1

Sagsøgeren, Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas, er et selskab, som er indehaver af en koncession vedrørende statsligt ejede maritime områder med turist- og rekreationsformål for øje, som oprindeligt blev tildelt af regionen Toscana (Italien) og derefter kommunen Cecina (Italien). Denne koncession blev forlænget indtil den 31. december 2020. Sagsøgeren driver en badeanstalt på det pågældende statslige areal, hvori selskabet har foretaget omfattende investeringer.

2

Ifølge oplysningerne i stævningen er der blevet tilrettelagt en udvælgelsesprocedure af offentlig karakter med henblik på tildeling af koncessioner til statslig maritim ejendom. Fornyelsen af koncessionerne vedrørende statsligt ejede maritime områder ved udløbet af disses gyldighedsperioder var underlagt gunstige regler for den eksisterende koncessionshaver, for det første for så vidt som fornyelse af en allerede tildelt forudgående koncession havde fortrinsret i forhold til nye ansøgninger, og for det andet for så vidt som koncessionerne vedrørende statsligt ejede maritime områder med turistformål for øje siden 2001 blev fornyet automatisk. Disse regler blev ophævet i henholdsvis 2009 og 2011 i forbindelse med den administrative fase af en traktatbrudsprocedure indledt af Europa-Kommissionen mod Den Italienske Republik på grundlag af bestemmelserne i artikel 258 TEUF. Kommissionen fandt således, at den fortrinsret, som blev givet den eksisterende koncessionshaver, var i strid med bestemmelserne i artikel 49 TEUF, og at den automatiske fornyelse af koncessioner var i strid med såvel artikel 49 TEUF som artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).

3

Ved dom nr. 328/2015 af 27. februar 2015 (herefter »dom nr. 328/2015«) fastslog Tribunale amministrativo regionale della Toscana (den regionale forvaltningsdomstol for Toscana) bl.a., at koncessioner, som giver mulighed for at råde over en del af statslig maritim ejendom med henblik på at opretholde bygningsstrukturer, indfører en egentlig ejendomsret til et bestemt areal for koncessionshaveren, for så vidt som »retten til at opretholde en bygning på fremmed grund netop er formålet med byggeretten som defineret i artikel 952 [i den italienske borgerlige lovbog] (»ejeren kan indrømme ret til at opføre og opretholde en bygning på fremmed grund til fordel for andre«), således at der [foreligger] en forvaltningsakt, som indrømmer koncessionshaveren byggeretten til de pågældende ejendomme«.

4

Den 24. juni 2015 stillede to medlemmer af Europa-Parlamentet Kommissionen et spørgsmål til skriftlig besvarelse i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 230, stk. 2, TEUF og artikel 130 i Parlamentets forretningsorden (EUT 2011, L 116, s. 1). Dette spørgsmål drejede sig i det væsentlige om, hvorvidt Kommissionen dels var bekendt med dom nr. 328/2015, dels om Kommissionen, henset til den omstændighed, at erhvervsdrivende, der er indehavere af koncessioner vedrørende statsligt ejede maritime områder med turist- og rekreationsformål for øje, ifølge denne dom havde en byggeret, som vedrører de af disse erhvervsdrivende opførte bygninger på det statsejede område, agtede på ny at overveje sin fortolkning af begrebet »tjenesteydelse« som omhandlet i direktiv 2006/123.

5

Ved skriftlig meddelelse af 2. september 2015 (herefter »den anfægtede meddelelse«) besvarede Kommissionen dette spørgsmål. Kommissionens svar er affattet som følger:

»Kommissionen er bekendt med dom [nr. 328/2015 fra Tribunale amministrativo regionale della Toscana (den regionale forvaltningsdomstol for Toscana)]. Kommissionen er af den opfattelse, at denne dom ikke vedrører anvendelsen af EU-retten og følgelig heller ikke anvendelsen af direktiv 2006/123 [...] Dommen begrænser sig til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen af de nationale retsforskrifter. Kommissionen er derfor ikke i stand til at fremsætte bemærkninger.«

6

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. november 2015 har sagsøgeren anlagt denne sag.

7

Sagsøgeren har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede meddelelse.

8

Ifølge procesreglementets artikel 126 kan Retten, når det er åbenbart, at den ikke har kompetence til at behandle en sag, på forslag fra den refererende dommer til enhver tid beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse uden at fortsætte sagens behandling. I det foreliggende tilfælde finder Retten, at sagsakterne giver tilstrækkeligt grundlag for, at den kan træffe afgørelse uden at fortsætte sagens behandling.

9

Det fremgår af fast retspraksis, at enhver af institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger, udgør en anfægtelig retsakt i artikel 263 TEUF’s forstand (dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet, »Europæisk Vejtransportoverenskomst«, 22/70, EU:C:1971:32, præmis 42, af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 36, og af 13.2.2014, Ungarn mod Kommissionen, C-31/13 P, EU:C:2014:70, præmis 54).

10

Enhver retsakt, der ikke har bindende retsvirkninger, som f.eks. forberedende retsakter, bekræftende retsakter, rene gennemførelsesforanstaltninger, simple henstillinger og udtalelser og i princippet interne instrukser, er derimod ikke underlagt den i artikel 263 TEUF omhandlede domstolsprøvelse (jf. i denne retning dom af 12.9.2006, Reynolds Tobacco m.fl. mod Kommissionen, C-131/03 P, Sml., EU:C:2006:541, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis, og kendelse af 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irland) mod Kommissionen, C-477/11 P, EU:C:2012:292, præmis 52).

11

I lyset af denne retspraksis skal vurderingen af, om en retsakt tilsigter at have retsvirkninger, og dermed om den kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, foretages på baggrund af retsaktens ordlyd og den sammenhæng, hvori den indgår (jf. i denne retning dom af 20.3.1997, Frankrig mod Kommissionen, C-57/95, Sml., EU:C:1997:164, præmis 18, og af 1.12.2005, Italien mod Kommissionen, C-301/03, Sml., EU:C:2005:727, præmis 21-23), dens indhold (jf. dom af 22.6.2000, Nederlandene mod Kommissionen, C-147/96, EU:C:2000:335, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 9.10.1990, Frankrig mod Kommissionen, C-366/88, EU:C:1990:348, præmis 23, af 13.11.1991, Frankrig mod Kommissionen, C-303/90, Sml., EU:C:1991:424, præmis 18-24, og af 16.6.1993, Frankrig mod Kommissionen, C-325/91, EU:C:1993:245, præmis 20-23) og dens ophavsmands formål hermed (jf. i denne retning dom af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, C-521/06 P, EU:C:2008:422, præmis 42, og af 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, C-362/08 P, EU:C:2010:40, præmis 52).

12

I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at den anfægtede meddelelse indeholder Kommissionens skriftlige besvarelse af en parlamentarisk forespørgsel, der blev forelagt den i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 230, stk. 2, TEUF og artikel 130 i Parlamentets forretningsorden. Denne forespørgsel om dom nr. 328/2015 til Kommissionen havde i det væsentlige til formål at opnå yderligere præciseringer vedrørende Kommissionens fortolkning af begrebet »tjenesteydelse« som omhandlet i direktiv 2006/123 i forhold til den nævnte dom (jf. præmis 4 ovenfor). Kommissionen svarede i det væsentlige, at denne dom, som den var bekendt med, ikke vedrørte anvendelsen af EU-retten og alene vedrørte de italienske retsforskrifter, således at den ikke var i stand til at fremsætte bemærkninger (jf. præmis 5 ovenfor).

13

På denne baggrund må det fastslås, at henset til såvel sammenhængen med den parlamentariske forespørgsel som den anfægtede meddelelses indhold og ordlyd tilsigter denne meddelelse ikke på nogen måde at have bindende retsvirkninger som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 9 ovenfor. Denne meddelelse udgør således et svar på en parlamentarisk forespørgsel, som ikke er udtryk for en beslutning fra Kommissionen og i øvrigt heller ikke en stillingtagen til fortolkningen af direktiv 2006/123.

14

Denne konklusion ændres ikke af de af sagsøgeren fremførte argumenter. Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at den anfægtede meddelelse udgør en retsakt, som tilsigter at have bindende retsvirkninger, eftersom den er udtryk for Kommissionens ønske om at anvende direktiv 2006/123 på området vedrørende koncessioner til statslig maritim ejendom, hvilket er i strid med koncessionshavernes ejendomsret. Desuden forpligter denne meddelelse de italienske administrative og judicielle myndigheder til at anvende direktiv 2006/123 på disse koncessioner, hvilket ville bevirke »en tvangsoverførsel af [koncessionshavernes] tinglige rettigheder«.

15

Det skal for det første fastslås, at sagsøgeren med disse argumenter tager fejl for så vidt angår rækkevidden af den anfægtede meddelelse. I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, har Kommissionen således på ingen måde taget stilling til anvendelsen eller fortolkningen af direktiv 2006/123. Den indskrænkede sig derimod til at anføre, at dom nr. 328/2015 vedrørte de italienske retsforskrifter og ikke EU-retten, således at den ikke var i stand til at fremsætte bemærkninger om det spørgsmål, som den var adressat for, og som vedrørte begrebet »tjenesteydelse« som omhandlet i dette direktiv.

16

Selv hvis det som anført af sagsøgeren antages, at Kommissionen havde taget stilling og fortolkede direktiv 2006/123 således, at direktivet finder anvendelse på statsligt ejede maritime områder, skal det under alle omstændigheder bemærkes, at hverken en disposition fra Kommissionen, der er udtryk for dennes eller en af dens tjenestegrenes hensigt til at følge visse retningslinjer (jf. dom af 5.5.1998, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, C-180/96, EU:C:1998:192, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis), eller en simpel skriftlig meningstilkendegivelse, såsom en påmindelse om Kommissionens fortolkning af bestemmelserne i en afledt retsakt, ifølge retspraksis kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, når den ikke kan afføde retsvirkninger og heller ikke har til formål at skabe sådanne virkninger (jf. i denne retning dom af 5.10.1999, Nederlandene mod Kommissionen, C-308/95, EU:C:1999:477, præmis 27-30). Det skal følgelig fastslås, at selv hvis det antages, at den anfægtede meddelelse er udtryk for Kommissionens fortolkning af direktiv 2006/123 og denne institutions ønske om at inkludere statsligt ejede maritime områder heri, tilsigter denne meddelelse ikke af denne grund at have bindende retsvirkninger.

17

Endvidere kan det ikke hævdes, at den anfægtede meddelelse har bindende retsvirkninger, da den blev vedtaget i strid med – for så vidt som den er godtgjort – koncessionshavernes ejendomsret. En sådan argumentation indebærer, at det på grundlag af en retsakts eventuelle ulovlighed kan sluttes, at den er anfægtelig. Det følger imidlertid af retspraksis, at grovheden af det retsbrud, den pågældende institution foreholdes, eller omfanget af indgrebet, som måtte følge heraf, med hensyn til overholdelsen af de grundlæggende rettigheder ikke vil kunne tillade, at traktatens ufravigelige procesforudsætninger fraviges (jf. analogt kendelse af 10.5.2001, FNAB m.fl. mod Rådet, C-345/00 P, EU:C:2001:270, præmis 40, og dom af 15.1.2003, Philip Morris International mod Kommissionen, T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 og T-272/01, EU:T:2003:6, præmis 87).

18

For så vidt som sagsøgeren endelig søger at gøre gældende, at den anfægtede meddelelse medfører »en tvangsoverførsel af de tinglige rettigheder, der i øjeblikket tilkommer indehavere af strandkoncessioner«, bemærkes, at det fremgår af de forklaringer, som sagsøgeren selv har givet om reglerne vedrørende fornyelsen af koncessionerne vedrørende statsligt ejede maritime områder (jf. præmis 2 ovenfor), at det ikke er denne meddelelse, men den eventuelle ikke-fornyelse af en koncession vedrørende statsligt ejede maritime områder, der udløb i medfør af de italienske retsforskrifter, som ændret i 2009 og 2011, som i givet fald kan have en sådan virkning.

19

For fuldstændighedens skyld skal det ligeledes tilføjes, at der skal sondres mellem omstændighederne i nærværende sag og de omstændigheder, der gav anledning til dom af 24.3.1994, Air France mod Kommissionen (T-3/93, EU:T:1994:36), som sagsøgeren har henvist til. Den anfægtede retsakt i sidstnævnte sag tog således form af en erklæring fra talsmanden for kommissæren med ansvar for konkurrencespørgsmål, hvorved Kommissionen erklærede, at den ikke var kompetent til at træffe afgørelse om en udtrykkeligt identificeret fusion i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 4064/89 af 21. december 1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EFT 1989, L 395, s. 1), og skabte rent faktisk retsvirkninger. Til gengæld indeholder den anfægtede meddelelse i nærværende sag ikke en sådan beslutning og begrænser sig til at udtrykke Kommissionens holdning, hvorefter dom nr. 328/2015 alene vedrørte en fortolkning af italiensk ret og ikke EU-retten, således at denne institution ikke så sig i stand til at tage stilling til dens eventuelle indvirkning på fortolkningen af begrebet »tjenesteydelse« som omhandlet i direktiv 2006/123. Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at sagsøgeren ikke har fremført noget argument, der kan godtgøre, at omstændighederne i disse to sager er sammenlignelige.

20

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det er åbenbart, at sagen skal afvises, uden at det er nødvendigt at forkynde den for Kommissionen.

21

Da den foreliggende kendelse er afsagt, før der er sket forkyndelse af stævningen for Kommissionen, og inden denne har haft lejlighed til at afholde nogle omkostninger, er det tilstrækkeligt at bestemme, at sagsøgeren bærer sine egne omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 133.

På grundlag af disse præmisser

bestemmer

RETTEN (Anden Afdeling):