1.

I 2016 anlagde indehaveren af et indskud på en løbende konto i den pågældendes navn hos Korporativna Targovska Banka (herefter »KTB«) sag ved en bulgarsk ret ( 2 ) med påstand om, at Balgarska Narodna Banka (den bulgarske nationalbank, herefter »BNB«) skulle betale erstatning for det tab, som den pågældende havde lidt som følge af den sene tilbagebetaling af dette indskud.

2.

Sagsøgeren i den pågældende sag gjorde gældende, at BNB skulle have konstateret, at indskuddene hos KTB var indisponible, inden for den i direktiv 94/19/EF fastsatte frist ( 3 ). Da BNB ikke havde gjort dette, kunne den sene tilbagebetaling tilskrives BNB, som skulle betale morarenter indtil tilbagebetalingen af det pågældende indskud.

3.

Den forelæggende ret forelagde en anmodning om præjudiciel afgørelse, som blev afgjort ved Domstolens dom af 4. oktober 2018, Kantarev ( 4 ).

4.

Mens Kantarev-sagen stadig verserede, forelagde en anden bulgarsk ret, Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien), en anmodning om præjudiciel afgørelse i en tilsvarende tvist, som ligeledes omhandlede et erstatningssøgsmål mod BNB, og som var støttet på til dels sammenfaldende anbringender.

5.

Da Kantarev-dommen blev afsagt, underrettede Domstolen Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia) herom og spurgte, om denne domstol ønskede at fastholde anmodningen om præjudiciel afgørelse, hvilket sidstnævnte bekræftede.

6.

Som Domstolen har anmodet om, omfatter dette forslag til afgørelse kun to af de i denne sag forelagte spørgsmål, som enten ikke blev behandlet eller blev behandlet ud fra et andet perspektiv i Kantarev-dommen: a) begrebet »indskud, som er forfaldet til udbetaling«, i artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19, og b) indvirkningen af Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds (herefter »EBA«) henstilling af 17. oktober 2014 ( 5 ).

7.

Eftersom min bedømmelse er begrænset til disse to spørgsmål, vil jeg, når det er relevant, henvise til Kantarev-dommen i forbindelse med redegørelsen for retsforskrifterne, de faktiske omstændigheder, der lå til grund for tilbagebetalingen af indskuddene i KTB, og min bedømmelse heraf.

8.

Med hensyn til betragtningerne til og artiklerne i dette direktiv henviser jeg til Kantarev-dommens præmis 3-6.

9.

27.-29. betragtning har følgende ordlyd:

10.

Artikel 1, stk. 2, bestemmer:

»Myndigheden handler inden for de beføjelser, som den får tildelt med nærværende forordning og inden for rammerne af direktiv 2006/48/EF, 2006/49/EF, 2002/87/EF, forordning (EF) nr. 1781/2006, direktiv 94/19/EF og de relevante dele af direktiv 2005/60/EF, 2002/65/EF, 2007/64/EF og 2009/110/EF, i det omfang disse retsakter finder anvendelse på kreditinstitutter og finansielle institutioner og de kompetente myndigheder, der fører tilsyn med dem, herunder alle de direktiver, forordninger og afgørelser, der er baseret på disse retsakter, og eventuelle yderligere juridisk bindende EU-retsakter, hvorved myndigheden tillægges opgaver.«

11.

Artikel 4, nr. 2), nr. iii), definerer »kompetente myndigheder« således:

»[I] forbindelse med indskudsgarantiordninger, de organer, der forvalter indskudsgarantiordninger i medfør af direktiv 94/19/EF, eller, hvis driften af indskudsgarantiordningen forestås af en privat virksomhed, den offentlige myndighed, der fører tilsyn med disse ordninger i medfør af nævnte direktiv.«

12.

Artikel 16 bestemmer:

»1.   Myndigheden udsteder retningslinjer og henstillinger rettet til kompetente myndigheder eller finansielle institutioner med henblik på at fastlægge en konsekvent og effektiv tilsynspraksis i ESFS og sikre en fælles, ensartet og konsekvent anvendelse af EU-retten.

[…]

3.   De kompetente myndigheder og finansielle institutioner bestræber sig bedst muligt på at efterleve disse retningslinjer og henstillinger.

Senest to måneder efter udstedelsen af en retningslinje eller henstilling bekræfter hver enkelt kompetent myndighed, om den efterlever eller agter at efterleve denne retningslinje eller henstilling. Hvis en kompetent myndighed ikke efterlever eller ikke agter at efterleve den, underretter den myndigheden og angiver sin begrundelse herfor.

Myndigheden offentliggør det faktum, at en kompetent myndighed ikke efterlever eller ikke agter at efterleve denne retningslinje eller henstilling. Myndigheden kan også i hvert enkelt tilfælde beslutte, om den vil offentliggøre begrundelserne fra den kompetente myndighed for ikke at efterleve den retningslinje eller henstilling. Den kompetente myndighed modtager forudgående meddelelse om en sådan offentliggørelse.

Hvis det kræves i henhold til retningslinjen eller henstillingen, rapporterer alle finansielle institutioner på en klar og detaljeret måde, om de efterlever retningslinjen eller henstillingen.

[…]«

13.

Artikel 17 fastsætter:

»1.   Har en kompetent myndighed ikke anvendt de i artikel 1, stk. 2, nævnte retsakter eller har den anvendt dem på en måde, som synes at være i strid med EU-retten, herunder de reguleringsmæssige og gennemførelsesmæssige tekniske standarder, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 10-15, navnlig ved ikke at påse, at en finansiel institution opfylder kravene i disse retsakter, anvender myndigheden de i nærværende artikels stk. 2, 3 og 6 fastsatte beføjelser.

2.   Myndigheden kan efter anmodning fra en eller flere kompetente myndigheder, Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen eller interessentgruppen for banker eller på eget initiativ og efter at have underrettet den berørte kompetente myndighed foretage en undersøgelse af den påståede overtrædelse eller manglende anvendelse af EU-retten.

[…]

3.   Myndigheden kan senest to måneder efter indledningen af undersøgelsen rette en henstilling til den berørte kompetente myndighed om de skridt, der er nødvendige for at efterleve EU-retten.

Den kompetente myndighed underretter senest ti arbejdsdage efter modtagelsen af henstillingen myndigheden om de skridt, den har taget eller agter at tage for at sikre efterlevelse af EU-retten.

4.   Har den kompetente myndighed ikke bragt sine forhold i overensstemmelse med EU-retten senest en måned efter modtagelsen af myndighedens henstilling, kan Kommissionen efter at være blevet underrettet af myndigheden eller på eget initiativ afgive en formel udtalelse, hvorved den kræver, at den kompetente myndighed tager de nødvendige skridt til at efterleve EU-retten. Kommissionen tager i sin formelle udtalelse hensyn til myndighedens henstilling.

Kommissionen afgiver en sådan formel udtalelse senest tre måneder efter vedtagelsen af henstillingen. Kommissionen kan forlænge denne frist med en måned.

Myndigheden og de kompetente myndigheder giver Kommissionen alle nødvendige oplysninger.

5.   Den kompetente myndighed underretter senest ti arbejdsdage efter modtagelsen af den i stk. 4 omhandlede formelle udtalelse Kommissionen og myndigheden om de skridt, den har taget eller agter at tage for at efterkomme denne formelle udtalelse.

6.   Efterkommer en kompetent myndighed ikke den i stk. 4 omhandlede formelle udtalelse inden for den heri fastsatte frist, og er det nødvendigt at afhjælpe en sådan misligholdelse rettidigt for at opretholde eller genoprette neutrale konkurrencevilkår på markedet eller sikre det finansielle systems ordnede funktion og integritet, kan myndigheden, hvis de relevante krav i de i artikel 1, stk. 2, nævnte retsakter finder umiddelbar anvendelse på finansielle institutioner, vedtage en individuel afgørelse rettet til en finansiel institution, hvorved den kræver, at denne tager de nødvendige skridt til at opfylde sine forpligtelser i henhold til EU-retten, herunder til at ophøre med en given praksis, uden at dette i øvrigt indskrænker Kommissionens beføjelser i henhold til artikel 258 i TEUF.

Myndighedens afgørelse skal være i overensstemmelse med Kommissionens formelle udtalelse i medfør af stk. 4.

7.   Afgørelser, der vedtages i medfør af stk. 6, har forrang for tidligere afgørelser, som de kompetente myndigheder har vedtaget i samme sag.

Når der iværksættes tiltag vedrørende spørgsmål, der er genstand for en formel udtalelse i medfør af stk. 4 eller en afgørelse i medfør af stk. 6, skal de kompetente myndigheder efterkomme denne formelle udtalelse eller afgørelse afhængigt af tilfældet.

[…]«

14.

Af artikel 26, stk. 2, fremgår:

»Artikel 16 vedrørende myndighedens beføjelser til at vedtage retningslinjer og henstillinger finder anvendelse på indskudsgarantiordninger.«

15.

Jeg henviser til gengivelsen af de bulgarske love, som fremgår af Kantarev-dommens præmis 8-25.

16.

Jeg vil blot fremhæve, at artikel 23, stk. 1 og 5, i Zakona za garantirane na vlogovete v bankite (lov om dækning af bankindskud) ( 8 ) har følgende ordlyd:

»1.   Fonden dækker den pågældende banks forpligtelser over for indskyderne indtil garantibeløbet, når [BNB] har tilbagekaldt forretningsbankens banktilladelse.

[…]

5.   Fonden påbegynder udbetalingen senest den 20. hverdag efter den dato, hvor [BNB] har truffet den i stk. 1 omhandlede beslutning.«

17.

I 2008, 2010 og 2011 indgik sagsøgeren BT og KTB tre aftaler om tidsubegrænsede indskud i EUR og bulgarske leva (BGN), som var dækket af fonden til dækning af bankindskud (herefter »fonden«) op til et beløb på 196000 BGN pr. person.

18.

KTB’s situation i 2014 og de nationale myndigheders handlinger blev beskrevet på denne måde i Kantarev-dommen (præmis 27 og 28):

»Idet KTB stod over for en likviditetskrise som følge af en massiv hævning af de indskud, som kreditinstituttet rådede over, anmodede dets repræsentanter den 20. juni 2014 BNB om at sætte kreditinstituttet under skærpet tilsyn. De underrettede ligeledes BNB om, at indbetalingerne og samtlige bankforretninger i det nævnte institut var blevet indstillet. Ved beslutning af samme dag satte BNB’s bestyrelse KTB under skærpet tilsyn i tre måneder. Opfyldelsen af dette kreditinstituts forpligtelser blev suspenderet, og dets aktiviteter blev begrænset. Der blev udpeget kuratorer, og BNB gav disse til opgave at få en ekstern revisor til at vurdere instituttets aktiver og gæld.

[…] Det fremgik af denne vurdering, at KTB’s økonomiske resultat var negativt, og at banken ikke opfyldte de krav om egne midler, som var fastsat i EU-retten. Ved beslutning af 6. november 2014 inddrog BNB som følge heraf for det første KTB’s banktilladelse, slog for det andet fast, at der skulle træffes foranstaltninger med henblik på indledningen af en insolvensbehandling af banken, og besluttede for det tredje, at fonden skulle underrettes herom.«

19.

Ved BNB’s bestyrelses beslutning af 30. juni 2014 blev rentesatserne for indskud i KTB med virkning fra den 1. juli 2014 nedsat til den gennemsnitlige markedsrente, og der blev fastsat en skala for standardrentesatser ( 9 ).

20.

Den 1. august 2014 sendte Europa-Kommissionen en formel åbningsskrivelse til Bulgarien som led i proceduren i henhold til artikel 258 TEUF på grund af ukorrekt gennemførelse af direktiv 94/19 og overtrædelse af artikel 63 TEUF ( 10 ).

21.

Ved afgørelse af 16. september 2014 forlængede BNB’s bestyrelse tilsynsforanstaltningerne til den 20. november 2014.

22.

Den 17. oktober 2014 udstedte EBA henstilling EBA/2014/02 til BNB og fonden i henhold til artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1093/2010. Heraf fremgik det, at BNB havde overtrådt EU-retten, idet BNB ikke havde foretaget det fornødne med henblik på at konstatere, at indskuddene var indisponible i henhold til artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19, havde truffet afgørelse om at indstille opfyldelsen af alle forpligtelser og ikke give indskyderne adgang til de dækkede indskud.

23.

Ifølge 27. betragtning til denne henstilling svarede BNB’s beslutning af 20. juni 2014 om at sætte KTB under skærpet tilsyn og indstille sidstnævntes forpligtelser til en konstatering af indskuddenes indisponibilitet som omhandlet i artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19, og fonden burde derfor betale den del af de indisponible indskud, der var dækket.

24.

Tilbagebetalingen af indskuddene til sagsøgeren blev foretaget på en tilsvarende måde som i Kantarev-dommen ( 11 ), selv om sagsøgeren ifølge den forelæggende rets oplysninger modtog sine dækkede indskud i KTB fra fonden, i alt 196000 BGN med tillæg af renter fra den 30. juni 2014 til den 6. november 2014. De øvrige indskud, som sagsøgeren var indehaver af, i alt 44070 BGN (ca. 22500 EUR), blev opført på listen over anerkendte fordringer i forbindelse med insolvensbehandlingen i henhold til den rækkefølge, der er fastsat i gældende bulgarsk ret.

25.

Den 7. marts 2015 fastsatte Sofiyski apelativen sad (appeldomstolen i Sofia, Bulgarien) datoen for KTB’s insolvens til den 20. juni 2014, som var den dato, hvor KTB’s egenkapital blev negativ.

26.

Kommissionens traktatbrudssag mod Bulgarien blev afsluttet den 10. december 2015.

27.

BT anlagde et erstatningssøgsmål vedrørende et tab ( 12 ), som direkte og indirekte var forårsaget af BNB’s handlinger og undladelser, som efter BT’s opfattelse er i strid med EU-retten, i forbindelse med KTB’s intervention.

28.

Søgsmålet indeholder to påstande:

29.

For at træffe afgørelse med hensyn til disse påstande har Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia) forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, som indeholder adskillige spørgsmål, hvoraf jeg kun gengiver de spørgsmål, som min bedømmelse omhandler:

»[…]

[…]

30.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 6. august 2018.

31.

BNB og Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg, og det blev ikke anset for nødvendigt at afholde et retsmøde.

32.

Som svar på et spørgsmål fra Domstolen efter afsigelsen af Kantarev-dommen meddelte den forelæggende ret den 9. november 2018, at den opretholdt sin anmodning om præjudiciel afgørelse, da den bl.a. fortsat nærede tvivl om forpligtelsen til at tage hensyn til henstilling EBA/2014/02.

33.

Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om den garanti, der er fastsat i direktiv 94/19 [artikel 1, nr. 3), nr. i), sammenholdt med artikel 7, stk. 6, og artikel 10], omfatter indskydere:

34.

Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, ønsker den forelæggende ret oplyst, om den skal se bort fra et aftalevilkår af denne art ved behandlingen af et erstatningssøgsmål vedrørende et tab, som er forårsaget af en for sen betaling, som omhandlet i direktiv 94/19, af det dækkede indskudsbeløb.

35.

Kantarev-dommen var begrænset til et erstatningssøgsmål vedrørende et tab, som blev forvoldt en person, hvis indskud i KTB uomtvisteligt allerede var forfaldet til udbetaling på tidspunktet for konstateringen af indskuddenes indisponibilitet. I den foreliggende sag ønskes det derimod oplyst, om de samme bestemmelser i direktiv 94/19 også beskytter en indskyder, hvis indskud i KTB ikke var forfaldet til udbetaling på dette tidspunkt.

36.

En nærmere analyse af den ved direktiv 94/19 indførte indskudsgarantiordning gør det efter min opfattelse muligt at forklare og anvende praksis efter Kantarev-dommen på korrekt vis.

37.

De nationale indskudsgarantiordninger intervenerer ved hjælp af en procedure, hvis væsentligste elementer er reguleret i direktiv 94/19. Dette direktiv har et dobbelt formål: at beskytte indskyderne ( 13 ) og sikre stabiliteten i banksystemet ( 14 ).

38.

Proceduren i forbindelse med gennemførelsen af garantien for bankindskud kan bedre forstås, hvis den deles op i tre faser:

39.

Den kompetente nationale myndighed skal afgøre, hvorvidt indskuddene i en finansiel institution er disponible. Med henblik på denne afgørelse kræver artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19:

40.

Den kompetente nationale myndigheds frist til at træffe denne afgørelse er meget kort: »senest fem hverdage efter, at det for første gang er blevet godtgjort over for dem, at et kreditinstitut ikke har tilbagebetalt et indskud, der er forfaldet til udbetaling«.

41.

Kantarev-dommen har præciseret flere elementer af lovgivningen i denne indledende fase, som bør fremhæves:

42.

Kantarev-dommen besvarede imidlertid ikke det spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet i den foreliggende sag: om definitionen af »indisponibelt indskud« omfatter et indskud, der som følge af et aftalevilkår ikke opfylder kravet om at være forfaldet til udbetaling, fordi aftalen henviser til national ret, hvorefter indskuddet kun forfalder, såfremt banktilladelsen tilbagekaldes.

43.

Efter min opfattelse kan et indskud med disse kendetegn ikke kvalificeres som et »indisponibelt indskud« i denne første fase af proceduren. Den kompetente nationale myndighed kan ikke anse et indskud, som ikke er forfaldet til udbetaling i henhold til de ved lov eller ved aftale fastsatte vilkår, som finder anvendelse efter national ret, som et indisponibelt indskud.

44.

Nøglen til at afgøre spørgsmålet om, hvornår et indskud er forfaldet til udbetaling, ligger først og fremmest i aftaleforholdet mellem den finansielle institution og kunden. Hvis disse parter aftaler, at den finansielle institution ikke har pligt til at tilbagebetale kunden dennes indskudsbeløb før et givent tidspunkt, kan der hverken være tale om forfald eller udbetaling, hvis dette tidspunkt endnu ikke er indtruffet.

45.

Derfor kan et indskud med disse kendetegn ikke i sig selv udløse den »finansielle situation« hos kreditinstituttet, som ifølge artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19 er afgørende for, at kreditinstituttet ikke er i stand til at tilbagebetale indskuddet.

46.

Den omstændighed, at et eller flere indskud ikke har status af at være forfaldet til udbetaling på et givent tidspunkt, betyder imidlertid ikke, at andre indskud har samme status. Hvis det forholder sig sådan, er det »[f]or at det kan erklæres, at samtlige indskud, der indehaves af det nævnte kreditinstitut, er indisponible, […] således tilstrækkeligt, at det konstateres, at kreditinstituttet ikke har tilbagebetalt visse indskud, og at de i artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19 fastsatte betingelser er opfyldt« ( 24 ).

47.

Sammenfattende er konstateringen af indskuddenes indisponibilitet »knyttet til kreditinstituttets objektive finansielle situation og vedrører generelt samtlige indskud, der indehaves af dette institut, og ikke hvert enkelt indskud, som instituttet indehaver« ( 25 ).

48.

I procedurens anden fase skal den kompetente nationale myndighed afgøre, hvilke indskud indskudsgarantiordningen skal tilbagebetale ( 26 ).

49.

I denne retning bestemmes det i direktiv 94/19:

50.

Indskudsgarantiordningen bør tilbagebetale (naturligvis de dækkede indskudsbeløb af) alle indskud i en bank, som er berørt af en konstatering af indisponibilitet, med undtagelse af indskud, der er omfattet af en udelukkelsesgrund. Dette udgangspunkt har flere konsekvenser for den foreliggende sag.

51.

For det første afhænger konstateringen af, at det pågældende kreditinstitut ikke er i stand til at tilbagebetale indskud, som nævnt udelukkende af betingelserne i artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19. Hverken denne eller andre bestemmelser i direktivet tillader, at denne konstatering gøres afhængig af yderligere eller andre betingelser.

52.

I Kantarev-dommen afviste Domstolen, at en konstatering af indskuddenes indisponibilitet kan være betinget af, at en forudgående anmodning om hævning af midler har været forgæves (præmis 81), af det pågældende kreditinstituts insolvens eller af tilbagekaldelsen af dets banktilladelse (præmis 51) eller af, at banken forudgående er blevet sat under skærpet tilsyn af banktilsynsmyndighederne (præmis 60).

53.

En national lovgivning, der fastsætter disse eller andre betingelser ud over de i artikel 1, nr. 3), nr. i), fastsatte, tilsidesætter denne bestemmelse samt artikel 10, stk. 1, i direktiv 94/19.

54.

For det andet konstaterer den kompetente nationale myndighed indisponibiliteten efter en vurdering af kreditinstituttets vanskeligheder ved at tilbagebetale indskuddene, som skyldes dets finansielle situation. Selv om det som nævnt ikke ville være logisk, at der i forbindelse med denne beslutning alene tages hensyn til de indskud, hvis tilbagebetalingspligt er fastsat til et givent tidspunkt i fremtiden, har den kompetente myndigheds vurdering, når den foreligger i form af en beslutning, betydning for samtlige indskud, der indehaves af dette institut ( 28 ).

55.

Deraf følger det, at hovedreglen er, at samtlige indskud hos den finansielle institution fra dette tidspunkt tilbagebetales, uanset om de forfalder til udbetaling eller ej (med undtagelse af de indskud, der fremgår af den udtømmende opregning i artikel 2 i direktiv 94/19).

56.

Med andre ord kan såvel indskud, der er forfaldet til udbetaling, som indskud, der ikke har denne status, tilbagebetales, når instituttet befinder sig i en situation, hvor den objektivt set ikke har økonomisk kapacitet til at opfylde sine tilbagebetalingsforpligtelser. Denne situation påvirker såvel tidligere og nuværende forpligtelser (indskud, der er forfaldet til udbetaling) som fremtidige forpligtelser (indskud, der ikke er forfaldet til udbetaling).

57.

I den mellemliggende fase skal alle indskud hos instituttet således identificeres af den kompetente myndighed, for at indskudsgarantiordningen eventuelt kan medføre en efterfølgende tilbagebetaling. Denne fortolkning af artikel 1, nr. 3), nr. i), og af artikel 10, stk. 1, i direktiv 94/19 er den, der stemmer bedst overens med formålene med direktiv 94/19 (beskyttelse af indskyderne og opretholdelse af det finansielle systems stabilitet).

58.

Hvis indskud, som ikke er forfaldet til udbetaling, i et kreditinstitut, som er underlagt en indskudsgarantiordning, på dette tidspunkt ikke kan blive tilbagebetalt af garantiordningen, risikerer indskyderne, at de i fremtiden ikke vil kunne genvinde deres indskud i forbindelse med sanerings- eller likvidationsprocedurerne over for det nødlidende kreditinstitut. Det finansielle systems stabilitet ville desuden lide skade på grund af kundernes manglende tillid til sikkerheden med hensyn til deres mellem- og langsigtede indskud.

59.

I denne fase gennemfører indskudsgarantiordningen tilbagebetalingen eller udbetalingen af indskuddene. I henhold til artikel 7, stk. 1a, første afsnit, i direktiv 94/19 sikrer medlemsstaterne, at et beløb på op til 100000 EUR tilbagebetales.

60.

Tilbagebetalingen skal ske inden for en kort frist (20 dage) ( 29 ), således at indskyderne ikke mister deres penge og ikke som følge heraf havner i en situation, hvor det er umuligt for dem bl.a. at dække deres daglige behov. For banksystemets stabilitet er det også nødvendigt med en hurtig tilbagebetaling ( 30 ).

61.

Indskudsgarantiordningens tilbagebetaling af indskud er ikke knyttet til eventuelle sanerings- eller likvidationsprocedurer over for kreditinstituttet, da dette er den eneste måde, hvorpå den kan ske hurtigt, senest 20 dage efter afgørelsen om indisponibilitet ( 31 ). Den tvivl, som 12. betragtning til direktiv 2009/14 ( 32 ) kan give anledning til i denne forbindelse, er blevet afklaret af Domstolen, således at disse procedurer hverken berører indskuddenes indisponibilitet eller tilbagebetalingen heraf ( 33 ).

62.

Tilbagebetalingen kan heller ikke gøres afhængig af, at en forudgående anmodning fra indskyderen om hævning af midler har været forgæves ( 34 ). Artikel 10, stk. 3, i direktiv 94/19 præciserer, at indskudsgarantiordningen ikke kan benytte fristen på 20 dage til at afslå at udbetale et garantibeløb til en indskyder, som ikke har været i stand til i tide at påberåbe sig sin ret til at få udbetalt garantibeløbet.

63.

Hvis indskudsgarantiordningen overskrider fristen på 20 dage til at tilbagebetale de dækkede indskud, kan indskyderne desuden kræve betaling af påløbne renter ( 35 ).

64.

Artikel 7, stk. 6, i direktiv 94/19 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne sørger for, at indskyderens ret til godtgørelse indebærer, at indskyderen har klagemulighed mod indskudsgarantiordningen«.

65.

Dermed kan indskyderne benytte sig af de retsmidler, der er fastlagt i de nationale lovgivninger for at opnå annullation af indskudsgarantiordningens afgørelser og undladelser samt erstatning for det tab, som den er blevet forvoldt som følge heraf.

66.

Jeg minder om, at Domstolen har fastslået, at artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19 »har direkte virkning, og bestemmelsen udgør en retsregel, hvorved det tilsigtes at give borgerne rettigheder« ( 36 ).

67.

I deres søgsmål ved de nationale retsinstanser kan indskyderne drage fordel af princippet om EU-rettens forrang. Ifølge dette princip skal den nationale ret undlade at anvende enhver bestemmelse i national lovgivning, der er i strid med direktiv 94/19 ( 37 ): den skal, for så vidt som det er relevant her, undlade at anvende en national bestemmelse, der er i strid med direktivets artikel 1, nr. 3), nr. i) ( 38 ).

68.

Denne pligt afhænger ikke af, om den bulgarske lovgiver har gennemført nævnte bestemmelse i direktiv 94/19 i den nationale gennemførelsesbestemmelse eller ej ( 39 ).

69.

Når den nationale bestemmelse, der er uforenelig med EU-retten, indgår i indholdet af et aftalevilkår, indebærer princippet om EU-rettens forrang også, at den nationale ret kan udvide følgerne af denne uforenelighed med EU-retten til også at gælde for dette aftalevilkår. Det er uden betydning, om parternes anbringender i denne henseende fremsættes i forbindelse med et erstatningssøgsmål vedrørende forvoldte skader eller i forbindelse med en anden form for søgsmål.

70.

Under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende er intet til hinder for, at den nationale ret anvender princippet om EU-rettens forrang, hvis a) den nationale bestemmelse gør indskudsgarantiordningens pligt til at tilbagebetale indskyderne indskud, som endnu ikke er forfaldet til udbetaling, afhængig af, at den pågældende finansielle institution, hvis indskud er konstateret indisponible, forudgående har fået tilbagekaldt sin tilladelse, og b) den samme lovgivning overføres til et aftalevilkår, som er accepteret i den nationale lovgivning.

71.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det fjerde præjudicielle spørgsmål besvares således:

Artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19, sammenholdt med direktivets artikel 7, stk. 6, og artikel 10, skal fortolkes således, at:

72.

Det andet præjudicielle spørgsmål omhandler henstilling EBA/2014/02, som blev vedtaget i overensstemmelse med artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1093/2010. Den forelæggende ret ønsker oplyst: a) om indskydere, selv om de ikke er adressater for henstillingen, kan påberåbe sig den i et erstatningssøgsmål vedrørende overtrædelse af EU-retten, og b) om den er gyldig.

73.

I henhold til artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1093/2010 ( 40 ) har EBA kompetence til at deltage i anvendelsen af EU-direktiverne om indskudsgarantiordningen.

74.

Ved udøvelsen af denne funktion kan EBA henvende sig til de »kompetente [nationale] myndigheder« for så vidt angår indskudsgarantier ( 41 ). Ifølge 20. betragtning til forordning nr. 1093/2010 skal EBA gøre dette for at sikre en konsekvent fremgangsmåde, ensartede vilkår og retfærdig behandling af indskydere i hele Unionen.

75.

EBA’s beføjelser med hensyn til indskudsgarantiordningerne giver denne myndighed mulighed for:

76.

EBA’s henstillinger er ikke retligt bindende. Som det fremgår af deres betegnelse, indeholder de ikke en ordre, men derimod blot en opfordring til handling. De indgår i den kategori, der er fastlagt i artikel 288, stk. 5, TEUF ( 47 ).

77.

Artikel 16, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1093/2010 kræver imidlertid, at de kompetente myndigheder og finansielle institutioner bestræber sig bedst muligt på at efterleve disse henstillinger.

78.

I denne forstand har disse henstillinger en vis retsvirkning, som imidlertid ikke er bindende: De kompetente nationale myndigheder skal senest to måneder efter henstillingens udstedelse bekræfte, om de efterlever, agter at efterleve eller ikke vil efterleve den. I sidstnævnte tilfælde skal de underrette EBA og angive deres begrundelse herfor (artikel 16, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1093/2010), og EBA offentliggør såvel det faktum, at en kompetent myndighed ikke efterlever henstillingen, som begrundelsen herfor ( 48 ).

79.

EBA’s henstillinger i henhold til artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1093/2010 har kendetegn, som afviger fra de henstillinger, der støtter sig på artikel 16:

80.

En national myndighed, som er adressat for henstillinger i henhold til artikel 17, stk. 3, risikerer, såfremt denne myndighed ikke efterlever disse henstillinger ( 50 ), at blive genstand for en traktatbrudsprocedure, som jeg senere vil behandle. Disse henstillinger er på sin vis (eller kan blive) det første led i denne procedure ( 51 ), som EBA forestår med støtte fra Kommissionen.

81.

De berørte parter kan desuden indbringe henstillinger i henhold til artikel 17, stk. 3, for Klagenævnet for De Europæiske Tilsynsmyndigheder i overensstemmelse med artikel 60 i forordning nr. 1093/2010.

82.

Den omstændighed, at EBA’s henstillinger i henhold til artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1093/2010 ikke er endelige og ikke har retsvirkninger, berører påberåbelsen og domstolsprøvelsen heraf. Dette bevirker nærmere bestemt, at det ikke er muligt at foretage en direkte prøvelse af deres lovlighed ved hjælp af et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.

83.

Det forholder sig sådan, fordi Domstolens praksis kun tillader annullationssøgsmål mod bindende retsakter ( 52 ) under hensyn til denne samme retsakts indhold, sammenhængen for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser ( 53 ).

84.

Det er ikke desto mindre muligt at påberåbe sig EBA’s henstillinger i en tvist ved de nationale retter, hvori bindende EU-retlige bestemmelser, som disse henstillinger er forbundet med, skal fortolkes ( 54 ).

85.

Inden behandlingen af dette punkt må jeg henvise til den procedure, som er fastlagt i artikel 17, stk. 1-8, i forordning nr. 1093/2010 ( 55 ) med henblik på at omdanne EBA’s henstillinger til bindende afgørelser gennem Kommissionens medvirken.

86.

Når EBA opdager en national myndigheds angiveligt ukorrekte eller utilstrækkelige anvendelse af EU-retten, retter EBA en henstilling til denne myndighed om de skridt, den bør tage.

87.

Hvis den kompetente nationale myndighed ikke efterlever denne henstilling og fortsat handler i strid med den, kan Kommissionen intervenere. Kommissionen gør dette ved hjælp af en formel udtalelse, hvorved den kræver, at den kompetente myndighed tager de nødvendige skridt til at efterleve EU-retten.

88.

I den sidste fase af proceduren kan EBA vedtage en individuel afgørelse rettet til en finansiel institution, hvorved EBA kræver, at den pågældende institution iværksætter alle nødvendige tiltag til at opfylde sine forpligtelser i henhold til EU-retten, herunder til at ophøre med en given praksis, under forudsætning af at der er tale om bestemmelser, der finder umiddelbar anvendelse ( 56 ).

89.

EBA’s afgørelser i denne sidste fase skal være i overensstemmelse med Kommissionens formelle udtalelse og har forrang for tidligere afgørelser, som er blevet vedtaget i samme sag. Der er dermed tale om retsakter, der har bindende virkning for de finansielle institutioner, som de er rettet til, og også for de kompetente nationale myndigheder, som er bundet af Kommissionens formelle udtalelse ( 57 ).

90.

Den forelæggende ret ønsker oplyst, om en indskyder (BT i denne sag) kan påberåbe sig henstilling EBA/2014/02 i et søgsmål, som den pågældende har anlagt mod BNB.

91.

Henstilling EBA/2014/02, som blev vedtaget i henhold til artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1093/2010, var som nævnt rettet til BNB og til fonden og angav de skridt, der var nødvendige for at efterleve direktiv 94/19 og bringe tilsidesættelsen af dette direktivs artikel 1, nr. 3), nr. i), til ophør.

92.

Inden vedtagelsen af henstilling EBA/2014/02 havde Kommissionen allerede indledt en traktatbrudsprocedure (artikel 258 TEUF) mod Bulgarien og rettet en åbningsskrivelse til denne medlemsstat (1.8.2014), uden at denne traktatbrudsprocedure dog blev fortsat ( 58 ).

93.

Henstilling EBA/2014/02 blev således ikke efterfulgt af en formel udtalelse fra Kommissionen, hvilket førte til, at EBA heller ikke vedtog en afgørelse i henhold til artikel 17, stk. 6, i forordning nr. 1093/2010 ( 59 ).

94.

Ifølge den forelæggende ret er det tvivlsomt, om henstilling EBA/2014/02 er forenelig med EU-retten (direktiv 94/19 og forordning nr. 1093/2010). For at afklare denne tvivl vil jeg behandle såvel en teoretisk påberåbelse af EBA’s henstillinger ved de nationale retter som påberåbelsen i den foreliggende sag.

95.

Det følger af Domstolens faste praksis, »at selv om henstillinger ikke tilsigter at være bindende, skal de nationale retter ved afgørelsen af tvister, der indbringes for dem, tage hensyn til henstillinger, navnlig når disse kan bidrage til fortolkningen af nationale bestemmelser udstedt til gennemførelse heraf, eller når der er tale om henstillinger, som har til formål at udfylde bindende EU-retlige bestemmelser« ( 60 ).

96.

Jeg er enig med generaladvokat Bobek ( 61 ) i, at de nationale retters forpligtelse til »at tage hensyn til« henstillinger ved afgørelsen af tvister, som omfatter bindende EU-retlige bestemmelser, som er forbundet med disse, ikke svarer til »overensstemmelsesforpligtelsen« som omhandlet i praksis efter dommen i sagen Von Colson og Kamann ( 62 ).

97.

Hvis de nationale retter skal tage hensyn til henstillinger (også dem, som EBA vedtager) ved anvendelsen af bindende EU-retlige bestemmelser i medlemsstaterne, er det logisk, at de kan forelægge Domstolen anmodninger om fortolkning af deres indhold ( 63 ). Kan de imidlertid også gøre dette med henblik på at rejse tvivl om deres gyldighed?

98.

Da det ikke er muligt at foretage en direkte prøvelse af lovligheden af en henstilling gennem et annullationssøgsmål, kan det ved første øjekast se ud som om, at det heller ikke er muligt at foretage en indirekte prøvelse af dens lovlighed, dvs. gennem et præjudicielt spørgsmål til vurdering af gyldigheden. Giver det mening at erklære en retsakt, som ikke har bindende retsvirkninger, ugyldig?

99.

Medmindre jeg tager fejl, har Domstolen indtil nu ( 64 ) ikke udtalt sig kategorisk om dette spørgsmål. Grimaldi-dommen forekom indirekte at acceptere muligheden for præjudicielle spørgsmål til vurdering af gyldigheden af henstillinger ( 65 ), og generaladvokat Bobek har udtrykkeligt udtalt sin støtte hertil ( 66 ).

100.

Det er efter min opfattelse mest logisk at acceptere, at de præjudicielle spørgsmål til vurdering af gyldigheden af henstillinger kan behandles, hvis der tages udgangspunkt i den omstændighed, at den nationale ret skal tage hensyn til disse ved fortolkningen af en bindende bestemmelse i EU-retten. Det ville ikke være logisk, at en national ret med henblik på en fortolkning tager hensyn til en henstilling, hvis gyldighed den nærer tvivl om, netop fordi den pågældende ret er af den opfattelse, at den er uforenelig med EU-retten, hvilket den ikke har beføjelse til at fastslå ( 67 ).

101.

EBA’s henstillinger i henhold til artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1093/2010 er som nævnt et af de elementer, som den kompetente ret skal tage hensyn til ved afgørelsen af tvisten. Jeg minder om, at det i denne tvist drejer sig om at afgøre, om der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten, og dermed, om en af de tre betingelser, som en medlemsstats ansvar på grund af en tilsidesættelse af EU-retten afhænger af, er opfyldt ( 68 ).

102.

En national ret kan kun tage hensyn til en henstilling fra EBA for at afgøre en tvist, hvis henstillingens indhold er forenelig med de EU-retlige bestemmelser, hvis anvendelse den kan indebære. Hvis den nationale ret finder, at dette ikke gør sig gældende, som det er tilfældet her, har den beføjelse til at forelægge Domstolen, som har enekompetence til at fastslå en sådan uforenelighed, et præjudicielt spørgsmål.

103.

Ifølge den forelæggende ret er det tvivlsomt, om henstilling EBA/2014/02 er forenelig med EU-retten, da: a) den er rettet til en national myndighed (BNB), som ikke har kompetence til at konstatere, at indskuddene i banken KTB er indisponible, da henstillingen ikke er rettet til de finansielle institutioner, og b) den kan være i strid med 27. betragtning til forordning nr. 1093/2010, eftersom artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19 ikke fastsætter klare og ubetingede forpligtelser.

104.

Ifølge artikel 4, nr. 2), nr. iii), i forordning nr. 1093/2010 er »kompetente myndigheder«»i forbindelse med indskudsgarantiordninger, de organer, der forvalter indskudsgarantiordninger i medfør af direktiv 94/19/EF, eller, hvis driften af indskudsgarantiordningen forestås af en privat virksomhed, den offentlige myndighed, der fører tilsyn med disse ordninger i medfør af nævnte direktiv«.

105.

Disse myndigheder kan ud over indskudsgarantiordningen omfatte den myndighed, der har til opgave at konstatere indskuddenes indisponibilitet, som i mange medlemsstater er den nationale centralbank ( 69 ).

106.

Artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19 »overlader […] et skøn til medlemsstaterne med henblik på at udpege den myndighed, der har kompetence til at konstatere indskuddenes indisponibilitet« ( 70 ).

107.

I Kantarev-dommen forudsatte den forelæggende ret og Domstolen, at BNB var den myndighed, der havde kompetence til at konstatere indskuddenes indisponibilitet i overensstemmelse med artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19 ( 71 ). I denne sag forekommer den forelæggende ret imidlertid at tiltræde BNB’s modsatrettede argumenter ( 72 ).

108.

Fra den 25. marts 2014, da en ændring af Zakona za kreditnite institutsii ( 73 ) trådte i kraft, er BNB i henhold til artikel 1, stk. 2, nr. 1, i denne lov den kompetente myndighed i Republikken Bulgarien, som er bemyndiget til at føre tilsyn med banker som omhandlet i artikel 4, stk. 1, nr. 40), i forordning (EU) nr. 575/2013 ( 74 ).

109.

Den nye lov om garantier for bankindskud (Zakon za garantirane na vlogovete v bankite) fra 2015, der gennemfører direktiv 2014/49 i bulgarsk ret, bestemmer, at den myndighed, der har kompetence til at konstatere indskuddenes indisponibilitet, er den myndighed, som er bemyndiget til at føre tilsyn med institutter i henhold til forordning nr. 575/2013 ( 75 ). Dermed er der fra den 14. august 2015 ingen tvivl om, at BNB er den myndighed i Bulgarien, der har kompetence til at konstatere indskuddenes indisponibilitet.

110.

Ifølge Kommissionen havde tilsynsmyndigheden også kompetence til at konstatere indskuddenes indisponibilitet før den 14. august 2015.

111.

Jeg er imidlertid af den opfattelse, at der indtil vedtagelsen af direktiv 2014/49 ikke var nogen EU-retlig bestemmelse, der fastslog denne parallelitet. Det anføres i 50. betragtning til dette direktiv, at »[i] betragtning af forskellene i den administrative praksis vedrørende indskudsgarantiordninger i medlemsstaterne bør medlemsstaterne frit kunne beslutte, hvilken myndighed der fastslår, at indskud er indisponible«.

112.

Under disse omstændigheder påhviler det den forelæggende ret at afgøre, om den myndighed, der havde kompetence til at konstatere indskuddenes indisponibilitet, i henhold til den bulgarske lovgivning, der fandt anvendelse på tidspunktet for BNB’s handlinger over for KTB, var BNB.

113.

Der bør ikke ses bort fra, at Domstolen i Kantarev-dommen fastslog, at de bulgarske myndigheders manglende konstatering af indskuddenes indisponibilitet med hensyn til KTB udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19 ( 76 ).

114.

For så vidt angår kravet om, at henstilling EBA/2014/02 skal vedrøre EU-retlige bestemmelser (direktiv 94/19 i denne sag), der finder umiddelbar anvendelse, er denne betingelse kun fastlagt i artikel 17, stk. 6, i forordning nr. 1093/2010 med henblik på, at EBA vedtager afgørelser, der er rettet til finansielle institutioner, hvorved EBA kræver, at de opfylder forpligtelser, der følger af EU-retlige bestemmelser.

115.

Sidste punktum i 27. betragtning til forordning nr. 1093/2010 ( 77 ) henviser til disse endelige afgørelser fra EBA, men ikke til de henstillinger, som EBA kan vedtage tidligt i processen. Det er logisk, at det forholder sig sådan i forbindelse med en afgørelse fra EBA med bindende virkning, men ikke med en henstilling, som ikke har bindende retsvirkninger.

116.

Som nævnt har artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19 under alle omstændigheder direkte virkning ifølge Kantarev-dommen, og dermed kan såvel denne bestemmelse som en henstilling desangående påberåbes af privatpersoner ved den forelæggende ret ( 78 ). Dermed er tvivlen med hensyn til dette element i henstilling EBA/2014/02 ugrundet.

117.

Ifølge henstilling EBA/2014/02 ( 79 ) havde BNB tilsidesat artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19 ved ikke at konstatere indskuddenes indisponibilitet inden for fristen på fem dage, efter KTB ophørte med at være i stand til at tilbagebetale indskud, der var forfaldet til udbetaling.

118.

EBA var af den opfattelse, at BNB’s beslutning om at sætte KTB under skærpet tilsyn og indstille sidstnævntes forpligtelser svarede til en konstatering af indskuddenes indisponibilitet som omhandlet i artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19.

119.

Kantarev-dommen udelukkede denne sidestilling. Domstolen fastslog derimod i den nævnte dom, at den kompetente nationale myndighed ved en udtrykkelig vedtagelse skal konstatere, at indskuddene er indisponible, samt at denne indisponibilitet hverken kan udledes af andre handlinger foretaget af nationale myndigheder (såsom BNB’s beslutning om at sætte KTB under skærpet tilsyn), eller lægges til grund med henvisning til omstændigheder som de i den nævnte sag omhandlede ( 80 ).

120.

Dermed bør den forelæggende ret ikke tage hensyn til dette element i henstilling EBA/2014/02 i forbindelse med fortolkningen af EU-retten, for så vidt som det er uforeneligt med artikel 1, nr. 3), nr. i), i direktiv 94/19.

121.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) således: