1.

I henhold til artikel 17, stk. 1, TEUF gælder, at Unionen »respekterer og må ikke anfægte den status, som kirker og religiøse sammenslutninger eller samfund har i medlemsstaterne i henhold til national lovgivning«. Artikel 49, stk. 1, TEUF fastlægger på sin side, at der gælder et »forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område«.

2.

Den foreliggende sag omhandler samspillet mellem disse to bestemmelser. Der rejses navnlig to hovedspørgsmål.

3.

Er artikel 17, stk. 1, TEUF for det første til hinder for anvendelsen af de EU-retlige regler om tjenesteydelsernes frie bevægelighed i en situation, hvor et religiøst samfund, der er etableret i en medlemsstat, anerkender en skole i en anden medlemsstat som en konfessionel skole og anmoder om offentlig finansiering i sidstnævnte? I benægtende fald kan disse regler da for det andet påberåbes for så vidt angår en økonomisk virksomhed, der ville miste sin økonomiske karakter, såfremt den påståede restriktion i værtsmedlemsstat blev fjernet?

4.

§ 1 i Gesetz vom 20. Mai 1874 betreffend die gesetzliche Anerkennung von Religionsgesellschaften (den østrigske lov af 20.5.1874 vedrørende anerkendelse af religiøse samfund ved lov, herefter »anerkendelsesloven«) ( 2 ) bestemmer følgende:

»Medlemmer af en religiøs konfession, der ikke tidligere er anerkendt ved lov, skal anerkendes som et religiøst samfund, såfremt:

5.

Anerkendelseslovens § 2 har følgende ordlyd:

»Såfremt de betingelser, der er fastsat i § 1 er opfyldt, skal Cultusminister [(uddannelses- og kulturminister, Østrig)] anerkende det religiøse samfund.

Det religiøse samfund skal som følge heraf nyde samtlige af de juridiske rettigheder, der er tillagt kirker og religiøse samfund, der er anerkendt ved lov.«

6.

§ 11 i Bundesgesetz über die Rechtspersönlichkeit von religiösen Bekenntnisgemeinschaften (forbundslov om religiøse bekendelsessamfunds status som juridisk person, herefter »lov om religiøse bekendelsessamfund«) ( 3 ) fastsætter yderligere betingelser for, at et religiøst samfund kan anerkendes i henhold til anerkendelsesloven. Den har følgende ordlyd:

»I tillæg til de krav, der er fastsat i [anerkendelsesloven], skal det religiøse samfund med henblik på anerkendelse opfylde følgende betingelser.

1.   Det religiøse samfund skal:

2.   Det religiøse samfunds indtægter og aktiver kan kun anvendes til religiøse formål, herunder velgørende formål og formål i den offentlige interesse baseret på religiøse principper.

3.   Trossamfundet skal være positivt indstillet over for samfundet og staten.

4.   Det må ikke skabe en ulovlig forstyrrelse i forholdet til kirker og religiøse samfund, der er anerkendt ved lov, og andre eksisterende religiøse samfund.«

7.

Under overskriften »Tilskud til konfessionelle privatskoler« bestemmer § 17 i Privatschulgesetz (den østrigske lov om privatskoler, herefter »privatskoleloven«) ( 4 ), der omfatter støtteberettigelse, som følger:

»(1)   Kirker og religiøse samfund, der er anerkendt ved lov, modtager tilskud til statsanerkendte konfessionelle privatskolers personaleudgifter i medfør af nedenstående bestemmelser.

(2)   Ved konfessionelle privatskoler forstås skoler, der drives af kirker og religiøse samfund, der er anerkendt ved lov, og af deres institutioner, samt skoler, der drives af foreninger, stiftelser og fonde, der af den kompetente tilsynsførende kirkelige (religiøse) myndighed anerkendes som konfessionelle skoler.«

8.

Privatskolelovens § 18, stk. 1, vedrørende omfanget af tilskud har følgende ordlyd:

»Som et tilskud skal kirker og religiøse samfund, der anerkendes ved lov, forsynes med det undervisningspersonale, der er nødvendigt for gennemførelse af pensum for den omhandlede skole […] forudsat at forholdet mellem antallet af elever og antallet af undervisere i den omhandlede konfessionelle skole i det væsentlige svarer til den, der gør sig gældende for offentlige skoler i samme eller sammenlignelig form og beliggenhed.«

9.

I henhold til privatskolelovens § 19 med overskriften »Tilskuddets karakter« foretages tilskud til vederlag for personalet i princippet ved overførsel af undervisere, der er ansat af eller i henhold til en kontrakt med forbundsstaten eller et Land som tilskud i form af personer.

10.

Privatskolelovens § 21 vedrørende betingelserne for tilskud til andre privatskoler bestemmer følgende:

»(1)   For privatskoler med status som offentligretligt organ, der ikke er omfattet af § 17, kan forbundsstaten i overensstemmelse med de midler, der er til rådighed i henhold den gældende forbundsfinanslov, yde tilskud til personaleomkostninger, såfremt

[…]

b) formålet med at drive skolen ikke er at skabe fortjeneste

[…]«

11.

Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland KdöR (frikirken for syvendedagsadventisterne i Tyskland, herefter »appellanten«) er et religiøst samfund, der er anerkendt i Tyskland, hvor det har status som et offentligretligt organ. Det har ikke samme status i Østrig.

12.

I 2019 anerkendte appellanten en privat institution i Østrig, der blev drevet som en privat institution, der omfattede grund- og mellemskole, som en konfessionel skole og indgav en anmodning om offentlig finansiering af dens ansatte i henhold til bestemmelserne i privatskoleloven.

13.

Bildungsdirektion für Vorarlberg (Vorarlbergs direktorat for undervisning, Østrig) meddelte ved afgørelse af 3. september 2019 afslag på denne anmodning.

14.

Appellanten iværksatte en appeal af denne afgørelse. Denne appel blev imidlertid den 26. februar 2020 forkastet som ugrundet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig). Denne domstol fastslog, at den omhandlede skole ikke besad den særlige retlige status, der blev tillagt »konfessionelle« skoler som omhandlet i privatskolelovens § 18, eftersom appellanten ikke var anerkendt i Østrig ved lov som en kirke eller et religiøst samfund. Den konkluderede følgelig, at kravene i privatskolelovens §§ 17 ff. ikke var opfyldt.

15.

Appellanten har iværksat en revisionsappel af dommen fra Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) ved Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig). Idet denne domstol nærer tvivl for så vidt angår foreneligheden af den relevante nationale lovgivning (herefter »den omhandlede nationale lovgivning«) med EU-retten, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse:

Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende:

16.

Der er indgivet skriftlige indlæg af appellanten, den tjekkiske og den østrigske regering samt Europa-Kommissionen.

17.

Jeg vil i de følgende punkter behandle de to hovedspørgsmål, der udspringer af de præjudicielle spørgsmål, der sammenfattende omhandler virkningerne af artikel 17, stk. 1, TEUF (under A) og anvendelsesområdet for artikel 49 TEUF (under B).

18.

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt artikel 17, stk. 1, TEUF er til hinder for anvendelsen af de EU-retlige regler om tjenesteydelsernes frie bevægelighed i en situation, hvor et religiøst samfund, der er etableret i en medlemsstat, anerkender en skole i en anden medlemsstat som en konfessionel skole og anmoder om offentlig finansiering i en anden medlemsstat.

19.

Dette spørgsmål bør efter min opfattelse besvares benægtende.

20.

Artikel 17, stk. 1, TEUF bestemmer, at Unionen »respekterer og [ikke] må […] anfægte den status, som kirker og religiøse sammenslutninger eller samfund har i medlemsstaterne i henhold til national lovgivning«. Domstolen har i denne forbindelse fastslået, at denne bestemmelse udtrykker »Unionens neutralitet i forhold til medlemsstaternes organisering af deres forhold til kirker og religiøse sammenslutninger eller samfund« ( 5 ) og inkorporerer princippet om de religiøse samfunds organisatoriske autonomi ( 6 ).

21.

Domstolens konklusioner fører efter min opfattelse til, at Den Europæiske Union ikke har nogen specifik kompetence til at regulere forhold vedrørende religiøse samfunds interne funktion og deres forhold til medlemsstaterne. Det tilkommer følgelig i princippet hver enkelt medlemsstat at fastlægge den form for forhold, som den ønsker at etablere med religiøse samfund, og i denne forbindelse at fastlægge de regler, der skal gælde for eksempelvis den retlige status for og omfanget af de religiøse samfunds autonomi, deres finansiering og enhver særlig status, der tillægges deres præster eller personale ( 7 ).

22.

Dette betyder imidlertid ikke, at disse institutioner ikke skal opfylde de EU-retlige regler, der gælder for deres virksomhed, eller at det står medlemsstaterne frit for at vedtage kirkeretlige love, der er i strid med EU-retten. Selv når der således handles inden for områder, der er omfattet af deres kompetence, skal medlemsstaterne udøve denne kompetence under iagttagelse af EU-retten ( 8 ) og følgelig overholde de forpligtelser, der følger af EU-retten ( 9 ).

23.

Domstolen har faktisk ved adskillige lejligheder taget stilling til foreneligheden af EU-retten med nationale regler, der omhandler forholdet mellem en medlemsstat og religiøse samfund. Visse af disse sager omhandler særligt situationer, der har visse ligheder med den foreliggende sag. Domstolen har eksempelvis tidligere taget stilling til, hvorvidt nationale foranstaltninger, der yder finansiering til konfessionelle skoler ( 10 ) eller giver skattefritagelse for aktiviteter, der udføres af religiøse samfund ( 11 ), er i overensstemmelse de EU-retlige regler om statsstøtte. Domstolen har tilsvarende ligeledes bekræftet, at den omstændighed, at en virksomhed udøves af et religiøst samfund eller af et af dets medlemmer, ikke er til hinder for anvendelsen af de EU-retlige regler om det indre marked ( 12 ).

24.

Dette drages ikke i tvivl ved artikel 17, stk. 1, TEUF. Som fremhævet af generaladvokat Tanchev følger det ikke af artikel 17, stk. 1, TEUF, at forholdet mellem religiøse samfund og en medlemsstat er fuldstændig afskærmet fra en domstolskontrol af overensstemmelse med EU-retten »uanset omstændighederne« ( 13 ). Artikel 17, stk. 1, TEUF kan med andre ord ikke, som generaladvokat Bobek har beskrevet det, svare til en »gruppefritagelse« for ethvert spørgsmål, som vedrører et religionssamfund og dets forhold til de nationale myndigheder ( 14 ). Domstolen har faktisk fastslået, at artikel 17, stk. 1, TEUF ikke kan påberåbes med henblik på fritagelse fra overholdelsen af bl.a. de EU-retlige regler om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv ( 15 ) eller beskyttelse af personoplysninger ( 16 ).

25.

Det skal i lyset af det ovenstående konkluderes, at artikel 17, stk. 1, TEUF ikke er til hinder for anvendelsen af de EU-retlige regler om fri bevægelighed for tjenesteydelser under omstændigheder, hvor et religiøst samfund, der er etableret i en medlemsstat, anerkender en skole i en anden medlemsstat som en konfessionel skole og anmoder om offentlig finansiering af sidstnævnte.

26.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt de EU-retlige regler om fri bevægelighed for tjenesteydelser er til hinder for national lovgivning, der som en betingelse for tilskud til konfessionelle privatskoler fastsætter, at ansøgeren skal anerkendes som en kirke eller et religiøst samfund i henhold til national ret.

27.

I de følgende af afsnit vil jeg, efter at jeg er fremkommet med en række indledende bemærkninger, der præciserer de gældende EU-retlige bestemmelser (under 1), behandle spørgsmålets realitet. Jeg vil nedenfor forklare, hvorfor jeg er af den opfattelse, at etableringsretten ikke kan påberåbes af tjenesteydere med henblik på at kunne udøve en ikke-økonomisk virksomhed i en anden medlemsstat (under 2). Jeg vil subsidiært forklare, hvorfor jeg er af den opfattelse, at national lovgivning som den omhandlede kan udgøre en restriktion for etableringsretten, men kan være begrundet som nødvendig og forholdsmæssig for opnåelsen af visse offentlige formål, der begrunder beskyttelse (under 3).

28.

Det kan som udgangspunkt være nyttigt at præcisere de specifikke EU-retlige bestemmelser, der finder anvendelse i den foreliggende sag. Jeg skal i denne forbindelse fremføre to bemærkninger.

29.

Den forelæggende ret har for det første rejst spørgsmål om foreneligheden af national lovgivning som den i sagen omhandlede med artikel 56 TEUF, der sikrer den frie udveksling af tjenesteydelser. I en situation som den i hovedsagen omhandlede er det imidlertid ikke artikel 56 TEUF, der finder anvendelse, men derimod artikel 49 TEUF, der omhandler etableringsretten.

30.

Som Domstolen således løbende har fastholdt, betyder begrebet etablering, at den erhvervsdrivende tilbyder dens tjenesteydelser på en stabil og vedvarende måde fra en etablering i en værtsmedlemsstat. Udveksling af tjenesteydelser, der ikke tilbydes på en stabil og vedvarende måde fra en etablering i en værtsmedlemsstat udgør på den anden side en »udveksling af tjenesteydelser« med henblik på artikel 56 TEUF ( 17 ).

31.

Eftersom den i hovedsagen omhandlede aktivitet er at drive en skole, der på en stabil og vedvarende måde leverer uddannelsesmæssige ydelser til grund- og mellemskoleelever i Østrig, er jeg af den opfattelse, at den foreliggende sag er omfattet af anvendelsesområdet for de EU-retlige regler om etablering ( 18 ).

32.

Det følger for det andet af fast retspraksis, at de EU-retlige regler om fri bevægelighed, herunder de regler, der vedrører friheden til at udveksle tjenesteydelser og etableringsfriheden, ikke finder anvendelse i en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat ( 19 ). Disse regler kan følgelig kun gyldigt påberåbes i situationer, der involverer et grænseoverskridende element. Dette krav stammer fra selve formålet med bestemmelserne om det indre marked, der er at liberalisere samhandelen inden for Unionen ( 20 ).

33.

I den foreliggende sag synes dette krav i modsætning til den opfattelse, som den østrigske regering har indtaget, at være opfyldt. Appellanten, som er et religiøst samfund, er en juridisk person, der er beliggende i Tyskland, indgav en anmodning om finansiering i en anden medlemsstat, nærmere bestemt Østrig. Som den forelæggende ret har fremhævet, blev denne anmodning indgivet i overensstemmelse med østrigsk national ret. I henhold til privatskolelovens § 17 er det således religiøse samfund, der (formelt set) er modtagerne af denne finansiering. Der eksisterer følgelig et grænseoverskridende element i den foreliggende sag.

34.

Idet jeg således har foretaget disse præciseringer, vil jeg nedenfor tage stilling til de materielle spørgsmål, der rejses ved det andet præjudicielle spørgsmål.

35.

I henhold til fast retspraksis er artikel 49 TEUF til hinder for en national foranstaltning, der selv, såfremt den finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgerne at udøve den i EUF-traktaten sikrede etableringsfrihed ( 21 ).

36.

Det skal imidlertid erindres, at de EU-retlige regler om etablering ligesom regler vedrørende andre friheder i det indre marked kun finder anvendelse, såfremt den omhandlede virksomhed kan klassificeres som »økonomisk«. Domstolen har i denne forbindelse løbende fastholdt, at enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, er økonomisk virksomhed ( 22 ).

37.

Artikel 57 TEUF fastlægger nærmere bestemt, at »ydelser« som omhandlet i traktaterne er ydelser, »der normalt udføres mod betaling«. Det væsentlige kendetegn ved betalingen ligger ifølge Domstolen i det forhold, at betalingen udgør det økonomiske modstykke til den omhandlede tjenesteydelse ( 23 ) og normalt fastlægges mellem den, der leverer tjenesteydelsen, og den, der modtager tjenesteydelsen ( 24 ).

38.

Domstolen har anlagt en ganske bred fortolkning af begrebet »betaling« ( 25 ). Anvendelsen af reglerne om den frie udveksling af tjenesteydelser er navnlig ikke udelukket som følge af den omstændighed, at betalingen for tjenesteydelsen: i) er et begrænset beløb ( 26 ), ii) ydes i form af naturalydelser ( 27 ), iii) ikke betales af modtageren af tjenesteydelsen ( 28 ) eller iv) efterfølgende godtgøres af en tredjepart ( 29 ). En tjenesteydelse kan tilsvarende ligeledes være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 49 TEUF, såfremt tjenesteyderen heller ikke søger at opnå en fortjeneste ( 30 ).

39.

Der skal ikke desto mindre på den ene eller anden måde finde en betaling sted (eller overførsel af en ydelse, der har en økonomisk værdi), der udgør en form for »betaling« for den leverede ydelse ( 31 ). Domstolen har løbende fastslået, at »den afgørende faktor, som bringer en aktivitet inden for anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser, [er] aktivitetens økonomiske karakter« ( 32 ). Dette er eksempelvis ikke tilfældet, såfremt virksomheden udføres uden betaling ( 33 ) eller finder sted i forbindelse med et system, der ikke er baseret på en kommerciel logik ( 34 ). Det, der efter min opfattelse er afgørende for, om en aktivitet skal anses for at være »økonomisk«, er, om transaktionen mellem tjenesteyderen og modtageren er baseret på quid pro quo ( 35 ), hvor der kan identificeres et rimeligt forhold mellem værdien af den leverede tjenesteydelse og den betaling, der foretages som modydelse.

40.

Domstolen har i lyset af disse principper for så vidt angår undervisningsvirksomhed fastslået, at undervisning på uddannelsesinstitutioner, der i det væsentlige finansieres ved private midler udgør »tjenesteydelser« med henblik på EU-retten. National lovgivning, der regulerer denne virksomhed, skal følgelig rent principielt overholde reglerne om det indre marked og mere specifikt reglerne om tjenesteydelsernes frie bevægelighed. Undervisning på visse uddannelsesinstitutioner under det offentlige undervisningssystem, som fuldt ud eller hovedsageligt bliver finansieret med offentlige midler udgør omvendt ikke økonomisk virksomhed med henblik på de EU-retlige regler om det indre marked. Ved at organisere og drive et offentligt undervisningssystem, der i almindelighed finansieres over det offentlige budget og ikke af eleverne eller deres forældre, vil staten ikke drive virksomhed mod betaling, men varetage sine opgaver over for befolkningen på det sociale, kulturelle og uddannelsesmæssige område ( 36 ).

41.

Jeg kan i den foreliggende sag forstå, at den undervisningsvirksomhed, der udføres af den omhandlede (private) skole, finansieres for tiden ved private midler, herunder ved midler fra eleverne og deres forældre. Denne virksomhed kan følgelig klassificeres som »økonomisk« med henblik på EU-retten.

42.

Når dette er sagt, er der to forhold, der opstår i den foreliggende sag. Kan den virksomhed, som denne skole har til hensigt at udføre i Østrig, hvis og såfremt anmodningen om den offentlige finansiering, imødekommes, for det første fortsat klassificeres som »økonomisk« med henblik på reglerne om det indre marked? Såfremt den for det andet ikke kan klassificeres således, vil dette forhold da have nogen betydning for det svar, der skal gives på det andet spørgsmål fra den forelæggende ret?

43.

Den østrigske regering og Kommissionen har for så vidt angår det første forhold gjort gældende, at den virksomhed, som denne skole skulle udføre i Østrig, såfremt anmodningen om offentlig finansiering imødekommes, ikke længere kan anses for »økonomisk«.

44.

Såfremt min forståelse af den omhandlede nationale lovgivning er korrekt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, er jeg tilbøjelig til at tilslutte mig denne opfattelse. Såfremt den omhandlede skole optages under det system, der er oprettet i henhold til den omhandlede nationale lovgivning, synes denne skole at opfylde de to betingelser i overensstemmelse med Domstolens praksis, der er nævnt i punkt 40, for at udbuddet af undervisning ikke anses for en »tjenesteydelse« med henblik på reglerne om det indre marked, nærmere bestemt at: i) Skolen er en del af det offentlige uddannelsessystem, og ii) dette system er fuldt ud eller hovedsageligt finansieret ved offentlige midler.

45.

Således fastlægger den omhandlede nationale lovgivning ikke alene en ordning for finansieringen af konfessionelle skoler, men synes at gå videre end dette ved nærmere bestemt at stille et krav om fuldstændig integration af disse skoler i det offentlige undervisningssystem.

46.

Privatskoler kan alene anerkendes som »konfessionelle« skoler af religiøse samfund, der er anerkendt som sådan i Østrig. Disse samfund har konstitueret sig i form af offentligretlige juridiske personer, hvis indtægter og aktiver alene kan anvendes til religiøse formål, herunder uden gevinst for øje og velgørende formål, der er baseret på religiøse formål ( 37 ). Religiøse samfund indrømmes visse særlige rettigheder, men har ligeledes fået ansvar for opfyldelsen af specifikke opgaver, hvor de i henhold til det udtryk, der anvendes af Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol, Østrig) »på deres niveau påvirker det nationale offentlige liv« ( 38 ). En af disse opgaver omhandler netop uddannelse, eftersom de er ansvarlige for religionsundervisning i skoler ( 39 ) og er forpligtede til at yde »kvalitetsundervisning« i denne henseende ( 40 ).

47.

Religiøse samfund har med henblik på at udføre deres opgaver ret til at modtage tilskud til personaleomkostninger, der i princippet ydes i form af overførsel af undervisere, der er ansat af eller i henhold til en kontrakt med forbundsstaten eller et Land som tilskud i form af personer. Det overførte personale omfatter det personale, der er nødvendigt med henblik på at gennemføre den omhandlede skoles program (herunder stillingen som skoleleder og dertil knyttede tjenesteydelser, som undervisningspersonalet på sammenlignelige offentlige skoler skal yde) ( 41 ). Således som jeg forstår det, må skoler, der modtager offentlige tilskud i Østrig, ikke alene ikke drives med henblik på at opnå fortjeneste ( 42 ), men endnu mere vigtigt hovedsageligt finansieres ved offentlige midler.

48.

Jeg er følgelig med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse af den opfattelse, at karakteren af den omhandlede skoles virksomhed, så snart den er optaget under det offentlige finansieringssystem, der er etableret ved privatskoleloven, nødvendigvis vil ændre sig og ophøre med at være »økonomisk«. Denne virksomhed vil dernæst skulle udøves i et system, der er drevet af staten, der ikke er baseret på en kommerciel logik.

49.

Denne foreløbige konklusion afføder følgende spørgsmål: Kan artikel 49 TEUF påberåbes i forhold til en økonomisk virksomhed i værtsmedlemsstaten under omstændigheder, hvor den påståede restriktion, såfremt den fjernes, ville miste sin økonomiske karakter?

50.

Jeg er i denne forbindelse endnu en gang enig med den østrigske regering og Kommissionen i, at dette spørgsmål bør besvares benægtende.

51.

Man må i denne forbindelse ikke overse, at det formål, der forfølges ved de EU-retlige regler om det indre marked, er fjernelse af samtlige hindringer for handelen inden for Unionen med henblik på at sammensmelte de nationale markeder i et enkelt marked, der frembringer størst mulig lighed med et egentligt hjemmemarked ( 43 ). Det overordnede formål med det indre marked er inden for Den Europæiske Union at sikre en fri strøm af de input, der er nødvendige for udførelsen af økonomiske aktiviteter med henblik på at sikre en optimal allokering af ressourcer og maksimere økonomisk velfærd ( 44 ).

52.

Reglerne om det indre marked har omvendt ikke til formål at forfølge ikke-økonomiske former for integration mellem medlemsstaterne i EU, som kan være genstand for andre bestemmelser i EU-traktaterne. Disse regler kan følgelig i princippet ikke påberåbes, såfremt der ikke udøves en aktivitet inden for rammerne af en kommerciel logik ( 45 ).

53.

Domstolen har faktisk løbende fastslået, at begrebet »etablering« som omhandlet i EU-traktaterne indebærer, at der rent faktisk udøves en erhvervsmæssig virksomhed i værtsmedlemsstaten ( 46 ). Dette princip afspejles ligeledes i en række sager, hvor Domstolen helt eller delvist har udelukket visse aktiviteter fra anvendelsesområdet for de EU-retlige regler om tjenesteydelsernes frie bevægelighed.

54.

Domstolen har indledningsvis i fast praksis fastslået, at aktiviteter knyttet til administrationen af den offentlige socialsikring har en rent social funktion og ikke er »økonomiske«, når de bygger på princippet om national solidaritet og ikke drives med vinding for øje ( 47 ).

55.

I dommen i sagen Sodemare m.fl., hvor et selskab påberåbte sig de EU-retlige regler om tjenesteydelsernes frie bevægelighed med henblik på at kunne levere ydelser på sundhedsområdet, der har karakter af social bistand, trods den omstændighed, at den nationale lovgivning alene forbeholdt muligheden for at medvirke ved gennemførelsen af det sociale bistandssystem til private virksomheder, der drives uden gevinst for øje, fastslog Domstolen endvidere, at artikel 49 TEUF ikke fandt anvendelse. Den bemærkede, at EU-retten i henhold til et anerkendt princip ikke begrænser medlemsstaternes kompetence til selv at udforme deres socialsikringsordninger, som de finder det egnet. Medlemsstater kan ved udøvelsen af denne kompetence følgelig lovligt beslutte, at adgang for private virksomheder til dette system som leverandører af sociale bistandsydelser skal være betinget af, at de ikke drives med gevinst for øje ( 48 ).

56.

En tilsvarende logik blev anvendt af Domstolen i dommen i sagen Analisi G. Caracciolo, hvor et selskab bl.a. påberåbte sig reglerne om tjenesteydelsernes frie bevægelighed med henblik på at anfægte dens manglende opnåelse af akkreditering i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 765/2008 om kravene til akkreditering og markedsovervågning i forbindelse med markedsføring af produkter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 339/93 ( 49 ). Domstolen bekræftede i sin dom gyldigheden af de EU-retlige bestemmelser, hvorefter akkrediteringsvirksomheden udelukkende blev udøvet af det eneste nationale organ. Domstolen fastslog, at reglerne om tjenesteydelsernes frie bevægelighed ikke fandt anvendelse i dette tilfælde, i det omfang, at akkrediteringsorganet udøvede en virksomhed som offentlig myndighed uden for enhver kommerciel sammenhæng og uden fortjeneste for øje ( 50 ).

57.

Jeg er på grundlag af ovennævnte betragtninger af den opfattelse, at de EU-retlige regler om tjenesteydelsernes frie bevægelighed ikke kan påberåbes i forbindelse med en økonomisk virksomhed, såfremt denne virksomhed nødvendigvis ville miste sin karakter af økonomisk virksomhed i tilfælde af, at den påståede restriktion blev fjernet.

58.

En anden konklusion ville efter min opfattelse ikke alene være svær at forene med definitionen af »tjenesteydelser« i artikel 57 TEUF, således som Domstolen løbende har fortolket den, men den ville ligeledes og mere grundlæggende strække anvendelsesområdet for reglerne om fri bevægelighed for vidt og følgelig stride mod selve deres rationale.

59.

Jeg skal i lyset af det ovenstående konkludere, at artikel 49 TEUF ikke er til hinder for national lovgivning, der som en betingelse for tilskud til konfessionelle privatskoler kræver, at ansøgeren skal anerkendes som en kirke eller et religiøst samfund i henhold til national ret, hvor resultatet af dette tilskud er, at skolen fuldt ud integreres i det offentlige system.

60.

Såfremt Domstolen ikke desto mindre ikke deler denne opfattelse, eller såfremt det af den forelæggende ret fastslås, at denne bedømmelse er baseret på en fejlagtig fortolkning af national ret, vil jeg subsidiært foretage en bedømmelse af foreneligheden af national lovgivning som den i sagen omhandlede med artikel 49 TEUF.

61.

Artikel 49 TEUF er ikke alene til hinder for åbenlys forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men omfatter ligeledes skjulte former for forskelsbehandling, som ved anvendelsen af andre sondringskriterier reelt fører til det samme resultat ( 51 ). Som nævnt i punkt 35 ovenfor er artikel 49 TEUF navnlig til hinder for enhver national foranstaltning, der gør det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgerne at udøve den i EUF-traktaten sikrede etableringsfrihed.

62.

Jeg er af den opfattelse, at i den foreliggende sag er national lovgivning som den omhandlede udtryk for indirekte forskelsbehandling, og at forskelsbehandling blandt skoler, der følger af denne lovgivning, kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for personer, sammenslutninger og selskaber, der er beliggende i en anden medlemsstat, at udøve deres etableringsfrihed i Østrig.

63.

I henhold til den omhandlede nationale lovgivning er det for det første kun konfessionelle skoler, der har ret til at modtage offentlig finansiering ( 52 ). Andre privatskoler kan modtage finansiering under visse betingelser, såfremt forbundsstaten har allokeret midler til brug herfor i forbundsbudgettet ( 53 ).

64.

Konfessionelle privatskoler som omhandlet i den omhandlede nationale lovgivning er alene skoler, der er knyttet til religiøse samfund, der er anerkendt ved lov ( 54 ). Blandt betingelserne for statslig anerkendelse kan nævnes kravet om, at et religiøst samfund har i) været aktivt i Østrig i et vist antal år, og ii) en medlemsskare svarende mindst til en specifik procentdel af befolkningen i Østrig ( 55 ).

65.

Det er åbenlyst, at disse betingelser er lettere at opfylde for samfund, der på en eller anden måde er etableret i Østrig.

66.

Det forekommer mig for det andet at være tydeligt, at lovgivningen i en medlemsstat, der kun yder offentlig finansiering til visse former for skoler, der drives privat (dvs. konfessionelle skoler) og ikke til andre (dvs. ikke-konfessionelle skoler, herunder skoler, der er knyttet til religiøse samfund, der ikke er anerkendt ved lov), vil kunne afholde visse fysiske eller juridiske personer, nærmere bestemt som forklaret ovenfor skoler, der ikke er etableret i Østrig, fra at oprette nye skoler i denne medlemsstat.

67.

Privatskoler, som ikke modtager nogen offentlig finansiering, befinder sig i en klart dårligere situation end dem, der modtager en sådan finansiering. Sidstnævnte ville normalt kunne tilbyde sammenlignelige ydelser til en lavere pris under hensyntagen til, at en stor del af deres omkostninger er dækket ved offentlige midler. Midler, der er betalt af eleverne og deres forældre, kommer »oveni« de offentlige midler. Ikke-konfessionelle skoler skal omvendt finansiere deres aktiviteter for størstedelens vedkommende ved private midler med undervisningsafgifter, der normalt udgør en væsentlig del deraf.

68.

Jeg er på denne baggrund af den opfattelse, at national lovgivning, der som betingelse for tilskud til (konfessionelle) privatskoler bestemmer, at ansøgeren skal anerkendes som en kirke eller et religiøst samfund i henhold til national ret, udgør en »restriktion« for etableringsretten som omhandlet i artikel 49 TEUF.

69.

Når det er sagt, følger det af fast retspraksis, at restriktioner for etableringsfriheden kun er tilladt, såfremt de for det første er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed eller af et tvingende alment hensyn, og for det andet at de overholder proportionalitetsprincippet. For så vidt angår proportionalitet skal den nationale foranstaltning sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette mål. Den nationale foranstaltning skal endvidere være forholdsmæssig i streng forstand, for så vidt som den skal finde en rimelig balance mellem de omhandlede hensyn, dvs. det hensyn, der forfølges af staten ved den omhandlede foranstaltning, og hensynet til de personer, der lider skade derved ( 56 ).

70.

I denne forbindelse har den østrigske regering fremhævet, at private konfessionelle skoler i Østrig fuldender det offentlige skolesystem, eftersom offentlige skoler kun er interkonfessionelle. Private konfessionelle skoler giver følgelig forældrene mulighed for at vælge en uddannelse for deres børn, der er i overensstemmelse med deres religiøse overbevisning. Den østrigske regering har henvist til artikel 2 i protokol nr. 1 til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK), der for så vidt angår retten til uddannelse bestemmer, at staten skal »respektere forældrenes ret til at sikre sig, at sådan uddannelse og undervisning sker i overensstemmelse med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning«.

71.

Denne regering har i det væsentlige anført, at begrænsningen af offentlige tilskud til disse skoler forfølger et todelt formål: at sikre en rimelig anvendelse af offentlige midler, der på sin side sikrer kvalitet i uddannelserne og beskytter den offentlige sikkerhed. Denne regering har fremhævet, at proceduren for anerkendelse af religiøse samfund giver offentlige myndigheder mulighed for at bl.a. undersøge, om det omhandlede samfund har en stabil organisation med et tilstrækkeligt antal følgere, og at den er positivt stemt over for samfundet og staten og ikke bringer den religiøse fred i fare.

72.

Efter min opfattelse er der tale om lovlige formål, der i princippet kan begrunde restriktioner i etableringsretten. Artikel 52 TEUF giver således medlemsstater mulighed for at indføre eller opretholde fravigelser af hensyn til bl.a. den offentlige sikkerhed. Domstolen har endvidere accepteret, at både risikoen for, at der gøres et alvorligt indgreb i en social politiks økonomiske ligevægt ( 57 ) og formålet om at sikre høje standarder i uddannelse ( 58 ), kan udgøre tvingende almene hensyn, der kan begrunde hindringer i den frie bevægelighed.

73.

Der skal dernæst tages stilling til, hvorvidt national lovgivning som den omhandlede er egnet til opnå disse formål, hvilket betyder, at det udgør et meningsfuldt bidrag i retning af deres opfyldelse.

74.

Dette er efter min opfattelse tilfældet.

75.

Jeg er i første omgang enig med den østrigske regering i, at begrænsningen af tilskud til skoler, der sandsynligvis vil få et betydeligt antal elever, og som er knyttet til en stabil organisation, er en rimelig foranstaltning med henblik på at sikre styring af omkostninger og i videst muligt omfang undgå ethvert spild af økonomiske, tekniske og menneskelige ressourcer ( 59 ). En rimelig anvendelse af de ressourcer, som der er adgang til, hvor disse ressourcer nødvendigvis er begrænsede, vil ligeledes kunne fremme ydelsen af bedre uddannelsestjenester.

76.

Dertil kommer yderligere, at historien både i ældre og nyere tid har vist, at religiøs undervisning, prædiken og proselytisme i visse sjældne tilfælde kan anvendes til at formidle idéer, der kan udgøre en trussel mod den offentlige sikkerhed. Såfremt dette er tilfældet, kan disse aktiviteter ikke anses for at være beskyttet i henhold til retten til ytringsfrihed eller religionsfrihed ( 60 ), og en medlemsstat skal som anført af Menneskerettighedsdomstolen være i stand til at opretholde »den offentlige orden, religiøs harmoni og tolerancen i et demokratisk samfund« særligt mellem modsatrettede grupper ( 61 ). En ex ante prøvelse af foreneligheden af et religiøst samfunds ideologi og tro med samfundets grundlæggende værdier synes i det mindste til en vis grad at være med til at begrænse denne risiko.

77.

Når dette er sagt, går den omhandlede nationale lovgivning da videre end nødvendigt for at opfylde dens formål, eller finder den ikke en rimelig balance mellem de hensyn, der står på spil?

78.

Dette er efter min opfattelse forhold, som de forelæggende retter generelt befinder sig i den bedste position til at tage stilling til. Dette er særligt tilfældet i den foreliggende sag, eftersom den part, der har påberåbt sig etableringsretten, hvilket er appellanten i hovedsagen, ikke har fremført nogle argumenter i denne forbindelse.

79.

Jeg skal under alle omstændigheder anføre, at på grundlag af de oplysninger, der er fremført i sagens akter, er jeg ikke i stand til at identificere nogle mulige foranstaltninger, der kunne være mindre restriktive end den omhandlede nationale lovgivning i forhold til tjenesteydere, idet den samtidig tilsvarende kan opnå de formål, der forfølges ved denne lovgivning. Der er ej heller nogle elementer i sagens akter, der tyder på, at de østrigske myndigheder ved at begrænse finansiering til skoler, som er knyttet til religiøse samfund, der er anerkendt ved lov, kan have foretaget en forkert afvejning af de offentlige hensyn, der forfølges ved den omhandlede lovgivning med hensynet til de personer, der berøres af den (in casu religiøse samfund, der ikke er anerkendt).

80.

Jeg skal i denne forbindelse endvidere anføre, at de kriterier, der skal opfyldes, for at religiøse samfund kan anerkendes ved lov, ikke synes at være urimelige eller at gå for langt for et samfund, der har en meningsfyldt tilstedeværelse og aktivitet i landet. Det er ligeledes min forståelse af bestemmelsen, at såfremt kriteriet er opfyldt, har de offentlige myndigheder ingen skønsbeføjelse i forholdet, idet anerkendelse sker automatisk, hvilket bør sikre en rimelig og lige behandling af de forskellige religiøse samfund ( 62 ).

81.

Den omstændighed, at appellanten har status som et anerkendt religiøst samfund i Tyskland, er uden betydning i denne sammenhæng. Ingen EU-retlig bestemmelse kan fortolkes således, at der fastsættes en »gensidig anerkendelsesordning« mellem medlemsstaterne for så vidt angår religiøse samfund. Som det med rette er blevet fremhævet af den tjekkiske regering, vil et sådant princip stort set fratage artikel 17, stk. 1, TEUF dens effektive virkning, eftersom det ville udgøre en alvorlig begrænsning i medlemsstaternes frihed til at behandle religiøse samfund, som de finder det bedst.

82.

Jeg er mere grundlæggende af den opfattelse, at artikel 17, stk. 1, TEUF nødvendigvis i denne sammenhæng fører til, at medlemsstaterne nødvendigvis har et betydeligt spillerum for så vidt angår reglerne vedrørende anerkendelse af religiøse samfund og det forhold, som de ønsker at etablere med dem. Der bør ligeledes gælde et vist spillerum i forhold til det økonomiske forhold, der etableres af medlemsstaterne til det religiøse samfund ( 63 ).

83.

Jeg skal interessant nok for så vidt angår dette forhold anføre, at Menneskerettighedsdomstolen, som har fået indbragt en række sager på grundlag af navnlig påståede overtrædelser af religionsfriheden ( 64 ), er nået til tilsvarende konklusioner. Denne domstol har anerkendt, at medlemsstaterne har en vid skønsmargin for så vidt angår den måde, som de ønsker at tilrettelægge deres forhold til religiøse samfund på, muligheden for at overlade disse samfund ansvaret for udførelsen af visse (selv ikke-religiøse) opgaver af offentlig interesse, og finansieringen af disse samfund eller af visse af disses aktiviteter som eksempelvis at tilbyde undervisning. Den skønsbeføjelse, der tilkom medlemsstaterne, var ikke udelukket af selve den omstændighed, at den omhandlede nationale lovgivning førte til en forskelsbehandling af forskellige samfund, hvorved der blev ydet mere støtte til nogle samfund frem for til andre ( 65 ). Menneskerettighedsdomstolen har i denne forbindelse ligeledes fastslået, at artikel 2 i protokol nr. 1 ( 66 ) ikke kan fortolkes således, at forældre kan kræve, at staten yder en særlig form for (religiøs) undervisning ( 67 ).

84.

Heraf følger efter min opfattelse af de forudgående betragtninger, at national lovgivning som den i den foreliggende sag omhandlede udgør en restriktion for etableringsretten, som kan være begrundet som nødvendig og forholdsmæssig med henblik på opnåelsen af visse offentlige formål, der fortjener beskyttelse. Hvorvidt dette er tilfældet i den foreliggende sag, tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve.

85.

I lyset af de forudgående betragtninger er det min konklusion, at artikel 49 TEUF i princippet ikke er til hinder for national lovgivning, der bestemmer, at ansøgeren som en betingelse for tilskud til konfessionelle privatskoler skal anerkendes som en kirke eller et religiøst samfund i henhold til national ret.

86.

Jeg vil konkluderende foreslå, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig) som følger:

»Artikel 17, stk. 1, TEUF er ikke til hinder for anvendelsen af de EU-retlige regler om den frie udveksling af tjenesteydelser i en situation, hvor et religiøst samfund, der er etableret i en medlemsstat, anerkender en skole i en anden medlemsstat som en konfessionel skole og anmoder om offentlig finansiering af sidstnævnte.

Artikel 49 TEUF er i princippet ikke til hinder for national lovgivning, der som en betingelse for tilskud til konfessionelle privatskoler kræver, at ansøgeren skal anerkendes som en kirke eller et religiøst samfund i henhold til national ret.«