1.

Navrhovatelé se v rámci těchto kasačních opravných prostředků domáhají zrušení rozsudků Tribunálu Evropské unie ze dne 30. dubna 2019, Alvarez y Bejarano a další v. Komise (T‑516/16 a T‑536/16, nezveřejněný, EU:T:2019:267) a Ardalic a další v. Rada (T‑523/16 a T‑542/16, nezveřejněný, EU:T:2019:272) (dále jen společně „napadené rozsudky“), kterými byla zamítnuta jejich žaloba na neplatnost rozhodnutí Evropské komise a Rady Evropské unie, kterými jim byl podle článku 7 přílohy V a článku 8 přílohy VII služebního řádu úředníků Evropské unie ode dne 1. ledna 2014 odepřen nárok na paušální náhradu ročních cestovních výdajů a na dovolenou ve vlasti, jež vycházela z námitky protiprávnosti těchto ustanovení.

2.

V důsledku postupných reforem služebního řádu úředníků Evropské unie a zrušení nebo omezení výhod, která s těmito reformami občas souvisejí, vznikají mezi úředníky či zaměstnanci a orgány, které je zaměstnávají, spory. Poté, co se Soudní dvůr zabýval otázkou snížení počtu dnů dovolené za kalendářní rok u zaměstnanců vykonávajících služební povinnosti ve třetích zemích ( 2 ), se má nyní vyjádřit k legalitě ustanovení služebního řádu vycházejících z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1023/2013 ze dne 22. října 2013, kterým se mění služební řád úředníků Evropské unie a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie ( 3 ), jimiž se omezuje náhrada ročních cestovních výdajů a doba na cestu, což je dřívější zaužívané označení této dovolené.

3.

Soudní dvůr má v rámci věcí, které jsou mu nyní předloženy, příležitost objasnit zejména rozsah soudního přezkumu dodržení rovnosti před zákonem v kontextu výkonu diskreční pravomoci ze strany normotvůrce přijímajícího služební řád.

4.

Nařízení č. 31 (EHS), 11 (ESUO), kterým se stanoví služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii ( 4 ) (dále jen „služební řád“), byl několikrát pozměněn, a to mimo jiné i nařízením č. 1023/2013, které vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2014.

5.

Článek 7 přílohy V služebního řádu stanoví:

„Úředníkům, kteří mají nárok na příspěvek za práci v zahraničí nebo na příspěvek za pobyt v zahraničí, se pro účely návštěvy jejich vlasti k dovolené za kalendářní rok přičte dodatečná dovolená v rozsahu dvou a půl dne.

První odstavec se vztahuje na úředníky, jejichž místo zaměstnání se nachází na území členských států. V případě, že místo zaměstnání leží mimo uvedená území, stanoví se délka dovolené ve vlasti zvláštním rozhodnutím, které přihlédne ke zvláštním potřebám. ( 5 )“

6.

Článek 4 přílohy VII služebního řádu stanoví:

„1.   Příspěvek za práci v zahraničí ve výši 16 % z celkového součtu základního platu, příspěvku na domácnost a příspěvku na vyživované dítě vyplácených úředníkovi je poskytován:

[…]

2.   Úředník, který není a nikdy nebyl státním příslušníkem státu, na jehož území je zaměstnán, a který nesplňuje podmínky odstavce 1, má nárok na příspěvek za pobyt v zahraničí, který činí jednu čtvrtinu příspěvku za práci v zahraničí.

3.   Pro účely odstavců 1 a 2 se na úředníka, který sňatkem automaticky nabyl občanství státu, na jehož území je zaměstnán, a nemůže se jej zříci, hledí jako na úředníka podle odst. 1 písm. a) první odrážky. ( 6 )“

7.

V článku 7 přílohy VII služebního řádu je uvedeno:

„1.   Úředník má nárok na paušální náhradu odpovídající nákladům na cestu pro sebe, svého manžela/manželku a vyživované osoby žijící s ním skutečně v jeho domácnosti:

V případě úmrtí úředníka má pozůstalý manžel/manželka a vyživované osoby nárok na náhradu cestovních výdajů za stejných podmínek.

[…]

4.   Místo úředníkova původu se určí při jeho jmenování s přihlédnutím k místu náboru; na výslovnou a řádně odůvodněnou žádost úředníka se v úvahu vezme jeho střed zájmu. Takto určené místo původu může být zvláštním rozhodnutím orgánu oprávněného ke jmenování změněno v průběhu úředníkovy služby nebo v době odchodu ze služby. Je-li však úředník ve funkci, učiní se takové rozhodnutí pouze výjimečně a po předložení příslušných průkazných dokladů úředníkem.

[…]“

8.

Článek 8 přílohy VII stanoví:

„1.   Úředník, který má nárok na příspěvek za práci v zahraničí nebo na příspěvek za pobyt v zahraničí, má v rámci omezení stanoveného v odstavci 2 nárok, aby mu v každém kalendářním roce byla proplacena za jeho osobu, a jestliže má nárok na příspěvek na domácnost, také za manžela/manželku a vyživované děti ve smyslu článku 2, paušální náhrada odpovídající nákladům na cestu z místa zaměstnání do místa původu, jak je uvedeno v článku 7.

[…]

2.   Paušální náhrada je založena na příspěvku na jeden kilometr zeměpisné vzdálenosti mezi místem zaměstnání a místem původu úředníka.

Nachází-li se místo původu určené podle článku 7 mimo území členských států Unie, mimo země a území uvedené v příloze II ke Smlouvě o fungování Evropské unie a mimo území členských států Evropského sdružení volného obchodu, je paušální náhrada založena na příspěvku na jeden kilometr zeměpisné vzdálenosti mezi místem zaměstnání úředníka a hlavním městem členského státu, jehož je státním příslušníkem. Na paušální náhradu nemá nárok úředník, jehož místo původu se nachází mimo území členských států Unie, mimo země a území uvedené v příloze II ke Smlouvě o fungování Evropské unie, mimo území členských států Evropského sdružení volného obchodu, a který není státním příslušníkem členského státu.

[…]

4.   Odstavce 1, 2 a 3 tohoto článku se vztahují na úředníky, jejichž místo zaměstnání se nachází na území členských států. […]

Tato paušální náhrada vychází z nákladů na leteckou dopravu v ekonomické třídě. ( 7 )“

9.

M. Alvarez y Bejarano a dalších jedenáct osob jsou úředníky nebo smluvními zaměstnanci Komise, kteří vykonávají své služební povinnosti v Belgii. Všichni mají dvojí státní příslušnost, a to včetně státní příslušnosti místa jejich zaměstnání. Nepobírají příspěvek za práci v zahraničí, ani příspěvek za pobyt v zahraničí, které jsou upraveny v článku 4 přílohy VII služebního řádu, jenž nařízením č. 1023/2013 nebyl pozměněn.

10.

Místo původu sedmi z těchto dvanácti osob se nachází v Evropské unii nebo v zámořských zemích a územích uvedených v příloze II Smlouvy o FEU, zatímco místo původu pěti zbývajících osob se nachází mimo území členských států Unie, Evropského sdružení volného obchodu (ESVO) nebo území uvedených ve zmíněné příloze II. Jedenáct úředníků či zaměstnanců je státními příslušníky státu místa svého původu, zatímco místo původu jedné úřednice, která má belgickou a panamskou státní příslušnost, se nachází v autonomní oblasti Azory (Portugalsko).

11.

Po vstupu nařízení č. 1023/2013 v platnost přijala Komise obecná prováděcí ustanovení k článku 8 přílohy VII služebního řádu a rozhodnutí týkající se dovolených.

12.

Vzhledem k tomu, že v důsledku přijetí těchto aktů byly upraveny osobní spisy M. Alvarez y Bejarano a dalších jedenácti dotčených osob, tyto osoby nemají od 1. ledna 2014 nárok ani na paušální náhradu ročních cestovních výdajů, ani na dovolenou ve vlasti (dále jen „dotčené výhody“), dříve označovanou jako doba na cestu, přičemž tyto výhody byly před tímto datem poskytovány úředníkům či zaměstnancům, u nichž bylo stejně jako v případě dotyčných osob stanoveno, že se místo jejich původu nachází na jiném místě, než je místo jejich zaměstnání.

13.

Jelikož Komise stížnosti podané proti těmto změnám osobních spisů zamítla, dotyčné osoby podaly žaloby u Tribunálu (spojené věci T‑516/16 a T‑536/16).

14.

Skutečnosti předcházející sporu ve věci C‑518/19 P se v podstatě podobají skutečnostem předcházejícím sporu ve věci C‑517/19 P.

15.

J. Ardalic a dalších jedenáct osob jsou úředníky nebo smluvními zaměstnanci Rady a všichni mají dvojí státní příslušnost, a to včetně státní příslušnosti místa jejich zaměstnání; nepobírají příspěvek za práci v zahraničí, ani příspěvek za pobyt v zahraničí.

16.

Místo původu šesti z nich se nachází v Unii nebo v zámořských zemích a územích uvedených v příloze II Smlouvy o FEU, zatímco místo původu šesti zbývajících osob se nachází mimo území členských států Unie, ESVO nebo území uvedených ve zmíněné příloze II.

17.

Jedenáct navrhovatelů je státními příslušníky státu, kde se nachází místo jejich původu, a jeden zaměstnanec má belgickou a chorvatskou státní příslušnost a místo jeho původu se nachází v Srbsku.

18.

Stejně jako úředníci či zaměstnanci ve věci C‑517/19 P J. Ardalic a dalších jedenáct dotyčných osob nemá od 1. ledna 2014 v důsledku vstupu nařízení č. 1023/2013 v platnost a dvou rozhodnutí generálního tajemníka Rady nárok na dotčené výhody.

19.

Vzhledem k tomu, že Rada zamítla stížnosti podané proti změnám jejich osobních spisů, J. Ardalic a dalších jedenáct dotčených osob podalo žaloby u Tribunálu (věci T‑523/16 a T‑542/16).

20.

M. Alvarez y Bejarano a dalších 23 úředníků či zaměstnanců (dále jen „navrhovatelé“) ve svých žalobách podaných v řízení v prvním stupni, jež zněly na zrušení nepříznivých rozhodnutí, která se jich týkala, vzneslo námitku protiprávnosti článku 7 přílohy V a článku 8 přílohy VII služebního řádu ve znění nařízení č. 1023/2013, která se opírala o tři výtky: první vycházela z protiprávnosti plynoucí ze „zpochybnění místa původu navrhovatelů“, druhá vycházela z protiprávnosti podmínky pro přiznání související s pobíráním příspěvku za práci v zahraničí nebo za pobyt v zahraničí a třetí vycházela z porušení zásad proporcionality, právní jistoty, nabytých práv a ochrany legitimního očekávání, jakož i práva na respektování rodinného života.

21.

Tribunál žaloby v plném rozsahu zamítl.

22.

Navrhovatelé ve věci C‑517/19 P navrhují, aby Soudní dvůr:

23.

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

24.

Evropský parlament a Rada, kteří coby vedlejší účastníci řízení v prvním stupni předložili podle článku 172 jednacího řádu Soudního dvora kasační odpověď, rovněž navrhují, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut a aby byla navrhovatelům uložena náhrada nákladů řízení.

25.

Navrhovatelé ve věci C‑518/19 P navrhují, aby Soudní dvůr:

26.

Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:

27.

Parlament, který coby vedlejší účastník řízení v prvním stupni předložil podle článku 172 jednacího řádu kasační odpověď, rovněž navrhuje, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut a aby byla navrhovatelům uložena náhrada nákladů řízení.

28.

Předseda Soudního dvora podle čl. 54 odst. 2 jednacího řádu dne 1. října 2019 rozhodl o spojení věcí C‑517/19 P a C‑518/19 P pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.

29.

Účastníci řízení byli vyslechnuti na jednání před Soudním dvorem, které se konalo dne 1. července 2020.

30.

Navrhovatelé uplatňují na podporu kasačních opravných prostředků dva důvody: první vychází z nesprávného právního posouzení, kterého se měl Tribunál dopustit při vymezování rozsahu soudního přezkumu, a druhý vychází z porušení zásady rovného zacházení.

31.

Je nesporné, že Tribunál v obou napadených rozsudcích provedl omezený přezkum legality, a to z toho důvodu, že vymezení podmínek a prováděcích pravidel pro náhradu ročních cestovních výdajů a dobu na cestu spadá do oblasti právní úpravy, v níž má normotvůrce širokou posuzovací pravomoc. Tribunál měl za to, že v takové oblasti musí v souvislosti s dodržením zásady rovného zacházení a zásady zákazu diskriminace ověřit pouze to, zda dotčený orgán nepřistoupil ke svévolnému nebo zjevně nepřiměřenému rozlišování, a v souvislosti se zásadou proporcionality musí ověřit pouze to, zda přijaté opatření není zjevně nepřiměřené ve vztahu k cíli předmětné právní úpravy.

32.

Navrhovatelé v kasačních opravných prostředcích tvrdí, že se Tribunál tímto postupem dopustil nesprávného právního posouzení a měl v rámci ověřování dodržení zásady rovného zacházení provést úplný přezkum. Okolnost, že unijní normotvůrce má širokou posuzovací pravomoc, je podle jejich názoru sama o sobě pro účely zodpovězení otázky, zda sporná právní úprava vede k nerovnému zacházení s úředníky, irelevantní.

33.

Tato argumentace podle mého názoru nemůže z níže uvedených důvodů obstát. Poté, co krátce připomenu podmínky provádění omezeného přezkumu legality ze strany unijního soudu, se budu zabývat otázkou soudního přezkumu dodržení rovnosti před zákonem a následně rozeberu otázku, která byla předmětem diskuze na jednání a týká se dopadu případné diskriminace na základě státní příslušnosti na rozsah uvedeného přezkumu.

34.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora přiznal Soudní dvůr unijnímu normotvůrci v rámci výkonu pravomocí, které mu jsou svěřeny, širokou posuzovací pravomoc, pokud jeho činnost předpokládá volby politické, ekonomické a sociální povahy a pokud má normotvůrce provést komplexní posouzení a hodnocení ( 8 ).

35.

I když je tato diskreční pravomoc normotvůrci zpravidla přiznávána v zemědělské, sociální, obchodní nebo environmentální oblasti, byla mu přiznána i v rámci reforem služebního řádu. Z judikatury v této souvislosti vyplývá, že normotvůrce má široký rozhodovací prostor pro úpravu služebního řádu a pro to, aby kdykoliv, a to i nepříznivým způsobem, pozměnil práva a povinnosti úředníků; je přitom třeba připomenout, že právní vztah mezi úředníky a administrativou je založen na služebním řádu, a nikoli na smlouvě ( 9 ).

36.

Jak zdůrazňuje Rada, v judikatuře bylo konstatováno, že právní předpisy v oblasti veřejné služby předpokládají volby politické, ekonomické a sociální povahy, a normotvůrce přijímající služební řád tedy musí provést komplexní posouzení a hodnocení, k nimž má širokou posuzovací pravomoc.

37.

Soudní dvůr kromě toho uvedl, že rozsah přezkumu legality musí být za situace, kdy unijní normotvůrce musel provést komplexní hospodářská posouzení, ještě menší, pokud „má dotčený akt obecnou působnost ( 10 )“. V daném případě je přitom nesporné, že žaloby podané u Tribunálu byly založeny výhradně na námitce protiprávnosti článku 7 přílohy V a článku 8 přílohy VII služebního řádu. Navrhovatelé dotčeným orgánům nevytýkají, že by se dopustily nesprávného posouzení, nýbrž tvrdí pouze to, že individuální odmítavá rozhodnutí o náhradě cestovních výdajů a dovolené ve vlasti určená každému z nich jsou vadná, jelikož se opírají o ustanovení, která jsou sama o sobě protiprávní.

38.

V těchto souvislostech se domnívám, že o skutečnosti, že normotvůrci přijímajícímu služební řád je přiznána široká posuzovací pravomoc, není pochyb; v důsledku toho soud provádí omezený přezkum legality. Musí se tedy omezit na meritorní posouzení toho, zda výkon této pravomoci není stižen zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci nebo zda dotčené orgány zjevně nepřekročily meze své posuzovací pravomoci ( 11 ).

39.

Se zájmem podotýkám, že navrhovatelé existenci diskreční pravomoci normotvůrce přijímajícího služební řád nezpochybňují; dotyčné osoby považují tuto skutečnost za irelevantní z hlediska kritéria legality, v souladu s nímž měl tento normotvůrce postupovat a které údajně porušil, totiž zásady rovného zacházení.

40.

Zásada rovného zacházení patří mezi obecné zásady unijního práva a její základní povaha je zakotvena v článku 20 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), které čl. 6 odst. 1 SEU přiznává stejnou právní sílu jako Smlouvám. Jak vyplývá z čl. 51 odst. 1 Listiny, jsou její ustanovení určena mimo jiné orgánům Unie, jež jsou v důsledku toho povinny respektovat práva, jež Listina zakotvuje ( 12 ).

41.

Soudní dvůr jednoznačně uvedl, že normotvůrce má při přijímání pravidel, která se použijí mimo jiné v oblasti evropské veřejné služby, povinnost obecnou zásadu rovného zacházení dodržovat ( 13 ). Tato zásada patří mezi právní normy vyšší právní síly, které jsou pro normotvůrce závazné, a to i při výkonu jeho diskreční pravomoci, a jejich dodržování ověřuje Soudní dvůr; v tomto případě ale provádí pouze omezený přezkum legality ( 14 ). V tomto ohledu podotýkám, že navrhovatelé nepoukázali na žádnou judikaturu, která by mohla doložit jejich tvrzení ohledně provádění úplného soudního přezkumu v souvislosti s dodržením zásady rovného zacházení.

42.

Je nesporné, že judikatura Soudního dvora může na první pohled navozovat v důsledku relativní různorodosti použitých formulací dojem jisté neurčitosti a nejasnosti. Mám však za to, že s určitým odstupem lze na základě konsolidovaného výkladu rozhodnutí Soudního dvora vytyčit ustálenou judikatorní linii. V této souvislosti lze uvést, že předpokladem porušení zásady rovného zacházení je, že se dvěma kategoriemi osob, jejichž právní a skutková situace nevykazuje zásadní rozdíly, je zacházeno odlišně, nebo že s odlišnými situacemi je zacházeno stejně a takové zacházení přitom není objektivně odůvodněno ( 15 ). Vykonává-li normotvůrce přijímající služební řád diskreční pravomoc, soud může rozhodnout o protiprávnosti jeho postupu pouze tehdy, pokud zmíněný normotvůrce přistoupil ke svévolnému rozlišování nebo k rozlišování, které je zjevně nepřiměřené vzhledem k cíli, který chce normotvůrce sledovat ( 16 ). Posledně uvedená relativně nedokonalá formulace sice není v rozhodnutích Soudního dvora vždy obsažena expressis verbis, ale provádění omezeného přezkumu legality je podle mého názoru nepopiratelné.

43.

Domnívám se, že s tímto postupem spočívajícím ve vymezení rozsahu přezkumu, k němuž se Tribunál správně uchýlil, je třeba souhlasit, a to z důvodů, které jsou vlastní každé institucionální organizaci demokratického státu a které vyjadřuje výraz „dělba moci“. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Smlouvy zavedly systém rozdělení pravomocí mezi jednotlivé unijní orgány, který každému z nich svěřuje vlastní poslání v rámci institucionální struktury Unie a při plnění úkolů, které byly na Unii přeneseny. Zachování institucionální rovnováhy vyžaduje, aby každý z orgánů vykonával své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních ( 17 ).

44.

Určení práv a povinností zaměstnanců evropské veřejné služby primárně plyne z odpovědnosti normotvůrce přijímajícího služební řád. Omezení přezkumu prováděného Soudním dvorem je nezbytné zvláště tehdy, pokud má uvedený normotvůrce stejně jako v projednávaném případě rozhodnout na základě zvážení rozdílných zájmů a v rámci politických rozhodnutí, která spadají do oblasti jeho odpovědnosti, provést určitou volbu ( 18 ).

45.

Na jednání proběhla diskuze o dopadu případné diskriminace na základě státní příslušnosti na rozsah soudního přezkumu. Tato diskuze nenavazovala na vyjádření navrhovatelů, nýbrž pouze na vyjádření Rady obsažené v její kasační odpovědi, v němž Rada uvedla, že pokud normotvůrce použije podezřelou klasifikaci, a sice takovou, která souvisí zejména s rasou, pohlavím, etnickým původem, politickými či náboženskými názory nebo věkem, soud provede v rámci ověřování toho, zda nedošlo k diskriminaci zakázané unijním právem, důkladnější, a tedy úplný přezkum legality ( 19 ).

46.

V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rámci řízení o kasačním opravném prostředku je pravomoc Soudního dvora omezena na posouzení právního řešení žalobních důvodů projednávaných u soudu prvního stupně. Soudní dvůr má tudíž v rámci takového řízení pravomoc pouze k tomu, aby přezkoumal, zda je v argumentaci obsažené v kasačním opravném prostředku označeno nesprávné právní posouzení, kterým má být stižen napadený rozsudek ( 20 ).

47.

Je přitom nutno konstatovat, že navrhovatelé Tribunálu v rámci prvního důvodu kasačních opravných prostředků vytýkají výhradně nesprávné posouzení rozsahu jím provedeného přezkumu dodržení „zásady rovného zacházení“ zakotvené v „článku 20 Listiny“ a v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku mu vytýkají porušení uvedené zásady. Požadavek úplného přezkumu nikterak nesouvisí s tvrzením o diskriminaci na základně státní příslušnosti a z přepisu jednání před Soudním dvorem plyne, že se zástupci navrhovatelů o takové diskriminaci nezmínili ani náznakem. Posledně uvedení poukázali na otázku státní příslušnosti pouze v rámci diskuze o srovnatelnosti dotčených kategorií úředníků a zpochybnění negativního závěru Tribunálu.

48.

Za těchto okolností mám za to, že v rámci posuzování prvního důvodu kasačních opravných prostředků v žádném případě není třeba diskutovat ohledně toho, zda normotvůrce přijímající služební řád použil v předpisech, jež upravují poskytování dotčených výhod, podezřelé rozlišovací kritérium, v projednávaném případě státní příslušnost. I kdyby taková diskuze nezbytná byla, napadené rozsudky by v jejím důsledku na základě uvedeného důvodu kasačních opravných prostředků nemohly být zrušeny.

49.

Je nesporné, že poskytování obou dotčených výhod úředníkům je podmíněno přiznáním nároku na příspěvek za práci v zahraničí nebo za pobyt v zahraničí upravený v článku 4 přílohy VII služebního řádu, který v rámci podmínek svého uplatnění poukazuje na státní příslušnost úředníků. Je přitom třeba zdůraznit, že Soudní dvůr konstatoval, že cílem příspěvku za práci v zahraničí je kompenzovat zvláštní výdaje a nevýhody vyplývající z přijetí zaměstnání u unijního orgánu pro úředníky, kteří jsou z tohoto důvodu povinni změnit pobyt, a že základním kritériem pro nárok na tento příspěvek je bydliště úředníka před nástupem do služebního poměru, zatímco k jeho státní příslušnosti se v tomto případě přihlíží až druhotně, jelikož má význam pouze v souvislosti s otázkou délky pobytu mimo území, kde je zaměstnán ( 21 ).

50.

Soudní dvůr kromě toho zamítl návrh na prohlášení neplatnosti čl. 21 odst. 2 bodu 2 nařízení Rady (Euratom, ESUO, EHS) č. 912/78 ze dne 2. května 1978, kterým se mění služební řád úředníků Evropských společenství a pracovní řád ostatních zaměstnanců těchto Společenství [neoficiální překlad] ( 22 ), kterým byl do služebního řádu doplněn stávající odstavec 2 článku 4 přílohy VII týkající se přiznání příspěvku za pobyt v zahraničí, a to z důvodu, že prvně uvedené ustanovení odkazovalo pro účely přiznání nebo nepřiznání uvedeného příspěvku výlučně na kritérium státní příslušnosti, a proto údajně odporovalo obecnému zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti obsaženému v bývalém článku 7 Smlouvy o EHS. Soudní dvůr měl za to, že cílem příspěvku za pobyt v zahraničí je kompenzovat znevýhodnění úředníků v důsledku jejich postavení cizince, a normotvůrce přijímající služební řád se proto v rámci svého diskrečního posouzení této situace oprávněně uchýlil pouze ke kritériu státní příslušnosti, jehož přednosti spočívají v tom, že je zaprvé jednotné, jelikož se uplatní stejným způsobem na všechny úředníky bez ohledu na místo jejich zaměstnání, zadruhé je ze své povahy a v obecném pojetí objektivní z hlediska průměrného dopadu nepříznivých důsledků pobytu v zahraničí na osobní situaci dotčených osob a zatřetí přímo souvisí s cílem předmětné právní úpravy, který spočívá v kompenzaci obtíží a nevýhod plynoucích z postavení cizince v hostitelské zemi ( 23 ).

51.

Tato řešení obsažená v judikatuře, která se týkají v podstatě nezměněných ustanovení, jsou podle mého názoru stále relevantní za účelem vyloučení jakéhokoliv podezření z porušení zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, který je vyjádřen především v článku 18 SFEU, pokud jde o náhradu ročních cestovních výdajů a poskytnutí dovolené ve vlasti.

52.

Z výše uvedených úvah plyne, že první důvod kasačních opravných prostředků musí být zamítnut.

53.

Druhý důvod kasačních opravných prostředků vychází z porušení zásady rovného zacházení; navrhovatelé Tribunálu vytýkají, že zaprvé nesprávně rozhodl, že se nenacházejí v situaci srovnatelné se situací úředníků, kteří pobírají příspěvek za práci v zahraničí nebo za pobyt v zahraničí, a zadruhé nesprávně posoudil cíl a přiměřenost dotčené právní úpravy.

54.

Je nesporné, že soudní přezkum dodržení rovnosti před zákonem musí zahrnovat prvotní analýzu spočívající v takzvaném testu srovnatelnosti. Pokud soud kvalifikuje dotčené kategorie osob jako „srovnatelné“, musí provést další analýzu, která spočívá v ověření toho, zda je rozdílné zacházení s těmito srovnatelnými kategoriemi odůvodněné, či nikoliv; pokud odůvodněné je, rovnost před zákonem porušena nebyla. V rámci této další analýzy soud ověřuje, zda nedošlo ke „svévolnému nebo zjevně nepřiměřenému rozlišování“.

55.

Tribunál v napadených rozsudcích provedl test srovnatelnosti a měl za to, že situace „osob pracujících v zahraničí“ nebo „osob pobývajících v zahraničí“ není se situací navrhovatelů podobná ani srovnatelná; tímto závěrem přitom mohla být právní analýza uzavřena. Jak již bylo uvedeno, pokud dotčené situace nejsou srovnatelné, rozdílné zacházení s nimi neodporuje rovnosti před zákonem zakotvené v článku 20 Listiny ( 24 ). Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že závěr Tribunálu, podle něhož systém spočívající v tom, že poskytování dotčených výhod je podmíněno přiznáním nároku na příspěvek za práci v zahraničí nebo za pobyt v zahraničí, není s ohledem na svůj cíl „ani zjevně nepřiměřený, ani zjevně nevhodný“, je přinejmenším překvapivý.

56.

Nad rámec formulace tautologické povahy, která se však odchyluje od formulace připomenuté Tribunálem na začátku jeho odůvodnění, je nutno konstatovat, že tento závěr nikterak nesouvisí s odůvodněním, které mu předchází a v němž není provedena analýza přiměřenosti dotčené právní úpravy. Domnívám se tedy, že odůvodnění napadeného rozsudku je, pokud jde o uplatnění metody analýzy dodržení zásady rovného zacházení, poněkud zmatečné. Podle mého názoru je nesprávné i v souvislosti s výsledkem testu srovnatelnosti.

57.

Je třeba připomenout, že předpokladem porušení zásady rovného zacházení je, že se dvěma kategoriemi osob, jejichž právní a skutková situace nevykazuje zásadní rozdíly, je zacházeno odlišně, nebo že s odlišnými situacemi je zacházeno stejně a takové zacházení přitom není objektivně odůvodněno. Srovnatelnost situací musí být posuzována ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který dotčené odlišování zakládá a údajně odporuje zmíněné zásadě. Mimoto musí být zohledněny zásady a cíle oblasti, do níž dotčený akt spadá ( 25 ).

58.

Poté, co Tribunál v napadených rozsudcích připomněl pouze účel článku 8 přílohy VII služebního řádu, poukázal na cíl, který normotvůrce sleduje v rámci nařízení č. 1023/2013, jak plyne z bodu 24 odůvodnění tohoto nařízení. Tribunál v této souvislosti uvedl, že normotvůrce chtěl modernizovat a racionalizovat pravidla upravující nárok na dobu na cestu a pravidla upravující roční příspěvek na cestu a spojit je s postavením osoby pobývající či pracující v zahraničí, aby bylo uplatňování těchto pravidel jednodušší a aby byla tato pravidla transparentnější. Následná argumentace Tribunálu ke srovnatelnosti dotčených situací podle mého názoru jednoznačně vychází ze zohlednění tohoto úmyslu normotvůrce.

59.

Toto odůvodnění provedené Tribunálem podle mého názoru svědčí o tom, že došlo k záměně mezi na jedné straně cílem a účelem ustanovení, která upravují paušální náhradu ročních cestovních výdajů a dovolenou ve vlasti a pouze z jejich hlediska je třeba ověřit, zda jsou skutkové a právní situace dotčených úředníků srovnatelné, a na straně druhé cílem normotvůrce přijímajícího služební řád, který může odůvodnit odlišení situací, které byly předtím kvalifikovány jako srovnatelné ( 26 ). Na základě tohoto metodologického pochybení dospěl Tribunál v rámci analýzy srovnatelnosti k nesprávnému závěru.

60.

Navrhovatelé v tomto ohledu tvrdí, že úředníci, kterým jsou dotčené výhody poskytovány, se nenacházejí v situaci, která by se podstatně odlišovala od situace těch, kterým poskytovány nejsou a jejichž místo původu se stejně jako v případě prvně uvedených liší od místa jejich zaměstnání, ale jsou kromě toho státními příslušníky státu, na jehož území se nachází toto místo zaměstnání.

61.

Je třeba zdůraznit, že cíl a účel paušální náhrady ročních cestovních výdajů a dalších dnů dovolené na cestu se po vstupu nařízení č. 1023/2013 v platnost nikterak nezměnily; stále jde o to, aby bylo úředníkům umožněno udržet si rodinné, sociální a kulturní vazby na místo svého původu. Provedená změna spočívá pouze v doplnění podmínky pro přiznání těchto výhod – úředníci, jejichž místo původu se liší od místa zaměstnání, musí mít od 1. ledna 2014 rovněž nárok na příspěvek za práci v zahraničí či za pobyt v zahraničí, má-li jim být poskytována paušální náhrada ročních cestovních výdajů a další dny dovolené na cestu.

62.

Pokud jde o místo úředníkova původu, určí se při jeho jmenování s přihlédnutím k místu náboru; na výslovnou a řádně odůvodněnou žádost úředníka se v úvahu vezme jeho střed zájmu ( 27 ). Pojem „střed zájmu“ vychází z obecné zásady práva veřejné služby, podle které musí být úředníkovi umožněno udržet si své osobní vztahy s místem, kde má své hlavní zájmy, navzdory jeho jmenování a vzdálenosti mezi místem zaměstnání a tímto místem. Střed zájmu je definován jako místo, na kterém si úředník udržuje své hlavní rodinné vazby, majetkové vazby a základní zájmy občanské povahy, a to jak aktivní, tak pasivní ( 28 ).

63.

Je nutno konstatovat, že pojem „místo původu“ se používá při vymezení podmínek přiznání i některých dalších peněžitých nároků. Úředník, jehož místo pobytu se liší od místa jeho zaměstnání, má i tehdy, je-li státním příslušníkem státu, na jehož území se nachází místo jeho zaměstnání, nárok na náhradu odpovídající nákladům na cestu pro svého manželka/manželku a vyživované osoby při skončení služebního poměru z místa svého zaměstnání do místa svého původu (čl. 7 odst. 1 přílohy VII služebního řádu). Kromě toho platí, že v případě úmrtí tohoto úředníka nese dotčený orgán náklady spojené s přepravou těla do místa původu (článek 75 služebního řádu).

64.

Paušální náhrada odpovídající ročním nákladům na cestu z místa zaměstnání do místa původu a poskytnutí dvou a půl dne dodatečné dovolené pro účely návštěvy vlasti jsou stejně jako peněžité nároky uvedené v předchozím bodě projevem zvláštní povahy kategorie úředníků, kteří se z důvodů souvisejících s jejich profesní činností nacházejí daleko od svého středu zájmu a kterým chce normotvůrce přijímající služební řád umožnit, aby si s tímto středem zájmu udrželi vztah.

65.

Na podporu závěru o nesrovnatelnosti Tribunál v souvislosti s navrhovateli poukázal na „určité zpřetrhání“ vazby na místo původu a na skutečnost, že nemohou tvrdit, že mají s místem původu „užší“ vztah než osoby pobírající příspěvek za práci v zahraničí nebo za pobyt v zahraničí, a to kvůli jejich větší integraci do společnosti státu místa zaměstnání, o které svědčí skutečnost, že jsou státními příslušníky uvedeného státu. Může jediný prostý rozdíl v intenzitě vazby na stát místa původu vyvozený z existence vztahu s jiným státem charakterizovat objektivně odlišnou situaci, kterou lze kvalifikovat jako „nesrovnatelnou“? Mám za to, že odpověď na tuto otázku musí být záporná.

66.

Je třeba poznamenat, že v důsledku nabytí státní příslušnosti státu, na jehož území se nachází místo zaměstnání, nemusí nutně dojít ke změně rozhodnutí o určení místa původu v rámci spisu dotčeného úředníka. Posledně uvedené místo zůstává stejné po celou dobu služby úředníka, s výhradou zvláštního rozhodnutí administrativy, které se přijímá výjimečně a poté, co úředník předloží příslušné průkazné doklady ( 29 ). Nelze mít za to, že se rodinné, sociální a majetkové vazby tohoto úředníka na stát místa původu nutně oslabily do té míry, že postupně zcela vymizely, což je o to nepochybnější za situace, kdy je dotyčná osoba státním příslušníkem i tohoto státu; to je případ 11 z 24 navrhovatelů. Bylo by přinejmenším paradoxní, ne-li nekonzistentní, mít za to, že je-li úředník státním příslušníkem státu místa zaměstnání, jedná se o významný ukazatel svědčící o existenci řady úzkých vazeb mezi touto osobou a zemí její státní příslušnosti, a zároveň neuznat, že stejnou funkci má státní příslušnost státu místa původu. K uvedenému dodávám, že místem původu osoby pracující v zahraničí nebo osoby pobývající v zahraničí nemusí být nutně země, jejímž je dotčený úředník státním příslušníkem, což připouští i Rada.

67.

Za těchto okolností lze podle mého názoru situaci úředníků, kterým jsou poskytovány dotčené výhody, a situaci těch, kterým poskytovány nejsou a jejichž místo původu se stejně jako v případě prvně uvedených liší od místa jejich zaměstnání, ale jsou kromě toho státními příslušníky státu, na jehož území se nachází toto místo zaměstnání, považovat za srovnatelné s ohledem na předmět a účel ustanovení služebního řádu, která tyto výhody stanoví; je přitom třeba připomenout, že není vyžadováno, aby byly dotčené situace totožné ( 30 ).

68.

I když se mi tedy odůvodnění provedené Tribunálem v tomto směru jeví jako nesprávné, napadený rozsudek, kterým byly zamítnuty žaloby na neplatnost, není namístě zrušit. Je třeba připomenout, že pokud odůvodnění rozsudku Tribunálu vykazuje porušení unijního práva, ale jeho výrok se z jiných právních důvodů jeví jako opodstatněný, nemůže takové porušení vést ke zrušení tohoto rozsudku a je třeba odůvodnění nahradit ( 31 ). V projednávaném případě je třeba konstatovat, že pochybení Tribunálu v souvislosti se srovnatelností dotčených situací ke zrušení napadeného rozsudku nemůže vést, jelikož rozlišení provedené v článku 7 přílohy V a v článku 8 přílohy VII služebního řádu je objektivně odůvodněné ( 32 ).

69.

Je třeba připomenout, že čl. 52 odst. 1 Listiny připouští, že výkon práv a svobod uznaných touto Listinou může být omezen za předpokladu, že tato omezení jsou stanovena zákonem, respektují podstatu uvedených práv a svobod a jsou při dodržení zásady proporcionality nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.

70.

Soudní dvůr upřesnil, že rozdílné zacházení je odůvodněné, pokud je založeno na objektivním a důvodném kritériu, tj. pokud je v souladu s právně přípustným cílem sledovaným dotčenými právními předpisy a tato rozdílnost je přiměřená cíli sledovanému dotčeným zacházením ( 33 ).

71.

Vše tedy zaprvé nasvědčuje tomu, že omezení musí být „stanoveno zákonem“. Jinými slovy, dotčené opatření musí mít právní základ, což v projednávaném případě nevede k žádným obtížím, jelikož dotčené výhody a podmínky jejich poskytnutí jsou stanoveny v článku 7 přílohy V a v článku 8 přílohy VII služebního řádu, ve spojení s článkem 4 této přílohy VII.

72.

Co se zadruhé týče souvislosti mezi uplatňovaným rozdílným zacházením a cíli obecného zájmu, který sleduje normotvůrce, je třeba uvést, že pokud se jedná o legislativní akt Unie, je na unijním normotvůrci, aby prokázal existenci objektivních kritérií uvedených jako odůvodnění rozdílného zacházení a předložil Soudnímu dvoru informace nezbytné k tomu, aby Soudní dvůr existenci uvedených kritérií ověřil ( 34 ). Dotčené orgány v tomto ohledu odkázaly na body 2, 12 a 24 odůvodnění nařízení č. 1023/2013, přičemž v posledně zmíněném bodě je uvedeno, že „[p]ravidla upravující roční nárok na dobu na cestu, jakož i pravidla upravující roční příspěvek na cestu mezi místem zaměstnání a místem původu by měla být modernizována, racionalizována a měla by být spojena s postavením pracovníka vyslaného do zahraničí, aby bylo uplatňování těchto pravidel jednodušší a transparentnější“.

73.

Z analýzy bodů odůvodnění uvedeného nařízení vyplývá, že specifický cíl zmíněný v předchozím bodě vycházel ze širšího záměru normotvůrce, který chtěl dosáhnout nákladové efektivnosti evropské veřejné služby a tuto efektivnost zaručit, a to za situace prokazatelné hospodářské krize, která vedla k uplatňování politiky omezování veřejných výdajů, a zároveň nadále zajišťovat plnohodnotný nábor zaměstnanců z co nejširší zeměpisné základny. Rada uvedla, že při modernizaci pravidel pro náhradu odpovídající ročním nákladům na cestu do místa původu a poskytování dovolené ve vlasti byl zohledněn rozvoj letecké dopravy vyznačující se pravidelnými a finančně dostupnými lety do různých destinací. Kromě tohoto objektivního konstatování lze ještě poukázat na snadnost a bezplatnost komunikace přes internet, která rovněž přispívá k zachování vazby na místo původu.

74.

Podle mého názoru lze jen stěží mít za to, že by tyto cíle, které sledoval normotvůrce při přijímání nařízení č. 1023/2013, nebyly v zájmu zajištění udržitelného řízení veřejné služby z technického a hospodářského hlediska legitimní. Vzhledem k tomu, jak jsou tyto cíle ze své povahy spletité a obtížně se provádějí, překračují rámec jednoduchých a základních finančních úvah v oblasti rozpočtových úspor.

75.

Rada uvádí, že normotvůrce v roce 2013 za účelem racionalizace pravidel týkajících se náhrady ročních cestovních výdajů a doby na cestu a současného zaručení co nejlepší nákladové efektivnosti evropské veřejné služby zavedl rozlišovací kritérium, které mělo zajistit co nejlepší zacílení daného opatření a jeho omezení na ty, kteří ho podle jeho názoru nejvíce potřebovali, a to kritérium postavení osoby pracující nebo pobývající v zahraničí, které je podmínkou přiznání obou výše uvedených výhod. Z judikatury Soudního dvora kromě toho vyplývá, že i když je pravda, že úředníci mohou snášet nepříznivé důsledky svého pobytu v zahraničí více či méně intenzivně, a tedy subjektivně, ustanovení článku 4 přílohy VII služebního řádu vycházejí z objektivních a jednotných okolností ( 35 ), což vyvrací všechna tvrzení navrhovatelů o rozlišování, které by bylo z povahy věci svévolné.

76.

Pokud jde zatřetí o přiměřenost sporných ustanovení, mám za to, že všechna tvrzení o zjevně nepřiměřeném rozlišování lze vyloučit. Jsem naopak toho názoru, že skutečnost, že náhrada odpovídající ročním nákladům na cestu do místa původu a dovolená ve vlasti jsou poskytovány pouze úředníkům, jejichž místo původu se liší od místa jejich zaměstnání a kteří pobírají příspěvek za práci v zahraničí nebo za pobyt v zahraničí, může přispět k dosažení cílů normotvůrce spočívajících v modernizaci a racionalizaci, které mají zaručit nákladovou efektivnost evropské veřejné služby a současně zachovat nábor zaměstnanců z co nejširší zeměpisné základny, a v důsledku toho atraktivitu a reprezentativnost této služby.

77.

Dotčené výhody jsou tedy určeny pro úředníky, kteří se do společnosti státu místa zaměstnání neintegrovali vůbec nebo se do ní integrovali jen málo, protože mají v hostitelské zemi postavení cizince nebo museli při nástupu do služebního poměru změnit bydliště a přestěhovat se na území tohoto státu. Jak správně na jednání zdůraznila Rada, použití kritéria práce v zahraničí nebo pobytu v zahraničí při určování toho, kteří úředníci nejvíce potřebují finanční podporu, aby si udrželi vazby na místo svého původu, naprosto odpovídá logice systému upraveného reformovaným služebním řádem. Normotvůrce si v rámci svého širokého prostoru pro uvážení zvolil z možných řešení to, které spočívá v omezení počtu osob požívajících dotčené výhody a ve vyloučení kategorie úředníků představované navrhovateli, o níž měl za to, že její vztah k místu původu není tak silný.

78.

Kromě toho je třeba uvést, že i když musí být článek 7 přílohy V a článek 8 přílohy VII služebního řádu vykládány ve spojení s článkem 4 přílohy VII služebního řádu, který se týká přiznání příspěvku za práci v zahraničí nebo za pobyt v zahraničí, znění posledně uvedeného článku je dostatečně přesné a jasné, což v souladu s cílem normotvůrce zmíněným v bodě 24 odůvodnění nařízení č. 1023/2013 zaručuje jednoduché a transparentní uplatňování těchto ustanovení služebního řádu. Tvrzení navrhovatelů, že dřívější systém byl jednodušší a transparentnější, výše uvedený závěr nemůže vyvrátit.

79.

Navrhovatelé na podporu své výtky týkající se svévolného či nepřiměřeného rozlišování uvádějí ještě dva příklady podle jejich názoru výstižných situací. První se týká případné změny místa zaměstnání navrhovatele, který má místo původu ve třetím státě, v jejímž důsledku získá nárok na příspěvek za práci v zahraničí a především na vyšší náhradu cestovních výdajů než dříve, a to na základě nových způsobů výpočtu výše příspěvku podle vzdálenosti v kilometrech obsažených v čl. 8 odst. 2 přílohy VII služebního řádu. Druhá situace se týká úředníka, jehož místo původu se nachází ve třetím státě a má nárok na příspěvek za práci v zahraničí, ale nepobírá paušální náhradu ročních cestovních výdajů, jelikož vzdálenost mezi hlavním městem členského státu, jehož je státním příslušníkem, a místem zaměstnání je kratší než 200 km.

80.

Je nutno konstatovat, že oba případy, na které navrhovatelé poukazují, lze považovat za hypotetické či teoretické, jelikož vůbec neodpovídají jejich situaci. Je přitom třeba zdůraznit, že úředník není oprávněn podávat procesní prostředek v zájmu právního předpisu nebo orgánů a na podporu žaloby na neplatnost může uplatňovat pouze důvody, které se ho osobně týkají ( 36 ). Navrhovatelé se na podporu námitky protiprávnosti předmětných ustanovení služebního řádu dovolávají porušení zásady rovného zacházení, přičemž tvrdí, že se nacházejí v situaci, která je srovnatelná se situací osob, kterým jsou poskytovány obě dotčené výhody, a že rozdílné zacházení není odůvodněné. Domnívám se tedy, že opodstatněnost námitky protiprávnosti je nutno posoudit pouze s ohledem na situaci navrhovatelů, kteří jsou belgickými státními příslušníky pracujícími v Bruselu, ale místo jejich původu se liší od místa jejich zaměstnání, jelikož Soudní dvůr musí provádět přezkum in concreto. Z toho podle mého názoru vyplývá, že Soudní dvůr může zohlednit argumentaci navrhovatelů pouze v rozsahu, v němž má prokázat, že předmětná ustanovení služebního řádu odporují zásadě rovného zacházení, pokud jde o ně osobně.

81.

Pokud jde o první situaci, na kterou navrhovatelé poukázali, v každém případě je třeba podotknout, že k tomu, aby bylo možné normotvůrci vytýkat, že porušil zásadu rovného zacházení, je třeba, aby dotčené zacházení vedlo ke znevýhodnění určitých osob oproti jiným osobám ( 37 ), čemuž příklad zvýšení příspěvku, na který navrhovatelé odkazují, neodpovídá. Pokud jde o druhou situaci, ta nesouvisí s podstatou nároku úředníka na náhradu ročních cestovních výdajů, nýbrž s otázkou způsobu výpočtu výše příspěvku podle vzdálenosti v kilometrech, při němž se nebere do úvahy vzdálenost od 0 do 200 kilometrů. Z těchto úvah nelze dovodit, že by mezi osobami, kterým je tato výhoda poskytována, a navrhovateli docházelo v souvislosti s nárokem na tuto výhodu k nepřiměřenému odlišování. Jak kromě toho zdůrazňuje Komise, výše uvedený způsob výpočtu neodporuje cíli normotvůrce spočívajícímu v racionalizaci a v tom, že je náhrada ročních cestovních výdajů poskytována pouze těm, kteří ji nejvíce potřebují.

82.

Navrhovatelé neuvedli žádné další argumenty týkající se přiměřenosti dotčené právní úpravy, které by mohly odůvodnit závěr o svévolném nebo zjevně nepřiměřeném rozlišování, či narušení podstaty rovnosti před zákonem zakotvené v článku 20 Listiny.

83.

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že Tribunál nesprávně posoudil srovnatelnost dotčených situací, ale toto pochybení nemůže vést ke zrušení napadených rozsudků, jelikož předmětné rozdílné zacházení je objektivně odůvodněné.

84.

Výtky směřující proti této části napadených rozsudků musí být proto zamítnuty.

85.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr kasační opravné prostředky zamítl a uložil navrhovatelům náhradu nákladů řízení.