1.

Sagsøgeren er en privat enhed, der har til opgave at forvalte offentlige parkeringsområder i Zadar (Kroatien). På en afmærket parkeringsplads på offentlig vej kontrollerede sagsøgeren en bil tilhørende sagsøgte. Bilen indeholdt ingen parkeringsbillet. Sagsøgeren udstedte en dagsbillet for parkering, som aldrig blev betalt. Sagsøgeren søgte således tvangsfuldbyrdelse heraf ved en fuldbyrdelsesordre udstedt af en notar i Kroatien og forkyndt for sagsøgte i Slovenien.

2.

Denne sag er endnu et kapitel i det, der efterhånden er blevet en temmelig omfattende historie om ubetalte parkeringsbøder og notarer ( 2 ). Problemets kerne synes at være en vis dobbelt privatisering fra den kroatiske lovgivers side: på forvaltningsniveau og på fuldbyrdelsesniveau. Et forhold, der i andre medlemsstater almindeligvis opfattes som et administrativt anliggende, er betroet private enheder. Ydermere tilkommer den efterfølgende tvangsfuldbyrdelse af et sådant krav ikke domstolene, men i det mindste i første instans notarerne.

3.

Ikke alene skaber dette en vis foruroligelse med hensyn til hele strukturen, men det skaber ligeledes taksonomiske gnidninger med (eller i) privatretlige EU-instrumenter. Det er baggrunden for, at Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (appeldomstol i handelsretlige sager, Kroatien), efter at to lavere nationale retsinstanser har erklæret ikke at have kompetence, har fået forelagt en kompetencekonflikt vedrørende et søgsmål til prøvelse af en sådan fuldbyrdelsesordre udstedt af en notar.

4.

Den forelæggende ret søger nærmere bestemt bl.a. oplyst, i) hvilket kriterium der afgør, om en tvist omhandler det »civil- og handelsretlige område« som omhandlet i forordning (EF) nr. 1393/2007 ( 3 ) (herefter »forordning nr. 1393/2007«) og forordning (EU) nr. 1215/2012 ( 4 ) (herefter »forordning nr. 1215/2012«), ii) hvorvidt notarer i Kroatien inden for rammerne af forordning nr. 1393/2007 må fremsende fuldbyrdelsesordrer til personer med bopæl i andre medlemsstater, og iii) hvilken særlig kompetenceregel der kan finde anvendelse på en sådan tvist i henhold til forordning nr. 1215/2012.

5.

Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 har følgende ordlyd:

»1.   Denne forordning finder anvendelse på det civil- og handelsretlige område, uanset rettens art. Den omfatter i særdeleshed ikke spørgsmål vedrørende skat, told eller administrative anliggender eller statens ansvar for handlinger og undladelser under udøvelse af statsmagt (acta jure imperii).«

6.

Forordningens artikel 4 opstiller den såkaldte »hjemstatsregel«, som kræver, at personer, der har bopæl på en medlemsstats område, uanset deres nationalitet, skal sagsøges ved retterne i denne medlemsstat. Samme forordnings artikel 5 bestemmer imidlertid, at en sådan person som en undtagelse ligeledes kan sagsøges ved retterne i en anden medlemsstat, men »[kun] i medfør af de regler, der er fastsat i dette kapitels afdeling 2-7«.

7.

Artikel 7 i forordning nr. 1215/2012, der har overskriften »Specielle kompetenceregler«, bestemmer:

»En person, der har bopæl på en medlemsstats område, kan sagsøges i en anden medlemsstat:

8.

Artikel 24, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012 vedrører enekompetence »i sager om rettigheder over fast ejendom samt om leje eller forpagtning af fast ejendom, [for] retterne i den medlemsstat, på hvis område ejendommen er beliggende«.

9.

Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 definerer forordningens anvendelsesområde og har følgende ordlyd:

»1.   Denne forordning finder anvendelse i civile og kommercielle sager, hvor et retsligt eller udenretsligt dokument skal sendes fra en medlemsstat til en anden for at blive forkyndt dér. Den omfatter i særdeleshed ikke spørgsmål vedrørende skat, told eller administrative anliggender eller statens ansvar for handlinger og undladelser under udøvelse af statsmagt (acta jure imperii).«

10.

Forordningens artikel 2 med overskriften »Fremsendende og modtagende instanser« bestemmer:

»1.   Hver medlemsstat udpeger de embedsmænd, myndigheder eller andre personer, i det følgende benævnt »fremsendende instanser«, der er kompetente til at fremsende retslige og udenretslige dokumenter, som skal forkyndes i en anden medlemsstat.

[…]

4.   Hver medlemsstat giver Kommissionen følgende oplysninger:

Medlemsstaterne underretter Kommissionen om enhver senere ændring af disse oplysninger.«

11.

Det fremgår af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007, at »[r]etslige dokumenter fremsendes direkte og hurtigst muligt mellem de instanser, der er udpeget i medfør af artikel 2«.

12.

Forkyndelse af »retslige dokumenter« via medlemsstaternes posttjenester kan ske i overensstemmelse med artikel 14 i forordning nr. 1393/2007. Forkyndelse af »udenretslige dokumenter« er reguleret ved artikel 16 i forordning nr. 1393/2007, hvoraf det fremgår, at disse dokumenter »kan fremsendes med henblik på forkyndelse i en anden medlemsstat i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning«.

13.

Ved Odluka o organizaciji i načinu naplate parkiranja u Gradu Zadru (afgørelse om tilrettelæggelse af og procedurer for opkrævning af betaling for parkering i Zadar by (herefter »afgørelse om tilrettelæggelse«)) (Glasnik Grada Zadra nr. 4/2011) indføres parkeringszoner, tidsrum for betaling for parkering på gaden og timetakster for parkering. I denne afgørelses artikel 2 defineres offentlige parkeringspladser som »offentlige områder til standsning og parkering af køretøjer«. I artikel 4 anføres det, at offentlige parkeringspladser er mærket som sådanne i overensstemmelse med lov om færdselssikkerhed.

14.

Det fremgår af artikel 5 i afgørelse om tilrettelæggelse, at afmærkning af offentlige parkeringspladser udføres af parkeringstilrettelæggeren under tilsyn af den kompetente afdeling af kommunalforvaltningen. Samme afgørelses artikel 6 fastlægger »de almindelige betingelser i kontrakten om anvendelse af parkeringspladser«, idet de dage og tidspunkter, hvor der skal betales parkeringsafgift, fastsættes. Endelig fremgår det af afgørelsens artikel 7, at de almindelige betingelser for parkering er accepteret og en kontrakt indgået med tilrettelæggeren af parkering, når køretøjet standses eller parkeres på de offentlige parkeringsområder.

15.

Forvaltningen og vedligeholdelsen af parkeringsanlæg, offentlige garager og vejterminaler i Zadar by er omfattet af Odluka o komunalnim djelatnostima Grada Zadra (afgørelse om de kommunale aktiviteter i Zadar by) (Glasnik Grada Zadra nr. 16/2009). I denne afgørelses artikel 3, stk. 15, litra a), udpeges sagsøgeren til at vedligeholde og forvalte parkeringsanlæg, offentlige garager og vejterminaler.

16.

NLB Leasing d.o.o. Ljubljana (herefter »sagsøgte«) er et selskab, der yder finansiering til brug af køretøjer, udstyr og fast ejendom i Slovenien.

17.

Den 30. juni 2012 var en bil udlejet af sagsøgte parkeret på en offentlig gade i Zadar (Kroatien). Gaden er en fastlagt parkeringszone med afmærkede parkeringspladser. Parkeringsbilletten skal købes på forhånd.

18.

Samme dag udførte Obala i lučice d.o.o. (herefter »sagsøgeren«), der er et aktieselskab stiftet af Zadar kommune med henblik på forvaltning og vedligeholdelse af offentlige områder til parkering af motorkøretøjer, en billetkontrol af den af sagsøgte udlejede bil. Bilen indeholdt ingen parkeringsbillet. Sagsøgeren udstedte således en dagsbillet for parkering (84 kuna croate (HRK), ca. 13 EUR). Denne dagsbillet blev aldrig betalt.

19.

Den 1. juli 2013 tiltrådte Republikken Kroatien Den Europæiske Union.

20.

Den 20. februar 2017 indledte sagsøgeren en tvangsfuldbyrdelsesprocedure vedrørende den skyldige parkeringsbillet ved en notar i Pula (Kroatien), idet sagsøgeren indgav en anmodning om tvangsfuldbyrdelse på grundlag af et »officielt bekræftet dokument«. Dette dokument var et uddrag af sagsøgerens egne regnskaber, hvori sagsøgtes gæld var registreret.

21.

Den 8. marts 2017 udstedte notaren på grundlag af dette »officielt bekræftede dokument« en fuldbyrdelsesordre vedrørende beløb på 1825,25 HRK (ca. 282 EUR). Dette samlede beløb bestod af værdien af den ubetalte parkeringsbillet (84 HRK), hidtil afholdte sagsomkostninger (1235 HRK) og gebyrer vedrørende »forventede omkostninger« (506,25 HRK). Derefter blev fuldbyrdelsesordren forkyndt for sagsøgte pr. rekommanderet brev med modtagelsesbevis.

22.

Sagsøgte anfægtede fuldbyrdelsesordren ved Trgovački sud u Pazinu (handelsretten i Pazin, Kroatien). Denne ret erklærede sig inkompetent og henviste sagen til Trgovački sud u Zadru (handelsretten i Zadar, Kroatien). Sidstnævnte ret erklærede sig ligeledes inkompetent og henviste sagen til prøvelse ved Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (appeldomstol i handelsretlige sager, Kroatien).

23.

Selv om den forelæggende ret har bemærket, at det pålydende beløb, der er genstand for tvangsfuldbyrdelse, er lavt, har den ligeledes anerkendt, at der er anlagt et betydeligt antal tilsvarende sager ved de nationale retter. På denne faktiske og retlige baggrund har Visoki Trgovački sud Republike Hrvatske (appeldomstol i handelsretlige sager, Kroatien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

24.

Sagsøgeren, den tyske og den kroatiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Alle parterne med undtagelse af den tyske regering, samt i tillæg den slovenske regering, har besvaret de skriftlige spørgsmål, som Domstolen har stillet dem.

25.

I overensstemmelse med Domstolens anmodning vil jeg begrænse min bedømmelse til den forelæggende rets første til tredje spørgsmål og femte til syvende spørgsmål. Dette forslag til afgørelse er derfor opbygget på følgende måde. Jeg begynder med korte bemærkninger om formaliteten (A). Jeg indleder bedømmelsen af sagens realitet med en omformulering af spørgsmålene (B.1). Derefter behandler jeg begrebet »det civil- og handelsretlige område« i henhold til forordning nr. 1215/2012 og forordning nr. 1393/2007 (B.2). Dernæst behandler jeg spørgsmålet om, hvorvidt notarer i Kroatien selv (i henhold til forordning nr. 1393/2007) kan forkynde fuldbyrdelsesordrer udstedt på grundlag af et »officielt bekræftet dokument« (B.3). Dernæst kommer jeg ind på, hvorvidt parkering på en afmærket parkeringsplads på offentlig vej kan anses for en virksomhed, der giver anledning til »særlige« kompetenceregler eller »enekompetenceregler« som omhandlet i forordning nr. 1215/2012 (B.4). Jeg afslutter med bredere strukturelle forhold, som den foreliggende sag har givet anledning til (C).

26.

Parkeringen fandt sted den 30. juni 2012. Den 1. juli 2013 tiltrådte Kroatien Den Europæiske Union. Den 8. marts 2017 blev fuldbyrdelsesordren udstedt.

27.

Af de grunde, som jeg udførligt har redegjort for i mit forslag til afgørelse i Nemec-sagen og Pula Parking-sagen ( 5 ), hvilken tilgang Domstolen tilsluttede sig i begge sager ( 6 ), er anvendelsen af EU-retten ratione temporis ikke et problem i sager som den foreliggende. Den omstændighed, at det (materielle) grundlag for et krav ligger forud for en medlemsstats tiltrædelse af Den Europæiske Union, er ikke afgørende. Det afgørende i denne forbindelse er, at tvangsfuldbyrdelsesproceduren til inddrivelse af dette krav blev indledt efter Kroatiens tiltrædelse af Unionen, klart inden for procesreglernes tidsmæssige anvendelsesområde og den ramme, der eventuelt finder anvendelse ratione materiae, og at de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, vedrører fortolkningen af disse processuelle instrumenter.

28.

Da dette klart er tilfældet i den foreliggende sag, har Domstolen kompetence ratione temporis til at besvare den forelæggende rets spørgsmål.

29.

Kommissionen har anført, at den forelæggende ret, der står over for en kompetencekonflikt mellem to lavere retsinstanser i dens retsorden, kun kan stille de spørgsmål, der gør det muligt for den at afgøre de kompetencespørgsmål, der er indbragt for den. Omvendt er dette ikke tilfældet for så vidt angår spørgsmål vedrørende realiteten i den foreliggende sag. Dette indebærer, at det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål (hvor det nærmere bestemt ønskes oplyst, om notarer i Kroatien kan forkynde »retslige og udenretslige dokumenter«), ikke bør antages til realitetsbehandling. På nationalt plan har den foreliggende sag endnu ikke nået den materielle fase, eftersom den forelæggende ret først skal løse den kompetencekonflikt, der ligger til grund for den sag, der er indbragt for den. Parterne har således måske endnu ikke haft mulighed for at tage stilling til visse af disse spørgsmål.

30.

Jeg forstår Kommissionens betænkeligheder. Jeg er imidlertid ikke enig i dem.

31.

For det første er sagens realitet for så vidt angår sager vedrørende forordning nr. 1215/2012 normalt knyttet til kompetencen. Det, der ofte er nødvendigt for at bedømme kompetencen, er en forudgående teleskopisk analyse af realiteten. Ud fra dette synspunkt er det slet ikke så let at foretage en opdeling mellem de to forhold. Selv om det var muligt, har det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål en klar forbindelse med realiteten i hovedsagen og dennes genstand, således at de ikke falder uden for rammerne af den præjudicielle procedure som helhed.

32.

For det andet er stadiet af den verserende sag for den nationale ret ikke et kriterium for behandling af anmodninger om præjudiciel afgørelse. Artikel 267 TEUF er et middel til samarbejde, således at eventuelle præjudicielle spørgsmål generelt formodes at være relevante, dog med visse begrænsninger ( 7 ). Inden for denne ramme tilkommer det alene den nationale ret at tage ansvar for den efterfølgende retsafgørelse samt for nødvendigheden og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen ( 8 ). Det må således formodes, at den nationale ret har fastslået det overordnede behov for vejledning fra Domstolen med henblik på en effektiv afklaring af disse spørgsmål ( 9 ).

33.

På dette grundlag foreslår jeg, at den forelæggende rets første og tredje spørgsmål antages til realitetsbehandling, selv om der ganske vist er behov for en vis omformulering, hvilket også gælder de øvrige spørgsmål.

34.

Ved læsningen af det første til det tredje spørgsmål og derefter det femte til det syvende spørgsmål i forbindelse med forelæggelsesafgørelsen synes den foreliggende sag egentlig at vedrøre tre hovedelementer i EU-retlige regler om international privatret. Det første knytter sig til indholdet i og karakteren af kravet vedrørende den ubetalte parkeringsbillet (det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål). Det indebærer, hvorvidt tvangsfuldbyrdelsen af dette krav udgør en tvist inden for »det civil- og handelsretlige område«. Det andet knytter sig til tvangsfuldbyrdelsen og proceduren vedrørende kravet inden for den konkrete sammenhæng i kroatisk ret (det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål). Især kan notarer i Kroatien forkynde fuldbyrdelsesordrer, der er udstedt på grundlag af et »officielt bekræftet dokument« i henhold til forordning nr. 1393/2007? Det tredje element vedrører kompetencen til at påkende kravet (det femte til det syvende spørgsmål). Findes der i det konkrete tilfælde en særlig kompetenceregel i henhold til forordning nr. 1215/2012, som gør det muligt at henføre tvangsfuldbyrdelsen af en ubetalt parkeringsbillet og således kompetencen til domstolene i en anden medlemsstat end den, hvor skyldneren har bopæl?

35.

Henset til denne forståelse af de spørgsmål, der behandles i dette forslag til afgørelse, ændrer jeg lidt i spørgsmålenes rækkefølge. Det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål omhandler forhold vedrørende anvendelsesområde. Derfor behandler jeg dem først. Disse spørgsmål kan i det væsentlige omformuleres med henblik på at undersøge, om omstændighederne i hovedsagen er omfattet af begrebet »det civil- og handelsretlige område« som omhandlet i forordning nr. 1215/2012 og forordning nr. 1393/2007. Derefter behandler jeg det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål, som kommer ind på to forhold: i) om notarer i Kroatien kan fremsende »retslige dokumenter«, og ii) hvorvidt de overhovedet er begrænset til at fremsende »udenretslige dokumenter« i henhold til forordning nr. 1393/2007. Endelig vil jeg behandle det femte til det syvende spørgsmål, som jeg foreslår at omformulere med henblik på at vurdere, om parkering på et udpeget parkeringsområde på offentlig vej kan anses for en virksomhed, der giver anledning til »særlige« kompetenceregler eller »enekompetence« som omhandlet i forordning nr. 1215/2012.

36.

Med det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om omstændighederne i hovedsagen er omfattet af begrebet »det civil- og handelsretlige område« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og nr. 1393/2007.

37.

Parterne og procesdeltagerne har forskellige synspunkter i denne henseende. Den tyske og den slovenske regering er af den opfattelse, at den foreliggende sag ikke er omfattet af begrebet »det civil- og handelsretlige område«. Efter deres opfattelse er det afgørende element oprindelsen af den myndighed, i henhold til hvilken kontrakten blev indgået, og som håndhæves i den foreliggende sag. Dvs. den offentlige myndighed til at udpege og forvalte offentlige parkeringspladser og at kontrollere betingelserne for parkering på disse. Sagsøgeren, den kroatiske regering og Kommissionen er af den modsatte opfattelse. De mener, at det ikke er myndighedens oprindelse, men snarere måden, hvorpå den udøves, der udgør det afgørende element ved fastlæggelsen af »det civil- og handelsretlige område«.

38.

Med henblik på at besvare den forelæggende rets spørgsmål begynder jeg med at forsøge at udlede et kriterium eller i det mindste en fremherskende retning i Domstolens praksis vedrørende begrebet »det civil- og handelsretlige område« [under a)]. Efter at have præciseret, hvilken retning der efter min opfattelse bør foretrækkes, vil jeg anvende den på hovedsagens omstændigheder [under b)].

39.

Begrebet »det civil- og handelsretlige område« er en standardreference for afgrænsningen af anvendelsesområdet for de retsakter, der er vedtaget i medfør af de beføjelser, der (nu) indgår i afsnit V TEUF ( 10 ).

40.

Der er dog ingen af disse retsakter, som indeholder en positiv definition af begrebet »det civil- og handelsretlige område« ( 11 ). Det tilkommer således Domstolen at afgøre fra sag til sag, hvorvidt den pågældende sags omstændigheder vedrører »det civil- og handelsretlige område« ( 12 ).

41.

Den uundgåelige virkning af en sådan retning har været dens kasuistiske karakter og den lejlighedsvise mangel på retssikkerhed i marginalsager. I betragtning af disse instrumenters fælles formål er dette resultat en smule ironisk. De har nemlig hovedsagelig til formål at sikre retssikkerheden ved hjælp af ensartede regler om konflikt vedrørende retternes kompetence og om forenkling af formaliteterne i forbindelse med retsafgørelser, forkyndelsen heraf og fuldbyrdelsen på det indre marked.

42.

Hvilke retninger har så været fremherskende? Da begrebet »det civil- og handelsretlige område« netop går igen i alle EU’s instrumenter inden for international privatret, er det måske nyttigt først at se nærmere på »Bruxellesordningen«, jf. punkt 1), og derefter på forordning nr. 1393/2007 og andre »afsnit V«-instrumenter, jf. punkt 2).

43.

Bruxellesordningen består af fem instrumenter ( 13 ). Eftersom alle disse instrumenter vedrører kompetencekonflikter i retslige tvister på »det civil- og handelsretlige område« ( 14 ), har Domstolen søgt at fortolke begrebet ensartet ( 15 ). Der er dog stadig to, om ikke tre, retninger vedrørende begrebet »det civil- og handelsretlige område«, alt efter hvilket element der identificeres som afgørende. De kan måske bedst beskrives som i) en »genstandsbaseret« retning og ii) en »retsforholdsbaseret« retning.

44.

Den »genstandsbaserede« retning vedrørende fortolkning af begrebet »det civil- og handelsretlige område« kommer til udtryk i to (del)strenge af retspraksis. Den første streng i retspraksis, som hovedsageligt afspejles i Domstolens tidlige domme, er baseret på en mere selvstændig og sammenlignende fortolkning af begrebet »det civil- og handelsretlige område« ( 16 ), som støtter sig på henvisninger til fælles træk i medlemsstaternes systemer.

45.

Rüffer-dommen er et godt eksempel på denne retning. Denne sag vedrørte et søgsmål anlagt mod en tysk borger med krav om betaling af omkostningerne i forbindelse med fjernelsen af vraget af et forlist fartøj fra en flod i Nederlandene. Muligvis under udpræget påvirkning af generaladvokat Warners netop sammenlignende og forberedende bedømmelse ( 17 ) fastslog Domstolen, at »de almindelige principper, som kan udledes af medlemsstaternes nationale retssystemer under ét«, viser, at den, som administrerer disse vandveje, herunder med hensyn til fjernelsen af vrag, handler som offentlig myndighed ( 18 ). Søgsmålet faldt således uden for begrebet »borgerlige sager, herunder handelssager« som omhandlet i Bruxelleskonventionen ( 19 ). Den omstændighed, at søgsmålet blev anlagt i henhold til nederlandsk civilret, blev ikke taget i betragtning ( 20 ).

46.

I Rüffer-sagen gav den selvstændige karakter af begrebet »det civil- og handelsretlige område«, med henblik på Bruxellesordningen, dermed mulighed for at omklassificere et andet institutionelt valg, der var foretaget af en medlemsstat. Tilsvarende sammenlignende vurderinger af »klassificering« af et forhold i forbindelse med medlemsstaternes nationale ret (selv når medlemsstaternes indlæg, og dermed deres induktive ræsonnement, ikke var ensartede) samt ved henvisning til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis fremgår f.eks. af Lechouritou-dommen og Sonntag-dommen ( 21 ).

47.

Derefter skiftede Domstolen gradvis retning. Der blev aldrig klart redegjort nærmere herfor, men årsagen kan simpelthen have været pragmatisk: Som generaladvokat Trstenjak har anført, kunne det »sammenlignende perspektiv« sandsynligvis være trukket tilbage som følge af de forskellige udformninger og det store antal nationale retssystemer, der findes i medlemsstaterne ( 22 ).

48.

Den anden streng af retspraksis gjorde sig i stedet gældende. Den vedrører national ret om hovedsagens genstand ( 23 ). Domstolen synes dog ikke at have begrænset sig udelukkende til national ret: I dommen i sagen flyLAL Lithuanian Airlines, et søgsmål vedrørende skadeserstatning som følge af tilsidesættelse af artikel 81 EF og artikel 82 EF (nu artikel 101 TEUF og 102 TEUF), karakteriserede Domstolen tvisten som henhørende under »det civil- og handelsretlige område« tilsyneladende ved at henvise til EU-retten uden yderligere vurdering af Letlands nationale ret ( 24 ).

49.

Selv om der naturligvis kun omtales en generel tendens med undtagelser, udgjorde formuleringerne stadig en »selvstændig opfattelse« af EU-retten. Som det imidlertid er tilfældet på flere andre områder af EU-retten, navnlig i en Union bestående af 27 medlemsstater, blev de ægte sammenlignende vurderinger sjældnere. I stedet kom »selvstændig« i stadig højere grad i praksis til at betyde »som fastlagt i den pågældende medlemsstat, medmindre der foregår noget meget mærkeligt«.

50.

Den »retsforholdsbaserede« retning synes at udspringe af Henkel-dommen ( 25 ). Med denne retning undersøges det, om søgsmålet for Domstolen indebærer en ensidig udøvelse af offentlig myndighed inden for rammerne af det særlige retsforhold, der er tale om mellem parterne.

51.

Med henblik herpå anvender Domstolen to brede indikatorer. For det første fastslår den en »referenceramme« for fastlæggelsen af de almindelige retsregler, der gælder for forholdet mellem private. Dette sker under hensyntagen til i) »på hvilket grundlag« og ii) efter »hvilke nærmere regler søgsmålet er iværksat« i henhold til medlemsstatens relevante nationale ret ( 26 ). For det andet vurderer den, om den pågældende tvist er et resultat af en ensidig udøvelse af offentlig myndighed uden for denne »referenceramme« ( 27 ).

52.

Både den »genstandsbaserede« og den »retsforholdsbaserede« retning er blevet anvendt i de senere år, idet der ikke i retspraksis er angivet nogen præference for den ene eller den anden. Faktisk bemærker jeg, at Domstolen i den seneste dom netop nævner disse to retninger som alternativer ( 28 ).

53.

Fahnenbrock-dommen er det eneste fortilfælde, der fortolker begrebet »civile og kommercielle sager« i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007. I denne sag var der tale om et søgsmål anlagt af fysiske personer til prøvelse af en ensidig restrukturering med tilbagevirkende kraft af græske statsobligationer. Med henblik på at afgøre, om forholdet var omfattet af forordning nr. 1393/2007, anvendte Domstolen den såkaldte »retsforholdsbaserede« retning, idet den nævnte retspraksis fra Bruxellesordningen for på grundlag af en indledende undersøgelse af de foreliggende beviser at afgøre, om forholdet mellem parterne klart bar præg af at være udtryk for udøvelse af offentligretlige beføjelser ( 29 ). På grundlag af de ganske vist ufuldstændige oplysninger, som Domstolen var i besiddelse af, fastslog den, at dette ikke var tilfældet ( 30 ).

54.

For så vidt angår retspraksis vedrørende de øvrige »afsnit V«-instrumenter ( 31 ) er der ikke meget at hente: Disse instrumenter indeholder ikke nogen positiv definition af begrebet »det civil- og handelsretlige område« ( 32 ), og Domstolen har endnu ikke givet vejledning om fortolkningen af dette begreb som omhandlet i de pågældende instrumenter ( 33 ).

55.

Dette er ikke det første (eller det sidste) forslag til afgørelse, hvor der er tvivl om den nøjagtige fortolkning af begrebet »det civil- og handelsretlige område« inden for Bruxellesordningen og i en bredere sammenhæng på grundlag af Domstolens kasuistiske praksis. Et forslag til afgørelse kan uden tvivl næppe konkurrere med omfattende akademisk taksonomi og de i den forbindelse opstillede kvalifikationer. Det bør det heller ikke gøre.

56.

En mere indgående overvejelse vedrørende det kriterium, der skal anvendes, er i grænsetilfælde som i hovedsagen imidlertid afgørende. Kriteriet vil definere resultatet.

57.

Hvis der skulle vælges en indholdsfokuseret »genstandsbaseret« vurdering af opkrævningen af parkeringsafgifter, og hvis der blev insisteret kraftigt på den »selvstændige karakter« af en EU-retlig definition, eventuelt støttet af en sammenlignende oversigt, der ville føre til en indikation af, at visse almindelige retsgrundsætninger er fælles for medlemsstaterne vedrørende dette spørgsmål, kunne man muligvis nå frem til den konklusion, at i et ikke ubetydeligt antal medlemsstater, måske endda de fleste af dem, er det et administrativt anliggende at forvalte parkeringspladser i en by og pålægge bøder for parkering uden billet. Omvendt ville den genstandsbaserede vurdering, der tager udgangspunkt i medlemsstatens nationale valg, sandsynligvis pege i retning af det civilretlige område, da Kroatien, og måske også visse andre medlemsstater, har valgt at klassificere sådanne former for forhold som civilretlige, uden at et sådant lovgivningsmæssigt valg nødvendigvis i sig selv ville være umuligt ud fra et EU-retligt synspunkt. Hvis man anvender den »retsforholdsbaserede« retning med fokus på de involverede institutionelle beføjelser, synes tvisten at henhøre under »det civil- og handelsretlige område«. Det fremgår dog ikke, hvordan et kriterium med forståelse af »genstand« på den ene side og karakteren af et »retsforhold« på den anden side, anvendt som alternative kriterier ( 34 ), ville fungere, da det kan antages, at de ville trække den foreliggende sag i forskellige retninger.

58.

Ganske vist bør det være kernen i en sådan vurdering at konstatere, hvorvidt de processuelle eller materielle forhold, der ligger til grund for tvisten, er udtryk for udøvelse af offentlig myndighed ( 35 ). Imidlertid er den blotte eksistens af flere alternative retninger forvirrende: En part, der står over for spørgsmålet om, hvorvidt dennes tvist kan være omfattet af den forenklede EU-retlige ordning for anerkendelse af retsafgørelser eller forkyndelse af dokumenter, kan næppe tillidsfuldt konkludere, hvilken retning denne bør anvende til at vurdere, om den pågældendes tvist skal anses for at henhøre under »det civil- og handelsretlige område« i disse instrumenters forstand.

59.

Jeg foreslår primært at anvende den »retsforholdsbaserede« retning. Den forekommer mig at være mest pålidelig som et skiftespor i overført betydning, der får tvisten til at køre fra det ene processuelle spor til det andet i en søgen efter den »rette« institutionelle rute i en medlemsstat på det indledende kompetencetrin.

60.

For det første fanger retningen vedrørende »retsforholdets karakter« bedst det, der reelt er nødvendigt at gøre: Bruxellesordningen samt en række andre ordninger for civilretligt eller endda strafferetligt eller administrativt horisontalt samarbejde inden for EU kræver, at der på kompetencestadiet identificeres relevante institutionelle partnere i hver enkelt medlemsstat. Evnen til at identificere de institutioner, der har de samme kompetencer og beføjelser, og som kan og derfor bør samarbejde inden for rammerne af den givne ordning, kan ikke undervurderes. Det har ikke til formål indirekte at harmonisere områderne.

61.

Ud fra denne synsvinkel ville det være ret mærkeligt at gøre genstanden, som ikke er harmoniseret ved det pågældende instrument og heller ikke positivt defineret, til det afgørende kriterium for bestemmelse af (eller rettere redskabet til at underkende) det, der i det væsentlige er en medlemsstats institutionelle kompetence ( 36 ).

62.

For det andet kan større fokus på den nøjagtige karakter af det omhandlede forhold give øget præcision og afklaring, navnlig når der foreligger flere retsforhold. Under disse omstændigheder synes Domstolen at have isoleret det afgørende forhold i den tvist, der er indbragt for den, fra forhold på et forudgående eller efterfølgende trin, hvilket ikke er nemt med den »genstandsbaserede« retning ( 37 ). Derfor er den »retsforholdsbaserede« retning også et bedre valg i komplekse tvister.

63.

For det tredje, i situationer, hvor en medlemsstat får forelagt en anmodning om fuldbyrdelse, der kan være resultatet af en ulovlig »formning« af tvisten i henhold til national ret, eller som indeholder en kategorisering eller elementer, som den anmodede medlemsstat simpelthen ikke kan acceptere, er det altid muligt at anvende en egentlig »nødbremse« ex post af et indgreb i de grundlæggende retsprincipper ( 38 ). Henset til anvendelsesområdet af begrebet »det civil- og handelsretlige område«, som i sidste ende fortsat er et kompetencespørgsmål, kræver Domstolen imidlertid en bred fortolkning heraf begrebet ( 39 ).

64.

For det fjerde accepterer jeg, at fokus på den »retsforholdsbaserede« retning i høj grad understøtter, at »det civil- og handelsretlige område« virkelig er et selvstændigt begreb i EU-retten, som ikke kun bør afhænge af national ret ( 40 ). Analysen af karakteren af retsforholdet bygger netop grundlæggende på de funktioner og kompetencer, som national ret tillægger handlinger udført af en offentlig myndighed og dens underenheder. Det er således ret ironisk, at denne analyse uundgåeligt er længere fra idéen om »det civil- og handelsretlige område« som et »selvstændigt« begreb end den første streng i den »genstandsbaserede« retning, som nu ikke anvendes mere ( 41 ).

65.

Jeg må dog indrømme, at jeg ikke er særlig bekymret over sådanne udsigter, eftersom jeg aldrig har troet, at der i Bruxellesordningens særlige kontekst faktisk fandtes en sådan »enhjørning«, dvs. en reelt selvstændig EU-definition. Man må anerkende det indbyggede problem i definitioner af »selvstændig/knap-så-selvstændig« (såsom begrebet »det civil- og handelsretlige område« i den foreliggende sag), som ikke reelt har deres egen retspraksis. De »rider blot på ryggen« af et bestemt nationalt retssystems struktur, og, måske med undtagelse af helt skæve nationale lovgivningsmæssige valg, »former sig« forskelligt, alt efter den pågældende nationale ret og den pågældende tvist. Hvor tankevækkende disse konklusioner end er, findes der ikke nogen entydigt acceptabel betydning af »det civil- og handelsretlige område« i den aktuelle lovramme, som ikke giver nogen positiv definition heraf.

66.

Endelig, for det femte, kan nedenstående »pejlemærker« i forbindelse med retningen baseret på »retsforholdets karakter« imidlertid være nyttige for enhver vurdering af offentlig myndighed. De er langt fra en liste over betingelser, men de afspejler ikke desto mindre overvejelser, der fremgår af retspraksis: i) Begynd med det retsforhold, der karakteriserer tvisten, ii) vurder det i forhold til den ramme, der normalt gælder for private, og iii) konstater, om tvisten udspringer af en ensidig udøvelse af offentlig myndighed uden for den »referenceramme«, der normalt gælder for private.

67.

Med henblik på at afgøre, om den foreliggende sag opfylder kravene om »anvendelsesområde« for artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007, vil jeg undersøge, hvorvidt karakteren af det grundlæggende »retsforhold« er omfattet af »det civil- og handelsretlige område« [under punkt 1)]. Efter at have konkluderet, at det netop forekommer mig at være tilfældet, vil jeg behandle de specifikke forhold, som nogle procesdeltagere har gjort opmærksom på, navnlig kravet om at købe en dagsbillet og de yderligere omkostninger, der følger af tilsidesættelsen af dette krav, for at kunne vurdere, om sådanne elementer kan betyde, at karakteren af et sådant retsforhold falder uden for forordning nr. 1215/2012 og nr. 1393/2007 [under punkt 2)].

68.

I overensstemmelse med de »pejlemærker«, der er sammenfattet i punkt 66 i dette forslag til afgørelse, er det nødvendigt først at fastlægge, hvilket retsforhold der ligger til grund for tvisten i hovedsagen. Retsforholdet mellem sagsøgeren og sagsøgte synes i det mindste umiddelbart at vedrøre en parkeringskontrakt. Dette er netop grundlaget. I overensstemmelse med retspraksis ( 42 ) er det forhold, der skal undersøges, ikke et forhold »på et forudgående trin« som mellem Zadar by og sagsøgeren, dvs. mellem den udpegende myndighed og den udpegede.

69.

Dernæst skal det konstateres, hvilken ramme der finder anvendelse på private i sådanne forhold. Den kroatiske regering har forklaret, at den kontrakt, der er indgået mellem sagsøgeren og føreren af den bil, som sagsøgte ejer, har privatretlig karakter. I lighed med sagsøgeren har denne regering dernæst generelt henvist til Zakon o parničnom postupku (den kroatiske retsplejelov), Zakon o obveznim odnosima (lov om forpligtelser) og Ovršni zakon (lov om tvangsfuldbyrdelse). Den har dog ikke henvist til, hvilke bestemmelser der finder anvendelse. Det er derfor ikke muligt at undersøge, om de forpligtelser og konsekvenser, der følger af den privatretlige kontrakt, er de forpligtelser og konsekvenser, der er kendetegnende for et civilretligt krav. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve dette. Selv om der ikke er oplysninger i sagsakterne, der tyder på det modsatte, og i forbindelse med dette aspekt af prøvelsen, forekommer det rimeligt at antage, at dette er tilfældet.

70.

Efter at have fastlagt (og antaget) denne referenceramme er det næste skridt at afgøre, om de materielle eller processuelle aspekter i tvisten i hovedsagen adskiller sig fra rammen gennem en tilsyneladende udøvelse af offentlig myndighed.

71.

I denne henseende er der ingen af de bestemmelser, som parterne eller procesdeltagerne har henvist til, der gør det muligt at antage, at det søgsmål, der ligger til grund for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, falder uden for de rammer, der finder anvendelse på private, eller at det er karakteriseret ved, at den ene eller den anden part i ordningen (ensidigt) udøver offentlig myndighed. Der er netop intet, der tyder på, at sagsøgeren, efter at have udstedt en billet, på nogen måde kan udstede en fuldbyrdelsesordre ( 43 ). Som den kroatiske regering har bekræftet i sit svar på et skriftligt spørgsmål, men naturligvis underlagt den forelæggende rets efterprøvelse, skal sagsøgeren gå via en kompetent notar (eller domstol) på samme måde som enhver anden privatperson.

72.

På grundlag af disse elementer synes fuldbyrdelsen af de omhandlede (kontraktlige) forpligtelse at være af civilretlig karakter ( 44 ).

73.

Som den slovenske regering med rette har anført, er den foreliggende fuldbyrdelsessag oprindeligt baseret på Zadar bys beføjelse som offentlig myndighed til at udpege parkeringsområderne og fastlægge de nærmere betingelser for parkering på dens område samt udpege sagsøgeren til at varetage forvaltningen og håndhævelsen heraf.

74.

Som Kommissionen med rette har anført, kan tilstedeværelsen af en offentlig myndighed »på et forudgående trin« imidlertid ikke altid anses for afgørende for karakteren af de kontraktlige forpligtelser »på et efterfølgende trin«. Disse kontraktlige forpligtelser er nemlig af subjektiv art i forhold til sagsøgeren og sagsøgte ( 45 ), idet fuldbyrdelsessagen tilsyneladende er blevet ført inden for civilretlige rammer og, hvis jeg har forstået det korrekt, er begrænset til disse subjektive forpligtelser alene.

75.

Der er intet i sagsakterne, der tyder på, at fuldbyrdelsen på en eller anden måde er negativt påvirket af en acta jure imperii fra Zadar by blot ved sidstnævntes deltagelse i sagsøgerens ejerkreds ( 46 ). Der er heller intet, der tyder på, at sagsøgeren udøver offentlig myndighed på vegne af Zadar by. I Kroatien kan vedligeholdelse og forvaltning af parkeringsområder lige så godt som selve parkeringsvirksomheden varetages af private enheder. Det er blevet bekræftet af den kroatiske regering som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen. Uanset om denne virksomhed udøves på offentlig grund eller ej, ændrer det ikke fuldbyrdelseskarakteren af de kontraktlige forpligtelser, der følger heraf, så længe fuldbyrdelsen foretages i henhold til kroatisk civilret og uden udøvelse af offentlig myndighed.

76.

Ud fra dette synspunkt handler sagsøgeren og sagsøgte som to privatpersoner inden for rammerne af de beføjelser, som disse normalt udøver, således at de er underlagt de samme processuelle regler som alle andre ( 47 ). Det er grunden til, at hovedsagens omstændigheder ikke synes at afvige fra »referencerammen«.

77.

Af ovenstående grunde viser fastlæggelsen af »retsforholdet« ingen tegn på udøvelse af offentlig myndighed med den konsekvens, at kompetencen er fastlagt i henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og i forordning nr. 1393/2007.

78.

Den forelæggende ret samt den tyske og den slovenske regering er af den opfattelse, at ovenstående konklusioner kan være påvirket af, at der foreligger »sanktionselementer« i den foreliggende sag. Det drejer sig om de yderligere gebyrer, der opstår. De har ligeledes gjort gældende, at forpligtelsen til at betale en dagsbillet svarer til en sanktion.

79.

Jeg er ikke overbevist af disse bekymringer i den foreliggende sag.

80.

Det er vigtigt at erindre, at fastlæggelsen af, hvorvidt en tvist henhører under »det civil- og handelsretlige område«, er en vurdering af retternes kompetence. På denne baggrund præciserede Domstolen i Pula Parking-dommen, at kompetencen var til stede, idet der ikke forelå »sanktioner, der kan anses for at være en følge af en handling foretaget […] under udøvelsen af offentlig myndighed«. Domstolen forklarede dernæst, at kravet for parkering »[ikke har] karakter af straf, men udgør derfor blot modydelsen for den tjenesteydelse, der er leveret« ( 48 ).

81.

Sagsøgeren og den kroatiske regering har anført, at prisen på dagsbilletten er fastsat før anvendelsen af parkeringsområdet, og at den vises på vertikale skilte og er offentliggjort i Zadar bys officielle tidende. Den indgår således i en række betingelser for parkering på dette område. Selv om disse betingelser kan være ensidige, kan kravet om betaling af en dagsbillet betragtes som blot en »standardklausul«, der indgår i betingelserne for parkering, og som den pågældende stiltiende har accepteret. Disse forpligtelser blev ikke pålagt eller tilpasset ensidigt gennem en offentlig enhed ( 49 ). Faktisk findes de samme standardklausuler også i de fleste private parkeringsanlæg. Som den kroatiske regering har forklaret, adskiller tvangsfuldbyrdelsen af dette parkeringskrav sig således ikke fra tvangsfuldbyrdelsen af ethvert andet privatretligt krav. »Kompetenceforbindelsen« er ikke brudt, og udøvelse af offentlig myndighed kan ikke umiddelbart antages.

82.

Hvad angår de yderligere gebyrer, der følger af parkeringskravet, gælder samme konklusion. Sagsøgeren og den kroatiske regering har fremlagt en detaljeret opgørelse af disse omkostninger ( 50 ). Den kroatiske regering har endvidere henvist til artikel 13 i afgørelsen om tilrettelæggelse med hensyn til, hvordan disse omkostninger er opstået. Det tilkommer naturligvis den forelæggende ret at efterprøve disse elementer. Henset til disse gebyrers fordeling er det imidlertid ikke umiddelbart klart, hvordan de individuelt eller kollektivt kan kvalificeres som en offentlig myndighedsakt. Disse betingelser synes at være forbundet med omkostningerne ved tvangsfuldbyrdelse af et krav på et andet sprog i en anden medlemsstat. Det er naturligt, at en grænseoverskridende tvangsfuldbyrdelse, også inden for EU, medfører yderligere omkostninger, som bør kunne »overføres« til den retmæssige skyldner af hovedstolen. Ingen af disse omkostninger synes at være opstået som følge af udøvelse af offentlig myndighed, selv om de uundgåeligt er højere som følge af den særlige fuldbyrdelsesprocedure, der er indført ved kroatisk ret.

83.

Alt i alt ændrer de to forhold, som nogle af procesdeltagerne har påpeget, ikke den ret klare karakter af retsforholdet mellem sagsøgeren og sagsøgte. Ensidige eller endda urimelige kontraktvilkår kan simpelthen ikke pludselig udgøre udøvelse af offentlig myndighed alene af den grund, at de ikke er forbrugervenlige. Udøvelse af offentlig myndighed er kvalitativt noget andet end den blotte besiddelse eller endog anvendelse (misbrug) af forhandlingsmagten. Hvis det forholdt sig anderledes, ville forbrugeraftaler således også pludselig falde uden for Bruxellesordningens anvendelsesområde, eftersom nogle af dem indeholder en ret høj grad af ensidig handling, som ikke kan forhandles, samt straffende elementer. Men der er næppe nogen, der ville antyde, at de, med hensyn til disse klausuler, der ikke kan forhandles, skal kvalificeres som udøvelse af offentlig myndighed fra selskaber, så de falder uden for begrebet »det civil- og handelsretlige område«.

84.

Der er ikke under den foreliggende sag fremført overbevisende argumenter, der ville føre til en revurdering af den konklusion, som Domstolen allerede nåede frem til i Pula Parking-dommen. Det omtvistede forhold mellem sagsøgeren og sagsøgte synes at opfylde kompetencekravene for at henhøre under anvendelsesområdet for artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007.

85.

Det er korrekt, at parkering på offentlig vej i kommuner og eventuelle sanktioner for overtrædelser heraf i visse medlemsstater er et forvaltningsretligt anliggende. Om noget viser denne omstændighed dog snarere de naturlige begrænsninger af den genstandsbaserede retning med hensyn til fastlæggelse af det henholdsvis civil- og handelsretlige område inden for Bruxellesordningen. Forskelligartetheden indebærer, at den omstændighed, at en given medlemsstat eller flere inden for visse rimelige grænser betragter et sådant forhold som forvaltningsretligt, ikke betyder, at resten af Europa skal følge trop.

86.

Endelig bør det bemærkes, at den omstændighed, at forhold som de i hovedsagen omhandlede netop kan anses for at henhøre under »det civil- og handelsretlige område«, ikke betyder, at andre betingelser for anvendeligheden af enten forordning nr. 1215/2012 eller nr. 1393/2007 faktisk er opfyldt. Med hensyn til forordning nr. 1215/2012 har Domstolen allerede fastslået i Pula Parking-dommen, at notarer i Kroatien ikke kan anses for at være omfattet af begrebet »ret« i nævnte forordnings forstand ( 51 ). I det følgende afsnit vil jeg foretage en tilsvarende bedømmelse i henhold til forordning nr. 1393/2007.

87.

Jeg foreslår derfor Domstolen at svare således:

»Begrebet »det civil- og handelsretlige område« som fastsat i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1215/2012 og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at det kræver, at det retsforhold, der karakteriserer den underliggende tvist, vurderet i forhold til den ramme, der generelt finder anvendelse på private i sådanne situationer, ikke er kendetegnet ved, at en af parterne i tvisten ensidigt udøver offentlig myndighed.

Selv om det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om disse betingelser er opfyldt, forekommer omstændighederne i den foreliggende sag ikke at være undergivet en sådan udøvelse af offentlig myndighed.«

88.

Det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål fra den forelæggende ret vedrører, om notarer i Kroatien selv må forkynde fuldbyrdelsesordrer, der er udstedt på grundlag af et »officielt bekræftet dokument«. Den forelæggende ret har under henvisning til Domstolens Pula Parking-dom rejst tvivl om, hvorvidt dette er muligt. Uden at bestride dette standpunkt har den kroatiske regering og Kommissionen imidlertid gjort gældende, at notarer i Kroatien ikke desto mindre kan gøre brug af muligheden for fremsendelse af »udenretslige dokumenter« i henhold til artikel 16 i forordning nr. 1393/2007.

89.

Henset til disse argumenter fremhæves ved det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål to aspekter: i) Hvorvidt notarer i Kroatien kan fremsende »retslige dokumenter« som omhandlet i forordning nr. 1393/2007, og i bekræftende fald, ii) hvorvidt notarer i Kroatien så kan benytte den parallelle forkyndelsesproces, der er tilladt i henhold til artikel 16 i forordning nr. 1393/2007 (dvs. forkyndelse af »udenretslige dokumenter«).

90.

I artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 omhandles fremsendelse af »retslige dokumenter«. Selv om der ikke findes retspraksis vedrørende fortolkningen af begrebet »retslige dokumenter«, fremgår det klart af ordlyden af dette begreb, at sådanne dokumenter skal udstedes af en medlemsstats »retsvæsen«, som er knyttet til EU-rettens tværgående begreb »ret« og Domstolens omfattende praksis desangående ( 52 ).

91.

Som jeg detaljeret foreslog i mit forslag til afgørelse i Pula Parking-sagen, og som Domstolen har bekræftet, opfylder karakteren, typen af virksomhed og procedurer af og for notarer i Kroatien, der fører til udstedelse af en fuldbyrdelsesordre i sager som den foreliggende sag, ikke kravene med hensyn til begrebet »ret« som omhandlet i retspraksis og forordning nr. 1215/2012 ( 53 ).

92.

Denne forståelse styrkes yderligere af en nyere kendelse fra Domstolen, som fastslår, at fuldbyrdelsesordrer udstedt af notarer i Kroatien som sådan ikke hører under anvendelsesområdet for forordning nr. 1215/2012, eftersom de almindeligvis ikke anses for »retsafgørelser« ( 54 ).

93.

Jeg kan ikke se, hvorfor de samme konklusioner ikke også skulle gælde med hensyn til forordning nr. 1393/2007, og der er reelt heller ikke fremført nogen argumenter herfor under den foreliggende sag. Når notarer i Kroatien udsteder fuldbyrdelsesordrer i sager som den foreliggende sag, handler de derfor ikke som en ret og kan således ikke fremsende »retslige dokumenter« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007.

94.

Sagsøgeren, den kroatiske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at notarer i Kroatien kan forkynde »udenretslige dokumenter« som omhandlet i artikel 16 i forordning nr. 1393/2007.

95.

Denne bestemmelse vedrører fremsendelse af »udenretslige dokumenter« til forkyndelse i en anden medlemsstat ( 55 ). Den giver ikke nogen nærmere definition af »udenretsligt dokument« ( 56 ).

96.

Ligesom andre EU-retlige bestemmelser, der ikke indeholder henvisninger til medlemsstaternes nationale retsforskrifter, bør begrebet »udenretslige dokumenter« som udgangspunkt have en selvstændig EU-retlig karakter. Begrebet bør fortolkes bredt og bør ikke være begrænset til dokumenter, som indgår i en retslig procedure ( 57 ). Domstolen har således i dommen i sagen Tecom Mican og Arias Domínguez fastslået, at begrebet »udenretslige dokumenter« kan fortolkes som omfattende »både dokumenter, der er oprettet eller certificeret af en offentlig myndighed eller en stævningsmand, og private dokumenter, hvis formelle fremsendelse til den i udlandet bosiddende adressat er nødvendig for at udøve, bevise eller bevare en rettighed eller et retligt krav i civile og kommercielle sager« ( 58 ).

97.

I henhold til artikel 2 og artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 foretages forkyndelsen af dokumenter i princippet mellem de »fremsendende instanser« og »modtagende instanser«, der er udpeget af medlemsstaterne ( 59 ). Denne ordnings funktion kræver overholdelse af »udpegningsforpligtelsen« i henhold til artikel 2 i forordning nr. 1393/2007. I henhold til bestemmelsens stk. 1 udpeger »[hver medlemsstat] de embedsmænd, myndigheder eller andre personer«, der kan fungere som »fremsendende instanser«, der er kompetente til at fremsende retslige og udenretslige dokumenter, som skal forkyndes i en anden medlemsstat ( 60 ). I henhold til samme artikels stk. 4 giver den pågældende medlemsstat Kommissionen detaljerede oplysninger om den udpegede instans.

98.

I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den relevante notar har forkyndt fuldbyrdelsesordren for sagsøgte via den kroatiske posttjeneste pr. rekommanderet brev med modtagelsesbevis. Efter sagsøgerens, den kroatiske regerings og Kommissionens opfattelse er en sådan forkyndelse tilladt i henhold til artikel 14 i forordning nr. 1393/2007, sammenholdt med forordningens artikel 16.

99.

Disse synspunkter er kun delvis korrekte.

100.

En drøftelse af, hvorvidt notarer i en medlemsstat kan fungere som »fremsendende instanser« med hensyn til forkyndelse af »udenretslige dokumenter«, er ikke fremmed for Domstolen. Kommissionen har henvist til Domstolens dom i henholdsvis sagen Tecom Mican og Arias Dominguez og sagen Roda Golf & Beach Resort. Disse domme vedrørte spørgsmålet, om spanske notarer har mulighed for at benytte artikel 16 i forordning nr. 1393/2007 som hjemmel for at fungere som »fremsendende instanser« i en sådan forkyndelse ( 61 ). Domstolens konstateringer i disse sager var imidlertid abstrakte for at bekræfte, at dokumenter fremsendt af en notar kan anses for at være »udenretslige dokumenter«. Disse domme vedrører nemlig ikke tilfælde, hvor en medlemsstat har undladt at handle i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 og ikke udpeget notarer som »fremsendende instanser«.

101.

Det er imidlertid netop det, der er tale om i den foreliggende sag.

102.

Som det fremgår af den kroatiske regerings og Kommissionens svar på et spørgsmål fra Domstolen, har den kroatiske regering, da den handlede i overensstemmelse med den meddelelsespligt, der påhviler den i henhold til artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1393/2007, ikke udpeget notarer som »fremsendende instanser«. En sådan udpegelse er imidlertid nødvendig for anvendelsen af artikel 16 i forordning nr. 1393/2007. I medfør af denne artikels specifikke henvisning til, at fremsendelsen af »udenretslige dokumenter« skal foretages »i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning«, er en sådan forkyndelse nemlig uundgåeligt forbundet med meddelelsespligten i artikel 2 i forordning nr. 1393/2007. Dette bekræftes ligeledes af sjette betragtning til forordning nr. 1393/2007, hvori det anføres, at den forenklede anvendelse af de rammer, der er indført ved denne forordning, kun er tilgængelig ved fremsendelse af dokumenter»direkte […] mellem de af medlemsstaterne udpegede lokale instanser«. Dette indebærer, at kun instanser, der er udpeget til at udføre disse funktioner »ratione temporis«, kan fremsende udenretslige dokumenter i medfør af forordning nr. 1393/2007 ( 62 ). I modsat fald undergraves formålet med og pålideligheden af de dokumenter, der forkyndes ved hjælp af dette middel ( 63 ).

103.

Eftersom det er ubestridt, at notarerne i Kroatien ikke var opført på listen over udpegede instanser i perioden for inddrivelse af den underliggende gæld, kunne notaren i Pula ikke have påberåbt sig artikel 16 i forordning nr. 1393/2007 med hensyn til at foretage gyldig forkyndelse af fuldbyrdelsesordren på grundlag af et »originaldokument« som »udenretsligt dokument« som omhandlet i forordning nr. 1393/2007. Denne notar kunne heller ikke have anvendt den kroatiske posttjeneste med henblik herpå, eftersom artikel 14 i forordning nr. 1393/2007 først finder anvendelse på »udenretslige dokumenter«, når betingelserne i forordningens artikel 16 er opfyldt ( 64 ).

104.

Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse burde notaren have gået gennem Trgovački sud u Zadru (handelsretten i Zadar) for at kunne udnytte de forenklinger af forkyndelse, som forordning nr. 1393/2007 giver mulighed for ( 65 ). Eftersom notaren tilsyneladende ikke har gjort det, kan forkyndelsen i hovedsagen ikke antages til realitetsbehandling.

105.

Af de ovenfor anførte grunde foreslår jeg Domstolen at besvare den forelæggende rets første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål som følger:

»Forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at for at en fuldbyrdelsesordre udstedt på grundlag af et »officielt bekræftet dokument« kan kvalificeres som et »retsligt dokument« som omhandlet i samme forordnings artikel 1, stk. 1, skal den udstedende enhed være et retsligt organ i en medlemsstat og indgå i dens retssystem.

Artikel 2 og 16 i forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at når en medlemsstat har undladt at udpege notarer som »fremsendende instanser« som omhandlet i denne forordnings artikel 2, stk. 1, kan disse notarer ikke fremsende »udenretslige dokumenter« med henblik på forkyndelse i en anden medlemsstat i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning.«

106.

Med det femte til det syvende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilken form for virksomhed der er tale om, med henblik på at afgøre, om den henhører under erstatning uden for kontrakt eller tinglige rettigheder, der behandles under a), eller kontraktforhold, der behandles under b), i henhold til forordning nr. 1215/2012. Jeg vil undersøge disse muligheder hver for sig.

107.

Sagsøgeren, den kroatiske regering og Kommissionen har alle gjort gældende, at de kroatiske retter har en »særlig« kompetence i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1215/2012. Disse procesdeltagere er ligeledes enige om, at hovedsagen ikke omhandler »erstatning uden for kontrakt«. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt parkeringen kan vedrøre en særlig type »tinglig« lejekontrakt og dermed være omfattet af artikel 24 i forordning nr. 1215/2012.

108.

Kan den manglende betaling af et billetgebyr for parkering på offentlig vej udgøre et forhold »vedrørende erstatning uden for kontrakt«? Dette synes ikke at være tilfældet.

109.

For det første er det ubestridt, at den foreliggende sag ligger til grund for tvangsfuldbyrdelsen af et krav, der er baseret på misligholdelse af en (ganske vist stiltiende og implicit) kontrakt. Henset hertil udelukker retspraksis »sager om erstatning uden for kontrakt« fra artikel 7, nr. 2), i forordning nr. 1215/2012 ( 66 ). På grundlag heraf ville tvisten i hovedsagen falde uden for denne bestemmelses anvendelsesområde. For det andet, selv hvis denne diskvalificerende retspraksis kunne udskilles, anses det krav, der søges tvangsfuldbyrdet, stadig for en konsekvens af misligholdelsen af de oprindelige kontraktforpligtelser ( 67 ). Handlingen ville således igen og under alle omstændigheder ikke henhøre under »sager om erstatning uden for kontrakt«.

110.

Dernæst skal der tages stilling til den forelæggende rets argument om, at den foreliggende sag muligvis kan vedrøre en særlig type lejekontrakt som omhandlet i artikel 24 i forordning nr. 1215/2012.

111.

Her er det tilstrækkeligt at bemærke, at det i henhold til retspraksis vedrørende denne bestemmelse kræves, at hovedsagens genstand er en fast ejendoms udstrækning og bestanddele, ejendommens ejer- og besiddelsesforhold eller eksistensen af andre tinglige rettigheder over ejendommen ( 68 ). På grundlag af de oplysninger, der fremgår af sagsakterne, er der ingen indikation af, at besiddelse eller andre tinglige rettigheder vedrørende parkeringspladsen blev overført til sagsøgte ved parkering på den pågældende parkeringsplads (eller at de faktisk er omtvistet). Desuden taler artiklens eksistensgrundlag imod en sådan fortolkning ( 69 ). Kommissionen har derfor med rette anført, at den foreliggende sag heller ikke er omfattet af artikel 24 i forordning nr. 1215/2012.

112.

Tvisten i hovedsagen er nemlig omfattet af artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012.

113.

Begrebet »sager om kontraktforhold« i denne bestemmelses forstand (da det er et selvstændigt EU-retligt begreb) kræver, at Domstolen undersøger et objektivt søgsmålsgrundlag ( 70 ). Det indebærer, at alle de forpligtelser, som udspringer af den kontrakt, hvis misligholdelse påberåbes som grundlag for sagsøgerens sagsanlæg, bør anses for at vedrøre »sager om kontraktforhold« ( 71 ). En ret kan faktisk have kompetence i henhold til artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012, selv når en af parterne gør gældende, at der ikke foreligger en kontrakt ( 72 ), for så vidt som det ikke fremgår tydeligt, at der ikke eksisterede et retsforhold mellem to personer indgået med frit samtykke (med andre ord en negativ standard) ( 73 ).

114.

Disse betingelser forekommer at være opfyldt i den foreliggende sag, hvilket det dog naturligvis tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

115.

Det fremgår af det af den forelæggende ret beskrevne søgsmålsgrundlag, at der blev indgået en kontrakt i henhold til kroatisk ret, da føreren af den lejede bil, som sagsøgte ejede, valgte at anvende den pågældende parkeringsplads med henblik på parkering af bilen. Det fremgår af en ren læsning af artikel 7 i afgørelsen om tilrettelæggelse, at kontrakten krævede betaling af en gyldig parkeringsbillet for hele parkeringsperioden, hvilket dog skal efterprøves. En sådan billet forelå ikke ved kontrol ( 74 ). Sagsøgeren har således påberåbt sig misligholdelse af en formentlig væsentlig bestemmelse i kontrakten. Ingen af parterne har dog gjort gældende, at der ikke foreligger en kontrakt, eller at der ikke foreligger et frit samtykke til betingelserne for parkering som sådan.

116.

Det er værd at understrege, at der skal sondres mellem »frit samtykke« ved indgåelsen af en kontrakt og rimeligheden af kontraktens underliggende betingelser. Man kan jo give sit frie samtykke til en kontrakt, som ikke er »rimelig« for så vidt angår vilkårene og den samlede balance mellem parternes rettigheder og forpligtelser ( 75 ). Det er i sidste ende årsagen til, at der findes et helt område inden for lovgivningen, der kaldes forbrugerbeskyttelse, og som heller ikke udspringer af en antagelse om, at hvis urimelige vilkår forekommer, gav en af parterne ikke frit samtykke til disse vilkår, således at der ikke blev indgået nogen kontrakt.

117.

Ud fra dette synspunkt kan artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012 åbenbart finde anvendelse.

118.

Det skal dernæst vurderes, om den omhandlede kontrakt kan vedrøre en tjenesteydelse. Den forelæggende ret og Kommissionen har udtrykt tvivl i denne henseende. De er af den opfattelse, at det at stille en parkeringsplads til rådighed ikke er af tilstrækkelig betydning til at kunne udgøre en »tjenesteydelse«. De har ligeledes fremhævet nødvendigheden af en restriktiv fortolkning af artikel 7, nr. 1), litra b), i forordning nr. 1215/2012.

119.

Det er ganske vist fastslået i retspraksis, at tjenesteydelsesbegrebet i det mindste indebærer, at den part, som præsterer tjenesteydelsen, udøver en nærmere bestemt virksomhed mod vederlag ( 76 ). Jeg kan imidlertid ikke se, hvorfor der ikke skulle være tale om en sådan virksomhed i den foreliggende sag. Sagsøgerens virksomhed, der kan kvalificeres som en »tjenesteydelse«, går således ud på at stille en afmærket parkeringsplads til rådighed inden for et parkeringsområde på offentlig vej i Zadar by. Det er muligheden for at parkere på denne parkeringsplads, som sagsøgeren tilbyder, og som føreren af den af sagsøgte ejede bil accepterer mod vederlag ( 77 ).

120.

Følgelig kan tilrådighedsstillelsen af en parkeringsplads netop udgøre en »tjenesteydelse« som omhandlet i artikel 7, nr. 1), litra b), andet led, i forordning nr. 1215/2012.

121.

Men selv om dette ikke var tilfældet, finder artikel 7, nr. 1), litra a), i forordning nr. 1215/2012 i overensstemmelse med forordningens artikel 7, nr. 1), litra c), anvendelse på kontrakter, der hverken vedrører »salg af varer« eller »levering af tjenesteydelser«. På basis heraf er kontrakten under alle omstændigheder omfattet af denne bestemmelse, uden at det er strengt nødvendigt at gå nærmere ind på dens nøjagtige karakter.

122.

I et EU-retligt perspektiv er der således intet til hinder for, at der indgås en kontrakt alene ved hjælp af den virksomhed, der består i parkering af en bil, selv når der ikke foreligger en billet.

123.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det femte til det syvende spørgsmål således:

»Artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012 skal fortolkes således, at parkering af et køretøj på en parkeringsplads, der er udpeget på offentlig vej, i en medlemsstats retssystem, der tillægger en privat enhed beføjelse til at udstede parkeringsbilletter og opkræve parkeringsgebyr, udgør en »sag om kontraktforhold« i denne bestemmelses forstand.«

124.

Den foreliggende sag vedrører kompetencespørgsmål for så vidt angår en parkeringsbillet, som tvangsfuldbyrdes af notarer i Kroatien. Endnu en gang. Henset til antallet af sager fra Kroatien vedrørende denne konstellation ( 78 ) samt den forelæggende rets erklæring i den foreliggende sag, der er i overensstemmelse med de erklæringer, som andre kroatiske retter har afgivet i tidligere sager vedrørende antallet af sådanne sager, der faktisk verserer for de nationale retter, synes disse sager at pege i retning af strukturelle forhold, der rejser en række spørgsmål.

125.

Jeg har mistanke om, at den foruroligelse, som andre medlemsstater og tilsyneladende også nogle af de nationale retter føler, vedrører det, der bedst kan beskrives som »en dobbelt særegenhed« i forbindelse med et institutionelt og processuelt valg fra Kroatiens side. For det første er det, der hyppigere i andre medlemsstater anses for at være et administrativt anliggende, blevet »udliciteret« til et privat selskab. For det andet overlades fuldbyrdelsen (tvangsfuldbyrdelsen) af en fordring, der allerede er stiftet i henhold til privatretten, således til personer, som tilsyneladende ikke er en del af en medlemsstats normale retssystem, inden for rammerne af en procedure, der af hensyn til at mindske retternes arbejdsbyrde i høj grad har »beskåret« fremtidige sagsøgtes processuelle rettigheder ( 79 ).

126.

Hvis disse valg blev betragtet hver for sig, ville de måske ikke tiltrække større opmærksomhed. Privatisering af visse dele af den offentlige myndighed sker jo over det hele lige fra fastsættelse af de nærmere bestemmelser for brug af offentlige rum, herunder offentlig parkering ( 80 ), til privat tvangsfuldbyrdelse af gæld eller endda forsøg på at oprette og drive private fængsler. Tilsvarende har reduktion af retternes arbejdsbyrde været oppe i tiden i en årrække, navnlig for så vidt angår forenkling af procedurerne for retterne vedrørende små eller ubestridte krav.

127.

Det er imidlertid kombinationen af disse to elementer, som andre medlemsstater synes at føle sig lidt foruroliget over, hvilket også synes at være tilfældet i Kroatien, i det mindste at dømme ud fra antallet af søgsmål, som disse spørgsmål har givet anledning til i en række år. Hidtil har alle disse sager vedrørt retternes kompetence. De dækker imidlertid over en række mere dybtgående materielle spørgsmål, som konstant rejses af procesdeltagerne i disse sager som kompetencespørgsmål ( 81 ), da det er der, disse sager befinder sig for øjeblikket. De vidner ikke desto mindre om en mere omfattende materiel foruroligelse over det, der kan opfattes som en ret usædvanlig processuel og institutionel ordning i en medlemsstat vedrørende en bestemt type krav.

128.

Da jeg er ret overbevist om, at disse spørgsmål langt fra er afklaret og uundgåeligt vil komme tilbage til Domstolen igen, vil jeg gøre brug af den delvise frihed, som traktaterne indrømmer en generaladvokat, til ikke alene at bistå Domstolen, men indirekte også de nationale retter ved at fokusere på tre aspekter, hvor en medlemsstats standardprocesautonomi kan begrænses, hvilket dernæst skal efterprøves af de nationale retter.

129.

For det første kan der være visse begrænsninger med hensyn til »privatisering« eller »udlicitering«, hvor retssystem- og procedurevalget går videre end det, der kunne være tilladt i medfør af national procesautonomi og begynder at afvige for meget fra den fælles kerne og tradition i de andre medlemsstaters retssystemer. Disse begrænsninger vil oftest være formuleret i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet ( 82 ), forbehold for pligten til anerkendelse eller fuldbyrdelse på grundlag af den offentlige orden ( 83 ) og ligestilling mellem unionsborgerne med lige adgang til retsbeskyttelse, uafhængigt af eller kombineret med deres ret til effektive retsmidler i henhold til artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

130.

Der vil ganske vist sandsynligvis blive taget forbehold af denne art, når en medlemsstat uddelegerer en i det væsentlige offentlig tjeneste til en privat enhed, knytter den til en fiktiv indgåelse af en civilretlig kontrakt, ledsaget af en ikke ubetydelig omkostning ved overtrædelse ( 84 ), dernæst med henblik på fuldbyrdelse heraf søger at påberåbe sig et EU-retligt instrument, der grundlæggende er udformet med henblik på rent private tvister af et organ, der ikke umiddelbart betragtes som en del af den pågældende medlemsstats retssystem. Sammenfattende kan en sådan dobbelt privatisering føre til fremmedgørelse og følgelig en afvisning af at anse disse former for beslutninger for eksigible i andre medlemsstater.

131.

For det andet kan enhver mulig hindring af personers frie bevægelighed i henhold til EU-retten vurderes ud fra flere forskellige vinkler begyndende med de offentlige parkeringsområders beliggenhed og de implicitte betingelser for parkering på disse områder: Måske får personer med bopæl i Kroatien udleveret et parkeringsbevis, og kun personer, der ikke har bopæl i Kroatien, skal betale for at parkere, måske er de oplysninger, der vises på stedet, utilstrækkelige med hensyn til at konstatere de nøjagtige parkeringsbetingelser, og måske bør den formodede »præference« for timeparkering, som den kroatiske regering har insisteret på, ikke umiddelbart accepteres, hvis alle offentlige parkeringsområder er beliggende i nærheden af det vigtigste hoteldistrikt eller turistattraktioner ( 85 ).

132.

Tilsvarende mener jeg bestemt heller ikke at have en fuldstændig forståelse af det kroatiske notarsystem. Ikke desto mindre forholder jeg mig generelt skeptisk til alle ordninger, der tilstræber en forenklet grænseoverskridende tvangsfuldbyrdelse af angiveligt ubetalte krav og samtidig tildeler »fuldbyrdelsesenheden« vederlag i form af royalty, indtægt eller overskudsdeling pr. transaktion, og som dermed tilskynder fuldbyrdelsesenheden til at sætte hurtig tvangsfuldbyrdelse over en retfærdig rettergang. Hvis det endelige gebyr desuden ikke kan anses for at være i overensstemmelse med den oprindelige gæld (her over tyve gange den oprindelige værdi af dagsbilletten), forekommer det mig, at der er alvorlige udestående spørgsmål.

133.

For det tredje er der spørgsmålet om beskyttelse af fysiske personer som forbrugere og generelt anvendelsen af EU-retten på forbrugerbeskyttelsesområdet, både hvad angår retternes kompetence ( 86 ) og i den materielle vurdering af sådanne krav ( 87 ). Den foreliggende sag giver ikke anledning til sådanne spørgsmål, da sagsøgeren er en juridisk person. Når en fysisk person imidlertid indgår en kontrakt med en juridisk person, der er udpeget af staten eller offentlige organer, selv hvis det sker frivilligt, bør loven da ikke betragte den fysiske person som »sårbar«, henset til den pågældendes status af »gennemsnitsforbruger«, og dermed anvende en strengere kontrolstandard ( 88 ), især når den offentlige myndighed, der er tillagt en privatperson, handler om at kontrollere noget, der forekommer at være meget tæt på et monopol eller i hvert fald en dominerende position med hensyn til levering af bestemte tjenesteydelser? Disse situationer bør efter min opfattelse om muligt tiltrække endnu større opmærksomhed fra de kompetente retter med hensyn til deres eventuelt urimelige karakter i tilfælde af grænseoverskridende fuldbyrdelse af sådanne krav gennem et privat system med et tilsyneladende incitament for »fuldbyrdelsesenheden« i form af en vederlagsordning ( 89 ).

134.

Sammenfattende mener jeg på ingen måde, at EU-retten er til hinder for privatisering af forvaltningen af parkering på offentlig vej. Den er heller ikke til hinder for en række institutionelle og processuelle valg med henblik på forenklet tvangsfuldbyrdelse af krav. De »ekstraordinære« institutionelle valg må dog nødvendigvis have ret usædvanlige processuelle konsekvenser inden for en ordning for forenklet samarbejde, der bygger på standardiserede procedurer. I tilfælde af en pludselig overgang fra offentlig til privat finder den beskyttelse, der normalt gælder private civilretlige transaktioner, således anvendelse på tilsvarende måde. Dette gælder så meget desto mere i de tilfælde, hvor en bestemt institutionel struktur med rette eller med urette begynder at blive opfattet af de relevante partnere i de andre medlemsstater i mindre grad som en uvildig lovhåndhævelsesinstans og i højere grad som en offentligt oprettet virksomhed, der inddriver gæld på tværs af landegrænserne.

135.

Jeg foreslår, at Domstolen besvarer det første til det tredje spørgsmål og det femte til det syvende spørgsmål, som Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (appeldomstol i handelsretlige sager, Kroatien) har forelagt, således:

Det første spørgsmål og første del af det tredje spørgsmål

»Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1393/2007 af 13. november 2007 om forkyndelse i medlemsstaterne af retslige og udenretslige dokumenter i civile og kommercielle sager (forkyndelse af dokumenter) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1348/2000 skal fortolkes således, at for at en fuldbyrdelsesordre baseret på et »offentligt bekræftet dokument« kan kvalificeres som et »retsligt dokument« som omhandlet i denne forordnings artikel 1, stk. 1, skal den udstedende enhed være et retsligt organ i en medlemsstat og indgå i dens retssystem.

Artikel 2 og 16 i forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at når en medlemsstat har undladt at udpege notarer som »fremsendende instanser« som omhandlet i denne forordnings artikel 2, stk. 1, kan disse notarer ikke fremsende »udenretslige dokumenter« til forkyndelse i en anden medlemsstat.«

Det andet spørgsmål og anden del af det tredje spørgsmål

»Begrebet »det civil- og handelsretlige område« som fastsat i artikel 1, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1215/2012 af 12. december 2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område og artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1393/2007 skal fortolkes således, at det kræver, at det retsforhold, der karakteriserer den underliggende tvist, vurderet i forhold til den ramme, der generelt finder anvendelse på private i sådanne situationer, ikke er kendetegnet ved, at en af parterne i tvisten ensidigt udøver offentlig myndighed.

Selv om det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om disse betingelser er opfyldt, forekommer omstændighederne i den foreliggende sag ikke at være undergivet en sådan udøvelse af offentlig myndighed.«

Det femte til det syvende spørgsmål

»Artikel 7, nr. 1), i forordning nr. 1215/2012 skal fortolkes således, at parkering af et køretøj på en parkeringsplads, der er udpeget på offentlig vej, i en medlemsstats retssystem, der tillægger en privat enhed beføjelse til at udstede parkeringsbilletter og opkræve parkeringsgebyr, udgør en »sag om kontraktforhold« i denne bestemmelses forstand.«