1.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgerichtshof (Správní soud, Rakousko) je předkládána v rámci sporu mezi jednatelem turecké dopravní společnosti a rakouským správním orgánem, který mu uložil pokutu proto, že uskutečňoval komerční dopravu zboží z Turecka do Německa přes Rakousko bez povolení vyžadovaného za tímto účelem.

2.

Podle rakouské právní úpravy lze mezinárodní komerční silniční dopravu zboží do Rakouska, přes Rakousko nebo z Rakouska provádět pouze na základě povolení. Pro dopravce se sídlem v Turecku (dále jen „turečtí dopravci“) může mít toto povolení buď podobu povolení vydaného v rámci kvóty stanovené na základě dvoustranné dohody o silniční dopravě uzavřené mezi Rakouskou republikou a Tureckem ( 2 ) (dále jen „rakousko-turecká dohoda o silniční dopravě“), nebo individuálního povolení vydaného pro jednotlivou dopravu v závažném veřejném zájmu. Toto povolení je vydáno, pouze pokud žadatel věrohodně prokáže, že cestě se nelze vyhnout organizačními opatřeními ani volbou jiného dopravního prostředku.

3.

Předkládající soud se v podstatě táže na slučitelnost rakouského režimu povolení zavedeného vůči tureckým dopravcům s ustanoveními, která upravují přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem (dále jen „přidružení EHS-Turecko“), a zejména ustanoveními uvedenými v Dohodě o přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem ( 3 ) (dále jen „dohoda o přidružení EHS-Turecko“), v dodatkovém protokolu k dohodě o přidružení EHS-Turecko ( 4 ) (dále jen „dodatkový protokol“) a také v rozhodnutí Rady přidružení ES-Turecko ( 5 ) č. 1/95 (dále jen „rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95).

4.

Předkládající soud se nejprve táže, zda se žalobce v původním řízení může dovolávat ustanovení o volném pohybu zboží mezi Unií a Tureckem a tvrdit, že rakouský systém povolení představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku 5 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95, anebo zda uvedený režim spadá spíše do oblasti poskytování dopravních služeb. Předkládající soud se mimoto táže, zda rakouský systém povolení má diskriminační účinek vůči tureckým dopravcům a porušuje článek 9 dohody o přidružení EHS-Turecko.

5.

V tomto stanovisku vysvětlím důvody, pro které mám za to, že dotčená rakouská právní úprava spadá do oblasti poskytování dopravních služeb, a také, že ustanovení upravující přidružení EHS-Turecko nebrání takové právní úpravě, pokud se předkládající soud přesvědčil, že tato právní úprava neobsahuje nové omezení volného pohybu služeb ve smyslu čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu.

6.

Článek 9 dohody o přidružení EHS-Turecko stanoví: „Smluvní strany uznávají, že v oblasti působnosti této dohody, aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení, která mohou být vydána na základě článku 8, je v souladu se zásadou zakotvenou v článku 7 Smlouvy o založení Evropského společenství zakázána každá diskriminace na základě státní příslušnosti“.

7.

V článku 10 dohody se stanoví, že:

„1.   Celní unie ve smyslu čl. 2 odst. 2 pokrývá veškerý obchod se zbožím.

2.   Celní unie zahrnuje:

[...]“

8.

V článku 14 této dohody je uvedeno, že „[s]mluvní strany se dohodly, že se při vzájemném odstranění omezení volného pohybu služeb budou inspirovat články 55, 56 a 58 až 65 Smlouvy o založení Společenství“.

9.

Článek 15 této dohody stanoví, že „[p]odmínky a pravidla pro rozšíření platnosti ustanovení Smlouvy o založení Společenství a opatření přijatých na základě těchto ustanovení na Turecko v oblasti dopravy se určí s ohledem na zeměpisnou polohu Turecka“.

10.

V kapitole II hlavy II dodatkového protokolu nadepsané „Právo usazování, služby a doprava“, zní článek 41 takto:

„1.   Smluvní strany mezi sebou nebudou zavádět nová omezení svobody usazování a volného pohybu služeb.

2.   Rada přidružení stanoví v souladu se zásadami uvedenými v článcích 13 a 14 dohody o přidružení harmonogram a podrobnosti, podle nichž smluvní strany vzájemně postupně zruší omezení svobody usazování a volného pohybu služeb.

Při stanovování harmonogramu a podrobností pro různé druhy činností Rada přidružení zohlední příslušná ustanovení, která již Společenství v těchto oblastech přijalo, a dále zohlední zvláštní situaci Turecka v hospodářské a sociální rovině. Přednost dostanou činnosti, které přispějí zejména k rozvoji produkce a obchodu.“

11.

Čl. 42, který je součástí stejné kapitoly dodatkového protokolu stanoví:

„1.   Rada přidružení rozšíří na Turecko, v souladu s pravidly, která určí s ohledem na jeho zeměpisnou polohu, ustanovení Smlouvy o založení Společenství týkající se dopravy. Za stejných podmínek může Rada rozšířit na Turecko akty, které Společenství přijalo podle těchto ustanovení pro dopravu po železnicích, silnicích a vnitrozemských vodních cestách.

[...]“

12.

Podle článku 1 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95 „[a]niž je dotčena dohoda [o přidružení EHS-Turecko] a připojené dodatkové a doplňující protokoly, Rada přidružení EHS-Turecko stanoví níže podmínky provádění závěrečné fáze celní unie stanovené v článcích 2 a 5 uvedené dohody“.

13.

V oddílu II první kapitoly rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95, nazvané „Odstranění množstevních omezení nebo opatření s rovnocenným účinkem“, stanoví článek 5:

„Množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem, jsou mezi smluvními stranami zakázána.“

14.

Podle článku 7 „[č]lánky 5 a 6 nevylučují zákazy nebo omezení dovozu, vývozu nebo tranzitu odůvodněné veřejnou mravností, veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností, ochranou zdraví a života lidí, zvířat nebo rostlin, ochranou národního kulturního pokladu, jenž má uměleckou, historickou nebo archeologickou hodnotu, nebo ochranu průmyslového a obchodního vlastnictví. Tyto zákazy nebo omezení však nesmějí sloužit jako prostředky svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi stranami“.

15.

Podle § 1 Güterbeförderungsgesetz (zákon o přepravě zboží ) z roku 1995 (BGBl. 593/1995 ve znění zveřejněném v BGB1. 96/2013, dále jen „GütbefG“), se zákon vztahuje zejména na „komerční přepravu zboží uskutečňovanou dopravními podniky pomocí silničních motorových vozidel s přívěsem nebo bez, jejichž celková přípustná hmotnost přesahuje 3500 kilogramů“.

16.

Ustanovení § 2 GütbefG, nadepsaného „Povinné licence a typy licencí“, stanoví:

„(1)   Komerční přepravu zboží za použití motorových vozidel lze provádět pouze na základě licence, nestanoví-li tento zákon jinak (§ 4). [...]“

17.

Ustanovení § 7 GütbefG, nadepsaného „Mezinárodní přeprava“, stanoví:

„(1)   Komerční přeprava zboží za použití motorových vozidel z míst, která se nacházejí mimo spolkové území, na spolkové území či přes spolkové území, nebo z míst nacházejících se na spolkovém území do zahraničí, je kromě vlastníků licencí podle § 2 dovolena také podnikům, které jsou oprávněny k přepravě zboží pomocí motorových vozidel na základě právních předpisů platných ve státě sídla jejich podniku a jež jsou držiteli jednoho z těchto oprávnění:

18.

Ustanovení § 8 GütbefG, nadepsaného „Vydávání povolení“, stanoví:

„(1)   Povolení na základě § 7 odst. 1 bodu 3 se uděluje pro jednotlivé cesty. Povolení se udělí pouze tehdy, pokud k jeho udělení existuje závažný veřejný zájem. Žadatel je povinen věrohodně prokázat, že cestě se nelze vyhnout organizačními opatřeními ani volbou jiného dopravního prostředku. Povolení se neudělí, pokud (zejména také s ohledem na dopravní zařízení, která se již na spolkovém území nacházejí) požadovaná přeprava zboží není potřebná. Je přitom nutno vzít v úvahu ekonomické zájmy a dopravu v Rakousku, ochranu obyvatelstva a životního prostředí, jakož i možnost uskutečnění dopravy zboží pomocí jiných dopravních zařízení. [...]

(3)   Na základě tohoto spolkového zákona mohou být uzavírány dohody o přeshraniční přepravě zboží podle § 7, pokud to objem mezinárodní nákladní dopravy vyžaduje. V takových dohodách se stanoví, že vozidly se zahraniční poznávací značkou lze na základě vzájemnosti uskutečňovat cesty do Rakouska, přes Rakousko a z Rakouska. Je přitom možno stanovit také mezistátní kvóty, při jejichž určování je nutno zohlednit dopravní a hospodářské zájmy Rakouska a ochranu obyvatelstva a životního prostředí. [...]

(4)   Přidělení dohodnutých kvót probíhá ve zjednodušeném řízení. Příslušný orgán může vystavit potvrzení o splnění podmínek stanovených uvedenou dohodou, zejména o dodržení dohodnutých kvót (povolení kvóty) [...]“

19.

Ustanovení § 9 GütbefG stanoví:

„(1)   Přepravce je povinen zajistit, aby se doklady o povoleních uvedených v § 7 odst. 1 nacházely při každé cestě se zbožím přes státní hranice během celé této cesty ve vozidle, a to řádně vyplněné a případně označené příslušným orgánem.

(2)   Řidič je povinen mít řádně vyplněné a případně označené doklady o oprávněních uvedených v § 7 odst. 1 při každé cestě přes hranice u sebe ve vozidle po celou dobu cesty a na požádání je předložit kontrolním orgánům.

[...]“

20.

Ustanovení § 23 GütbefG, nazvaného „Sankční ustanovení“, stanoví:

„(1)   [...] [P]řestupku, za který lze uložit pokutu až do výše 7267 eur, se dopustí ten, kdo jako podnikatel

[...]

(3)   provádí přepravu podle § 7 až 9 bez potřebného povolení nebo se neřídí povinnostmi či zákazy stanovenými mezinárodními dohodami;

[...]“

21.

Podle čl. 4 odst. 1 rakousko-turecké dohody o silniční dopravě „[p]ro motorová vozidla včetně návěsů, která byla registrována v jednom z obou států a jež jsou používána k přepravě zboží mezi těmito státy nebo v tranzitní dopravě přes oba státy, je vyžadován doklad“. Odstavec 2 tohoto článku stanoví, že „[d]oklad není vyžadován v případě jízdy bez nákladu a u vozidel s užitečným zatížením do dvou tun“.

22.

Článek 6 této dohody zní:

„1.   Doklady se vydávají přepravním podnikům. Tyto doklady opravňují k přepravě motorovými vozidly včetně návěsů.

2.   Doklad vydaný jedním ze smluvních států opravňuje k provádění přepravy do druhého smluvního státu a z druhého smluvního státu i k průjezdu druhým smluvním státem.

3.   Doklady se musí po celou dobu cesty přes území státu, pro něž platí, nacházet ve vozidle a je nutno je na požádání předložit příslušným kontrolním orgánům tohoto státu.“

23.

Článek 7 uvedené smlouvy stanoví:

„1.   Doklady vydávají příslušné orgány státu, v němž je vozidlo registrováno, jménem příslušného orgánu druhého státu v rámci kvót, které příslušné orgány obou států každoročně vzájemně do 30. listopadu stanoví pro následující rok.

2.   Příslušné orgány obou států si vymění potřebný počet formulářů pro přepravu v souladu s touto dohodou.“

24.

CX je jednatelem společnosti FU se sídlem v Turecku, která provádí přepravu zboží.

25.

Rozhodnutím ze dne 17. března 2015 uložil Bezirkshauptmannschaft Schärding (správní orgán okresu Schärding, Rakousko) CX pokutu ve výši 1453 eur (náhradní trest odnětí svobody v délce 67 hodin), neboť společnost FU uskutečnila dne 2. dubna 2015 komerční přepravu zboží (textilu) z Turecka přes Rakousko do cílového Německa, aniž k tomu měla požadované povolení.

26.

CX podal proti tomuto rozhodnutí žalobu k Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Zemský správní soud spolkové země Horní Rakousko, Rakousko). Rozsudkem ze dne 28. prosince 2015 uvedený soud žalobu zamítl z důvodu, že CX porušil ustanovení § 23 odst. 1 bodu 3 a § 7 odst. 1 bodu 4 GütbefG, jakož i čl. 4 bodu 1 a článků 6 a 7 rakousko-turecké dohody o silniční dopravě vzhledem k tomu, že řidič vozidla nemohl předložit požadované povolení pro mezinárodní přepravu zboží mezi Rakouskem a Tureckem.

27.

CX podal proti tomuto rozhodnutí kasační opravný prostředek k Verwaltungsgerichtshof (Správní soud).

28.

Rozhodnutím ze dne 22. listopadu 2016, které došlo Soudnímu dvoru dne 7. prosince 2016, Verwaltungsgerichtshof (Správní soud) přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru tuto předběžnou otázku:

„Odporuje unijní právo, a zejména [Dohoda o přidružení EHS-Turecko], [dodatkový protokol], jakož i rozhodnutí Rady přidružení EHS-Turecko č. 1/95 [...] vnitrostátní právní úpravě, podle níž je podnik provozující nákladní dopravu se sídlem v Turecké republice oprávněn ke komerční přeshraniční nákladní dopravě provozované motorovými vozidly na území či přes území Rakouské republiky pouze tehdy, pokud může k těmto motorovým vozidlům předložit doklady, jež byly vystaveny v rámci kvót stanovených na základě dvoustranné dohody mezi [Rakouskou republikou] a [Tureckou republikou], nebo pokud jim bylo uděleno povolení pro konkrétní cestu se zbožím, přičemž u takové konkrétní cesty se zbožím musí být dán závažný veřejný zájem a žadatel musí věrohodně prokázat, že cestě se nelze vyhnout organizačními opatřeními ani volbou jiného dopravního prostředku?“

29.

Písemná vyjádření předložil CX, rakouská a maďarská vláda i Evropská komise. Všichni byli zastoupeni na jednání konaném dne 31. ledna 2018.

30.

Podle dotčené rakouské právní úpravy lze mezinárodní silniční komerční dopravu zboží do Rakouska, přes Rakousko nebo z Rakouska uskutečňovat výhradně na základě povolení. Pro dopravce mající sídlo v členském státu Unie může mít toto povolení podobu licence Společenství vydané v souladu s nařízením č. 1072/2009 ( 7 ). Pro dopravce, kteří mají své sídlo v třetích zemích, včetně Turecka, může oprávnění naopak mít jednu ze dvou následujících podob.

31.

Zaprvé podle § 7 odst. 1 bod 4 GütbefG dopravci, kteří mají své sídlo ve třetí zemi, mohou využít oprávnění vydaných na základě mezinárodní dohody. Pokud jde o turecké dopravce, rakousko-turecká dohoda o silniční dopravě stanoví roční kvóty pro dopravu na základě konzultace mezi příslušnými orgány obou států ( 8 ). Tato povolení jsou udělována tureckým dopravcům příslušnými orgány Turecka v rámci stanovené kvóty. V tomto ohledu rakouská vláda uvádí, že v současné době se Rakouská republika a Turecká republika dohodly na roční kvótě 21000 oprávnění (základní kvóta) ( 9 ), ke které je třeba přičíst proměnný počet kompenzačních povolení ( 10 ) a rovněž povolení udělovaná v rámci Evropské konference ministrů dopravy (CEMT) (dále jen „povolení CEMT“) ( 11 ). Celkově má Turecko každoročně k dispozici přibližně 90000 až 100000 silničních tranzitních doprav přes Rakousko.

32.

Zadruhé mají turečtí dopravci možnost požádat o povolení podle § 7 odst. 1 bodu 3 a § 8 odst. 1 GütbefG (dále jen „individuální povolení“). Toto povolení je vydáváno pouze pro jednu přepravu se závažným veřejným zájmem a za podmínky, že žadatel věrohodně prokáže, že dopravě se nelze vyhnout prostřednictvím logistických opatření ani výběrem jiného dopravního prostředku ( 12 ).

33.

Svou předběžnou otázkou se předkládající soud v podstatě táže, zda rakouský režim povolení zavedený vůči tureckým dopravcům je slučitelný s ustanoveními o přidružení EHS-Turecko.

34.

CX tvrdí, že tomu tak není. Zaprvé tento režim omezuje volný pohyb zboží mezi EU a Tureckem, což je v rozporu s článkem 5 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95, tím, že se tranzit umožňuje pouze omezenému počtu tureckých dopravců. Kvóta stanovená pro turecké dopravce není dostatečná. Tito dopravci musejí tudíž používat tzv. „Rollende Landstraße“ (kombinovanou dopravu) ( 13 ), což způsobuje dodatečné výdaje a prodlužuje dobu dopravy ve srovnání se silniční dopravou ( 14 ). To znamená, že zboží z Turecka se prodražuje, a je v konečném důsledku méně konkurenceschopné. Omezení týkající se kvót pro dopravu tak mají významné hospodářské důsledky pro výrobce a odběratele zboží a ohrožují účinnost celní unie. Zadruhé rakouský systém kvót pro dopravu vede k diskriminaci tureckých dopravců, v rozporu s článkem 9 dohody o přidružení EHS-Turecko, jelikož omezení kvótami neplatí pro unijní dopravce.

35.

Předkládající soud se nejprve táže, zda se CX může dovolávat volného pohybu zboží mezi EU a Tureckem, jestliže je FU podnik zabývající se dopravou zboží, který sám zboží, jež přepravuje, nevyrábí, a zejména, zda může CX tvrdit, že podmínky vztahující se na FU, pokud jde o získání povolení vyžadovaného GütbefG, představují opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku 5 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95. Předkládající soud se domnívá, že v tomto stadiu nemá být projednávaný případ zkoumán z hlediska volného pohybu zboží, neboť je podle jeho názoru zřejmé, že volný pohyb zboží, volný pohyb služeb a odvětví dopravy jsou v dohodě o přidružení EHS-Turecko považovány za vzájemně oddělené oblasti, a tato dohoda ponechává otevřené, v jaké míře a jakou rychlostí budou tyto oblasti v rámci přidružení liberalizovány. Existují důvodné domněnky pro to, že odvětví dopravy by mělo být záměrně vyčleněno a nemělo by být liberalizováno prostřednictvím volného pohybu zboží ( 15 ).

36.

Pokud by měl Soudní dvůr zastávat názor, že se CX může dovolávat volného pohybu zboží, a tvrdit, že dotčená rakouská právní úprava vede k omezení této svobody nebo je přinejmenším diskriminační vůči tureckým státním příslušníkům ve smyslu článku 9 dohody o přidružení EHS-Turecko, vyvstává podle předkládajícího soudu otázka, zda je toto omezení odůvodněné podle článku 7 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95.

37.

V následující analýze se budu nejprve zabývat otázkou kvalifikace dotčené rakouské právní úpravy s ohledem na ustanovení o přidružení EHS-Turecko. V tomto ohledu vysvětlím důvody, pro které mám za to, stejně jako rakouská a maďarská vláda, jakož i Komise, že takový režim spadá do oblasti dopravních služeb a že ustanovení obsažená v rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95 o volném pohybu zboží mezi Unií a Tureckem se na takovou právní úpravu nepoužijí (oddíl B.1). Zadruhé vyvrátím opačné argumenty, jež uplatnil CX, pokud jde o judikaturu Soudního dvora vztahující se k volnému pohybu zboží (oddíl B.2). Zatřetí budu posuzovat dotčenou právní úpravu v souvislosti s doložkou „standstill“ uvedenou v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu, která zakazuje zavedení nových omezení volného pohybu služeb (oddíl B.3). Nakonec se budu krátce zabývat případnou diskriminací tureckých dopravců ve smyslu článku 9 dohody o přidružení EHS-Turecko (oddíl B.4).

38.

Předběžná otázka položená Verwaltungsgerichtshof (Správní soud) vyvolává nejprve otázku týkající se kvalifikace dotčené právní úpravy s ohledem na ustanovení o přidružení EHS-Turecko ( 16 ). Spadá taková právní úprava do ustanovení týkajících se volného pohybu zboží mezi Unií a Tureckem nebo se týká spíše poskytování dopravních služeb?

39.

Stejně jako maďarská a rakouská vláda, jakož i Komise, se přikláním k druhému předpokladu.

40.

V tomto ohledu vycházím z následujících úvah.

41.

Zaprvé je třeba uvést, že v rámci přidružení EHS-Turecko tvoří volný pohyb zboží, volný pohyb služeb a doprava oddělené oblasti, jež podléhají různým pravidlům ( 17 ). Tato pravidla odrážejí různé stupně liberalizace dotčených trhů. Zatímco volný pohyb zboží mezi Unií a Tureckem je zaručen zejména ustanoveními rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95 o celní unii ( 18 ), oblast služeb a dopravy zůstává, za současného stavu rozvoje dohody o přidružení EHS-Turecko, v zásadě neliberalizována ( 19 ).

42.

Pokud se jedná zejména o oblast dopravy, článek 15 dohody o přidružení EHS-Turecko stanoví, že „[p]odmínky a pravidla pro rozšíření platnosti ustanovení Smlouvy o založení Společenství a opatření přijatých na základě těchto ustanovení na Turecko v oblasti dopravy se určí s ohledem na zeměpisnou polohu Turecka“. Mimo jiné článek 42 dodatkového protokolu stanoví, že Rada přidružení rozšíří na Turecko, v souladu s pravidly, která určí s ohledem na jeho zeměpisnou polohu, ustanovení Smlouvy o založení Společenství týkající se dopravy a že za stejných podmínek může Rada rozšířit na Turecko akty, které Společenství přijalo podle těchto ustanovení, zejména pro silniční dopravu.

43.

Je však třeba uvést, že až do nynějška Rada přidružení nepřijala za tímto účelem žádná opatření. Za současného stavu rozvoje dohody o přidružení EHS-Turecko tedy neexistují žádné zvláštní právní předpisy v oblasti dopravy ( 20 ).

44.

Pokud jde zadruhé o otázku, zda se vnitrostátní právní předpisy vztahují k jedné nebo druhé svobodě pohybu, je třeba podle nyní již ustálené judikatury zohlednit předmět dotčených právních předpisů ( 21 ). Mám za to, že totéž platí obdobně pro kvalifikaci vnitrostátní právní úpravy s ohledem na ustanovení o přidružení EHS-Turecko.

45.

Pokud jde o rakouskou právní úpravu dotčenou ve věci v původním řízení, mám za to, že jejím cílem je v zásadě určit podmínky, které je třeba splňovat pro mezinárodní silniční komerční přepravu zboží do Rakouska, přes Rakousko nebo z Rakouska ( 22 ). Tato právní úprava v daném ohledu zejména stanoví, že doprava může být uskutečňována pouze na základě povolení, které může mít pro turecké dopravce buďto podobu povolení vydaného v rámci kvóty stanovené na základě rakousko-turecké dohody o silniční dopravě, nebo individuálního povolení vydávaného pro dopravu představující závažný veřejný zájem ( 23 ). Jinými slovy, dotčená rakouská právní úprava omezuje přístup tureckých dopravců na trh mezinárodní silniční přepravy zboží.

46.

Podle mého názoru není pochyb o tom, že taková právní úprava spadá do oblasti dopravních služeb.

47.

Na jedné straně vyplývá z judikatury Soudního dvora, že svoboda provozovat silniční přepravu zboží se v normativním kontextu ustanovení Smlouvy vztahuje na oblast poskytování služeb v oblasti dopravy ( 24 ). Nevidím žádný důvod, proč by tomu bylo jinak v rámci ustanovení týkajících se přidružení EHS-Turecko.

48.

Na druhé straně je třeba uvést, že mezinárodní silniční přeprava zboží mezi členskými státy byla dříve předmětem schvalovacích režimů podobných tomu, který je nyní zaveden dotčenými rakouskými právními předpisy vůči tureckým dopravcům. Tyto režimy byly založeny zčásti na dvoustranných kvótách mezi členskými státy a zčásti na kvótách Společenství ( 25 ).

49.

V rozsudku Parlament v. Rada ( 26 ) Soudní dvůr rozhodl, že Rada nesplnila své povinnosti vyplývající z článku 75 EHS (nyní článek 91 SFEU) tím, že nezajistila zejména volný pohyb služeb v oblasti mezinárodní přepravy zboží. V návaznosti na tento rozsudek byly dvoustranné kvóty a kvóty Společenství postupně zrušeny a poté s účinností od 1. ledna 1993 nahrazeny systémem licencí Společenství nepodléhající kvótám, který je v současné době v platnosti ( 27 ). Akty týkající se kvót Společenství a licence Společenství byly přijaty na základě ustanovení Smlouvy týkajících se společné politiky v oblasti dopravy ( 28 ).

50.

Tento vývoj legislativy a judikatury související s mezinárodní dopravou mezi členskými státy podle mého názoru potvrzuje závěr, že takovou vnitrostátní právní úpravu, jako je úprava dotčená v původním řízení, která stanoví režim udělování povolení v oblasti mezinárodní silniční přepravy zboží, je třeba kvalifikovat jako opatření spadající do oblasti dopravních služeb.

51.

V tomto kontextu se domnívám, že zvláštní pozornost zasluhuje rozsudek Soudního dvora ve věci Lambregts Transportbedrijf ( 29 ). V tomto rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že čl. 75 odst. 1 písm. a) a b) Smlouvy o EHS [nyní čl. 91 odst. 1, písm. a) a b) SFEU] o provádění společné dopravní politiky Radou, nepřiznává státním příslušníkům členských států práva, která by mohli uplatňovat před vnitrostátními soudy vůči rozhodnutím vnitrostátních správních orgánů v roce 1982. Jinými slovy, Soudní dvůr rozhodl, že toto ustanovení nemá přímý účinek, který by umožnil, aby se jej dovolával dopravce usazený v některém členském státě za účelem zpochybnění vnitrostátního správního rozhodnutí týkajícího se povolení pro vnitrostátní a mezinárodní dopravu.

52.

V tomto ohledu Soudní dvůr konstatoval v bodě 14 rozsudku, že „v roce 1982, volný pohyb služeb v odvětví mezinárodní přepravy byl zajišťován [...] jedině v rámci nebo směrem z území nebo na území členského státu, v němž je podnik usazen a s výhradou získání povolení k přepravě v souladu s dvoustrannými kvótami nebo kvótami Společenství platnými v daném členském státě“ ( 30 ). Soudní dvůr tak měl za to, že jelikož Rada nezavedla zásadu volného pohybu služeb v oblasti vnitrostátní a mezinárodní dopravy v souladu s povinnostmi, které pro ni vyplývají z čl. 75 odst. 1 písm. a) a b) Smlouvy o EHS, tyto služby bylo možné uskutečňovat pouze v mezích dvoustranných kvót a kvót Společenství. V této souvislosti Soudní dvůr neprovedl žádné posouzení případných vlivů těchto kvót na volný pohyb zboží.

53.

Mám za to, že totéž platí a fortiori pro mezinárodní přepravu prováděnou tureckými dopravci v rámci dohody o přidružení EHS-Turecko. V tomto ohledu je třeba vzít v úvahu, že zatímco čl. 75 odst. 1 písm. a) a b) Smlouvy o EHS stanovil povinnost Rady zavést společnou dopravní politiku ( 31 ), z judikatury Soudního dvora vyplývá, že rozšíření ustanovení Smlouvy v oblasti dopravy na Tureckou republiku je pouze fakultativní ( 32 ). V této souvislosti Soudní dvůr konstatoval, že Rada přidružení „má v oblasti dopravy významně rozsáhlejší možnosti pro posuzování“ ( 33 ). Na základě výše uvedeného mám za to, že pokud Soudní dvůr nepoužil článek 30 Smlouvy o EHS (nyní článek 34 SFEU) ve věci Lambregts Transportbedrijf ( 34 ), není tím spíš namístě v projednávané věci použít článek 5 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95.

54.

Z toho podle mého názoru vyplývá, že dokud Rada přidružení v souladu s článkem 15 dohody o přidružení mezi EHS a Tureckem a s článkem 42 dodatkového protokolu nepřijme žádná pravidla týkající se dopravy ( 35 ), podléhá přístup tureckých dopravců na trh mezinárodní přepravy nadále podmínkám stanoveným ve vnitrostátních předpisech členských států a ve dvoustranných dohodách mezi členskými státy a Tureckou republikou ( 36 ). V této souvislosti počet dopravních povolení přiznaných tureckým dopravcům závisí zejména na jednáních vedených v rámci těchto dohod mezi dotčenými státy. Chtěl bych poukázat na to, že většina členských států zavedla na základě dvoustranných dohod, které uzavřely s Tureckou republikou, režimy dopravních povolení vykazující podobnosti s režimem dotčeným v původním řízení ( 37 ).

55.

Rozhodnutí provést liberalizaci v oblasti dopravních služeb v rámci dohody o přidružení EHS-Turecko, přísluší pouze samotným smluvním stranám, pokud to uznají za vhodné po důkladné analýze konkrétních důsledků, které by tato operace mohla mít, zejména s ohledem na soutěžní podmínky na trhu mezinárodní dopravy. V této souvislosti svědčí postupná liberalizace mezinárodní dopravy mezi členskými státy o nutnosti, aby tato liberalizace byla doplněna zavedením společných pravidel, zejména v oblasti dopravy ( 38 ).

56.

Za těchto podmínek mám za to, že uplatní-li Soudní dvůr ustanovení o volném pohybu zboží mezi EU a Tureckem na takovou právní úpravu, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, mohlo by to vést k liberalizaci mezinárodní dopravy, kterou smluvní strany dohody o přidružení EHS-Turecko do nynější doby nezamýšlely ( 39 ).

57.

Vzhledem ke všem předcházejícím úvahám mám za to, že taková právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, spadá do oblasti dopravních služeb a že ustanovení obsažená v rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95 o volném pohybu zboží mezi EU a Tureckem se na takovou právní úpravu nepoužijí.

58.

Tento závěr nemůže být zpochybněn argumenty uvedenými CX, pokud jde o judikaturu Soudního dvora týkající se volného pohybu zboží. Těmto argumentům se budu věnovat níže.

59.

Na podporu své teze, podle které se ustanovení týkající se volného pohybu zboží mezi Unií a Tureckem použijí na takové právní předpisy, jako jsou ty dotčené v původním řízení, se CX dovolává několika rozsudků Soudního dvora týkajících se této svobody.

60.

Zaprvé se CX opírá o rozsudek ve věci Istanbul Lojistik ( 40 ). V tomto rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že daň z motorových vozidel, jež musí hradit majitelé nákladních vozidel registrovaných v Turecku při průjezdu přes maďarské území, představuje poplatek s účinkem rovnocenným clu ve smyslu článku 4 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95 ( 41 ).

61.

CX se domnívá, že pokud maďarský tranzitní poplatek narušuje volný pohyb zboží, musí totéž platit pro dotčenou rakouskou právní úpravu, neboť režim dopravních kvót stanovený touto právní úpravou představuje výraznější narušení volného pohybu zboží než tranzitní poplatek.

62.

S tímto argumentem nesouhlasím.

63.

Podle mého názoru nelze dotčenou rakouskou právní úpravu srovnávat s úpravou dotčenou ve věci Istanbul Lojistik. Na jedné straně se obě právní úpravy liší svojí povahou. Ve věci Istanbul Lojistik se jednalo o daňové opatření (daň), zatímco projednávaná věc se týká stanovení kvót.

64.

Na druhé straně se liší svým předmětem. Ve věci Istanbul Lojistik se totiž Soudní dvůr domníval, že „byť není daň z provozu motorových vozidel vybírána přímo z výrobků, postihuje zboží, které je přepravováno vozidly registrovanými ve třetí zemi, mimo jiné v Turecku, z důvodu překročení maďarské hranice, a nikoli z důvodu služby přepravy“ ( 42 ). Naproti tomu rakouská právní úprava dotčená v projednávané věci se – jak jsem již uvedl – konkrétně týká stanovení podmínek, které je třeba splnit za účelem realizace dopravních služeb ( 43 ). Upřesňuji, že ve věci Istanbul Lojistik se Soudní dvůr omezil na přezkum daně jako takové a neprovedl žádný přezkum režimu kvót, s nímž tento poplatek souvisel ( 44 ).

65.

Zadruhé se CX dovolává řady rozsudků, ve kterých Soudní dvůr uznal souvislost mezi přepravou zboží a volným pohybem zboží v rámci Unie. V dotyčných rozsudcích Soudní dvůr rozhodl, že představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení ve smyslu článku 34 SFEU, zejména zákaz provozu pro nákladní vozidla o hmotnosti vyšší než 7,5 tuny přepravující určité zboží na úseku dálnice, která představuje jednu z hlavních pozemních komunikací v daném regionu ( 45 ), a právní úprava, která by stanovila krátké doby a krátké maximální vzdálenosti u přepravy živých zvířat na porážku ( 46 ).

66.

Podle CX by z této judikatury vyplývalo, že taková právní úprava, jako je úprava dotčená v původním řízení, pokud se z technického hlediska týká přepravy zboží, nutně omezuje pohyb zboží tím, že umožňuje volný tranzit pouze omezenému počtu dopravců a vede tak k odklonu obchodních toků na jiné alternativní trasy nebo k jiným druhům přepravy, které způsobují nárůst přepravní doby a nákladů ( 47 ).

67.

Tento argument nemůže obstát.

68.

Je totiž třeba konstatovat, že judikatura, které se dovolává CX, se týká vnitrostátních úprav, jejichž povaha je velice odlišná od povahy dotčené rakouské právní úpravy v projednávané věci.

69.

Na jedné straně se předpisy v této věci netýkaly podmínek, které je třeba splňovat při provádění dopravních služeb (podmínky přístupu na dopravní trh), tak jako v projednávaném případě, ale spíše podmínek, za nichž lze určité zboží přepravovat (podmínky dopravy zboží) ( 48 ). V tomto ohledu měl Soudní dvůr za to, že uložené podmínky týkající se způsobu dopravy, délky trvání a vzdálenosti přepravy byly takové, že mohly omezit volný pohyb zboží ( 49 ).

70.

Na druhé straně, na rozdíl od dotčené rakouské právní úpravy, právní předpisy, jichž se týká judikatura, které se dovolává CX, nebyly zaměřeny na určité dopravce, nýbrž se vztahovaly obecně na veškerou dopravu zboží spadající do jejich pole působnosti. V této souvislosti měl Soudní dvůr za to, že uložené dopravní podmínky mohly bránit volnému pohybu zboží, a zejména jeho volnému tranzitu ( 50 ).

71.

Přitom je třeba konstatovat, že rakouská právní úprava dotčená v původním řízení neukládá žádná omezení týkající se podmínek přepravy zboží z Turecka. Na základě této právní úpravy se toto zboží může volně pohybovat po silnicích směrem do Rakouska, přes Rakousko nebo z Rakouska. Omezená je pouze možnost tureckých dopravců toto zboží přepravovat. Jinými slovy, turecké zboží se může v Rakousku volně pohybovat, avšak nikoliv nutně v tureckých nákladních vozidlech. Dodávám, že tato právní úprava není zaměřena na zboží z Turecka, ale vztahuje se rovněž na přepravu zboží z členských států včetně Rakouska uskutečňovanou tureckými dopravci.

72.

Z toho podle mého názoru vyplývá, že i za předpokladu, že by dotčená rakouská právní úprava spadala pod ustanovení o volném pohybu zboží, není tato právní úprava neslučitelná s obecnou zásadou volného tranzitu zboží uvnitř Unie, uznanou Soudním dvorem jako důsledek této svobody ( 51 ).

73.

Závěrem mám za to, že argumenty uvedené CX nemohou zpochybnit kvalifikaci dotčené rakouské právní úpravy jakožto opatření spadajícího do oblasti dopravních služeb. Z toho vyplývá, že ustanovení rozhodnutí Rady přidružení č. 1/95 týkající se volného pohybu zboží mezi Unií a Tureckem se na takovou právní úpravu nevztahují.

74.

Taková právní úprava musí nicméně dodržovat doložku „standstill“ uvedenou v čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu ( 52 ). Touto otázkou se budu zabývat v následující části.

75.

Článek 41 odst. 1 dodatkového protokolu stanoví doložku „standstill“, podle níž smluvní strany mezi sebou nebudou zavádět nová omezení, zejména volného pohybu služeb. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že toto ustanovení se může vztahovat na dopravní služby a že se jej může dovolávat podnik usazený v Turecku, který legálně poskytuje služby v některém členském státě ( 53 ).

76.

Doložka „standstill“ obecně zakazuje zavedení jakéhokoliv nového opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu těchto hospodářských svobod tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu dodatkového protokolu v platnost ve vztahu k tomuto členskému státu ( 54 ). Aby bylo možné určit, zda uvedené ustanovení brání vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v projednávané věci, je třeba zkoumat, zda obsahuje omezení volného pohybu služeb, a v případě kladné odpovědi, zda má být toto omezení považováno za nové ( 55 ).

77.

Pokud jde za prvé o otázku, zda právní úprava dotčená v původním řízení obsahuje omezení volného pohybu služeb, mám za to, že na tuto otázku je třeba odpovědět kladně. V tomto ohledu připomínám, že podle ustálené judikatury vnitrostátní právní úprava, která podřizuje provádění služeb na vnitrostátním území podnikem usazeným v jiném členském státě vydáním správního povolení, představuje omezení základní zásady zakotvené v článku 56 SFEU ( 56 ).

78.

Pokud jde zadruhé o otázku, zda dotčená právní úprava představuje nové omezení, je nutno určit, zda má tato úprava charakter určité novinky v tom smyslu, že má za následek zhoršení situace tureckých dopravců v porovnání s ochranou, jež vyplývala z pravidel, která pro ně platila v Rakousku v okamžiku vstupu dodatkového protokolu v platnost ve vztahu k tomuto členskému státu ( 57 ).

79.

V tomto ohledu rakouská vláda uvádí, že systém kvót stanovený v rakousko-turecké dohodě o silniční dopravě byl v platnosti již v okamžiku vstupu dodatkového protokolu v platnost ve vztahu k Rakouské republice, po jejím přistoupení k Unii dne 1. ledna 1995 ( 58 ).

80.

S výhradou ověření, které v tomto ohledu přísluší provést předkládajícímu soudu, se tedy zdá, že dotčená rakouská právní úprava neobsahuje žádná nová omezení volného pohybu služeb ve smyslu čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu ( 59 ).

81.

CX se domnívá, že dotčená rakouská právní úprava vede k diskriminaci vůči tureckým dopravcům a je v rozporu s článkem 9 dohody o přidružení EHS-Turecko, který zakazuje jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti v oblasti působnosti uvedené dohody, a to proto, že omezení související s režimem dopravních kvót neplatí pro dopravce usazené v Unii ( 60 ).

82.

Stejně jako maďarská a rakouská vláda, jakož i Komise se domnívám, že článek 9 dohody o přidružení EHS-Turecko nebrání takové právní úpravě, jakou je úprava dotčená ve věci v původním řízení, a to z následujících důvodů.

83.

Zaprvé mám za to, že článek 9 dohody o přidružení EHS-Turecko není na takovou právní úpravu použitelný. Podle svého znění se totiž toto ustanovení použije, „aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení, která mohou být vydána na základě článku 8“ téže dohody ( 61 ). Jestliže za současného stavu vývoje dohody o přidružení EHS-Turecko neexistují zvláštní pravidla v oblasti dopravy ( 62 ), není možné vyloučit, že taková pravidla by mohla být přijata Radou přidružení na základě článku 15 dohody o přidružení mezi EHS a Tureckem a článku 42 dodatkového protokolu. Jak Komise správně uvádí, použití článku 9 dohody o přidružení EHS-Turecko na takovou právní úpravu, která je dotčena v původním řízení, by tedy předjímalo obsah případné právní úpravy v oblasti dopravy.

84.

Zadruhé i za předpokladu, že by článek 9 dohody o přidružení EHS-Turecko byl použitelný na takovou právní úpravu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, mám za to, že tato právní úprava nevede k diskriminaci ve smyslu uvedeného ustanovení.

85.

V tomto ohledu je třeba konstatovat, že dotčená rakouská právní úprava nečiní žádný rozdíl na základě místa, v němž je dopravce usazen ( 63 ). Rozdílné zacházení, jehož se dovolává CX v závislosti na tom, zda je dopravce usazen v členském státě či nikoliv, je pouhým důsledkem různých regulačních rámců pro provozovatele usazené v Unii na straně jedné a na dopravce usazené v Turecku na straně druhé. Zatímco na první z nich se vztahují společná pravidla pro mezinárodní dopravu, zejména pravidla stanovená nařízením č. 1072/2009, na posledně jmenované se tato pravidla nevztahují.

86.

Z toho vyplývá, že pouze dopravci usazení v Unii mají možnost dovolávat se licence Společenství vydané v souladu s nařízením č. 1072/2009, která je jednou z forem povolení splňujících požadavky dotčené rakouské právní úpravy. Turečtí dopravci, jejichž činnost nespadá do oblasti působnosti nařízení č. 1072/2009, takovou možnost nemají, a jsou tedy povinni využít jiných forem povolení za účelem splnění požadavků dotčené rakouské právní úpravy ( 64 ). Tento rozdíl, který je výsledkem rozdílů mezi pravidly platnými pro unijní dopravce a dopravce turecké, nemůže být odstraněn na základě článku 9 dohody o přidružení EHS-Turecko. Jinými slovy, mám za to, že tohoto ustanovení se nelze dovolávat za účelem dosažení liberalizace v oblasti mezinárodní dopravy, která dosud nebyla smluvními stranami dohody o přidružení EHS-Turecko zamýšlena ( 65 ).

87.

Na tomto základě navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že článek 9 dohody o přidružení EHS-Turecko nebrání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení.

88.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Verwaltungsgerichtshof (Správní soud, Rakousko) takto:

„Dohoda o přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, která byla podepsána dne 12. září 1963 v Ankaře Tureckou republikou na straně jedné a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé, která byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963, dodatkový protokol podepsaný dne 23. listopadu 1970 v Bruselu a uzavřený, schválený a potvrzený jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince 1972, a rozhodnutí Rady pro přidružení ES-Turecko č. 1/95 ze dne 22. prosince 1995 o provádění závěrečné etapy celní unie, nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, podle níž podniky provádějící dopravu zboží se sídlem v Turecku mohou provádět mezinárodní komerční přepravu zboží motorovými vozidly do Rakouska nebo přes jeho území pouze v případě, že pro tato motorová vozidla mají k dispozici dokumenty, které jsou vydávány v rámci kvóty stanovené na základě dvoustranné dohody mezi Rakouskou republikou a Tureckou republikou, nebo v případě, že jim bylo vydáno povolení pro jednu přepravu zboží, přičemž se rozumí, že tato přeprava musí představovat závažný veřejný zájem a že je povinností žadatele dostačujícím způsobem prokázat, že přepravě se nelze vyhnout ani prostřednictvím logistických opatření, ani volbou jiného dopravního prostředku, pokud se předkládající soud ujistil, že tato právní úprava neobsahuje žádná nová omezení volného pohybu služeb ve smyslu čl. 41 odst. 1 dodatkového protokolu.“