1. 

Et velfungerende indre marked forudsætter, at der er tilstrækkelige transportmuligheder, hvilket kræver, at vejsikkerheden prioriteres højt. Den Europæiske Union har således i sin politik opstillet som mål, at der i 2050 skal være nul trafikdræbte ( 2 ).

2. 

Periodisk teknisk kontrol med motorkøretøjer (herefter »teknisk kontrol med motorkøretøjer« eller »ITV-tjenester« (inspección técnica de vehículos)) har til formål at øge vejsikkerheden. I den foreliggende sag, der bl.a. vedrører spørgsmålet, hvorvidt visse catalanske regler om ITV-tjenester er i overensstemmelse med EU-retten, når denne kontrol foretages af private erhvervsdrivende og ikke af offentlige myndigheder. I denne forbindelse har Tribunal Supremo (Spaniens højesteret) anmodet om vejledning i en række spørgsmål, nemlig i) hvorvidt det såkaldte tjenesteydelsesdirektiv ( 3 ) finder anvendelse, ii) begrebet »udøvelse af offentlig myndighed« og iii) hvorvidt den catalanske ITV-tilladelsesordning er forenelig med EU-reglerne om fri bevægelighed.

3. 

Kort sagt er det mit synspunkt, at medlemsstaterne er bedst i stand til at afgøre, hvorvidt de vil give private erhvervsdrivende mulighed for at udføre teknisk kontrol med motorkøretøjer, og hvordan denne virksomhed skal reguleres, forudsat at de overholder EU-retten. I det foreliggende tilfælde er jeg bange for, at EU-retten ikke er blevet overholdt fuldt ud, hvilket jeg vil begrunde nedenfor.

4.

I henhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 1, (»anvendelsesområde«) finder direktivet anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat, dog med visse undtagelser, som er fastlagt i artikel 2, stk. 2. I henhold til artikel 2, stk. 2, litra d), finder direktivet hverken anvendelse på »tjenesteydelser på transportområdet, [...] der falder ind under [EUF-traktatens] afsnit V«, eller, i henhold til artikel 2, stk. 2, litra i), på »virksomhed, som er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, jf. [...] artikel [51 TEUF]«.

5.

Tjenesteydelsesdirektivets artikel 3, stk. 3, (»Forbindelse med fællesskabsrettens øvrige bestemmelser«) foreskriver, at medlemsstaterne skal anvende bestemmelserne i direktivet under overholdelse af reglerne om etableringsretten og den frie bevægelighed for tjenesteydelser.

6.

Direktiv 2009/40 blev vedtaget i henhold til artikel 71 EF (nu artikel 91 TEUF) og ophævede direktiv 96/96 ( 5 ).

7.

Artikel 1, stk. 1, og artikel 2 i direktiv 2009/40 (under overskriften »Almindelige bestemmelser«) bestemmer henholdsvis, at motordrevne køretøjer, der er registreret i en medlemsstat, skal underkastes en periodisk teknisk kontrol i overensstemmelse med direktivet. Denne kontrol skal udøves af medlemsstaten, af offentligt særligt udpegede organisationer, eller af de organer eller virksomheder, der er udpeget af staten, herunder også behørigt autoriserede private organer, som virker under dens direkte tilsyn.

8.

I Catalonien regulerer artikel 34-38 i lov nr. 12/2008 ( 6 ) periodisk ITV. I henhold til denne lovs artikel 35 har indehaverne af ITV-anlæg bl.a. til opgave at udøve teknisk kontrol med motorkøretøjer og at forhindre benyttelse af motorkøretøjer, som efter deres eftersyn udviser sikkerhedsmangler, som indebærer en umiddelbar fare. Denne lovs artikel 36 opstiller visse krav til disse indehavere, mens artikel 37 vedrører tilladelse til indehaverne. Disse krav uddybes yderligere i dekret nr. 30/2010 ( 7 ) og dekret nr. 45/2010 (herefter »de anfægtede dekreter«) ( 8 ).

9.

Især fastsætter artikel 73 i dekret nr. 30/2010, at ITV-anlæg skal overholde den territoriale plan. Desuden bestemmer dette dekrets artikel 74, at en virksomhed (eller virksomhedssammenslutning ( 9 )), der har tilladelse, højst må have en markedsandel på 50% ( 10 ). Endvidere opstiller artikel 75 mindsteafstande mellem ITV-anlæg, som er godkendt for den samme virksomhed eller virksomhedssammenslutning ( 11 ).

10.

Den 5. maj 2010 indgav OCA Inspección Técnica de Vehículos SA (herefter »OCA«), en indehaver af et ITV-anlæg, stævning til justitskontoret for Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Cataloniens højesteret) med henblik på domstolsprøvelse af de anfægtede dekreter. OCA’s hovedpåstand var og er, at de betingelser, der er knyttet til ITV-tilladelsesordningen, tilsidesætter tjenesteydelsesdirektivet og artikel 49 TEUF.

11.

Fire andre indehavere af ITV-anlæg, nemlig Grupo Itevelesa SL (herefter »Itevelesa«), Applus Iteuve Technology (herefter »Applus«), Certio ITV SL (herefter »Certio«), Asistencia Técnica Industrial SAE (herefter »ATI«) samt Generalidad de Cataluña (herefter »Generalidad«), har afgivet indlæg til støtte for de anfægtede dekreters lovlighed.

12.

Ved dom af 25. april 2012 tiltrådte Tribunal Superior de Justicia de af OCA nedlagte påstande og fastslog, at tilladelsesordningen ikke var i overensstemmelse med den spanske lovgivning til gennemførelse af tjenesteydelsesdirektivet. Denne ret annullerede følgelig en række bestemmelser i dekret nr. 30/2010 samt dekret nr. 45/2010 i dets helhed.

13.

Generalidad iværksatte ikke appel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret. Det gjorde imidlertid de fire øvrige indehavere af ITV-anlæg. Den 15. januar 2014 anmodede Generalidad den forelæggende ret om at indrømme Generalidad status som sagsøgt i appelsagen. Tribunal Supremo imødekom denne anmodning den 20. januar 2014.

14.

Tribunal Supremo er for det første i tvivl om fortolkningen af begrebet »tjenesteydelser på transportområdet«. For det andet har denne ret anmodet om vejledning i spørgsmålet om, hvorvidt indehaverne af ITV-anlæg skal karakteriseres som »offentlige myndigheder«. Endelig rejser den forelæggende ret tvivl med hensyn til selve muligheden for at gøre brug af en tilladelsesordning for ITV-tjenester samt visse krav inden for denne ordning, bl.a. vedrørende mindsteafstande og markedsandele (herefter »de anfægtede krav«). I lyset heraf er den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt de anfægtede dekreter er i overensstemmelse med EU-retten, og har besluttet at udsætte sagen og henvise følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

15.

I henhold til procesreglementets artikel 101 anmodede Domstolen i skrivelse af 28. januar 2015 den forelæggende ret om at præcisere visse spørgsmål vedrørende den gældende nationale lovramme før den 24. februar 2015. Ved skrivelse af 23. februar 2015 forelagde Tribunal Supremo Domstolen de pågældende oplysninger.

16.

Der blev indgivet skriftlige indlæg af OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, den spanske og svenske regering samt Kommissionen. OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, den spanske regering, Irland og den svenske regering samt Kommissionen deltog i retsmødet den 19. marts 2015, hvor de afgav mundtlige indlæg.

17.

Spørgsmål 1 beskrives af Tribunal Supremo som det »centrale spørgsmål«. Tribunal Supremo ønsker nærmere bestemt oplyst, hvorvidt ITV-tjenester er en »tjenesteydelse på transportområdet«. Som nævnt udelukker tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra d), sådanne tjenesteydelser fra sit anvendelsesområde, og de er (nu) i stedet omfattet af EUF-traktatens afsnit VI. Dette gengiver den regel, der er fastsat i artikel 58, stk. 1, TEUF ( 12 ).

18.

Som det vil fremgå, er dette spørgsmål rent faktisk ikke udslagsgivende for afgørelsen af hovedsagen. Da det kan have betydning for fremtidige sager, vil jeg imidlertid behandle det i dets helhed.

19.

Først og fremmest er det vigtigt at påpege, at anvendelsen af principperne om den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til traktaterne, på grund af transportområdets særlige karakter, skal opnås med indførelsen af en fælles transportpolitik ( 13 ). Bestemmelserne om den fælles transportpolitik gør dog på ingen måde disse fundamentale regler uanvendelige, men har tværtimod til formål at iværksætte og fuldbyrde reglerne om den frie udveksling af tjenesteydelser ved fælles handlinger ( 14 ).

20.

EUF-traktatens afsnit VI definerer ikke, hvad der udgør en tjenesteydelse på transportområdet. I mangel af en generel definition i primærretten findes specifikke definitioner i den sekundære ret, der er vedtaget i henhold til EUF-traktatens afsnit VI, om tjenesteydelser, der falder ind under anvendelsesområdet for disse områder af lovgivningen.

21.

Hvad angår den foreliggende sag harmoniserer direktiv 96/96 ganske vist bestemmelserne om teknisk kontrol med motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil, men det »indeholder [...] ingen bestemmelser om reglerne vedrørende adgangen til at drive bilsynsvirksomhed« ( 15 ). Dette gælder også for direktiv 2009/40. Med andre ord er retten til at etablere sig som indehaver af et anlæg til teknisk kontrol med motorkøretøjer – i modsætning til de materielle regler, der gælder for selve kontrollen – ikke harmoniseret ved direktiv 2009/40. Dette gælder i endnu højere grad for tjenesteydelser, der tilbydes som led i denne virksomhed. Hvis teknisk kontrol med motorkøretøjer skal karakteriseres som en »tjenesteydelse på transportområdet« som omhandlet i artikel 58, stk. 1, TEUF, ville det heraf kunne konkluderes, at EU-retten på nuværende tidspunkt ikke sikrer den frie udveksling af tjenesteydelser, der består i teknisk kontrol med motorkøretøjer ( 16 ).

22.

Som følge heraf bør begrebet en »tjenesteydelse på transportområdet« fortolkes med omtanke. Dette gælder især hvad angår tjenesteydelser, som kun er tilfældigt, underordnet eller endog perifert knyttet til transport. Men betyder det, at man bør anlægge et decideret snævert syn på dette begreb? Dette er et vigtigt spørgsmål. I betragtning af at reglerne om den fælles transportpolitik iværksætter og fuldbyrder reglerne om den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. punkt 19 ovenfor), ville det efter min mening være problematisk at gå så vidt som til at fortolke EUF-traktatens afsnit VI – selv på baggrund af artikel 58, stk. 1, TEUF – som en »undtagelse« fra reglerne om den frie bevægelighed, som følgelig skal fortolkes snævert ( 17 ).

23.

Flertallet af de parter, der har afgivet indlæg, har hævdet, at teknisk kontrol med motorkøretøjer fremmer transportsikkerheden, et politikområde, som er udtrykkeligt omtalt i artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF. Disse parter har henvist til, at direktiv 96/96, 2009/40 og 2014/45 ( 18 ) blev vedtaget i henhold til artikel 71 EF (eller denne bestemmelses efterfølger). Således indikerer EU-lovgivers fremgangsmåde givetvis, at teknisk kontrol med motorkøretøjer udgør tjenesteydelser på transportområdet.

24.

Selv om jeg er lydhør over for disse argumenter, vil jeg tillade mig at gøre opmærksom på for det første, at en argumentation, der er baseret på et direktivs retsgrundlag, ikke kan være afgørende, når dette direktiv kun harmoniserer indholdet af den pågældende tjenesteydelse, men ikke den faktiske levering af tjenesten (adgang). For det andet er grundene til, at der vedtages lovgivningsforanstaltninger i henhold til EUF-traktatens afsnit VI ikke altid tydelige eller sammenhængende. Som eksempel er reglerne om køretid og hvileperioder vedtaget i henhold til artikel 71 EF ( 19 ), mens dette ikke er tilfældet hvad angår dyretransport ( 20 ). Begge områder drejer sig unægtelig om transport. Set på denne baggrund mener jeg ikke, at retsgrundlaget for en specifik EU-lovgivning kan være den eneste udslagsgivende faktor med hensyn til, hvad der udgør en tjenesteydelse på transportområdet ( 21 ).

25.

Teknisk kontrol med motorkøretøjer udgør givetvis ikke en egentlig transportydelse, men en underordnet eller sekundær ydelse i forhold hertil. På grund af deres underordnede karakter i forhold til egentlig transport bliver sådanne tjenesteydelsers status uklar. Et eksempel er dom Bowden m.fl. ( 22 ), hvor Domstolen vedrørende et direktiv om arbejdstid, som ikke fandt anvendelse på vejtransport, fastslog, at kontorpersonale, der arbejdede i en virksomhed med udbringning af pakker, hørte til denne sektor. Den pågældende sag vedrørte en arbejdsretlig tvist, og på grund af dens specifikke karakter mener jeg dog ikke, at man kan lægge for meget i denne dom.

26.

Nu henviser artikel 58, stk. 1, TEUF til »tjenesteydelser på transportområdet«, hvilket jeg opfatter som et noget bredere anvendelsesområde end »transporttjenester«. Det omfatter i højere grad – i hvert fald inden for visse grænser – underordnede eller sekundære tjenesteydelser i forhold til transport.

27.

Visse af betragtningerne til tjenesteydelsesdirektivet kaster yderligere lys over spørgsmålet. På den ene side forklarer 21. betragtning – der omtaler det noget snævrere begreb »transporttjenester« – at de omfatter »bytransport, hyrevogns- og ambulancekørsel og havnetjenester« og »bør udelukkes fra [tjenesteydelsesdirektivets] anvendelsesområde«. På den anden side nævner 33. betragtning udtrykkeligt, at »[d]e tjenesteydelser, der er omfattet af dette direktiv, vedrører mange former for virksomhed i konstant udvikling, herunder forretningsservice som f.eks. [...] biludlejning og rejsebureauer« ( 23 ).

28.

På baggrund af disse oplysninger og i mangel af en klar definition i retsakterne mener jeg, at en »tjenesteydelse på transportområdet« skal bestå i eller være snævert forbundet med den fysiske handling at flytte personer eller varer fra ét sted til et andet ved brug af et køretøj, luftfartøj eller søfartøj. Hvis den pågældende tjenesteydelse ikke primært involverer egentlig transport, betyder den omstændighed alene, at den på en eller anden måde kan knyttes til transport, ikke i sig selv, at den bør karakteriseres som sådan. Dette ville medføre en risiko for, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra d), fik et for vidt anvendelsesområde, og at direktivet blev berøvet sit formål. Et, måske indlysende, eksempel kan være de almindelige forbrugsmæssige tjenesteydelser, f.eks. en hæle- og nøglebar, der typisk tilbydes på en befærdet hovedbanegård, men som ikke er knyttet til transport.

29.

Denne tankegang bør dog ikke fejlagtigt opfattes som en anbefaling af et snævert syn på begrebet »tjenesteydelse på transportområdet«. At dømme ud fra ordlyden af artikel 91, stk. 1, TEUF kan visse faktorer nemlig knytte en tjenesteydelse, som ikke i sig selv involverer transport, til transportområdet, fordi den har vital betydning for transport. Transportsikkerhed er tilsyneladende netop sådan en faktor, da formålet hermed er at forbedre transporten for alle.

30.

Dette får mig, af nedenstående grunde, til at konkludere, at teknisk kontrol med motorkøretøjer er en tjenesteydelse på transportområdet.

31.

Ganske vist involverer denne tjenesteydelse ikke nødvendigvis egentlig transport, men kun en underordnet eller indirekte tjeneste i forhold til egentlig transport. Såfremt en teknisk kontrol viser, at et køretøj er behæftet med farlige fejl, kan det dog være retligt umuligt at anvende dette køretøj til transport ( 24 ). Teknisk kontrol med motorkøretøjer synes med andre ord at være en nødvendig forudsætning for transport. Desuden bidrager denne kontrol i sig selv til at gøre transport mere sikker til gavn for alle trafikanter. Derfor er den snævert forbundet med transport. For at anvende biludlejning som eksempel, som også må formodes at være en tjenesteydelse, der er underordnet transport, er en udlejningskontrakt derimod ikke i sig selv en nødvendig forudsætning for transport, men blot en retlig metode (blandt andre) til at skaffe et transportmiddel.

32.

Ud fra dette synspunkt er det ikke relevant, at teknisk kontrol med motorkøretøjer eventuelt også kan sammenlignes med en certificerings-, teknisk tilsyns- og/eller kontroltjenesteydelse, som i princippet er omfattet af tjenesteydelsesdirektivet ( 25 ). Der er intet til hinder for, at en bestemt tjenesteydelse både involverer certificering, teknisk tilsyn og/eller kontrol og er en »tjenesteydelse på transportområdet« I et sådant blandingsscenario ville den pågældende tjenesteydelse stadig være udelukket fra tjenesteydelsesdirektivets anvendelsesområde, da dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra d) (og artikel 58, stk. 1, TEUF) efter min mening har forrang for artikel 2, stk. 1.

33.

På dette grundlag finder jeg, at teknisk kontrol med motorkøretøjer er tjenesteydelser, som er omfattet af anvendelsesområdet for EUF-traktatens afsnit VI. Følgelig finder hverken den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 58, stk. 1, TEUF) eller tjenesteydelsesdirektivet [artikel 2, stk. 2, litra d)] anvendelse. Desuden kan heller ikke direktiv 2009/40 drage de omhandlede catalanske bestemmelser i tvivl, da dette direktiv ikke harmoniserer tjenesteydelser, der består i teknisk kontrol med motorkøretøjer.

34.

For at kunne give Tribunal Supremo et brugbart svar, som sætter den i stand til at afgøre den sag, den har fået forelagt, må man imidlertid gå ud over ordlyden af det første spørgsmål. Den omstændighed, at den frie udveksling af tjenesteydelser ikke gælder i henhold til artikel 58, stk. 1, TEUF, udelukker nemlig ikke anvendelsen af artikel 49 TEUF om etableringsfriheden. Denne bestemmelse finder direkte anvendelse på transport ( 26 ). Og den forelæggende ret nævner netop artikel 49 TEUF i spørgsmål 4.

35.

Da driften af ITV-anlæg hører under begrebet »etablering« ( 27 ), bør Domstolen besvare spørgsmål 1 med, at denne virksomhed er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 49 TEUF.

36.

Endelig bør der, da Applus og ATI har udtrykt tvivl med hensyn til, om spørgsmålet kan antages til realitetsbehandling, ikke være tvivl om, at den løsning, jeg foreslår – nemlig at besvare det præjudicielle spørgsmål på grundlag af etableringsfriheden i stedet for tjenesteydelsesdirektivet – ikke har nogen virkning hvad angår Domstolens kompetence. Det er ganske vist korrekt, at Domstolen ikke kan besvare anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af de primærretlige bestemmelser om den frie bevægelighed for personer, såfremt alle elementerne, i alle relevante henseender, kun har tilknytning til én medlemsstat ( 28 ). Under visse omstændigheder kan det imidlertid ikke udelukkes, at der er grænseoverskridende virkninger af en anfægtet national lovbestemmelse ( 29 ). Dette er især tilfældet ved en lov, der ved oprettelsen af en tilladelsesordning herved begrænser antallet af erhvervsdrivende og knytter krav hertil, f.eks. vedrørende geografisk afstand. Sådanne sager er normalt blevet bedømt ud fra realiteten ( 30 ), først og fremmest fordi den pågældende lovgivning rent faktisk kunne skabe grænseoverskridende virkninger – i hvert fald kunne dette ikke udelukkes. Da den catalanske ordning i den foreliggende sag netop kan gøre dette, mener jeg følgelig, at Domstolen fortsat har kompetence til at behandle de præjudicielle spørgsmål for så vidt angår realiteten.

37.

Spørgsmål 2 drejer sig om et emne, som har været behandlet mange gange før, nemlig undtagelsen af virksomhed, der klassificeres som udøvelse af offentlig myndighed, fra reglerne om den frie bevægelighed. Spørgsmålet er formuleret ud fra den antagelse, at tjenesteydelsesdirektivet finder anvendelse på den foreliggende sag. I lyset af mit svar på spørgsmål 1 – og igen for at give et brugbart svar – mener jeg, at Domstolen bør behandle dette spørgsmål på grundlag af artikel 51, stk. 1, TEUF, for så vidt som denne bestemmelse ligeledes er relevant for etableringsfriheden.

38.

Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, hvorvidt den omstændighed, at indehavere af ITV-anlæg kan beslaglægge et køretøj, som ikke går igennem den tekniske kontrol og derfor anses for at udgøre en overhængende fare, indebærer, at de udøver offentlig myndighed som omhandlet i artikel 51, stk. 1, TEUF.

39.

Dette spørgsmål bør klart besvares benægtende.

40.

Det bør for det første påpeges, at artikel 51 TEUF skal fortolkes snævert, da den er en undtagelse fra etableringsretten ( 31 ). For det andet er denne undtagelse begrænset til virksomhed, som i sig selv er direkte og specifikt forbundet med udøvelsen af offentlig myndighed ( 32 ). For det tredje har Domstolen hele tiden været skeptisk over for argumenter om, at offentlig myndighed reelt var blevet delegeret til private certificeringsorganer, hvorved artikel 51 TEUF fandt anvendelse på disse ( 33 ).

41.

I henhold til retspraksis er beslutninger om certificering, der i realiteten blot består i at tage resultaterne af en teknisk kontrol til efterretning, ikke omfattet af anvendelsesområdet for fravigelsen i artikel 51 TEUF. Ligeledes kan den vejledende og forberedende funktion, som er tilkendt private organer, ikke betragtes som direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed i denne bestemmelses forstand ( 34 ).

42.

Som eksempel kan nævnes en traktatbrudssag anlagt mod Portugal for manglende iagttagelse af landets forpligtelser i henhold til direktiv 96/96, hvor den kontrol, der blev udført af private tekniske kontrolcentre, foregik i to faser. I den første fase blev der udført en teknisk inspektion af køretøjet. I anden fase blev køretøjet enten certificeret eller ikke. Selv om Domstolen ikke mente, at den første fase udgjorde udøvelse af offentlig myndighed, udelukkede den ikke dette hvad angår den anden fase, for så vidt som kontrolcentret drog de juridiske konsekvenser af de tekniske resultater. Eftersom disse centre: i) ikke havde nogen beslutningsautonomi, ii) var underlagt statsligt tilsyn som angivet i artikel 2 i direktiv 96/96 og iii) ikke rådede over tvangsbeføjelser (som fortsat henhørte under de retshåndhævende myndigheder), fandt artikel 45 EF imidlertid ikke anvendelse på denne virksomhed ( 35 ).

43.

Applus, ATI, Certio og Itevelesa sondrer alle mellem den foreliggende sag og sagen Kommissionen mod Portugal eller har hævdet, at de relevante catalanske regler er i overensstemmelse med denne dom.

44.

Som jeg ser det, er der ikke nogen retligt relevant forskel mellem den foreliggende sag og sag Kommissionen mod Portugal (C-438/08, EU:C:2009:651). Argumentet om, at ITV-anlæg ikke har en rent forberedende rolle, eller at myndighederne ikke fører »aktivt« tilsyn med deres virksomhed, er ikke overbevisende. Artikel 2 i både direktiv 96/96 og direktiv 2009/40 (samt artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/45) anfører således udtrykkeligt, at såfremt medlemsstaterne vælger at liberalisere den tekniske kontrol med motorkøretøjer, skal de private kontrolanlæg »virke[...] under [statens] direkte tilsyn« ( 36 ). Direktiv 2009/40 er tilbageholdende i dets beskrivelse af denne kontrols omfang ( 37 ). Visse af direktivets bestemmelser er dog i sig selv baseret på tilsynsidéen ( 38 ). At kontrolanlæggene eventuelt er nødt til at tegne forsikring eller indføre interne revisionsordninger, betyder således ikke, at de er uafhængige af statsligt tilsyn i denne doms forstand.

45.

Dette spørgsmål er under alle omstændigheder blevet afklaret ved de oplysninger, som Tribunal Supremo har forelagt for Domstolen. Af dette svar fremgår det nu for det første, at ejeren af et køretøj, der er krævet beslaglagt, i sidste ende kan klage til en teknisk revisor– en embedsmand, der varetager tilsynet med ITV-anlæg– som kan omstøde denne beslutning. For det andet kan en beslutning om, at en bil skal beslaglægges, ifølge de gældende nationale regler kun træffes »i de situationer, der er omhandlet i den gældende lovgivning, i overensstemmelse med instrukser og fremgangsmåder, der er godkendt af« den kompetente myndighed ( 39 ). Den håndbog, der gælder for kontrol med køretøjer, anvender bydemåde, hvilket kun giver ITV-anlæggene få muligheder for at udøve skøn ( 40 ). For det tredje gør Tribunal Supremo det helt klart, at ITV-anlæg ganske vist kan beslutte, at et køretøj skal beslaglægges af sikkerhedshensyn, men det er de catalanske myndigheder eller politiet, der står for håndhævelsen af beslutningen, da ITV-anlæggene ikke har ret til dette.

46.

På denne baggrund og i betragtning af den restriktive fortolkning af artikel 51 TEUF nærer jeg kun få betænkeligheder ved at tilslutte mig Generalidads og Kommissionens synspunkt, nemlig at driften af ITV-anlæg ikke indebærer udøvelse af offentlig myndighed. Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer spørgsmål 2 således, at private ITV-anlægs mulighed for at beslutte, at køretøjer, som under kontrollen udviser sådanne sikkerhedsmangler, at deres færdsel indebærer en umiddelbar fare, beslaglægges, ikke udgør udøvelse af offentlig myndighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 51 TEUF, under omstændigheder hvor det i henhold til national ret kræves, at der træffes en sådan beslutning som følge af den tekniske kontrol, og under alle omstændigheder hvor anvendelsen af tvangsmidler med henblik på beslaglæggelsen af køretøjet er forbeholdt retshåndhævende organer.

47.

Med spørgsmål 3 ønsker Tribunal Supremo nærmere bestemt oplyst, hvorvidt det er foreneligt med tjenesteydelsesdirektivet, sammenholdt med artikel 2 i direktiv 2009/40, at medlemsstater anvender en administrativ tilladelsesordning til at regulere udførelsen af ITV-tjenester. Spørgsmålet er stillet, fordi Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Portugal ( 41 ) fastslog, at adgangen til at drive bilsynsvirksomhed ikke er harmoniseret ved direktiv 96/96.

48.

Med spørgsmål 4 ønsker den forelæggende ret specifikt oplyst, hvorvidt det er foreneligt med tjenesteydelsesdirektivets artikel 10 og 14 eller alternativt artikel 49 TEUF, at national lovgivning fastsætter visse krav med hensyn til mindsteafstand og markedsposition med det formål at sikre tilstrækkelig lokal dækning, øge tjenesteydelsens kvalitet og fremme konkurrencen mellem aktørerne. Disse krav begrænser antallet af tilladelser til rådighed, og, som det blev bekræftet på retsmødet, yder de en de facto områdebeskyttelse af indehaverne af tilladelser.

49.

Da disse spørgsmål er indbyrdes forbundet, vil jeg besvare dem under ét. Af de ovenfor i punkt 37 nævnte grunde vil jeg behandle begge spørgsmål på baggrund af etableringsfriheden.

50.

Der er ingen tvivl om, at medlemsstaterne kan gøre brug af en administrativ tilladelsesordning i forbindelse med reguleringen af teknisk kontrol med motorkøretøjer.

51.

Som nævnt har Domstolen fastslået, at direktiv 96/96 ikke regulerer adgangen til denne virksomhed. Dette er ikke ændret med vedtagelsen af direktiv 2009/40. Da hverken adgang til virksomhed bestående i kontrol med motorkøretøjer eller vejsikkerhed generelt er blevet harmoniseret, kan medlemsstaterne regulere disse områder, som de selv finder det bedst ( 42 ). Dette bekræftes udtrykkeligt i begge direktivers artikel 2, hvori det anføres, at den tekniske kontrol kan udøves af organer eller virksomheder, der er udpeget af staten, herunder også behørigt autoriserede private organer, som virker under dens direkte tilsyn.

52.

I denne forbindelse skal en national administrativ tilladelsesordning dog overholde EU-retten, navnlig artikel 49 TEUF.

53.

Artikel 49 TEUF er til hinder for restriktioner for etableringsfriheden, dvs. nationale foranstaltninger, som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgere at udøve den i traktaten sikrede etableringsfrihed. En »restriktion« omfatter foranstaltninger truffet af en medlemsstat, som, selv om de anvendes uden forskel, påvirker adgangen til markedet for virksomheder fra andre medlemsstater og således hindrer samhandelen inden for Unionen ( 43 ).

54.

Dette er særligt tilfældet for en bestemmelse, som betinger en tjenesteyders etablering i en anden medlemsstat af, at der meddeles en forudgående tilladelse, da dette kan medføre ulemper for en sådan tjenesteyders udøvelse af etableringsfriheden ved at hindre denne i frit at udøve sine aktiviteter gennem et fast driftssted ( 44 ).

55.

Den omhandlede catalanske tilladelsesordning omfatter en ordning med en forudgående tilladelse, der begrænser oprettelsen af agenturer, filialer eller datterselskaber– som er specifikt omhandlet i artikel 49 TEUF. Ifølge Tribunal Supremo begrænser disse regler antallet af ITV-anlæg. Ordningen kan derfor gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgere at udøve friheden til at etablere sig som indehavere af ITV-anlæg og indebærer følgelig en restriktion i artikel 49 TEUF’s forstand.

56.

Ifølge praksis i Gebhard-dommene skal restriktioner opfylde fire betingelser for at være forenelige med EU-retten: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i et tvingende alment hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet ( 45 ).

57.

Den catalanske tilladelsesordning udgør ikke forskelsbehandling (i hvert fald ikke åbenbart), da den ikke indfører en restriktion for, at erhvervsdrivende fra andre medlemsstater frit kan oprette agenturer eller på anden måde etablere sig i Catalonien ( 46 ). Derfor er det eneste spørgsmål, hvorvidt den er begrundet og forholdsmæssig.

58.

Tribunal Supremo har i denne forbindelse henvist til betragtningerne til dekret nr. 45/2010 ( 47 ). Den nationale ret har anlagt det foreløbige synspunkt, at formålet om at øge vejsikkerheden ikke i sig selv kan begrunde de anfægtede krav, og spørger nu, hvorvidt andre tvingende hensyn kan udgøre en tilstrækkelig begrundelse ( 48 ), og hvorvidt disse krav opfylder princippet om forholdsmæssighed.

59.

Med undtagelse af OCA, den svenske regering og – for så vidt angår de anfægtede krav – Kommissionen har de parter, der har afgivet indlæg, tilsyneladende den holdning, at vejsikkerhed alene kan begrunde de omhandlede catalanske regler.

60.

Der er ingen tvivl om, at vejsikkerhed i Domstolens praksis udgør et tvingende alment hensyn ( 49 ). Det gælder også formålet om et højt serviceniveau for modtagerne ( 50 ) og formålet om ufordrejet konkurrence, der i sidste instans tager sigte på at beskytte forbrugerne ( 51 ). For så vidt angår formålet om at sikre en passende dækning og territorial fordeling af en bestemt vare eller tjenesteydelse forekommer det mig at være et middel snarere end et mål, for så vidt som det er den pågældende vare eller tjenesteydelse, der skal have egenskaber, som er af vital betydning ( 52 ).

61.

Da det kan antages, at ITV generelt bidrager til vejsikkerheden ( 53 ), bør den catalanske tilladelsesordning først og fremmest betragtes ud fra den synsvinkel.

62.

Når det er sagt, kan der ikke gives en abstrakt vurdering af, hvorvidt den anfægtede tilladelsesordning står i et rimeligt forhold til det formål, der forfølges, da den afhænger af de særlige betingelser, der er knyttet til ordningen ( 54 ). Og selv om det er den forelæggende ret, der skal træffe endelig afgørelse, kan Domstolen således give vejledning, så den nationale ret kan afsige dom ( 55 ). Jeg vil derfor underkaste de anfægtede krav en nærmere undersøgelse.

63.

Jeg skal allerførst påpege, at Domstolen kun har ganske få oplysninger til rådighed om situationen før og efter den reform i Catalonien, som fandt sted med vedtagelsen af lov nr. 12/2008 og de anfægtede dekreter. Det eneste, der kan udledes af sparsomme oplysninger i forelæggelseskendelsen ( 56 ) (og oplysninger på retsmødet) er nemlig, at den catalanske ITV-ordning tidligere var koncessionsbaseret med et antal indehavere af tilladelser, og at der under den nuværende ordning tildeles administrative tilladelser efter en udbudsprocedure. Forelæggelseskendelsen beskriver imidlertid ikke udbudsmaterialet, tildelingskriterierne og deres vægtning, ligesom den heller ikke anfører nogen relevante tal (f.eks. for antallet af tilladelser). Dette påvirker uvægerligt kvaliteten af det svar, som den forelæggende ret har anmodet om, og gør mine generelle bemærkninger ovenfor i forbindelse med spørgsmål 3 endnu mere relevante ( 57 ). Desuden indebærer denne uklarhed en række uafklarede paradokser.

64.

Det første paradoks er forestillingen om, at vejsikkerheden på en eller anden måde fremmes ved at indføre tilladelseskrav som f.eks. en mindsteafstand mellem ITV-anlæg. Sådanne krav vil snarere begrænse adgangen til ITV-anlæg og derfor modvirke vejsikkerhedsformålet. Det andet paradoks er, at central planlægning, jf. nedenstående bemærkninger, af en eller anden grund foretrækkes frem for vilkårene på et åbent marked, når der er tale om regulering af en økonomisk virksomhed som ITV. Det tredje paradoks er, at kravene angiveligt er udformet således, at de fremmer brugernes adgang til ITV og herved tilskynder til og fremmer indehavernes overholdelse heraf. At sikre overholdelsen – med andre ord håndhæve de gældende regler – er imidlertid ikke et anliggende for indehaverne, men for myndighederne. At løse dette problem, som myndighederne er eneansvarlige for, ved at begrænse adgangen til ITV-virksomhed, forekommer ikke umiddelbart logisk.

65.

For nu for det første at se nærmere på afstandskravet synes den pågældende situation at adskille sig en hel del fra de sager, hvori Domstolen har fastslået, at krav om mindsteafstand er forenelige med etableringsfriheden. Som nævnt ovenfor i punkt 60 har Domstolen tilsyneladende kun godkendt krav om mindsteafstand, såfremt de sikrer adgang til en vare eller tjenesteydelse, som er af vital betydning.

66.

Eksempelvis tillod Domstolen i Venturini-dommen ( 58 ) at anvende en regel, hvorefter kun apoteker omfattet af den »nationale fordelingsplan« (som fastsatte et krav om en mindsteafstand mellem dem) havde ret til at sælge receptpligtige lægemidler, herunder lægemidler, som køberen ikke kunne få refunderet udgifterne til. Var dette ikke tilfældet, var det sandsynligt, at der ikke var blevet oprettet apoteker i fjerntliggende områder inden for fordelingsplanen på grund af en stærk konkurrence om en andel af det indbringende marked for receptpligtige lægemidler, som køberen ikke fik refunderet udgifterne til, fra apoteker og parafarmaceutiske salgssteder uden for fordelingsplanen. Dette kunne derefter have forårsaget et hul i adgangen til det mindre profitable marked for receptpligtige lægemidler, for hvilke udgifterne refunderes. Med andre ord vedrørte den sag en markedsfejl vedrørende et mere vitalt marked, hvilken der – i det mindste delvis– kunne rettes op på ved regulering.

67.

I den foreliggende sag er forbruget af de tjenesteydelser, som ITV-virksomhed yder, derimod obligatorisk ved lov (hvis køretøjet fortsat skal kunne bruges) og periodisk ( 59 ). Det betyder, at efterspørgslen nemt kan beregnes af indehavere af ITV-anlæg uden statslig intervention. Det kan endog være en indbringende virksomhed i isolerede eller tyndt befolkede områder– når blot oplandet er stort nok. Der er derfor intet, der tyder på en markedsfejl. Domstolen har således ikke fået forelagt pålidelige oplysninger, der tyder på, at ingen aktører ville vælge at oprette ITV-anlæg i et sådant område, hvis der ikke var et afstandskrav. Dette støttes af den omstændighed, at de catalanske myndigheder, som det blev nævnt i retsmødet, ikke kan tvinge indehavere af ITV-anlæg til at etablere sig i tyndt befolkede områder.

68.

På den anden side vil jeg ikke udelukke, at et afstandskrav i visse tilfælde kunne udvide det område, hvor brugerne har adgang til ITV-anlæg, og øge muligheden for overholdelse af reglerne. På denne måde kunne det, i det mindste delvis, fremme formålet om at øge vejsikkerheden. Da man ikke kan kræve, at indehaverne af ITV-anlæg etablerer sig i de mindre indbringende områder, tvivler jeg dog på, at et afstandskrav vil garantere væsentlige positive virkninger. Under alle omstændigheder er der ikke forelagt nogen pålidelige oplysninger om dette spørgsmål.

69.

I retsmødet gav Generalidad et eksempel med en lokal administrativ afdeling (en »comarca«), som tidligere kun havde haft ét ITV-anlæg til rådighed. Derefter fik en anden aktør tildelt en tilladelse efter en udbudsprocedure, hvilket førte til en større grad af overholdelse for denne comarca. Hvor prisværdigt dette end måtte være, kan man spørge, hvorfor det ville være bedre at erstatte et marked med mange reguleringsmæssige fejl med et marked med færre fejl. I lyset af de ovenfor anførte karakteristika ved ITV kan jeg ikke se, hvorfor man ikke kunne have opnået det samme formål, men på en mindre besværlig måde, helt uden en sådan planlægning – dvs. valgt et marked med ubegrænset adgang.

70.

Uanset medlemsstaternes vide skønsmargen med hensyn til, hvorvidt en foranstaltning går ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at sikre vejsikkerheden ( 60 ), må jeg indrømme, at jeg tvivler på, at et krav om mindsteafstand som det, der er relevant i denne sag, overhovedet er egnet til at nå dette mål. I denne forbindelse vil jeg gerne påpege, at nationale planlægningsforskrifter kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det tilsigtede mål, hvis de faktisk forfølger målet hermed på en konsekvent og systematisk måde ( 61 ). På baggrund af den i punkt 63 nævnte mangel på oplysninger mener jeg imidlertid ikke, at Domstolen er i stand til at træffe afgørelse i dette spørgsmål. Jeg mener, at den forelæggende ret er langt bedre i stand til at træffe afgørelse med hensyn til forholdsmæssigheden af dette tilladelseskrav under behørig hensyntagen til den måde, hvorpå indehaverne af ITV-anlæg udvælges i praksis.

71.

Hvad herefter angår maksimumsgrænsen på 50% for markedsandelen har dette krav angiveligt til formål at forebygge en for stor koncentration af udbuddet af ITV-tjenester, da dette kunne risikere at forringe kvaliteten af disse tjenesteydelser i betragtning af deres obligatoriske karakter – sådan lyder argumentet i hvert fald.

72.

OCA og den svenske regering har gjort gældende, at kravet med hensyn til markedsandel tager sigte på et rent økonomisk formål, som i henhold til fast retspraksis ikke kan udgøre et tvingende alment hensyn ( 62 ). Den forelæggende ret og OCA har her henvist til en rapport, som er udarbejdet af Autoridad catalane de la Competencia ( 63 ) (den catalanske konkurrencemyndighed), hvorefter den pågældende lovgivning givetvis medfører ubegrundede hindringer for nye aktørers indtræden på markedet.

73.

For at sige det ligeud kan jeg ikke se, hvordan en maksimumsgrænse for markedsandel fremmer vejsikkerheden. De to ting hænger simpelthen ikke sammen. I stedet er det egentlige spørgsmål tilsyneladende, hvorvidt maksimumsgrænsen for markedsandelen virkelig har til formål at sikre kunderne og forbrugerne en tjeneste af høj kvalitet – hvilket udgør et tvingende hensyn (jf. punkt 60 ovenfor) – eller om den snarere er økonomisk begrundet i beskyttelsen af mindre erhvervsdrivende mod store opkøb. Det fremgår af nyere retspraksis, at Domstolen, med rette, er forbeholden over for medlemsstater, som griber ind i etableringsfriheden med detaljeret regulering af en given markedsstruktur eller konkurrencesituation, bl.a. under påskud af at sikre kunder og forbrugere en tjeneste af høj kvalitet ( 64 ).

74.

I dom Kommissionen mod Spanien var regler, der anvendte lofter vedrørende markedsandelen og påvirkningen af den eksisterende handel, hvilket gjorde det umuligt at åbne store og/eller mellemstore detailhandelscentre, hverken begrundet i miljøbeskyttelseshensyn, planlægningshensyn eller hensyn til forbrugerbeskyttelsen, men tjente udelukkende økonomiske hensyn ( 65 ). I dom Attanasio Group forbød Domstolen et afstandskrav gældende for nye vejanlæg til salg af brændstof, som hindrede adgangen til markedet for nye erhvervsdrivende, uden at forbrugerne opnåede nogen (påviste) fordele ( 66 ). Endelig erklærede Domstolen i dom Kommissionen mod Portugal bl.a. et krav om en selskabskapital på minimum 100000 EUR ved oprettelsen af et bilsynscenter for ulovligt ( 67 ).

75.

Selv om det antages, at den pågældende foranstaltning rent faktisk sikrer kunderne og forbrugerne en tjeneste af høj kvalitet, skal det påpeges, at indholdet af proceduren med teknisk kontrol med motorkøretøjer – dvs. den grundlæggende ydelse, som kunder og forbrugere køber – er harmoniseret på EU-plan ( 68 ). Inden for de variationer, som tillades i selve direktiv 2009/40, har kunder og forbrugere ret til at forvente den samme høje kvalitet, uanset hvilket kontrolanlæg der er tale om ( 69 ). Det kan derfor sammenlignes med en forpligtelse til at frembringe et specifikt resultat (»obligation de résultat«). Såfremt anlæg til teknisk kontrol med motorkøretøjer sænker kvaliteten af deres ydelser, bør dette således håndteres ex post af staten i forbindelse med dens tilsynsrolle. Et ex ante-krav om en maksimal markedsandel forudsætter imidlertid rent faktisk, at aktører, som overskrider dette loft, ikke leverer en tjeneste, der lever op til direktivet. Dette er uholdbart.

76.

For så vidt angår de elementer, der er forbundet med den grundlæggende ydelse i forbindelse med teknisk kontrol med motorkøretøjer, og som kan være genstand for kvalitative variationer som f.eks. ventetid, er det et spørgsmål, som er værd at undersøge ( 70 ). Medlemsstaterne har dog ikke den samme skønsmargen, som er nævnt ovenfor i punkt 70, med hensyn til restriktioner, der tager sigte på at sikre kunder og forbrugere en tjeneste af høj kvalitet. Faktisk tyder retspraksis på, at hensynene skal ledsages af en analyse af egnetheden og forholdsmæssigheden af den restriktive foranstaltning samt af faktiske oplysninger til støtte herfor ( 71 ). Desuden bør forsinkelser eller andre tilknyttede kvalitative mangler håndteres ex post ifølge specifikke tilladelsesbetingelser for områder med flaskehalse i stedet for at indføre et temmelig uforklarligt loft over markedsandele, der gælder over hele linjen ( 72 ).

77.

Jeg mener derfor, at loftet over markedsandele tilsidesætter artikel 49 TEUF.

78.

På dette grundlag foreslår jeg, at Domstolen besvarer spørgsmål 3 og 4 således, at det tilkommer den forelæggende ret i henhold til artikel 49 TEUF at afgøre, hvorvidt en lovbestemt tilladelsesordning som den, der er beskrevet i hovedsagen, der regulerer adgang til at udøve ITV-virksomhed, er egnet til at opnå formålet vedrørende vejsikkerhed og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt. Denne bestemmelse er imidlertid til hinder for et lovbestemt tilladelseskrav, der opstiller en specifik grænse for den markedsandel, som private anlæg til teknisk kontrol med motorkøretøjer må have.

79.

Endelig vil det efter min opfattelse ikke på nogen kendelig måde ændre ved udfaldet af den foreliggende sag, såfremt Domstolen er uenig med mig i spørgsmålet om, hvorvidt ITV-tjenester skal karakteriseres som »tjenesteydelser på transportområdet« ( 73 ), og på samme måde spørgsmålet, hvorvidt tjenesteydelsesdirektivet finder anvendelse.

80.

Det er ikke nødvendigt at gå ind i en drøftelse af omfanget af den harmonisering, som tjenesteydelsesdirektivet indebærer ( 74 ). Det er tilstrækkeligt at nævne, at nationale tilladelseskrav, i henhold til dette direktivs artikel 1, stk. 3, som går ud over, hvad der er tilladt i henhold til artikel 49 TEUF – som anført ovenfor – ikke kan undgå kritik under påskud af, at de er i overensstemmelse med dette direktiv. Desuden ville undtagelsen i direktivets artikel 2, stk. 2, litra i), vedrørende offentlig myndighed, af de samme grunde som anført ovenfor, heller ikke finde anvendelse.

81.

I et sådant tilfælde foreslår jeg derfor, at Domstolen i øvrigt træffer den samme afgørelse som anført i punkt 50-78 ovenfor.

82.

Henset til de anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de spørgsmål, som Tribunal Supremo har forelagt i sag C-168/14, således: