1. 

Alle civilisationer har af meget forskellige årsager (religiøse, kulturelle, sundhedsmæssige) måtte forholde sig til, hvordan de behandler de jordiske rester af afdøde personer. Mange har siden tidernes morgen valgt at begrave liget (sit tibi terra levis) på kirkegårde eller på gravpladser, hvor der anlægges et gravsted til minde om og ære for den afdøde. I de seneste århundreder er disse steder oftest blevet forvaltet af offentlige og som regel kommunale myndigheder.

2. 

Det er imidlertid blevet mere og mere almindeligt at kremere lig. I takt med at den mere eller mere traditionsbundne modstand mod denne teknik ( 2 ) forsvinder, og der samtidig gøres opmærksom på fordelene (økonomiske, sociale, pladsmæssige osv.) herved, bliver kremering mere udbredt, hvilket giver anledning til nye spørgsmål, som f.eks. vedrører opbevaring af urnerne.

3. 

Der er opstået et komplekst net af bedemandstjenesteydelser i forbindelse med dødsfald. Størstedelen varetages af private virksomheder, som bistår de pårørende med professionelle ydelser, herunder transport af afdøde fra hjemmet eller lighuset, og andre tjenester og formaliteter vedrørende begravelse forud for selve begravelsesritualet. Sammen med disse tjenesteydelser findes begravelsesvirksomhed ( 3 ), som udføres på kirkegårdens område, og som navnlig omfatter kremering eller nedgravning af lig eller aske og opbevaring af de jordiske rester ( 4 ). Sidstnævnte ydelser varetages i reglen udelukkende af offentlige og som regel kommunale myndigheder.

4. 

Visse medlemsstater tillader imidlertid private kirkegårde, og i andre (bl.a. Italien) varetages forvaltningen af de offentlige kirkegårde af kommercielle virksomheder. På denne baggrund kan der tales om en vis privatisering af kirkegårdene, der ikke er fri for polemik, som vedrører det »kulturelle skred«, som disse initiativer indebærer. Debatten er præget af antropologiske betragtninger og andre betragtninger, som slår til lyd for bevarelse af de offentlige kirkegårde, idet de er fælles goder, der afspejler et samfunds historiebevidsthed.

5. 

Det diskuteres netop i denne anmodning om præjudiciel afgørelse, om den italienske Comune di Padova kan vedtage, at kun kommunale kirkegårde må opbevare urner, der indeholder aske fra kremering (når familierne ikke vælger at opbevare dem i hjemmet).

6. 

For at give den forelæggende ret et svar må Domstolen afveje forbuddet mod, at private virksomheder udøver nævnte form for virksomhed, imod etableringsfriheden og retten til fri udveksling af tjenesteydelser. Domstolen må undersøge eventuelle begrundelser for forbuddet, som kan udspringe af krav vedrørende den offentlige sundhed (som tydeligt fremgår af dens praksis) eller af den respekt, der bør vises over for de afdøde, og som Domstolen, medmindre jeg tager fejl, indtil nu ikke har udtalt sig om.

7.

Artikel 49 TEUF omhandler etableringsretten og er affattet som følger:

»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Dette forbud omfatter også hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat, bosat på en medlemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.

Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet vedrørende kapitalen indebærer etableringsfriheden adgang til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herunder navnlig selskaber i den i artikel 54 anførte betydning, på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere.«

8.

Artikel 56, stk. 1, TEUF, vedrører den frie udveksling af tjenesteydelser:

»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Unionen, for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i en anden medlemsstat end modtageren af den pågældende ydelse.«

9.

Artikel 1 bestemmer:

»1.   Dette direktiv fastsætter de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og sikrer samtidig et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser.

2.   Dette direktiv vedrører hverken liberalisering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er forbeholdt offentlige eller private enheder, eller privatisering af offentlige enheder, der udfører tjenesteydelser.

3.   Dette direktiv vedrører hverken afskaffelse af monopoler, der udfører tjenesteydelser, eller støtte bevilget af medlemsstaterne, som er omfattet af de fælles konkurrenceregler.

[…]«

10.

Artikel 2 fastsætter:

»1.   Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.

2.   Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed:

[…]«

11.

Artikel 53 bestemmer, at bestemmelser eller praksis i italiensk lovgivning, der bevirker en forskelsbehandling i forhold til andre medlemsstaters statsborgere, der har bopæl på det nationale område, ikke skal finde anvendelse på italienske statsborgere med bopæl i indlandet.

12.

Artikel 3 foreskriver:

»1.   De første seks måneder efter vedtagelsen af denne lov kan [bekendtgørelsen af 1990] ændres ved en bekendtgørelse, der vedtages i overensstemmelse med artikel 17, stk. 1, i den ændrede lov nr. 400 af 23. august 1998 efter forslag fra sundhedsministeriet, høring af indenrigs- og justitsministeriet og udtalelse fra de kompetente parlamentariske udvalg på grundlag af følgende principper:

[…]

[…]

[…]

13.

Artikel 343 bestemmer:

»Kremering af lig udføres i et af præfekten godkendt krematorium efter høring af provinslægen. Kommunen stiller gratis den nødvendige plads på kirkegården til rådighed til opførelse af krematoriet. Askeurner med rester fra den færdige kremering kan anbringes på en kirkegård, i et kapel eller i et tempel tilhørende en juridisk person eller i et privat kolumbarium, der har en fast placering, og som er beskyttet mod enhver form for skænding.«

14.

Artikel 90-95 omhandler tildeling af private gravsteder på kirkegårde. Artikel 92, stk. 4, forbyder tildeling af pladser til private gravsteder til fysiske eller juridiske personer med henblik på at opnå fortjeneste hermed eller spekulere heri.

15.

Artikel 1, stk. 1, er affattet således:

»Nærværende lov regulerer aspekter vedrørende beskyttelse af folkesundheden i forbindelse med funktioner og tjenesteydelser, der vedrører menneskers dødsfald, for så vidt angår værdighed, religiøse og kulturelle overbevisninger og alle menneskers ret til frit at vælge begravelsesform eller kremering.«

16.

Artikel 49, stk. 2, bestemmer:

»En forseglet urne kan på anmodning overdrages til personer, der har tilladelse til at opbevare den på en kirkegård, med henblik på opbevaring af urnen på privat område eller spredning af asken.«

17.

Artikel 52 (»Besiddelse af urner med henblik på opbevaring i en bolig«), som ændret ved kommunalbeslutning nr. 2015/0084, er affattet således:

»1.   Det er tilladt at besidde askeurner med henblik på opbevaring heraf i en bolig under overholdelse af afdødes skriftlige bestemmelser. I mangel heraf kan en ægtefælle eller, i mangel heraf, den nærmeste pårørende i henhold til civillovbogens artikel 74, 75, 76 og 77, og, hvis der er flere, det absolutte flertal af dem anmode herom.

[…]

3.   Modtageren må under ingen omstændigheder overdrage opbevaringen af askeurnen til tredjepart. Dette forbud gælder også, selv om dette var den afdødes udtrykkelige ønske.

4.   Urnen må kun opbevares i modtagerens bolig på et sted, hvor der hverken er risiko for, at den bliver skændet eller fjernet. Der må under ingen omstændigheder laves åbninger eller huller i urnen.

5.   De offentlige begravelsestjenester kan til enhver tid kræve, at den person, der opbevarer askeurnen, fremviser den, med henblik på at kontrollere, at den er intakt og velbevaret.

[…]

9.   Der kan til enhver tid anmodes om, at den opbevarede urne placeres på en kirkegård.

10.   Ud over de i stk. 4 opstillede krav, må opbevaringen af askeurner under ingen omstændigheder ske i gevinstøjemed, og der må ikke udøves økonomiske aktiviteter, som vedrører, end ikke delvist, opbevaringen af askeurner uanset grunden og varigheden. Dette forbud gælder også, selv om dette var den afdødes udtrykkelige ønske.«

18.

Selskabet Memoria Srl blev oprettet den 1. december 2014 med henblik på at tilbyde offentligheden opbevaring af askeurner.

19.

Memoria Srl gav familier, hvis afdøde var blevet kremeret, mulighed for at opbevare askeurnerne på steder uden for hjemmet og kirkegårdene, hvor de kunne vise deres afdøde ære og respekt. Virksomheden beskrev stederne som pladser, der er beregnet til udelukkende opbevaring af askeurner i smukke, beskyttede og reserverede omgivelser, som er særligt velegnede til stille bøn og minde om de afdøde. I denne forbindelse indgik familierne aftaler om koncession på brug af gravkamre (kolumbarier), hvor urnerne blev opbevaret.

20.

I september 2015 indviede Memoria Srl de nævnte urnepladser, som de benævnte »luoghi della memoria« (mindesteder), og som var placeret i forskellige områder af Padova. De pårørendes adgang til disse steder forudsatte, at de accepterede en intern adfærdskodeks, som foreskrev overholdelse af reglerne for god opførsel, korrekthed og anstændighed, forbud mod indtagelse af alkoholholdige drikkevarer samt et påbud om at være korrekt påklædt.

21.

Antonia Dall’Antonia var en potentiel kunde for Memoria Srl, idet hun havde planlagt at kremere sin mands lig og overføre asken til et af disse steder.

22.

Den 30. november 2015 vedtog Consiglio Comunale di Padova (byrådet i Padova) beslutning nr. 2015/0084, som ændrede den kommunale bekendtgørelse om begravelsesvirksomhed og kirkegårde ( 12 ). Denne ændring udelukkede, at den, som modtager askeurner, kan benytte tjenesteydelser leveret af private virksomheder uden for den almindelige kommunale begravelsesvirksomhed og de kommunale kirkegårde.

23.

Den 15. februar 2016 anlagde Memoria Srl og Antonia Dall’Antonia sag ved Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (den regionale forvaltningsdomstol for Veneto, Italien), hvori de nedlagde påstand om annullation af beslutning nr. 2015/0084 fra Comune di Padova samt erstatning for det af Memoria Srl lidte tab. De gjorde i korthed gældende, at beslutningen var uforenelig med EU-rettens bestemmelser og navnlig med etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.

24.

Den forelæggende ret nærer tvivl om, hvorvidt disse principper finder anvendelse på en foranstaltning, der kun gør sig gældende for Padova kommune og ikke berører hele den italienske befolkning. Den er desuden af den opfattelse, at der tilsyneladende ikke er nogen hensyn til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed, som kan begrunde denne restriktion.

25.

På denne baggrund har denne ret forelagte Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 49 og 56 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fortolkes således, at de er til hinder for anvendelsen af følgende bestemmelser i artikel 52 i bekendtgørelsen om bedemandsforretning fra Comune di Padova:

»Modtageren må under ingen omstændigheder overdrage opbevaringen af askeurnen til tredjepart. Dette forbud gælder også, selv om dette var den afdødes udtrykkelige ønske (stk. 3).

Urnen må kun opbevares i modtagerens bolig (stk. 4).

[…]

Opbevaringen af askeurner må under ingen omstændigheder ske i gevinstøjemed, og der må ikke udøves økonomiske aktiviteter, som vedrører, end ikke delvist, opbevaringen af askeurner uanset grunden og varigheden. Dette forbud gælder også, selv om dette var den afdødes udtrykkelige ønske (stk. 10)«?«

26.

Memoria Srl, Comune di Padova, den italienske regering og Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af Comune di Padova deltog de ovennævnte i retsmødet den 16. april 2018, hvor Domstolen anmodede parterne om at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 2006/123 finder anvendelse.

27.

Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at afklare, om en national bestemmelse, der forhindrer, at private virksomheder leverer tjenesteydelser angående opbevaring af askeurner, er forenelig med artikel 49 TEUF og 56 TEUF.

28.

Det følger af Domstolens faste praksis, at den omstændighed, at den forelæggende ret har begrænset sine spørgsmål til fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, ikke er til hinder for, at Domstolen oplyser den om alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, som kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for den ( 13 ).

29.

Domstolen, hvis opgave det er at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar, er i øvrigt kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede denne ret ( 14 ).

30.

På denne baggrund, på grundlag af de i forelæggelsesafgørelsen omhandlede oplysninger og som følge af drøftelserne i retsmødet, bør forbuddet mod, at private virksomheder leverer tjenesteydelser angående opbevaring af askeurner, ligeledes prøves i forhold til direktiv 2006/123.

31.

Den italienske regering og Comune di Padova er af den opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål bør afvises, navnlig ( 15 ) af to årsager: a) der er tale om en rent intern situation uden grænseoverskridende elementer, og b) den forelæggende ret har i sin afgørelse ikke anført alle de faktiske og retlige omstændigheder, der er nødvendige for, at Domstolen kan give et passende svar.

32.

Den første indsigelse består i, at hovedsagen drejer sig om en rent intern situation, som ikke er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde: En italiensk virksomhed fører sag mod Comune di Padova på grund af anvendelsen af en kommunal lovgivning, som kun finder anvendelse i denne kommune. Der er således ingen grænseoverskridende forbindelse, der kan give anledning til spørgsmål om de grundlæggende friheder i det indre marked ( 16 ).

33.

Henset til Domstolens praksis vedrørende rent interne situationer, som for nylig blev sat i system i Ullens de Schooten-dommen ( 17 ), bør denne indsigelse forkastes.

34.

Det er korrekt, at hovedreglen er, at »bestemmelserne i EUF-traktaten vedrørende etableringsfriheden, den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for kapital ikke finder anvendelse på en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat« ( 18 ).

35.

Domstolen tillader imidlertid undtagelser til denne regel og anser sig for at have kompetence til at besvare præjudicielle spørgsmål, der er opstået i rent interne sager, og som ikke indeholder tydelige grænseoverskridende elementer, når disse opstår.

36.

Den første af disse undtagelser vedrører forelæggelser, hvori en intern regel tillægger den pågældende medlemsstats statsborgere de samme rettigheder, som EU-reglerne tillægger statsborgere fra andre medlemsstater, med henblik på at undgå den såkaldte omvendte forskelsbehandling.

37.

Ifølge Domstolen kan »fortolkningen af de grundlæggende friheder, der er fastsat i artikel 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF, […] vise sig at være relevant i en sag, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat, såfremt den nationale lovgivning pålægger den forelæggende ret at fastslå, at en statsborger fra den medlemsstat, hvor denne ret befinder sig, skal have de samme rettigheder som dem, en statsborger fra en anden medlemsstat vil kunne støtte på EU-retten i en tilsvarende situation« ( 19 ).

38.

Den forelæggende ret er i denne sag med rette af den opfattelse, at artikel 53 i lov nr. 234/2012 forbyder omvendt forskelsbehandling og indebærer, at artikel 49 TEUF finder anvendelse på italienske statsborgere, også i rent interne situationer, hvilket Domstolen har haft lejlighed til at bekræfte ( 20 ).

39.

En anden undtagelse, som uddybes i Ullens de Schooten-dommen, vedrører »bestemmelser, der ikke kun finder anvendelse på nationale statsborgere, men ligeledes på statsborgere fra andre medlemsstater, [når] den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe som følge af Domstolens dom i den præjudicielle sag, ligeledes [vil] have retsvirkning i forhold til sidstnævnte statsborgere, hvilket begrunder, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som den er blevet stillet i forbindelse med traktatbestemmelserne om de grundlæggende friheder, på trods af den omstændighed, at samtlige elementer i tvisten i hovedsagen er begrænset til en enkelt medlemsstat« ( 21 ).

40.

Således som den forelæggende ret har anført, i tråd med sagsøgernes argumenter i hovedsagen, kan det ikke udelukkes, at en aktør fra en anden medlemsstat, som tillader anbringelse af askeurner på urnepladser drevet af kommercielle selskaber, beslutter sig for i fremtiden at udøve sine aktiviteter i Italien. Det kan heller ikke afvises, at en statsborger fra en anden medlemsstat ønsker at have mulighed for at anvende tilsvarende tjenesteydelser i Italien.

41.

Jeg er således af den opfattelse, at forelæggelsesafgørelsen har påvist en forbindelse mellem sagens genstand eller omstændigheder og artikel 49 TEUF og 56 TEUF, omend i begrænset omfang ( 22 ).

42.

Der skal til ovenstående tilføjes et specifikt argument om den eventuelle ( 23 ) virkning af direktiv 2006/123. Nogle af dette direktivs bestemmelser (i kapitel III i om etableringsfrihed for tjenesteydere) »skal fortolkes således, at de også finder anvendelse på en situation, hvor alle relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat« ( 24 ).

43.

Domstolen har i denne henseende udtalt, at:

44.

Dermed kan den første formalitetsindsigelse ikke tages til følge.

45.

Den anden indsigelse, hvorefter forelæggelsen ikke indeholder de faktiske og retlige omstændigheder, der er nødvendige for, at Domstolen kan træffe afgørelse, kan ligeledes forkastes. Den italienske regering og Comune di Padova har navnlig anført, at beskrivelsen af den gældende italienske lovgivning er begrænset til den kommunale bekendtgørelse om begravelsesvirksomhed og kirkegårde, men undlader at gøre rede for den trinhøjere interne, nationale og regionale lovramme, som bekendtgørelsen indgår i.

46.

Jeg er imidlertid af den opfattelse, at den forelæggende ret i tilstrækkelig grad har gjort rede for de grundlæggende elementer i den nationale ret, der fastsætter forbuddet mod private tjenesteydelser angående opbevaring af askeurner, således at de kan prøves i lyset af de EU-retlige bestemmelser, der anmodes om en fortolkning af. Kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement er opfyldt, og forelæggelsesafgørelsen overholder de krav, der følger af retspraksis på dette område ( 26 ).

47.

Den omstændighed, at den forelæggende ret kun har henvist til sagsøgerens argumenter i hovedsagen og ikke argumenterne fra Comune di Padova, ændrer ikke på denne konklusion, eftersom muligheden for at vælge, hvilke argumenter der skal indgå, henhører under den nationale rets skønsbeføjelse i forbindelse med udformningen af det præjudicielle spørgsmål.

48.

Efter min opfattelse bør det præjudicielle spørgsmål således antages til realitetsbehandling.

49.

Det er først og fremmest nødvendigt at afgøre, om bestemmelserne om etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser berøres i denne sag. Såfremt dette er tilfældet, består det næste skridt i at undersøge anvendelsen af direktiv 2006/123 eller de oprindelige retlige bestemmelser, der regulerer disse friheder (artikel 49 TEUF og 56 TEUF).

50.

Det følger af Domstolens faste praksis, at formålet med etableringsfriheden som sikret ved artikel 49 TEUF er at åbne mulighed for, at en statsborger i en medlemsstat kan foretage en etablering i en anden medlemsstat for at udøve sin virksomhed dér, og således inden for Unionen at begunstige det økonomiske og sociale samarbejde inden for området selvstændig erhvervsvirksomhed.

51.

Etableringsfriheden har i denne henseende til formål at give en fysisk eller juridisk person mulighed for på stabil og vedvarende måde at kunne deltage i det økonomiske liv i en anden medlemsstat end sin egen og få fordel heraf ved i værtsmedlemsstaten rent faktisk at udøve erhvervsmæssig virksomhed ved hjælp af en fast indretning i et ikke nærmere angivet tidsrum ( 27 ).

52.

Hvad angår den frie udveksling af tjenesteydelser, som er fastlagt i artikel 56 TEUF, dækker den alle tjenesteydelser, der ikke tilbydes på stabil og vedvarende måde fra et forretningssted i bestemmelsesmedlemsstaten ( 28 ).

53.

I hovedsagen ønsker Memoria Srl at levere tjenesteydelser angående opbevaring af askeurner ved hjælp af en fast indretning i et ikke nærmere angivet tidsrum i Padova kommune. Virksomhedens søgsmål vedrører således etableringsfriheden ( 29 ).

54.

En eventuel restriktion for denne frihed kan prøves i lyset af en afledt retsakt (direktiv 2006/123) eller den primære ret (artikel 49 TEUF).

55.

Hvis denne restriktion falder ind under anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, skal den ikke tillige prøves i lyset af artikel 49 TEUF. En samtidig prøvelse af en national foranstaltning i lyset af bestemmelserne i direktiv 2006/123 og bestemmelserne i EUF-traktaten ville svare til at indføre en prøvelse i hvert enkelt tilfælde i henhold til den primære ret og ville således underkende den målrettede harmonisering, der blev gennemført ved nævnte direktiv ( 30 ).

56.

Nedenstående tvivl drejer sig om, hvorvidt opbevaring af askeurner henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, hvis formål er at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser.

57.

Ved første øjekast taler artikel 2 i direktiv 2006/123 for, at direktivet finder anvendelse. I henhold til denne artikels stk. 1 finder direktivet »anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat«. Undtagelserne til denne regel er fastlagt i stk. 2 og 3, og ingen af dem omfatter, i det mindste ikke udtrykkeligt, begravelsesvirksomhed generelt eller opbevaring af askeurner specifikt ( 31 ).

58.

Idet Memoria Srls opbevaring af askeurner kan kvalificeres som en selvstændig erhvervsvirksomhed, der udføres mod betaling ( 32 ), taler den omstændighed, at denne tjenesteydelse er placeret under den generelle bestemmelse (artikel 2, stk. 1) og ikke under undtagelsesbestemmelserne (stk. 2 og 3), for, at den underkastes bestemmelserne i direktiv 2006/123.

59.

Artikel 1, stk. 3, i direktiv 2006/123 fastlægger imidlertid, at direktivet »[ikke] vedrører afskaffelse af monopoler, der udfører tjenesteydelser«. Ottende betragtning til direktivet uddyber dette punkt: »Bestemmelserne i dette direktiv vedrørende etableringsfriheden og den frie bevægelighed for tjenesteydelser bør kun finde anvendelse i det omfang, den pågældende virksomhed er åben for konkurrence, og de forpligter derfor ikke medlemsstaterne til […] at afskaffe eksisterende monopoler […]« ( 33 ).

60.

Beslutningen fra Comune di Padova fjerner private aktører, der opbevarer askeurner, fra konkurrencen og gør således denne tjenesteydelse til genstand for et monopol, som varetages af den kommunale virksomhed, der har til opgave at udøve begravelsesvirksomhed. Ved denne foranstaltning forhindrer beslutningen ligeledes, at andre virksomheder, såsom Memoria Srl, kan udøve denne virksomhed.

61.

Den omstændighed, at disse monopoler, der udfører tjenesteydelser, ikke er omfattet af direktiv 2006/123, fremgår af direktivets artikel 1, stk. 3, sammenholdt med ottende betragtning hertil. Således er der i kapitel III i direktiv 2006/123, som indeholder bestemmelser, der netop gør sig gældende for etableringsfriheden, ingen bestemmelser, der finder anvendelse på disse monopoler, der er skabt af en national lovgivning. Nærmere betegnet:

62.

Når alt kommer til alt, er jeg af den opfattelse, at et monopol, der udfører tjenesteydelser angående opbevaring af askeurner, såsom det i hovedsagen omhandlede, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123.

63.

Hvis denne restriktion for etableringsfriheden ikke er omfattet af den harmoniserende afledte ret, må den prøves i forhold til den primære ret ( 34 ), nærmere betegnet artikel 49 TEUF og praksis fra Domstolen, som har fortolket den i omfattende grad.

64.

En national lovgivning, som kun tillader, at én godkendt aktør udøver virksomhed angående opbevaring af askeurner, medfører i sig selv en uovervindelig hindring for, at enhver anden virksomhed kan udføre denne tjenesteydelse. En person, der ønsker at anbringe en askeurne, kan kun henvende sig til den kommunale begravelsestjeneste for at få den opbevaret uden for hjemmet og har ikke mulighed for at henvende sig til nogen anden leverandør af denne tjenesteydelse.

65.

På disse betingelser indfører Comune di Padova en restriktion både for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser, idet den underlægger udøvelsen af en erhvervsvirksomhed en eksklusivordning til fordel for en eneste udbyder ( 35 ). Artikel 37 TEUF finder ikke anvendelse på monopoler, der udfører tjenesteydelser ( 36 ).

66.

I henhold til artikel 14 TEUF og 106, stk. 2, TEUF kan udøvelse af virksomhed angående opbevaring af urner, således som den er reguleret i den nationale lovgivning ( 37 ), henhøre under kategorien tjenesteydelser af almen økonomisk interesse eller kategorien tjenesteydelser af almen interesse, der ikke er af økonomisk karakter ( 38 ).

67.

I det første af disse tilfælde må der tages hensyn til »nationale, regionale og lokale myndigheders vigtige rolle og vide skønsbeføjelser med hensyn til at levere, udlægge og tilrettelægge« disse tjenesteydelser, henset til »forskellene mellem brugernes behov og præferencer, der kan være et resultat af forskellige geografiske, sociale eller kulturelle situationer« ( 39 ).

68.

Hvis der omvendt er tale om en tjenesteydelse af almen interesse, der ikke er af økonomisk karakter, angives det i artikel 2 i protokol (nr. 26) om tjenesteydelser af almen interesse på det kraftigste, at »[t]raktaternes bestemmelser berører på ingen måde medlemsstaternes beføjelse til at levere, udlægge og tilrettelægge« disse tjenesteydelser ( 40 ).

69.

De dokumenter, der fremgår af sagsakterne, indeholder ikke tilstrækkelige oplysninger til at nå frem til en sikker konklusion, især ikke når det tages i betragtning, at de nationale myndigheder nøje skal definere formålene for leverandørerne af disse tjenester. Det tilkommer således den forelæggende ret at afklare dette punkt ( 41 ).

70.

Hvis det vurderes, at artikel 106 TEUF finder anvendelse, må det stadig afgøres, om den omtvistede virksomhed er underlagt de øvrige bestemmelser i traktaterne (heriblandt bestemmelserne om etableringsfriheden og restriktionerne herfor), hvilket generelt er tilfældet, medmindre »anvendelsen af disse bestemmelser […] retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver«, som er betroet den virksomhed, der har fået til opgave at udføre tjenesteydelsen.

71.

På den ene eller anden måde må det afgøres, om denne restriktion for etableringsfriheden kan være retfærdiggjort »af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed« eller af andre tvingende almene hensyn i overensstemmelse med Domstolens praksis. Jeg vil udelukkende behandle de hensyn, der er blevet gjort gældende i sagen.

72.

Det påhviler de nationale myndigheder, der har påberåbt sig denne begrundelse, at godtgøre, at deres lovgivning opfylder proportionalitetsprincippet, dvs. at begrænsningen er nødvendig for at virkeliggøre det tilsigtede formål, og at dette mål ikke kan nås ved hjælp af forbud eller begrænsninger, der er mindre vidtrækkende eller i mindre grad påvirker samhandelen inden for Unionen. Den medlemsstat, der påberåber sig undtagelsen angående den offentlige sundhed skal forelægge de nødvendige beviser eller en analyse af egnetheden og forholdsmæssigheden af den restriktive foranstaltning, som medlemsstaten har truffet, såvel som præcise oplysninger til støtte for dens argumentation ( 42 ).

73.

Efter min opfattelse er dette ikke blevet godtgjort i denne sag, og proportionalitetskriteriet er heller ikke opfyldt. Således som Kommissionen har anført, er aske i modsætning til jordiske rester et inaktivt stof biologisk set og udgør ikke en fare for den offentlige sundhed. Kremeringsprocessen, som afsluttes med, at afdødes aske overgives til de pårørende, fjerner denne risiko.

74.

Det er korrekt, at en ukontrolleret spredning af aske fra askeurner kan medføre en mindre ulempe for den offentlige sundhed. For at fjerne denne ulempe er det tilstrækkeligt at kræve, at private virksomheder, der leverer tjenesteydelser angående opbevaring af askeurner, overholder betingelser, der svarer til dem, der gældende for de offentlige kirkegårde. Dette ville være et alternativ, der begrænser etableringsfriheden i mindre grad end det totale forbud mod, at private virksomheder udøver denne virksomhed ( 43 ).

75.

Comune di Padova har anført »beskyttelse af respekten over for de afdøde og sikring af ro og respekt for gravpladsernes værdighed i bymiljøet« som begrundelse for sin bekendtgørelse.

76.

Respekten for de afdøde er en fælles værdi, der er bred tilslutning til i alle medlemsstaternes befolkninger ( 44 ). Det kan ikke på forhånd afvises, at dette kan retfærdiggøre en restriktion for etableringsfriheden ( 45 ) såsom forbuddet mod kommerciel virksomhed angående opbevaring af askeurner.

77.

Der opstår imidlertid mindst to problemer, når denne hypotetiske begrundelse underkastes proportionalitetstesten. Det første er, at det også er muligt for en privat virksomhed at sikre respekten for de jordiske rester, idet den pålægges at udføre tjenesteydelsen på betingelser, der svarer til dem, der gør sig gældende for kommunale kirkegårde ( 46 ). Der findes således foranstaltninger, der er mindre restriktive end forbuddet mod, at kommercielle virksomheder udøver denne form for virksomhed.

78.

For det andet er der intet, der taler for, at det hensyn, der bør vises over for de afdøde, mindskes, når private virksomheder, der udfører tjenesteydelser med hensyn til opbevaring af askeurner, går konkurs, på anden vis afvikles eller lukker deres forretning. Muligheden for at askeurnerne i så fald havner i en situation uden beskyttelse eller kontrol, er en risiko, som de italienske myndigheder kan neutralisere ved at pålægge disse virksomheder at overdrage urnerne til de offentlige kirkegårde eller tilbagelevere dem til deres indehavere.

79.

Det bør erindres, at artikel 52, stk. 5 og 9, i Padovas kommunale bekendtgørelse om begravelsesvirksomhed og kirkegårde tillader, at afdødes pårørende opbevarer askeurnerne i deres hjem, selv om de kommunale begravelsestjenester til enhver tid kan kræve, at den person, der opbevarer askeurnen, fremviser den, med henblik på at kontrollere, at den er intakt og velbevaret. Der kan desuden til enhver tid anmodes om, at den opbevarede urne placeres på en kirkegård.

80.

Virksomhederne kunne blive pålagt disse forpligtelser samt pligten til at tilbagelevere urnerne til de kommunale kirkegårde eller til de pårørende for at forhindre risikoen for, at urnerne mister deres beskyttelse i tilfælde af virksomhedens lukning eller afvikling. Jeg understreger atter, at dette er en foranstaltning, der er mindre restriktiv end totalforbuddet mod, at disse virksomheder udfører denne form for tjenesteydelse.

81.

I retsmødet gjorde den italienske regering gældende, at de fremherskende moralske og kulturelle værdier i Italien, som afspejles i landets traditioner, er til hinder for kommercialisering af virksomhed i forbindelse med opbevaring af jordiske rester. Retfærdiggørelsen af den af Comune di Padova indførte foranstaltning, som er i overensstemmelse med forbuddet på nationalt plan ( 47 ), henføres således – henset til de faste værdier i det italienske samfund – til den omstændighed, at urner, som indeholder aske efter kremering, i realiteten er varer, der ikke kan gøres til genstand for handel, og at behandlingen af dem ikke er forenelig med det mål om fortjeneste, som kendetegner erhvervslivet.

82.

Hvis dette reelt var tilfældet, kunne der tales om et værdimæssigt forbehold fra Den Italienske Republik, som ikke nødvendigvis deles af de øvrige medlemsstater ( 48 ). Selv om det ikke kan sammenlignes med det forbud, der er under behandling, anså Domstolen totalforbuddet mod lotteri og andre spil i Det Forenede Kongerige for at være begrundet bl.a. på grund af »moralske, religiøse og kulturelle betænkeligheder« ( 49 ).

83.

Jeg nævner dette fortilfælde, eftersom begrebet »offentlig orden«, som i denne sag og i andre tidligere og efterfølgende sager er blevet accepteret af Domstolen, tillader, at »de nationale kompetente myndigheder [indrømmes] et skøn inden for de rammer, som er afstukket ved traktaten« ( 50 ). Når en medlemsstat anser det for nødvendigt at forbyde markedsføring af visse tjenesteydelser såsom de i hovedsagen omhandlede, idet den anser det for at være uforeneligt med værdier eller interesser, der er væsentlige for deres samfund, kan der i undersøgelsen af, hvorvidt forbuddet er foreneligt med EU-retten, ikke ses bort fra hensynet til den offentlige orden i landet.

84.

Eftersom der ikke foreligger andre retlige elementer i forelæggelsesafgørelsen, må den forelæggende ret atter afgøre, om det omtvistede forbud reelt er et forbud, der henføres til den »offentlige orden« i Italien i den allerede nævnte betydning, og om det er den eneste passende forholdsmæssige foranstaltning, der i denne sag kan respektere de værdier, der ligger til grund for dette begreb.

85.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (den regionale forvaltningsdomstol for Veneto, Italien) forelagte spørgsmål således:

»Artikel 49 i Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er i princippet til hinder for en national lovgivning såsom den i hovedsagen omhandlede, hvorefter virksomheder, som drives med gevinst for øje, forbydes at opbevare askeurner af hensyn til den offentlige sundhed eller den respekt, der bør vises over for de afdøde, idet det er muligt at indføre mindre restriktive ordninger for udførelsen af denne tjenesteydelse, der ligeledes beskytter disse formål.

Det nævnte forbud kan imidlertid være begrundet af hensyn til den offentlige orden i landet såsom beskyttelsen af kulturelle eller moralske interesser eller værdier, som er uomgængelige og vidt udbredt i den pågældende medlemsstat, hvis dette er nødvendigt for at respektere dem, og der ikke er mulighed for at træffe andre mindre restriktive foranstaltninger med samme formål, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.«