1.

Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podala Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) v rámci sporů mezi společnostmi provozujícími v Itálii hazardní hry prostřednictvím výherních hracích přístrojů (dále jen „koncesionáři“) a Agenzia delle dogane e dei monopoli (Úřad pro cla a monopoly, Itálie) týkajících se vnitrostátní právní úpravy snižující una tantum státní prostředky poskytované těmto koncesionářům.

2.

Svými otázkami se předkládající soud snaží zjistit, zda vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních, je zaprvé omezením svobody usazování (článek 49 SFEU) nebo volného pohybu služeb (článek 56 SFEU) a zadruhé porušením zásady legitimního očekávání. V případě kladné odpovědi se tento soud dotazuje, zda je takové omezení odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu a přiměřené sledovaným cílům.

3.

Článek 14 zákona č. 23 ze dne 11. března 2014 ( 2 ) stanoví:

„1.   Vláda se zmocňuje, aby prostřednictvím legislativních nařízení uvedených v článku 1 provedla reorganizaci platných ustanovení v oblasti hazardních her tím, že ve formě kodexu ustanovení týkajících se hazardních her reorganizuje veškerá platná pravidla, aniž tím bude dotčen organizační model založený na režimu koncesí a povolování, pokud je to nezbytné pro ochranu legitimního očekávání, veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, pro sladění zájmů státního rozpočtu s místními zájmy, jakož i obecnými zájmy v oblasti veřejného zdraví, pro předcházení recyklaci příjmů z trestné činnosti, jakož i pro zajištění pravidelného placení poplatků z hazardních her.

2.   Reorganizace podle odstavce 1 se provede v souladu s těmito zásadami a pokyny:

[…]

[…]“

4.

Článek 1 odst. 649 zákona č. 190 ze dne 23. prosince 2014 ( 3 ) stanoví:

„Pro účely účasti na cíli konsolidace veřejných financí a do doby, než dojde k zevrubné reorganizaci odměn a provizí náležejících koncesionářům a jiným provozovatelům v odvětví v rámci sítě pro sběr sázek na účet státu podle čl. 14 odst. 2 písm. g) [zmocňovacího zákona], se státní prostředky poskytnuté z titulu provize koncesionářům a osobám, které v závislosti na svých úlohách působí při správě her a sběru sázek za pomoci zařízení uvedených v čl. 110 odst. 6 konsolidovaného znění královského nařízení č. 773 ze dne 18. června 1931, snižují o částku 500 milionů EUR ročně, a to od roku 2015. Ode dne 1. ledna 2015 proto:

5.

Článek 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015 byl proveden nařízením č. 388 ze dne 15. ledna 2015 ( 4 ).

6.

Článek 1 odst. 920 zákona č. 208 ze dne 28. prosince 2015 ( 5 ) toto ustanovení zrušil, zatímco článek 1 odst. 921 tohoto zákona stanovil, že uvedené ustanovení „se vykládá v tom smyslu, že každoroční snížení státních prostředků poskytovaných z titulu provize koncesionářům a osobám, které v závislosti na svých kompetencích působí při správě her a sběru sázek za pomoci zařízení uvedených v čl. 110 odst. 6 konsolidovaného znění královského nařízení č. 773 ze dne 18. června 1931, se vztahuje na každého provozovatele v odvětví v poměru k jeho podílu na rozdělení provize na základě odpovídajících smluvních ujednání při zohlednění doby jejich trvání v roce 2015“.

7.

Koncesními smlouvami uzavřenými v průběhu roku 2013 v návaznosti na zadávací řízení vyhlášené v roce 2011 byli koncesionáři pověřeni správou zařízení, o která jde v původních řízeních ( 6 ). Výzva k podávání nabídek v rámci tohoto zadávacího řízení zejména stanovila způsoby určení provize pro tyto koncesionáře.

8.

Podle čl. 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015, který stanovil snížení státních prostředků poskytovaných koncesionářům ve výši 500 milionů eur ročně na základě počtu přidělených zařízení (dále jen „sporný poplatek“), přikročila Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (autonomní správa státních monopolů, Itálie) nařízením č. 388 ze dne 15. ledna 2015 k odhadu počtu zařízení přidělených každému koncesionáři a k vypořádání z toho plynoucích dlužných částek pro rok 2015. Článek 1 odst. 920 a 921 zákona o stabilizaci na rok 2016 následně sporný poplatek omezil pouze na rok 2015 a tento poplatek rozdělil mezi všechny provozovatele odvětví, tedy již nikoli jen mezi koncesionáře.

9.

Koncesionáři podali k Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro region Lazio, Itálie) žaloby proti spornému poplatku v rozsahu, v němž významně snižuje jejich marže a je protiprávní z důvodu, že ustanovení, která provádí, jsou v rozporu s unijním právem nebo italskými ústavními ustanoveními.

10.

Jelikož Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro region Lazio) tuto žalobu rozsudkem ze dne 1. srpna 2019 ( 7 ) zamítl, podali koncesionáři kasační opravný prostředek ke Consiglio di Stato (Státní rada), která se v rámci každého ze sporů v původních řízeních rozhodla řízení přerušit a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, které jsou ve všech věcech formulovány totožně:

11.

Vzhledem k tomu, že tyto věci spolu souvisejí, rozhodl se Soudní dvůr pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i rozsudku tyto věci spojit a položit předkládajícímu soudu otázku směřující k objasnění, zda se uvedené věci týkají ryze vnitrostátní situace, která nespadá do působnosti unijního práva.

12.

Písemná vyjádření byla předložena koncesionáři, italskou vládou a Evropskou komisí. Na jednání konaném dne 27. ledna 2022 tito účastníci řízení přednesli i ústní vyjádření.

13.

Než dojde k meritornímu rozboru předběžných otázek, je podle všeho užitečné vyloučit jakékoli pochybnosti o pravomoci Soudního dvora k rozhodování o předběžných otázkách.

14.

I když jsou totiž všichni koncesionáři italskými společnostmi a prvky projednávaných věcí jsou podle všeho prima facie omezeny na jediný členský stát, a to Itálii, stačí konstatovat, že některé z těchto společností jsou ovládány společnostmi jiných členských států ( 8 ) a že, jak zdůraznila Komise ve svém písemném vyjádření a na jednání, italským právem jsou zakázány případy „obrácené“ diskriminace ( 9 ).

15.

Mám tedy za to, že Soudní dvůr má pravomoc na předběžné otázky odpovědět.

16.

Svou první předběžnou otázkou se předkládající soud v podstatě snaží zjistit, zda články 49 SFEU a 56 SFEU brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původních řízeních, která na rok 2015 snižuje odměnu jediné kategorie provozovatelů v odvětví hazardních her, a to provozovatelů her hraných na výherních hracích přístrojích (koncesionářů a maloobchodníků), o 500 milionů eur.

17.

Uvedený soud má zaprvé za to, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních koncesionářům se zpětným účinkem uložila poplatek, což s sebou nese omezení svobod zaručených články 49 a 56 SFEU, a zadruhé má pochybnosti o tom, že je toto omezení odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, jelikož je podle všeho inspirováno výlučně důvody souvisejícími s konsolidací veřejných financí.

18.

V následujících bodech přezkoumám, zda vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních představuje omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb zaručených články 49 a 56 SFEU (oddíl 1), a pokud ano, upřesním podmínky, za kterých lze takové omezení odůvodnit naléhavými důvody obecného zájmu (oddíl 2) z hlediska existence takového odůvodnění [oddíl 2 písm. a)] a přiměřenosti vnitrostátní právní úpravy dotčené v původních řízeních ve vztahu ke sledovaným cílům [oddíl 2 písm. b)], načež poskytnu odpověď na první otázku (oddíl 3).

19.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora jakákoliv opatření, která zakazují, brání nebo činí méně atraktivním výkon svobod zaručených články 49 a 56 SFEU, musí být považována za omezení svobody usazování anebo volného pohybu služeb ( 10 ) ( 11 ).

20.

V projednávaném případě je, jak uvádí Komise, podle všeho zřejmé, že snížení státních prostředků poskytovaných koncesionářům po udělení koncesí může ovlivnit rentabilitu investic vynaložených těmito koncesionáři a učinit provozování hazardních her méně atraktivním ( 12 ).

21.

Toto konstatování nebylo kromě toho podle všeho žádnou ze stran ve věcech v původních řízeních skutečně zpochybněno ( 13 ). Italská vláda v tomto ohledu zejména tvrdila, že sporný poplatek měl na koncesionáře minimální dopad, což každopádně nebrání tomu, aby byl tento poplatek omezením základních svobod ( 14 ).

22.

Jsem tedy toho názoru, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních může představovat omezení svobod zaručených články 49 a 56 SFEU.

23.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora patří právní úprava hazardních her mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace dané oblasti na unijní úrovni mají členské státy širokou posuzovací pravomoc stran volby úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku, které považují za nejvhodnější. Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která členské státy stanoví, však musí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde zejména o jejich odůvodnění naléhavými důvody obecného zájmu a jejich přiměřenost ( 15 ).

24.

Z tohoto důvodu je třeba za účelem zkoumání, zda lze vnitrostátní právní úpravu dotčenou v původních řízeních odůvodnit, určit zaprvé to, zda tato právní úprava s ohledem na své cíle sleduje naléhavé důvody obecného zájmu, a zadruhé to, zda jsou relevantní ustanovení v souladu se zásadou proporcionality.

25.

Pokud jde o cíle sledované vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původních řízeních, konstatuji, že čl. 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015 zavedl sporný poplatek zaprvé „[p]ro účely účasti na cíli konsolidace veřejných financí“ a zadruhé „do doby, než dojde k zevrubné reorganizaci odměn a provizí náležejících koncesionářům a jiným provozovatelům v odvětví v rámci sítě pro sběr sázek na účet státu podle [zmocňovacího zákona]“.

26.

Pokud jde zaprvé o cíl konsolidace veřejných financí, připomínám, že Soudní dvůr opakovaně judikoval, že samotný cíl maximalizace příjmů státního rozpočtu neumožňuje omezení volného pohybu služeb ( 16 ). Jediný deklarovaný cíl sporného poplatku, a to konsolidace veřejných financí, tedy není platným odůvodněním omezení, jež s sebou vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních nese.

27.

Soudní dvůr však rovněž rozhodl, že okolnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu, nebrání tomu, aby bylo toto omezení odůvodněno tím, že předně sleduje skutečně cíle související s naléhavými důvody obecného zájmu, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu ( 17 ).

28.

V tomto ohledu italská vláda ve svém písemném vyjádření a na jednání tvrdila, že nad rámec svého znění relevantní ustanovení zapadají do širšího kontextu nastavení nové rovnováhy v odvětví hazardních her. V tomto kontextu vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních sleduje i cíl snížit rentabilitu provozování hazardních her za účelem boje proti šíření nepovolených hazardních her a ochrany nejslabších segmentů obyvatelstva před účinky spojenými s těmito hrami, zejména před rizikem hráčské závislosti.

29.

Takové cíle, jsou-li v projednávané věci relevantní, přitom podle všeho mohou být prima facie naléhavými důvody obecného zájmu, které jsou s to odůvodnit omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb.

30.

Předkládajícímu soudu, který ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce existenci takových cílů neuvedl, přísluší cíle, které právní úprava dotčená v původních řízeních skutečně sleduje ( 18 ), určit a, konkrétněji, ověřit, zda tato právní úprava kromě deklarovaného cíle konsolidace veřejných financí sleduje i cíle předcházení šíření nepovolených hazardních her a ochrany nejslabších segmentů společnosti před rizikem hráčské závislosti.

31.

Pokud jde zadruhé o reorganizaci odměn a provizí uvedenou v čl. 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015, konstatuji, že článek 14 zmocňovacího zákona skutečně stanovil, že vláda je zmocněna k provedení reorganizace platných ustanovení v oblasti hazardních her, včetně revize odměn a provizí náležejících koncesionářům a jiným provozovatelům v odvětví hazardních her „v souladu s kritériem progresivity souvisejícím s objemem sběru sázek“.

32.

S výhradou ověření, která přísluší provést předkládajícímu soudu, však podle všeho neplatí, že vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původních řízeních byla sledována taková obecná reorganizace. Jak totiž plyne z čl. 1 odst. 649 zákona o stabilizaci na rok 2015, tato právní úprava měla platit do doby, než dojde k této reorganizaci, a za účelem konsolidace veřejných financí (a nikoli reorganizace odměn a provizí) ( 19 ). Sporný poplatek byl mimoto stanoven nikoli v souladu s kritériem progresivity souvisejícím s objemem sběru sázek zakotveným zmocňovacím zákonem, nýbrž v pevné výši a byl rozdělen mezi koncesionáře ( 20 ) na základě počtu spravovaných zařízení, a to nezávisle na jejich rentabilitě ( 21 ).

33.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí být omezení uložená členskými státy způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nepřekračovat meze toho, co je nezbytné pro jeho dosažení. Kromě toho je v tomto kontextu třeba připomenout, že vnitrostátní právní předpisy jsou k tomu, aby zaručily uskutečnění dovolávaného cíle, způsobilé, pouze pokud skutečně odpovídají snaze dosáhnout jej konzistentním a systematickým způsobem ( 22 ).

34.

Podle rovněž ustálené judikatury Soudního dvora musí členský stát, který se hodlá dovolávat cíle, jenž je způsobilý ospravedlnit překážku volného pohybu služeb, poskytnout soudu, který má o této otázce rozhodnout, všechny informace, které mu umožní ověřit, že uvedené opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality ( 23 ).

35.

V projednávaném případě je na předkládajícím soudu, aby na základě informací poskytnutých dotčeným členským státem ověřil, zda je vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních tím, že snižuje rentabilitu provozování hazardních her, nezbytná ke konzistentnímu a systematickému dosažení dalších cílů uvedených italskou vládou, a to cíle předcházení šíření nepovolených hazardních her a cíle ochrany nejslabších segmentů obyvatelstva před rizikem hráčské závislosti ( 24 ), a nejde nad rámec toho, co je pro dosažení těchto cílů nezbytné.

36.

Za tímto účelem musí uvedený soud provést celkové posouzení okolností provázejících přijetí a provádění vnitrostátní právní úpravy dotčené v původních řízeních. Mezi těmito okolnostmi nelze podle mého názoru pominout, že i když je tato právní úprava dočasná a dílčí a týká se pouze jednoho konkrétního, byť velmi lukrativního, pododvětví v širším odvětví hazardních her ( 25 ), není ani zdaleka izolovaným opatřením, zapadá do širšího rámce vymezeného zákonem o stabilizaci na rok 2015 a týká se přijetí vícero opatření, a to včetně opatření hospodářské konsolidace, v nejrůznějších oblastech.

37.

S ohledem na vše, co bylo uvedeno výše, navrhuji na první otázku odpovědět tak, že vnitrostátní právní úprava, která snižuje státní prostředky poskytované koncesionářům hazardních her provozovaných prostřednictvím výherních hracích přístrojů una tantum, představuje omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb zaručených články 49 a 56 SFEU tím, že může činit provozování hazardních her prostřednictvím uvedených přístrojů méně atraktivním.

38.

Takové omezení může být nicméně odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, dospěje-li vnitrostátní soud na základě celkového posouzení okolností provázejících přijetí a provádění této právní úpravy k závěru, že tato úprava skutečně konzistentním a systematickým způsobem sleduje cíle obecného zájmu, jako jsou cíl předcházení šíření nepovolených hazardních her a cíl ochrany nejslabších segmentů obyvatelstva před rizikem hráčské závislosti, přičemž pouhá skutečnost, že omezení činností hazardního hraní sleduje cíl konsolidace veřejných financí, nebrání tomu, aby bylo možné na toto omezení pohlížet jako na opatření sledující předně skutečně prvně uvedené cíle a aby je sledovalo konzistentním a systematickým způsobem.

39.

Svou druhou předběžnou otázkou se předkládající soud snaží v podstatě zjistit, zda zásada ochrany legitimního očekávání brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původních řízeních, která z výlučně hospodářských důvodů snižuje provizi stanovenou v koncesní smlouvě mezi společností a správou dotčeného členského státu v průběhu trvání této smlouvy.

40.

Tento soud má pochybnosti o tom, zda je vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních s touto zásadou slučitelná, a to vzhledem k tomu, že má dopad na již běžící koncesní vztahy a jeví se tak, že je pro opatrného a pozorného podnikatele nepředvídatelná ( 26 ).

41.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, zejména vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná a její účinky byly předvídatelné, zejména pokud může vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky. Hospodářský subjekt však nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, nýbrž může zpochybnit pouze způsob provedení takové změny ( 27 ).

42.

Z ustálené judikatury Soudního dvora dále plyne, že zásady ochrany legitimního očekávání se může dovolávat jakýkoli hospodářský subjekt, u něhož vnitrostátní orgán vyvolal podložené naděje. Jestliže je však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se takové zásady dovolávat, je-li toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nejsou oprávněny legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů ( 28 ).

43.

Je věcí pouze předkládajícího soudu, aby posoudil, zda je taková vnitrostátní právní úprava, jako je vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních, v souladu s uvedenými zásadami, neboť Soudní dvůr, kterému byla předložena žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, je příslušný pouze k tomu, aby poskytl uvedenému soudu veškeré informace k výkladu v rámci unijního práva, které mohou předkládajícímu soudu umožnit posoudit tento soulad. Předkládající soud může pro tento účel zohlednit veškeré relevantní skutečnosti vyplývající zejména ze znění, účelu nebo systematiky dotyčných právních předpisů ( 29 ).

44.

V tomto ohledu uvádím předně to, že, jak bylo připomenuto v bodě 23 tohoto stanoviska, členské státy mají, pokud jde o jejich politiku v oblasti hazardních her, širokou posuzovací pravomoc. Odvětví hazardních her bylo kromě toho v posledních letech předmětem trvalých a rozmanitých zásahů italského zákonodárce ( 30 ).

45.

Dále, i když výzva k podávání nabídek z roku 2011 stanovila zvláštní pravidla pro účely určení provize náležející koncesionářům, kterým byly koncese uděleny v průběhu roku 2013, je třeba uvést, že jak tvrdí italská vláda, smluvní vztah mezi provozovateli a orgány veřejné správy spojenými s koncesním režimem se vyznačuje „dynamickou povahou“, která umožňuje státní zásahy odůvodněné cíli obecného zájmu, a to tím spíše, pokud vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních, s výhradou ověření ze strany předkládajícího soudu, v souladu s tím, co je vyloženo v bodech 30 až 32 tohoto stanoviska, skutečně sleduje cíle boje proti šíření nepovolených hazardních her a ochrany nejslabších segmentů obyvatelstva před rizikem hráčské závislosti.

46.

A konečně, jak tvrdí italská vláda, zmocňovací zákon přijatý v průběhu roku 2014 stanovil revizi odměn a provizí náležejících koncesionářům a jiným provozovatelům ( 31 ).

47.

Sporný poplatek uložený koncesionářům tedy zajisté představoval velmi krátkodobou změnu podmínek stanovených koncesními smlouvami ( 32 ). Podle všeho však platí, že vyvíjející se a de facto nejistá povaha právních předpisů v oblasti hazardních her, jakož i dočasnost tohoto poplatku a, s výhradou ověření ze strany předkládajícího soudu, jeho omezený dopad na rentabilitu investic vynaložených koncesionáři znamenají, že dotčený legislativní zásah nebyl zdaleka výjimečný nebo nepředvídatelný do té míry, že by koncesionáři žili v legitimním očekávání, že podmínky zakotvené v jejich smlouvách zůstanou beze změny ( 33 ).

48.

Závěrem se domnívám, že je na předkládajícím soudu, aby při zohlednění všech prvků, které byly uvedeny výše, i všech dalších relevantních okolností sporů, o kterých rozhoduje, přezkoumal, zda koncesionáři jako opatrné a obezřetné hospodářské subjekty měli k dispozici dost informací, které jim umožnily očekávat, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních dozná takovou změnu, jakou je sporný poplatek.

49.

Na druhou otázku proto navrhuji odpovědět, že zásada ochrany legitimního očekávání v zásadě nebrání vnitrostátní právní úpravě, která na daný rok a v omezeném rozsahu snižuje provizi stanovenou ve smlouvě o koncesi na hazardní hry prostřednictvím výherních hracích přístrojů. Předkládajícímu soudu však přísluší, aby v rámci konkrétního posouzení všech relevantních okolností přezkoumal, zda ve věcech v původních řízeních byla tato zásada dodržena.

50.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl takto: