EVROPSKÁ KOMISE
Ve Štrasburku dne 18.4.2023
COM(2023) 225 final
SDĚLENÍ KOMISE SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANCE, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ
o přezkumu rámce pro krizové řízení a pojištění vkladů na podporu dokončení bankovní unie
SDĚLENÍ KOMISE SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉ CENTRÁLNÍ BANCE, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ
o přezkumu rámce pro krizové řízení a pojištění vkladů na podporu dokončení bankovní unie
Úvod
Vytvoření bankovní unie v roce 2014 bylo rozhodnou odpovědí na globální finanční krizi a z ní vyplývající dluhovou krizi v eurozóně. V rámci bankovní unie byla zreformována architektura EU pro dohled a řešení krizí bank, čímž se posílila stabilita bankovního sektoru, který pak byl schopen podporovat podniky a domácnosti i během nedávné koronavirové krize.
Bankovní unie hraje rovněž důležitou úlohu při financování růstu a investic, zlepšování konkurenceschopnosti EU 1 a posilování hospodářské a měnové unie a pomáhá EU čelit významným strukturálním výzvám, jako je ekologická a digitální transformace či obtíže způsobené nezákonnou a neodůvodněnou agresí Ruska vůči Ukrajině.
Dva pilíře bankovní unie jsou nyní plně funkční: jednotný mechanismus dohledu (SSM) a jednotný mechanismus pro řešení krizí (SRM). Spolu s tímto sdělením Komise zveřejňuje svou druhou zprávu o fungování jednotného mechanismu dohledu 2 . Zpráva konstatuje, že jednotný mechanismus dohledu funguje celkově dobře a jako orgán dohledu plní cíle stanovené při jeho vytvoření. I jednotný mechanismus pro řešení krizí je dobře zaveden. Jednotný výbor pro řešení krizí spolu s vnitrostátními orgány příslušnými k řešení krize vypracovaly plány řešení krize pro hlavní banky v EU a na podporu řešení krizí v nezbytných případech byl zřízen Jednotný fond pro řešení krizí. Na politické úrovni bylo pro tento fond dohodnuto fiskální jištění, které má poskytnout Evropský mechanismus stability. Jednotný mechanismus dohledu a jednotný mechanismus pro řešení krizí společně s posílenými pravidly pro bankovní dohled a řešení krizí zajistily, že bankovní sektor EU výrazně zvýšil svou odolnost vůči otřesům a je celkově v dobrém stavu. Třetí pilíř – společný systém pojištění vkladů – je pro posílení odolnosti bankovního sektoru rovněž velmi důležitý, avšak spolunormotvůrci EU dosud nedospěli k politické dohodě.
Práce na dokončení bankovní unie pokračuje. Na vrcholné schůzce eurozóny v prosinci 2020 byla Euroskupina vyzvána, aby připravila „pracovní plán s jednotlivými kroky a harmonogramem, pokud jde o všechny zbývající prvky potřebné k dokončení bankovní unie“ 3 . Při následných jednáních v Euroskupině tento pracovní plán připraven nebyl, avšak bylo dohodnuto 4 , že jako další krok 5 by měl být posílen společný rámec pro krizové řízení a pojištění vkladů (CMDI) 6 . Návrhem na reformu rámce CMDI, který dnes Komise přijala, se tento proces zahajuje. Euroskupina se rovněž zavázala, že v příštím legislativním cyklu stav bankovní unie přezkoumá a na základě vzájemné dohody stanoví možná další opatření k jejímu dokončení. Tento závazek byl potvrzen na eurosummitu dne 24. března 2023 7 . Evropský parlament zároveň ve své poslední výroční zprávě o bankovní unii 8 připomněl, že je důležité bankovní unii dokončit, a to zavedením společného systému pojištění vkladů jako jejího třetího pilíře.
Komise navrhuje reformovat rámec CMDI prostřednictvím legislativních změn směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank, nařízení o jednotném mechanismu pro řešení krizí a směrnice o systémech pojištění vkladů. Cílem reformy je posílit stávající opatření pro řízení bank v EU, které se ocitly v krizové situaci. Zejména se navrhuje zefektivnit koncepci a provádění opatření pro řízení krizových situací menších a středně velkých bank. Ačkoli se reforma rámce CMDI projednává již několik let, tedy ještě před bankovními krizemi v USA a ve Švýcarsku, k nimž došlo v poslední době, tyto dvě krize poukazují na to, jak důležité je zajistit, aby mechanismy EU pro řízení krizových situací bank byly co nejspolehlivější a nejúčinnější.
Navrhovaná reforma rámce pro krizové řízení a pojištění vkladů (CMDI)
Hlavními cíli rámce CMDI je zachovat finanční stabilitu, důvěru vkladatelů a chránit daňové poplatníky v souvislosti s krizovými situacemi bank 9 . Aby bylo těchto cílů dosaženo, musí rámec zajistit, že veškeré ztráty související s krizovou situací banky budou pokryty a zároveň se minimalizuje riziko použití veřejných finančních prostředků. Po celosvětové finanční krizi si banky v EU vybudovaly značnou schopnost absorbovat v případě krizí své ztráty prostřednictvím zvýšené držby kapitálu a dalších závazků absorbujících ztráty. Kromě toho jsou nyní pro absorpci ztrát k dispozici záchranné sítě financované odvětvím, např. Jednotný fond pro řešení krizí v bankovní unii, vnitrostátní fondy pro řešení krizí mimo bankovní unii a vnitrostátní fondy pojištění vkladů. Zkušenosti s prováděním rámce CMDI však odhalily obtíže při řízení krizových situací menších a středně velkých bank, zejména pokud se předpokládá rozdělení ztrát mezi vkladatele, což by mohlo ovlivnit důvěru vkladatelů a finanční stabilitu. Důsledkem toho je neochota provádět rámec CMDI tak, jak bylo zamýšleno, a při řízení krizových situací v dotčených bankách se častěji použijí veřejné finanční prostředky.
Podle stávajícího rámce CMDI se u různých nástrojů krizového řízení liší pravidla pro přístup k financování. Kvůli tomu se tyto nástroje v jednotlivých členských státech používají nestejným způsobem a často méně účinně a přístup k financování z odvětví, aniž by ztráty byly přeneseny na vkladatele, je omezen. Tento rys stávajícího rámce je umocněn tím, že orgány příslušné k řešení krize mají široký prostor pro vlastní uvážení, když určují, zda veřejný zájem vyžaduje, aby byla krizová situace banky řízena podle harmonizovaných pravidel EU pro řešení krize, nebo aby byla řešena likvidací v rámci vnitrostátního insolvenčního řízení. V důsledku toho existuje riziko roztříštěnosti trhu a neoptimálních výsledků řízení krizových situací bank, zejména v případě menších a středně velkých bank, které mohou být „příliš velké na likvidaci“ v rámci vnitrostátních insolvenčních režimů.
Cílem reformy, kterou nyní Komise navrhuje, je tato omezení ve stávajícím rámci CMDI odstranit. Na základě rozsáhlých konzultací a přípravy 10 se navrhovaná reforma rámce dotýká řady významných aspektů politiky a představuje ucelenou reakci na zjištěné problémy. Hlavní prvky navrhované reformy jsou tyto:
–Vyjasnění posuzování veřejného zájmu při řízení bankovních krizí, aby se zajistilo, že i na menší a středně velké banky v krizové situaci lze použít úplnou škálu nástrojů krizového řízení, například nástroje převodu 11 , pokud to umožní účinněji dosáhnout cílů zajištění finanční stability, zachování důvěry vkladatelů a ochrany peněz daňových poplatníků.
–Usnadnění používání prostředků systému pojištění vkladů při financování nástrojů krizového řízení jako alternativy k základní funkci výplaty náhrad vkladů. Takové využití systému pojištění vkladů by bylo umožněno změnou hierarchie pohledávek při platební neschopnosti, ale muselo by být pouze doplňkem vnitřní schopnosti bank absorbovat ztráty, která zůstává první obrannou linií. Alternativní použití prostředků systému pojištění vkladů při financování nástrojů krizového řízení musí rovněž podléhat harmonizovanému testu nejnižších nákladů.
–Použití prostředků systému pojištění vkladů, je-li uplatňováno na menší/střední banky v režimu řešení krize, včetně přístupu k Jednotnému fondu pro řešení krizí, by mělo být možné pouze a) pokud to orgán či orgány příslušné k řešení krize považují za nezbytné pro zajištění finanční stability a ochrany daňových poplatníků a zároveň usnadnění odchodu z trhu, b) pokud se tím předejde přenesení ztrát na vkladatele a c) pokud podléhá přiměřeným podmínkám a zárukám, zejména v případě přístupu k Jednotnému fondu pro řešení krizí, kdy musí být řešení krize dotčené banky předem naplánováno.
Tyto prvky navrhované reformy jsou úzce propojeny, a má-li reforma dosáhnout požadovaných cílů, je třeba na ně pohlížet komplexně. Navrhovaná reforma rovněž zahrnuje další prvky, jejichž cílem je učinit rámec předvídatelnějším a účinnějším (např. odstranění překrývání opatření včasného zásahu a opatření dohledu, usnadnění dřívějšího zahájení řešení krize) a zlepšit ochranu vkladatelů (např. cílená zlepšení ustanovení směrnice o systémech pojištění vkladů týkajících se rozsahu ochrany a přeshraniční spolupráce, harmonizace vnitrostátních možností nebo zlepšení transparentnosti finanční odolnosti systémů pojištění vkladů).
Aby rámec CMDI fungoval ještě účinněji pro všechny banky v EU bez ohledu na jejich velikost, obchodní model a strukturu závazků, chce navrhovaná reforma zlepšit součinnost s vnitrostátním insolvenčním řízením. Bez této reformy existuje riziko, že krizové situace malých a středně velkých bank budou i nadále řízeny mimo rámec CMDI podle různorodých vnitrostátních režimů, což často povede ke zbytečně nákladným úpadkům s nepříznivými dopady, při nichž budou použity veřejné prostředky. Takové události narušují rovné podmínky na jednotném trhu, snižují účinnost krizového řízení a mohou vést ke zbytečným nákladům pro daňové poplatníky.
Úloha společného systému pojištění vkladů v rámci pro krizové řízení a pojištění vkladů (CMDI)
Posouzení dopadů, které doprovází dnes přijatý legislativní balíček, ukazuje, že navrhovaná reforma rámce CMDI by byla ještě účinnější, pokud by byla doplněna o společný systém pojištění vkladů. Takový systém by rozšířil záchrannou síť dostupnou k ochraně vkladatelů, neboť by snížil zranitelnost vnitrostátních fondů pojištění vkladů vůči velkým lokálním otřesům. Byly by zajištěny rovné podmínky v celé bankovní unii a zabránilo by se roztříštěnosti trhu v důsledku rozdílů mezi vnitrostátními systémy pojištění vkladů. Sdružení prostředků systémů pojištění vkladů by rovněž vedlo ke zvýšení efektivity, protože by umožnilo snížit cílovou výši prostředků pro všechny přispívající systémy pojištění vkladů, snížit náklady bank a zároveň zachovat stejnou úroveň ochrany vkladatelů 12 . Rovněž by se zvýšila soudržnost rozhodovacího procesu díky posílení centrální správy v rámci bankovní unie. Je zřejmé, že společný systém pojištění vkladů je zásadním doplňkem rámce CMDI.
Návrh Komise týkající se evropského systému pojištění vkladů (EDIS) byl přijat v roce 2015 13 a předpokládá zřízení plnohodnotného evropského systému pojištění vkladů ve třech po sobě jdoucích fázích: v prvním období v délce tří let se jedná o systém zajištění pro zúčastněné vnitrostátní systémy pojištění vkladů, ve druhém období v délce čtyř let jde o systém soupojištění pro zúčastněné vnitrostátní systémy pojištění vkladů a po něm následuje plné pojištění pro zúčastněné vnitrostátní systémy pojištění vkladů, tj. poslední a konečná koncepce evropského systému pojištění vkladů. Ve všech třech fázích by evropský systém pojištění vkladů kryl konečné ztráty vzniklé zúčastněným vnitrostátním systémům pojištění vkladů. Bylo rovněž prozkoumáno několik přechodných nebo alternativních možností, jako je „hybridní“ model evropského systému pojištění vkladů. Oproti návrhu evropského systému pojištění vkladů z roku 2015 a v souladu s myšlenkami představenými Komisí ve sdělení z roku 2017 14 by takový hybridní model umožnil sdružit část finančních prostředků poskytnutých bankovním sektorem v bankovní unii do fondu pro pojištění vkladů, který by existoval souběžně s fondy, jež by zůstaly ve vnitrostátních systémech pojištění vkladů 15 . Během počáteční fáze by fond pro pojištění vkladů poskytoval podporu likvidity přijímajícímu systému pojištění vkladů, pokud by tento systém vyčerpal své finanční prostředky. Pokud by došlo k vyčerpání prostředků samotného fondu pro pojištění vkladů, mohl by si je fond půjčit od ostatních vnitrostátních systémů pojištění vkladů prostřednictvím povinného mechanismu půjček. Konečné riziko by zůstalo na vnitrostátní úrovni, neboť podpora likvidity obdržená z fondu pro pojištění vkladů by musela být přijímajícím vnitrostátním systémem pojištění vkladů vrácena.
Politická jednání o evropském systému pojištění vkladů se zastavila a legislativní proces trvá již téměř osm let. Navzdory značnému technickému úsilí pracovních skupin Rady 16 nebylo v Radě dosaženo žádného hmatatelného pokroku směrem k dohodě. Parlament mezitím rovněž nepřijal svou zprávu. Ve své poslední výroční zprávě o bankovní unii 17 Evropský parlament uvedl, že je ochoten oživit jednání o zavedení evropského systému pojištění vkladů, a dne 5. prosince 2022 vydali předseda výboru ECON a koordinátoři šesti politických skupin politické prohlášení, v němž naléhavě vyzvali Radu a Komisi, aby usilovaly o vytvoření realistického, důvěryhodného a spolehlivého evropského systému pojištění vkladů. Vzhledem k tomu, že evropský systém pojištění vkladů a navrhovaná reforma rámce CMDI se vzájemně doplňují, by obnovení úsilí o dosažení politické dohody o evropském systému pojištění vkladů mělo být prioritou.
Závěr
Dokončení bankovní unie zůstává politickou prioritou Evropské unie. Významného pokroku bylo dosaženo zavedením jednotného mechanismu dohledu a jednotného mechanismu pro řešení krizí, které jsou nyní plně funkční. Politická dohoda o pracovním plánu pro dokončení bankovní unie sice stále nemá jasné kontury, avšak návrh na reformu rámce pro krizové řízení a pojištění vkladů (CMDI), který dnes Komise přijala, je důležitým krokem vpřed. Navrhovaná reforma posílí stávající mechanismy pro řízení krizových situací bank způsobem, který zaručí finanční stabilitu a ochrání vkladatele a daňové poplatníky, díky čemuž bude bankovní unie moci nabídnout ještě vyšší úroveň odolnosti a konkurenceschopnosti finančního systému.
Souběžně s tím Komise provádí hodnocení svého rámce státní podpory pro banky, které by mělo být dokončeno v prvním čtvrtletí roku 2024. Výsledek tohoto hodnocení bude podkladem pro následný potenciální přezkum rámce státní podpory pro banky. Vzhledem k vzájemným vazbám mezi rámcem CMDI a rámcem státní podpory pro banky by tento potenciální přezkum byl zaměřen na zajištění souladu mezi oběma rámci s přihlédnutím k regulačním scénářům, které budou stanoveny v aktualizovaném rámci CMDI. V této souvislosti a v závislosti na výsledcích hodnocení by Komise mohla posoudit, zda bude možné přijmout progresivnější přístup s různými kritérii pro posouzení slučitelnosti státní podpory ve formě preventivních opatření, opatření k řešení krize nebo podpory na likvidaci mimo režim řešení krize. Komise by zejména mohla posoudit, zda by účinnější využívání režimu řešení krize, včetně jeho financování se snadnějším přístupem k záchranným sítím financovaným odvětvím, v souladu s dnešním návrhem týkajícím se krizového řízení a pojištění vkladů, umožnilo větší soudržnost požadavků.
Je nezbytné, aby úsilí o dokončení bankovní unie, včetně společného systému pojištění vkladů, pokračovalo a Komise je i nadále plně odhodlána tento úkol plnit. Komise proto vyzývá Evropský parlament a členské státy, aby ještě před příštími volbami do Evropského parlamentu v roce 2024 dosáhly dohody o navrhované reformě rámce pro krizové řízení a pojištění vkladů.
Evropská komise (2023), Dlouhodobá konkurenceschopnost EU: výhled po roce 2030 .
Článek 32 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi ( nařízení o jednotném mechanismu dohledu ).
Evropská rada (prosinec 2020), Prohlášení ze zasedání eurosummitu .
Euroskupina (červen 2022), Prohlášení Euroskupiny o budoucnosti bankovní unie .
Vedle aktualizace jednotného souboru pravidel podle rámce Basel (nařízení a směrnice o kapitálových požadavcích – CRR/CRD).
Dosažení silnějšího rámce pro řízení bank v krizové situaci v EU bylo jednou ze čtyř oblastí činnosti, o nichž se diskutovalo v rámci potenciálního pracovního plánu na dokončení bankovní unie, vedle spolehlivější společné ochrany vkladatelů, integrovanějšího jednotného trhu bankovních služeb a větší diverzifikace státních dluhopisů držených bankami v EU. Euroskupina se rovněž zavázala přezkoumat pokrok dosažený při posilování bankovní unie a po přijetí legislativní reformy rámce CMDI obnovit jednání o ostatních oblastech.
Evropská rada (24. března 2023), Prohlášení eurosummitu zasedajícího v inkluzivním formátu . Evropská rada ve svém prohlášení ze zasedání eurosummitu dne 24. března 2023 vyzvala k dalšímu úsilí o dokončení bankovní unie v souladu s prohlášením Euroskupiny ze dne 16. června 2022.
Evropský parlament (červenec 2022), Zpráva o bankovní unii - výroční zpráva za rok 2021 (2021/2184(INI)).
Komise je připravena prostřednictvím nástroje pro technickou podporu (COM(2020) 409 final) poskytnout členským státům pomoc při dalším posilování jejich připravenosti na řízení krizí a jejich operativnosti.
Návrh čerpal z široké škály informačních zdrojů, které jsou podrobně popsány v doprovodném posouzení dopadů.
Nástroje převodu zahrnují prodej banky v krizové situaci nebo její části životaschopnému kupujícímu, převod na překlenovací banku nebo využití společnosti pro správu aktiv.
Kalibrace uvedené v posouzení dopadů k rámci CMDI naznačují, že poměrně ambiciózní sdružení zdrojů systémů pojištění vkladů na evropské úrovni (75 % cílové výše) by přineslo významné synergie a následně by umožnilo potenciální snížení cílové výše z 0,8 % na 0,6 % pojištěných vkladů pro všechny přispívající systémy pojištění vkladů.
COM(2015) 0586 final.
Evropská komise (říjen 2017), Sdělení o dokončení bankovní unie (COM(2017) 592 final) .
Další podrobnosti o hybridním modelu jsou uvedeny v příloze 10 posouzení dopadů k balíčku CMDI.
Evropská rada (červen 2021), Zpráva portugalského předsednictví o pokroku ohledně posílení bankovní unie a Evropská rada (listopad 2021), Posílení bankovní unie – zpráva slovinského předsednictví o pokroku .
Evropský parlament (červenec 2022), Výroční zpráva o bankovní unii za rok 2021 (2021/2184(INI)).