EVROPSKÁ KOMISE

Ve Štrasburku dne 13.11.2018

COM(2018) 851 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování

{SWD(2018) 551 final}

1.    ÚVOD

V lednu 2017 provedla Komise komplexní posouzení pokroku, jehož Rumunsko dosáhlo za deset let od zavedení mechanismu pro spolupráci a ověřování v roce 2007 1 . Na základě tohoto dlouhodobějšího pohledu a značného pokroku, jenž byl dosažen za deset let do ledna 2017, Komise nastínila dvanáct klíčových doporučení, jejichž splněním by byl mechanismus pro spolupráci a ověřování ukončen v souladu s cílem předsedy Junckera uzavřít proces daného mechanismu během funkčního období této Komise. Doporučení z ledna 2017 byla proto považována pro ukončení mechanismu pro spolupráci a ověřování za dostatečná, pakliže by nedošlo k vývoji, který by zjevně bránil pokroku. Ve zprávě bylo rovněž zdůrazněno, že rychlost tohoto procesu se bude odvíjet od toho, jak rychle bude Rumunsko schopno splnit tato doporučení tak, aby byla nezvratná. Doporučení byla zejména zaměřena na povinnosti a odpovědnost požadované po rumunských orgánech, jakož i na vytvoření vnitřních záruk potřebných k zajištění nezvratnosti výsledků, aby se prokázalo, že v probíhajících projektech by se pokračovalo i bez mechanismu pro spolupráci a ověřování. Jak zdůraznila Rada, mechanismus pro spolupráci a ověřování bude ukončen, jakmile budou úspěšně splněny všechny čtyři referenční cíle vztahující se na Rumunsko. 2  

Ve zprávě z listopadu 2017 3 Komise konstatovala pokrok u řady doporučení stanovených ve zprávě z ledna 2017, „zejména u doporučení 8, které bylo úspěšně provedeno, a za předpokladu uplatňování v praxi, u doporučení 2, 7 a 12. Zatímco pokrok při plnění některých doporučení úspěšně pokračuje, dynamika reformy v průběhu roku 2017 výrazně polevila, čímž se zpomalilo plnění zbývajících doporučení a hrozí riziko, že budou opětovně otevřeny otázky, které zpráva z ledna 2017 považovala za splněné. Přetrvávajícím zdrojem obav bylo rovněž zpochybňování nezávislosti soudnictví.“ Tato slova nalezla odezvu v závěrech Rady, v nichž bylo Rumunsko vyzváno k tomu, aby „soustředilo své úsilí na další upevnění [tohoto] pokroku s cílem zabránit tomu, aby byl učiněn krok zpět, a aby se v plném rozsahu zabývalo problematickými otázkami a všemi doporučeními, jež Komise uvedla ve své zprávě.“ 4

V této zprávě je podrobně přezkoumána situace od listopadu 2017. Série kroků, které Rumunsko učinilo od zprávy z ledna 2017, vedla Komisi k tomu, aby se vrátila k základu svého celkového posouzení a zohlednila i skutečnost, že k rumunským legislativním změnám nedávno vydala dvě stanoviska Benátská komise. Kromě posuzování pokroku u doporučení tak tato zpráva rovněž uvádí, v jakých případech došlo vývojem ke zvratu pokroku v otázkách, jež Komise vnímala v lednu 2017 pozitivně. Jde o pokrok u referenčního cíle 1 (Nezávislost soudnictví a reforma soudnictví) a referenčního cíle 3 (Boj proti korupci na vysoké úrovni). V důsledku této skutečnosti k ukončení mechanismu pro spolupráci a ověřování již nestačí dvanáct doporučení z ledna 2017 a v této zprávě jsou k danému účelu stanovena další doporučení.

Stejně jako v předchozích letech je tato zpráva výsledkem pečlivého analytického postupu ze strany Komise, který vycházel z úzké spolupráce s rumunskými orgány, jakož i z příspěvků občanské společnosti a dalších zúčastněných stran, včetně ostatních členských států.

2.    CELKOVÁ SITUACE

Zpráva z ledna 2017 též konstatovala, že existují společenské, právní a politické faktory, které, ač nespadají do působnosti mechanismu pro spolupráci a ověřování a nejsou zahrnuty do doporučení mechanismu, „mají přímý vliv na schopnost provádět reformy, a zejména Rumunsku ztěžují pozici při prokazování, že reformy se trvale ujaly“. Mezi uvedenými body byla například legislativní praxe potřebná k tomu, aby byly vypracovány zásady zlepšování právní úpravy, dále konfrontace mezi státními subjekty a složité prostředí v médiích.

Tyto obecnější faktory sice nespadají do přímé působnosti mechanismu pro spolupráci a ověřování, zjevně však mají vliv na postup reformy soudnictví a na boj proti korupci. U žádného z těchto faktorů nedošlo od zprávy z ledna 2017 ke zlepšení. Hlavní legislativní změny byly připravovány ve spěchu s využitím postupů pro naléhavé případy a za minimálních konzultací. Soudci a státní zástupci byli nadále vystaveni osobním útokům v médiích a mechanismy k nápravě nezafungovaly. Dochází k rozporům mezi různými složkami státní moci, jež se účastní různých řízení u Ústavního soudu. Stejně tak je tomu i u občanské společnosti, která podle zprávy hraje při reformě klíčovou roli, ale sama se ocitla pod zvýšeným tlakem. Tato situace vyprovokovala řadu veřejných demonstrací, na kterou dané orgány reagovaly způsobem, jenž vyvolal další polemiku. Zároveň však důležitou roli sehrávají svobodná a pluralitní média pořádající akce, jimiž volají k odpovědnosti osoby, jež jsou u moci, například tím, že odhalují potenciální případy korupce. Mělo by být zřejmé, že vstup obecného nařízení o ochraně osobních údajů v platnost je spjat s povinností členských států zajistit ochranu svobody slova a informací ve vztahu k médiím.

Jedním z těchto obecnějších faktorů, jenž byl předmětem veřejných debat, byla tvrzení, že dohody o spolupráci mezi soudními orgány, především státním zastupitelstvím, a rumunskými zpravodajskými službami byly zdrojem systémového zneužití, zejména v případech korupce. Tyto utajované dohody byly citovány jako důvod náhlých změn právních předpisů a předmětem silné kritiky soudců a státních zástupců. Činnost zpravodajských služeb není záležitostí EU a nespadá do referenčních cílů mechanismu pro spolupráci a ověřování. Je na soudech, aby stanovily, zda jsou konkrétní nařčení ze zneužití odůvodněná, či nikoli, a bylo by zapotřebí zahájit otevřené a nestranné vyšetřování ke zjištění, zda došlo k systémovým selháním, jako je nezákonné shromažďování důkazů nebo nezákonné ovlivňováním soudců a státních zástupců, a zda je třeba posílit stávající právní záruky. Zjevně je důležité zajistit rámec, v němž by zpravodajské služby podléhaly řádnému dohledu, bylo by možné účinně vyšetřovat a postihovat trestné činy za plného dodržování základních práv a veřejnost měla důvěru v zabezpečení nezávislosti soudů. Při budování silnějšího systému dozorových opatření používaných státním zastupitelstvím i pro spolupráci mezi zpravodajskými službami a státním zastupitelstvím, jež má zásadní význam pro stíhání závažné trestné činnosti, jako je terorismus a kyberkriminalita, by mohly mít velkou hodnotu odborné znalosti z jiných členských států.

3.    POSOUZENÍ POKROKU PŘI PLNĚNÍ DOPORUČENÍ STANOVENÝCH VE ZPRÁVĚ Z LEDNA 2017

3.1    Referenční cíl 1: Nezávislost soudnictví a reforma soudnictví

Před pohledem na konkrétní doporučení se tento oddíl zabývá vývojem ve dvou oblastech, kvůli nimž se Komise musela opět vrátit k základu pro posouzení v lednu 2017.

Justiční zákony a právní záruky nezávislosti soudnictví

Postavení soudců a státních zástupců, organizaci a fungování soudů, státních zastupitelství a Vrchní rady soudců a státních zástupců upravují tři justiční zákony z roku 2004. Tyto justiční zákony byly nezbytným základem pro pozitivní posouzení pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování v lednu 2017. Ve zprávě z listopadu 2017 již bylo zdůrazněno, že je nutné, aby vláda a parlament zajistily otevřený, transparentní a konstruktivní legislativní proces, v němž se náležitě oceňují a zohledňují nezávislost soudnictví a stanovisko soudních orgánů 5 . Zpráva rovněž připomněla, že je třeba zapotřebí vycházet ze stanoviska Benátské komise, jež je nejlepším způsobem, jak zajistit udržitelnost reformy a plnit referenční cíle mechanismu pro spolupráci a ověřování.

Pozměněné justiční zákony jsou nyní v platnosti 6 . Obsahují řadu opatření, která oslabují právní záruky pro nezávislost soudnictví a mohly by ohrozit skutečnou nezávislost soudců a státních zástupců, a tím i důvěru veřejnosti v soudnictví. Právě tato opatření byla předmětem negativních reakcí soudní moci i občanské společnosti. Mezi hlavní problematická ustanovení patří zejména: vytvoření zvláštní sekce státního zastupitelství pro vyšetřování trestných činů páchaných soudci a státními zástupci, nová ustanovení o hmotné odpovědnosti soudců a státních zástupců za jejich rozhodnutí, nový systém předčasného odchodu do důchodu, 7  omezování svobody projevu soudců a státních zástupců 8 a rozšíření důvodů pro odvolání členů Vrchní rady soudců a státních zástupců 9 , 10 . 

Žádná z uvedených změn neodpovídá doporučením mechanismu pro spolupráci a ověřování. Jedno doporučení, v němž se konkrétně vyzývá k legislativní změně v oblasti působnosti dotyčných justičních zákonů, se týkalo postupu jmenování vysoce postavených státních zástupců 11 . K jeho provedení nedošlo a kumulativní dopady legislativních změn spíše oslabují brzdy a protiváhy, na nichž je založena operativní nezávislost státních zástupců, a dále posilují úlohu ministra spravedlnosti 12 . Dané změny rovněž vyvolávají otázky ohledně schopnosti státního zastupitelství pokračovat v boji proti korupci na vysoké úrovni se stejnou mírou nezávislosti.

Riziko, že tyto prvky – samostatně, ale rovněž z hlediska jejich kumulativních účinků – by mohly vyústit v tlak na soudce a státní zástupce, a v důsledku toho oslabit nezávislost, účinnost a kvalitu soudnictví, též zdůraznila řada vnějších pozorovatelů: zejména Benátská komise Rady Evropy, 13 Skupina států proti korupci (GRECO), 14  další členské státy a mezinárodní partneři 15 . 

Daná posouzení rovněž vyzdvihují skutečnost, že kontroly ústavnosti jsou důležitou, nicméně nikoli jedinou projednávanou otázkou: nenahrazují nutnost diskuse o politických volbách, z nichž by vycházely hlavní změny.

Benátská komise vydala předběžné stanovisko v červenci, ovšem zákony byly přesto vyhlášeny v nezměněné podobě. Vláda navíc vydala několik mimořádných nařízení, jimiž se některé zjištěné problémy prohloubily; došlo například ke konsolidaci pravomoci ministra spravedlnosti nad státními zástupci zejména v podobě zahájení disciplinárního řízení 16 . Rozhodnutí vlády změnit tímto způsobem ustanovení o zřízení zvláštního odboru pro vyšetřování soudců a státních zástupců a zavést nové postupy, jak by tento orgán zřídila Vrchní rada soudců a státních zástupců, vyvolal další otázky ohledně nezávislosti tohoto odboru 17 . Otázky vyvolala i ochota vlády zabývat se doporučeními Benátské komise pouze selektivním způsobem. V tomto smyslu nebyla využita příležitost.

Odvolání vrchního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství a politický tlak na soudní orgány

V tutéž dobu, kdy došlo ke změnám právních předpisů, se zvýraznily důsledky soustřeďování moci v rukou ministra spravedlnosti konkrétními rozhodnutími. Nejdříve to byl případ odvolání vrchního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství na žádost ministra spravedlnosti. V první fázi rumunský prezident návrh na odvolání zamítl v souladu s negativním stanoviskem Vrchní rady soudců a státních zástupců. Nicméně květové rozhodnutí Ústavního soudu o postupu odvolávání trend zvýšené pravomoci ministra posílilo 18 : na základě tohoto rozhodnutí byl prezident nucen podepsat v červenci dekret o provedení odvolání. Soustřeďování moci v rukou ministra spravedlnosti dále posílilo ministerské rozhodnutí jmenovat nového vrchního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství, byť stanovisko Vrchní rady soudců a státních zástupců uvádělo, že daný kandidát nesplňoval řadu klíčových kritérií. Tento vývoj má též své důsledky na nezvratnost boje proti korupci 19 .

Postup v souvislosti s vrchním státním zástupcem Národního protikorupčního ředitelství se navíc odrazil i v dalších krocích proti klíčovým soudním orgánům. Podle téhož vzorce jako v případě procesu odvolání vrchního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství zahájil ministr spravedlnosti dne 24. října postup s cílem odvolat nejvyššího státního zástupce. Již dříve v říjnu postoupila poslanecká sněmovna Ústavnímu soudu podnět týkající se nejvyššího státního zástupce v souvislosti s pracovním ujednáním se zpravodajskými službami. Vláda též přijala rozhodnutí postoupit Ústavnímu soudu podnět týkající se Nejvyššího kasačního a trestního soudu 20 . Konvergence opatření proti těmto klíčovým soudním orgánům má jasné dopady na nezávislost soudnictví.

Obavy vyvolává i činnost soudní inspekce. Až do ledna 2017 se následné zprávy o mechanismu pro spolupráci a ověřování pozitivně zmiňovaly o pokroku v souvislosti s nezávislostí a profesionalitou soudní inspekce. Nicméně v období do listopadu 2017 vyvstaly otázky a zkomplikovaly se vztahy s Vrchní radou soudců a státních zástupců 21 . Ve zprávě z listopadu 2017 byl učiněn konkrétní odkaz na soudní inspekci v souvislosti s potřebou dalšího posílení spolupráce mezi soudními orgány.

Na soudní inspekci se nyní začala snášet značná kritika. Proti vedoucím klíčových soudních orgánů byla zahájena řada disciplinárních šetření 22 . Mnozí z dotčených soudců a státních zástupců byli rovněž považováni za kritické hlasy k probíhajícím legislativním postupům. Je třeba poznamenat, že Poradní výbor evropských soudců i Benátská komise zdůraznily význam svobodného vyjadřování soudců v příslušných veřejných rozpravách 23   24 . Soudní inspekce rovněž provedla řadu kontrol v úřadu nejvyššího státního zástupce a v Národním protikorupčním ředitelství. Zvlášť polemická byla skutečnost, že nejméně ve dvou případech se do tisku dostaly informace ještě před skončením kontroly 25 . 

Vrchní rada navíc za účelem jmenování nového vedení soudní inspekce neuspořádala výběrové řízení, ačkoli mandát řídicího týmu vypršel na konci srpna 2018. Rozhodnutí vlády řešit danou situaci přijetím mimořádného nařízení, podle něhož bude jmenován k dočasnému výkonu stávající tým – namísto aby se řešením zabývala vrchní rada – uvedené obavy rozhodně nerozptýlilo 26 .  

Vrchní rada soudců a státních zástupců nebyla schopna jednat jako účinná brzda a protiváha na obranu nezávislosti soudních orgánů čelících tlaku, což je její významná ústavní úloha, kterou vyzdvihla zpráva z ledna 2017. Rozpory ve vrchní radě, jež byly zjevné při jejích schůzkách s útvary Komise, rostoucí měrou komplikují pozici rady, aby byla účinným hlasem systému soudnictví – zejména v případě konzultací k právním předpisům – jakož i správcem systému soudnictví. I když vrchní rada předložila jednomyslné stanovisko, byla ve významných případech ignorována 27 . Ačkoli byli v roce 2018 soudní orgány, jednotliví soudci i státní zástupci vystaveni zvlášť silné veřejné kritice ze strany vlády a zástupců parlamentu, vrchní rada se zdráhala přijímat na základě úřední pravomoci rozhodnutí, jimiž by reagovala na útoky na nezávislost soudnictví. Hrozí, že jsou soudci a státní zástupci odrazováni od toho, aby sehrávali svoji běžnou roli jako složky státní moci, která vyjadřuje své názory na otázky příslušející systému soudnictví 28 .  

Nezávislost soudnictví

Jmenování

V lednu 2017 Komise znovu zopakovala své doporučení zavést systém transparentního jmenování vysoce postavených státních zástupců založený na zásluhách, který by poskytl dostatečné záruky proti politizaci. Následné zprávy o mechanismu pro spolupráci a ověřování poukazovaly na nedostatky brzd a protivah v daném postupu a upozorňovaly na míru volného uvážení ministra spravedlnosti při výběru kandidátů, omezenou roli Vrchní rady soudců a státních zástupců, jakož i na otázky, v jakém rozsahu by se tento postup jmenování a odvolávání uplatnil také na nižších řídicích úrovních v rámci státního zastupitelství.

Zpráva z listopadu 2017 konstatovala, že v daných oblastech nebylo dosaženo dostatečného pokroku, a vyzdvihla skutečnost, že probíhající změny justičních zákonů daly příležitost uvedenou problematiku řešit. Zpráva rovněž připomněla, že je třeba zapotřebí vyžádat si poradenství od Benátské komise. Rumunské orgány se tímto doporučením neřídily, nicméně Benátskou komisi požádalo o stanovisko Parlamentní shromáždění Rady Evropy 29 . Stanovisko Benátské komise konkrétně zdůrazňuje potřebu změn, jež by zajistily neutrální a objektivní proces jmenování a odvolávání, při němž by byly úlohy různých orgánů v rovnováze 30 . Změny justičních zákonů však úlohu Vrchní rady soudců a státních zástupců a úlohu rumunského prezidenta v procesu jmenování vyšších státních zástupců oslabily, zatímco roli ministra spravedlnosti posílily. Toto další soustřeďování moci v rukou ministra spravedlnosti se od tohoto doporučení odchyluje.

Kodexy chování

Od poslední zprávy o mechanismu pro spolupráci a ověřování pokračovala v médiích i ze strany vlády a parlamentu kritika systému soudnictví a soudců i státních zástupců. Během roku 2018 se pravidelně objevovala kritika zaměřující se na soudní moc jako celek, zejména pak na orgány zabývající se korupcí na vysoké úrovni, jakož i na jednotlivé soudce a státní zástupce. Znamená to jasné riziko pro důvěru veřejnosti v soudní moc 31 . Potvrzuje se tak nutnost opatření, jež by odradila od otevřeného zpochybňování nezávislosti soudnictví a autority soudních rozhodnutí. O nápravu se pokusila Vrchní rada soudců a státních zástupců i jednotliví soudci a státní zástupci tím, že předložili soudu své vlastní případy. Doporučení mechanismu pro spolupráci a ověřování ke kodexu chování poslanců parlamentu usilovalo o institucionální uznání problematiky a o postup k uskutečnění kroků k jejímu řešení.

Ve zprávě z listopadu 2017 bylo uznáno přijetí kodexu chování parlamentem i vládou. Existovala tak naděje, že by se tento kodex prosadil jako praktický nástroj k řešení problematiky. Nicméně z dostupných důkazů vyplývá, že kodex dosud neplní svoji funkci, když zároveň chybějí jasná ustanovení k respektování nezávislosti soudnictví. Komise dosud nebyla upozorněna na žádné případy, kdy by bylo v parlamentu zahájeno řízení v reakci na prohlášení zasahující do nezávislosti soudnictví.

Reforma soudnictví

Občanský soudní řád

Doporučení 3 zahrnuje dokončení reformy občanského soudního řádu, zatímco vývojem se ukazuje, že při vypracování tohoto klíčového právního předpisu chybí stabilita. V prosinci 2016 byl jako nový termín pro vstup zbývajících ustanovení tohoto řádu v platnost stanoven leden 2019. Zpráva o mechanismu pro spolupráci a ověřování z listopadu 2017 konstatovala, že jsou podnikány kroky za účelem poskytnutí potřebné infrastruktury pro přizpůsobení se novému systému. V červnu však parlament přijal změny, jimiž významně pozměnil občanský soudní řád, a patřilo mezi ně i odstranění fáze poradních místností v občanském procesním právu. Některé z těchto změn byly úspěšně napadeny u Ústavního soudu Nejvyšším kasačním a trestním soudem. Právní předpis je proto nutno revidovat v parlamentu a při tomto procesu je zejména třeba zohlednit pracovní vytížení Nejvyššího kasačního a trestního soudu.

Trestní zákoník a trestní řád

Zpráva o mechanismu pro spolupráci a ověřování z listopadu 2017 konstatovala, že doporučení k ukončení současné fáze reformy rumunského trestního zákoníku a trestního řádu zůstává dosud nenaplněno. Toto doporučení se zakládalo na skutečnosti, že změny byly vypracovávány postupně na základě konzultací a vzhledem k potřebě přizpůsobit se nedávným rozhodnutím Ústavního soudu a provádění směrnic EU ve vnitrostátním právu 32 . Vláda přijala návrh zákona v listopadu 2017. Když však byla v dubnu 2018 zahájena v parlamentním výboru diskuse, vycházela ze zcela nových návrhů a velmi velkého počtu změn. Odrazilo se to v konečných návrzích, které parlament přijal v červnu a červenci.

Změnami byly zásadním způsobem přepracovány trestní zákoník i trestní řád z roku 2014, a to včetně procesních aspektů vyšetřování trestného činu a soudního řízení, jakož i rovnováhy mezi veřejným zájmem o postihování trestné činnosti, právy obětí a právy podezřelých osob. Změny rovněž omezují rozsah korupce jako trestného činu, což by znamenalo, potvrdí-li se to po vrácení zákonů parlamentu v návaznosti na rozhodnutí Ústavního soudu, že bude nutné přehodnotit dosud dosažený pokrok v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování 33 . 

Změny dosud nevstoupily v platnost, neboť byly napadeny u Ústavního soudu. Ústavní soud v říjnu rozhodl, že značný počet změn je protiústavní 34 . Kromě otázek ústavnosti vyvolaly tyto změny velké množství obav v oblasti práva a politiky a upozorňovaly na ně jak donucovací orgány a občanská společnost v Rumunsku, tak i mnohé partnerské subjekty v zahraničí 35 . 

Dne 20. října přijala ke změnám trestního zákoníku a trestního řádu stanovisko Benátská komise 36 . Závěry v daném stanovisku Benátské komise jsou velmi kritické, poukazují na obavy, pokud jde o právní stát, v tom smyslu, že by mohly zůstat nepotrestány trestné činy, na nedostatečnou kvalitu právních předpisů a na nedostatky při jejich přípravě, jakož i na rozpory s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a s mezinárodními závazky země, zejména pokud jde o boj proti korupci. Benátská komise proto doporučuje, „aby rumunské orgány provedly celkové přehodnocení změn trestního kodexu a trestního řádu prostřednictvím komplexního a účinného procesu konzultací s cílem předložit řádný a soudržný legislativní návrh, který by měl širokou podporu rumunské společnosti a plně zohlednil platné normy.“

Transparentnost a předvídatelnost legislativního procesu pro právní předpisy týkající se reformy soudnictví a boje proti korupci

Zpráva z listopadu 2017 poukázala na potenciál zvláštního parlamentního výboru pro systematizaci, sjednocení a zajištění právní stability v soudnictví ve věci zavedení předvídatelného procesu pro změny, který by zaručoval, že budou vedeny diskuze a veřejné konzultace.

Tento výbor se zabývá reformami justičních zákonů i trestního zákoníku a trestního řádu. Některé aspekty legislativního postupu připravené ve výboru by bylo možné považovat oproti minulosti za pokrok: rozpravy jsou vysílány, návrhy jsou běžně k dispozici a k rozpravám jsou přizvány soudní orgány, jež v nich mohou poskytovat své stanovisko. Nicméně volba postupů pro naléhavé případy výrazně omezila účinnost a důvěryhodnost těchto opatření zaměřených na otevřenost. Stále je obtížné pochopit především objektivní důvody těchto postupů pro naléhavé případy, stejně jako skutečnost, že daná naléhavost nebyla následně opětovně posouzena vzhledem k zásadním pochybnostem ohledně návrhů. Tyto pochybnosti vyjádřily rumunské orgány jako Nejvyšší kasační a trestní soud a externí partneři jako například Evropská komise a ostatní členské státy. Absence diskuse byla obzvláště zarážející z toho důvodu, že po zrychlených řízeních ve výboru došlo v obou komorách parlamentu ohledně těchto klíčových témat veřejné politiky jen k minimální nebo nulové diskusi. Ještě po ukončení procesu týkajícího se justičních zákonů provedla vláda v říjnu další změny, a to prostřednictvím mimořádného nařízení skýtajícího ještě menší příležitosti ke konzultaci. Tento proces by pro soudní orgány znamenal obrovskou výzvu z hlediska provádění a skutečné riziko pro zajištění spravedlnosti, což zřejmě v daném procesu nebylo bráno v potaz.

Členové parlamentu tvrdili, že legislativní proces je transparentní a přihlíží ke stanovisku soudců a státních zástupců. Pravdou sice je, že tyto zákony zahrnují změny navržené soudci i státními zástupci, nicméně to neplatí pro většinu nejpolemičtějších ustanovení, jež byla uzákoněna s minimálním či nulovým vyjasněním, proč byly zamítnuty názory vedoucích soudních činitelů. Už jen rozsah otázek vznesených Ústavním soudem opět akcentuje nedostatečnou přípravu těchto změn i důsledky nevyužití odborných znalostí klíčových soudních orgánů. Jak rovněž poukázala Benátská komise i skupina GRECO, při plánování takto zásadních změn právních předpisů by se mělo očekávat, že parlament povede na základě rozsáhlých konzultací skutečnou rozpravu o společenských potřebách a dopadech změn: jde o otázky veřejného pořádku a otázky ústavnosti prověřované Ústavním soudem nelze považovat za jediné relevantní. Skutečnost, že stanovisko Benátské komise k justičním zákonům v nich shledalo zásadní přetrvávající problémy, stejně jako obavy, že změny trestního zákoníku a trestního řádu nemusí být v souladu s právními závazky Rumunska na úrovni EU i na mezinárodní úrovni, společně ilustrují rizika zrychlených řízení. Nelze usuzovat, že by tento proces byl v souladu s doporučením.

Respektování soudních rozhodnutí

Respektování a provádění soudních rozhodnutí je nedílnou součástí účinnosti systému soudnictví, jak je stanoveno v referenčním cíli 1 37 . Po odsouzení Evropským soudem pro lidská práva v roce 2016 navrhlo Rumunsko Výboru ministrů Rady Evropy akční plán za účelem řešení strukturálních problémů nevykonávání soudních rozhodnutí vůči státu 38 . Tento akční plán a další opatření vyžadovaná Výborem ministrů Rady Evropy mají bezprostřední význam pro zohlednění tohoto doporučení.

Jsou uskutečňovány kroky, které mají zajistit pokrok v oblasti akčního plánu; v září byl vládě předložen k přijetí seznam opatření. Návrhy obsahují změny právního rámce s cílem zajistit včasné provedení a mechanismus za účelem dohledu a prevence pozdního vykonávání rozsudků, v nichž je stát dlužníkem. Ministerstvo spravedlnosti a Vrchní rada soudců a státních zástupců rovněž pokročily v přípravě elektronického rejstříku soudních rozhodnutí, v nichž je stát věřitelem 39 . 

Strukturální reformy systému soudnictví

Zpráva z listopadu 2017 konstatovala, že je realizován komplexní akční plán přijatý v roce 2016 40 , který stanoví kroky strukturální reformy pro rozvoj systému soudnictví, jež mají být provedeny do roku 2020, a že by měl být nástrojem, jenž by měl přinést uživatelům systému soudnictví významné přínosy a zlepšit důvěru veřejnosti. Tento akční plán byl vypracován a upraven v průběhu roku 2018, dostává se mu finanční podpory ze strukturálních fondů EU 41  a je řízen na zasedání Rady pro strategickou správu. Zabýval se též otázkami, jako je zřízení stálého mechanismu pro dialog mezi zástupci tří složek státní moci a aktualizace informačního systému z hlediska ochrany údajů.

Rada pro strategickou správu se nicméně dosud nestala fórem, které by bylo schopno řešit významné strategické otázky pro systém soudnictví. Například se zdá, že nesehrála žádnou roli v rozpravách o změnách justičních zákonů a občanského a trestního zákoníku i trestního řádu, jež budou mít zásadní dopady na fungování a organizaci systému soudnictví. Jak je uvedeno výše, s prováděním justičních zákonů se pokročilo spíše na základě jednostranných mimořádných nařízení než konsenzuálními rozhodnutími strategické soudní správy 42 .

Transparentnost a odpovědnost Vrchní rady soudců a státních zástupců 

Zpráva z listopadu 2017 konstatovala, že Vrchní rada soudců a státních zástupců stanovila priority na své funkční období (2017–2022), čímž poskytla prvotní základ pro prosazování odpovědnosti instituce. Též uvedla, že navzdory složitým okolnostem byla schopna přijímat obtížná rozhodnutí, například když zamítla navrhované změny justičních zákonů. Dospěla k závěru, že „rada by měla nadále konsolidovat své úsilí za účelem konzistentní a účinné obrany pověsti soudců a státních zástupců a přispívat ke konstruktivnímu a transparentnímu dialogu s vládou a parlamentem.“

Situace se od té doby zkomplikovala a pro radu bylo stále obtížnější zastávat přístup stanovený v jejích prioritách, neboť vláda řadu stanovisek zamítla 43 . Vrchní rada byla rozpolcená v tom, jak reagovat na doporučení Benátské komise a skupiny GRECO k justičním zákonům, a ještě více v řídicích oblastech, například při analýze dopadu změn, jakými byl mj. systém předčasného odchodu do důchodu a pozdní zahájení výkonu povolání.

Vrchní rada byla požádána o svůj pohled na změny trestního zákoníku a trestního řádu 44 . Vedla konzultace se všemi soudy a státními zastupitelstvími a parlamentnímu výboru poskytla souhrnný pohled. Členové vrchní rady se účastnili rozprav v parlamentu, předkládali pozměňovací návrhy a vznášeli připomínky. Nicméně po přijetí zákonů parlamentem rada ke změnám neposkytla žádné stanovisko, ani neanalyzovala dopad změn na systém soudnictví.

Zpráva z ledna 2017 zdůraznila zejména hodnotu veřejného podávání zpráv o opatřeních, která rada přijala na ochranu nezávislosti soudnictví, jeho dobré pověsti a na ochranu nezávislosti a nestrannosti soudců a státních zástupců. Vrchní rada nicméně nebyla schopna v této oblasti zaujmout rozhodný postoj, navzdory celkové situaci ve vztahu k veřejné kritice soudců a státních zástupců i soudních orgánů.

V lednu 2017 byla Komise s to zaznamenat „značný pokrok“ u referenčního cíle 1. Dnešní situace je taková, že pokroku sice bylo dosaženo u doporučení 5 (vykonávání rozsudků), ostatní kroky učiněné Rumunskem však dosažený pokrok zvrátily nebo zpochybnily. Nebyla plněna doporučení 1, 3 a 4. U doporučení 2, 6 a 7 nebyl zaznamenán pokrok vedoucí ke smysluplným výsledkům. Obecněji řečeno, legislativní změny, jež narušují záruky nezávislosti soudnictví a více pravomocí soustřeďují na postu ministra spravedlnosti, společně s řadou kroků vyvíjejících tlak na klíčové soudní orgány, představují ze strany rumunských orgánů oproti základu pro posouzení z roku 2017 krok zpět. Vážné riziko v podobě kroku zpět představují též probíhající změny trestního zákoníku a trestního řádu. Komise se proto domnívá, že referenční cíl 1 nelze považovat za splněný a k dosažení tohoto cíle jsou zapotřebí další doporučení, jak je uvedeno v závěru této zprávy.

3.2    Referenční cíl 2: Rámec pro prověřování bezúhonnosti a Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti

Systém PREVENT

Systém PREVENT je určen k předcházení střetům zájmů při zadávání veřejných zakázek. Za tímto účelem byl vytvořen mechanismus pro ověřování ex-ante a bylo umožněno, aby veřejní zadavatelé mohli případné problémy napravit před udělením zakázky. Systém je nyní plně funkční a Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti vykazuje pozitivní výsledky 45 . Kromě varování systém PREVENT též zvýšil povědomí mezi veřejnými zadavateli. Celkově se zdá, že preventivní přístup nabírá na síle a o jeho hodnotě svědčí ochota velké většiny veřejných zadavatelů odstranit případné střety zájmů ještě před podpisem smluv. Byla zavedena legislativní změna představující možnost uložit veřejnému zadavateli pokutu za to, že nereagoval na varování ze systému PREVENT, ovšem její přidaná hodnota není jasná 46 .

V širších souvislostech lze uvést, že výsledky úřadu zůstaly na stabilní úrovni, pokud jde o vyšetřování neslučitelnosti a správních střetů zájmů 47 . Nicméně stabilita právního rámce pro prověřování bezúhonnosti dále čelí potížím. V červenci přijal parlament dva legislativní návrhy, a to i přes záporné stanovisko Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti. Prvním návrhem by byla stanovena promlčecí lhůta tří let u skutků, jimiž je určena existence stavu střetu zájmů nebo neslučitelnosti 48 . Druhým návrhem by se změnil sankční režim týkající se střetu zájmů u místních volených úředních osob 49 . Oba návrhy byly napadeny u Ústavního soudu 50 . V parlamentu čekají na projednání další návrhy.

Dalším problémem jsou finanční zdroje Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti. Po výrazném snížení rozpočtu v roce 2017 a dalších omezeních je úřad v situaci, kdy mu hrozí finanční obtíže s výplatou mezd a smluvních dodavatelů 51 . Je nezbytné, aby měl úřad nezbytné zdroje k dalšímu plnění svých úkolů podle referenčního cíle 2.

Návazná opatření k soudním rozhodnutím týkající se členů parlamentu

Předchozí zprávy o mechanismu pro spolupráci a ověřování upozorňovaly na zpoždění a zjevné případy nesoudržnosti při uplatňování sankcí na členy parlamentu, u nichž byla na základě konečného soudního rozhodnutí ke zprávě Národního úřadu pro otázky prověřování bezúhonnosti zjištěna neslučitelnost funkcí či střet zájmů. Komise proto doporučila při rozhodování větší transparentnost a v tomto smyslu předložila ve zprávě z listopadu 2017 některé konkrétní návrhy. Od října 2016 bylo proti členům parlamentu vydáno pět konečných a neodvolatelných soudních rozhodnutí. Ve dvou případech, stejně jako ve dvou dalších případech souvisejících s volbami v prosinci 2016, 52 se parlament písemně obrátil na Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti a uvedl, že žádná disciplinární sankce nebude uplatněna 53 . Na ostatní případy parlament dosud nereagoval. I když jsou tyto dopisy krokem vpřed z hlediska transparentnosti, odůvodnění parlamentu představuje riziko vzniku mezery, pokud jde o odrazující účinek sankcí. Argumentovalo se tím, že opatření nebyla přijata z toho důvodu, že dotyčný případ narušení bezúhonnosti se udál v předchozím funkčním období nebo v předchozí funkci. Nejde o výklad, který by dosud uplatňovaly soudy nebo jiné veřejné instituce. Vyplývá z toho nutnost vyjasnit pravidla týkající se neslučitelnosti funkcí a střetu zájmů způsobem, který splňuje referenční cíle mechanismu pro spolupráci a ověřování k zajištění „předepsaných rozhodnutí, na jejichž základě lze přijmout odrazující sankce“.

Komise se domnívá, že došlo k zastavení značného pokroku, jenž byl zaznamenán v rámci referenčního cíle dvě v listopadu 2017. Doporučení 8 je plněno, dokud je systém PREVENT konsolidován jako účinný nástroj prevence. V zájmu pokroku u doporučení 9 je zapotřebí, aby byly vyřešeny stávající nejasnosti pravidel.

3.3    Referenční cíl 3: Boj proti korupci na vysoké úrovni

Udržitelnost Národního protikorupčního ředitelství a nezvratnost boje proti korupci

Zpráva z ledna 2017 uznala významný pokrok, jehož bylo dosaženo v boji proti korupci na vysoké úrovni. Rovněž zdůraznila, že oslabení nebo omezení rozsahu korupce jako trestného činu nebo omezení nezávislosti a efektivnosti protikorupčního státního zastupitelství by představovaly krok zpět. Vývoj od zprávy o mechanismu pro spolupráci a ověřování z listopadu 2017 si žádal, aby se Komise vrátila ke svému posouzení. Tlak na klíčové protikorupční instituce vyvolal rostoucí obavy o to, zda jsou tyto instituce i nadále schopny provádět svoji činnost, a v důsledku toho i obavy ohledně nezvratnosti boje proti korupci.

Jedním z cílů, kam směřoval tlak, jenž by mohl uškodit nezávislosti daného subjektu, bylo Národní protikorupční ředitelství. Vážné pochybnosti o daném procesu (viz výše) vzbudila kromě silné kritiky vysoce postavených politiků vůči veřejnosti a médiím i skutečnost, že při odvolání úřadujícího vrchního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství a navrhovaném jmenování jeho nástupce bylo ignorováno negativní stanovisko Vrchní rady soudců a státních zástupců. V rámci téhož postupu zahájil ministr spravedlnosti řízení na jmenování nových zástupců a vedoucích pracovníků daného sektoru. Pozměněné justiční zákony též působí potenciální potíže z personálního hlediska, neboť Národní protikorupční ředitelství by mohli opustit jeho zaměstnanci. Vláda v říjnu přijala nové mimořádné nařízení, jímž by se upravovaly požadavky na délku výkonu funkce státních zástupců na Národním protikorupčním ředitelství, což by mohlo mít další negativní dopady na provozní kapacitu tohoto ředitelství.

Tlak se rozšířil i na Nejvyšší kasační a trestní soud, zejména na soudce trestního oddělení. Jak bylo uvedeno výše, vláda postoupila Ústavnímu soudu podnět týkající se Nejvyššího kasačního a trestního soudu. Vedle toho existuje i tlak v rámci samotného systému soudnictví a polemiku vyvolala i situace, kdy Vrchní rada soudců a státních zástupců neobnovila mandát předsedovi trestního oddělení Nejvyššího kasačního a trestního soudu, jež se zabývá četnými případy korupce na vysoké úrovni, a kdy byly soudní inspekci postoupeny věci týkajících se předsedy Nejvyššího kasačního a trestního soudu (viz výše).

Opatření přijímaná vládou se zřejmě též odrážejí ve zjevném omezení spolupráce s Národním protikorupčním ředitelstvím, kdy mnohé veřejné instituce, jako jsou ministerstva, Účetní dvůr a další kontrolní subjekty údajně více otálejí s oznamováním případů možného podvodu a korupce 54 . 

Zřízení nového oddělení pro vyšetřování trestných činů spáchaných soudci a státními zástupci v rámci pozměněných justičních zákonů je zvlášť znepokojující v souvislosti s bojem proti korupci, neboť nová struktura by mohla být z hlediska nezávislosti zranitelnější, než tomu bylo doposud v případě Národního protikorupčního ředitelství, jelikož by mohla být použita jako další nástroj k zastrašování soudců a státních zástupců i k vyvíjení nátlaku na tyto osoby. Navíc bude jako odbor obecné povahy zabývající se veškerými trestními činy soudců a státních zástupců postrádat i odborné znalosti ohledně vyšetřování specifických trestných činů korupce a dopad tohoto kroku by byl o to výraznější, pokud by byla z pravomoci Národního protikorupčního ředitelství odejmuta vyšetřování veškerých osob spjatých s případem, který by se týkal soudce či státního zástupce. Boj proti korupci by mohly rovněž narušit z hlediska právního rámce změny trestního zákoníku a trestního řádu, které rumunský parlament přijal před začátkem léta (viz výše). V rámci široké kritiky těchto změn byl zdůrazňován jejich dopad ve vztahu ke korupci. Společně s vážným narušením vyšetřování, trestního stíhání a odsouzení byl zúžen rozsah několika způsobů korupce jako trestného činu. Tento fakt byl významným prvkem stanoviska vydaného Benátskou komisí k daným kodexům, 55  a může vyvolat otázky ohledně slučitelnosti s mezinárodními úmluvami podepsanými Rumunskem. Benátská komise zdůrazňuje, že „jednotlivě, ale zejména s ohledem na jejich kumulativní účinky, mnohé ze změn závažným způsobem sníží efektivitu rumunského trestního soudnictví v boji proti různým formám trestné činnosti, včetně trestných činů spojených s korupcí a násilné a organizované trestné činnosti.“ Nic nenasvědčuje tomu, že otázka slučitelnosti s mezinárodními závazky byla předmětem rozpravy ve vládě nebo v parlamentu. Některé z těchto změn byly označeny za protiústavní 56 .

Doporučení 10: Přijmout objektivní kritéria pro rozhodování o zbavení imunity členů parlamentu a odůvodnění těchto rozhodnutí s cílem zajistit, aby imunita nebyla využívána k zabránění vyšetřování a stíhání trestných činů korupce. Vláda by rovněž mohla zvážit změnu právních předpisů za účelem omezení imunity ministrů na dobu jejich funkčního období. Tyto kroky by se mohly opírat o Benátskou komisi a skupinu GRECO 57 . Parlament by měl vytvořit systém za účelem pravidelného podávání zpráv o rozhodnutích přijatých jeho komorami týkajících se žádostí o zbavení imunity a organizovat veřejné rozpravy s cílem umožnit Vrchní radě soudců a státních zástupců a občanské společnost reagovat.

Doporučení 10 se týká odpovědnosti parlamentu za jeho rozhodnutí o žádostech státního zastupitelství o schválení preventivních opatření (např. prohlídky či zadržení) a žádostech o povolení vyšetřování člena parlamentu v případě, že zastával či zastává ministerskou funkci. Jde o pravomoc vyplývající z ústavy, která zohledňuje četné parlamentní systémy, v nichž existuje imunita za účelem ochrany členů parlamentu při výkonu jejich volené funkce v daném funkčním období. Doporučení se netýká samotné existence této pravomoci, nýbrž způsobu jejího výkonu. Předchozí zprávy o mechanismu pro spolupráci a ověřování zdůraznily význam transparentních kritérií, která mají parlamentu pomoci prokázat, že tuto pravomoc vykonává objektivním způsobem. Napomohlo by to i ukázat souvislost mezi odmítnutím žádostí ze státního zastupitelství a ochranou členů parlamentu při výkonu jejich volené funkce v daném funkčním období a neomezovat vyšetřování a stíhání trestných činů korupce a ani tomu nebránit.

Zpráva z listopadu 2017 uvítala skutečnost, že byla zohledňována potřeba větší transparentnosti v návaznosti na žádosti státních zastupitelství. Měla však za to, že v oblasti opatření 10 je třeba vyvinout větší úsilí, a zopakovala své doporučení požádat o pomoc Benátskou komisi a skupinu GRECO. Právní výbor poslanecké sněmovny vyjádřil ochotu odkazovat na stávající kritéria stanovená Benátskou komisí; k tomu však dosud nedošlo 58  a nebylo to formalizováno v pravidlech sněmovny ani senátu.

V roce 2018 nebyla přijata žádná následná opatření, pokud jde o výzvu vládě, aby zvážila změnu zákona v tom smyslu, aby z něj bylo zjevné, že imunita ministrů se vztahovala pouze na činnost ministrů v průběhu jejich funkčního období. Do srpna 2018 v daném roce přijal rumunský prezident dvě žádosti o zahájení trestního řízení proti bývalým ministrům, kteří nejsou členy parlamentu.

Doporučení rovněž upozorňovalo na podávání zpráv o rozhodnutích a na vedení veřejné rozpravy. Prvním krokem tímto směrem je to, aby byly rozpravy v parlamentních výborech a v plénu vysílány živě a bylo je možné sledovat online i později.

Na základě analýzy referenčního cíle 3 může Komise potvrdit svůj závěr z listopadu 2017, že v oblasti doporučení 10 je třeba vyvinout více úsilí. Navíc Rumunsko opět otevřelo základ pro pozitivní posouzení, jehož bylo dosaženo v lednu 2017 ve vztahu k referenčnímu cíli 3. Doporučení 10 proto již nelze považovat za dostatečné k dokončení tohoto referenčního cíle a za tímto účelem jsou do této zprávy zahrnuta další doporučení.

3.4    Referenční cíl 4: Boj proti korupci na všech úrovních

Národní protikorupční strategie

V uplynulém roce byl v národní protikorupční strategii v určitém smyslu zaznamenán setrvalý pokrok. V březnu 2018 vydal technický sekretariát při ministerstvu spravedlnosti svoji první monitorovací zprávu 59 . Technický sekretariát pokračoval v pořádání tematických hodnocení veřejných institucí s cílem zkontrolovat, jak tyto instituce definují rizika korupce v klíčových oblastech a jaká zavedla opatření k předcházení incidentům. Z fondů EU budou podpořena posouzení vzájemného hodnocení. Provádění strategie podle všeho pokročilo v některých důležitých zranitelných odvětvích, zejména ve vzdělávání, na ministerstvu vnitra i na místní úrovni, méně zjevné je to v oblasti zdravotnictví.

Jedním z cílů strategie je zlepšit výkonnost v boji proti korupci uplatněním trestních a správních sankcí. V uplynulém roce pokračovaly ve své činnosti Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti a Národní protikorupční ředitelství, zatímco generální prokuratura se zabývala stíháním trestných činů korupce, které nespadají do kompetence Národního protikorupčního ředitelství 60 . Jak bylo nicméně uvedeno výše, efektivita těchto klíčových institucí byla zpochybňována a obavy vyvolává několik probíhajících legislativních iniciativ z hlediska jejich potenciálního dopadu na provádění strategie i vzhledem k tomu, že tyto iniciativy vysílají rozporuplný signál z hlediska politické podpory pokračování předcházení korupci a jejího postihování. Patří mezi ně změny trestního zákoníku a trestního řádu, jakož i rámce pro prověřování bezúhonnosti, u nichž hrozí, že budou mít vliv na všechny úrovně veřejné správy.

Národní agentura pro správu zabavených aktiv

Národní agentura pro správu zabavených aktiv je nyní plně funkční, pokračuje v rozvoji své činnosti, což jasně uvádí ve svých výročních zprávách. Agentura též pokročila ve vývoji vnitrostátního integrovaného systému pro sledování opatření, jež přijaly orgány v každé fázi procesu vymáhání majetku. Národní agentura pro správu zabavených aktiv má nicméně potenciál pro další rozvoj. Důležitým prvkem by bylo rozvíjet činnosti v souvislosti s přerozdělením zabaveného majetku na sociální a veřejné účely, a pokud to dovolí legislativa, na podporu projektů občanské společnosti, jako je právní vzdělávání, prevence trestné činnosti, pomoc obětem a jiné projekty veřejného zájmu. Z důvodu nedostatečné administrativní kapacity nebyla agentura schopna zahájit výzvu k předkládání návrhů v této oblasti. Agentura zaměstnávala v říjnu 2018 pouze 20 osob (oproti přepokládaným 35 zaměstnancům), takže může vykonávat pouze klíčové činnosti 61 .

Na základě analýzy referenčního cíle 4 může Komise potvrdit svůj závěr z listopadu 2017, že za účelem pokroku v oblasti dokončení daného referenčního cíle je třeba vyvinout více úsilí. Předcházení korupci brzdí politický vývoj, který oslabuje důvěryhodnost pokroku (doporučení 11). Pokud jde o doporučení 12, Komise došla k závěru, že toto doporučení je splněno, ale bude důležité zajistit dostatečné lidské zdroje pro Národní agenturu pro správu zabavených aktiv.

4.    ZÁVĚR

Za dvanáct měsíců od listopadu 2017 podniklo Rumunsko určité kroky k provádění doporučení uvedených ve zprávě z ledna 2017. Podle posouzení uvedeného v této zprávě se Komise domnívá, že doporučení 8 a 12 lze považovat za splněná a že byl učiněn další pokrok v doporučeních 5 a 9.

Posuzování zprávy z ledna 2017 bylo nicméně vždy podmíněno tím, že nebudou provedeny negativní kroky, které by zpochybnily pokrok učiněný za posledních 10 let. Vstup pozměněných justičních zákonů v platnost, tlak na nezávislost soudnictví obecně a konkrétně na Národní protikorupční ředitelství, jakož i další kroky narušující boj proti korupci obrátily či zpochybnily nezvratnost pokroku, zejména v rámci referenčního cíle 1 a 3.

V důsledku této skutečnosti již k ukončení mechanismu pro spolupráci a ověřování v souladu s cílem předsedy Komise Junckera nestačí dvanáct doporučení uvedených ve zprávě z ledna 2017 a za tímto účelem jsou v této zprávě stanovena další doporučení. Bude zapotřebí, aby klíčové instituce Rumunska prokázaly pevné odhodlání k nezávislosti soudnictví a boji proti korupci jako nezbytnému základu a obnovily kapacitu vnitrostátních záruk i brzd a protivah s cílem jednat v případech, existuje-li riziko kroku zpět.

K nápravě situace se doporučují tato opatření:

Justiční zákony

·Okamžitě pozastavit provádění justičních zákonů a následných mimořádných nařízení.

·Zrevidovat justiční zákony, aby v plném rozsahu zohledňovaly doporučení v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování a doporučení vydaná Benátskou komisí a skupinou GRECO.

Jmenování/odvolávání v soudnictví

·Okamžitě pozastavit veškeré probíhající postupy jmenování a odvolání vyšších státních zástupců.

·Zahájit postup za účelem jmenování vrchního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství, který by měl prokázané zkušenosti se stíháním trestných činů korupce a jasný mandát k tomu, aby Národní protikorupční ředitelství mohlo dále provádět profesionální, nezávislá a nestranná vyšetřování korupce.

·Vrchní rada soudců a státních zástupců by měla bezodkladně jmenovat dočasný tým pro řízení soudní inspekce a do tří měsíců jmenovat na základě výběrového řízení její nový řídicí tým.

·Respektovat negativní stanoviska vrchní rady ke jmenování či odvolání státních zástupců na vedoucích pozicích do té doby, než bude zaveden nový legislativní rámec v souladu s doporučením 1 z ledna 2017. 

Trestní zákoník a trestní řád

·Zmrazit vstup trestního zákoníku a trestního řádu v platnost.

·Opětovně zahájit revizi trestního zákoníku a trestního řádu, která by plně zohledňovala potřebu slučitelnosti s právem EU a mezinárodními protikorupčními nástroji, jakož i doporučení v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování a stanovisko Benátské komise. 

Komise bude situaci pozorně sledovat a posoudí ji před koncem funkčního období této Komise. K tomu, aby se reformní proces vrátil na správnou cestu a opětovně se vydal směrem k ukončení mechanismu pro spolupráci a ověřování, jak bylo stanoveno ve zprávě z ledna 2017, je nezbytné okamžitě provést další opatření.

(1)

     COM(2017) 44 - https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-44_en . Na základě závěrů Rady ministrů ze dne 17. října 2006 (13339/06) byl mechanismus zřízen rozhodnutím Komise ze dne 13. prosince 2006 (K(2006) 6569).

(2)

 Závěry Rady o mechanismu spolupráce a ověřování ze dne 12. prosince 2017 – https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf . Čtyři referenční cíle vztahující se na Rumunsko jsou uvedeny na straně 1 průvodní technické zprávy.

(3)

  COM(2017) 751 - https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-751_en

(4)

Závěry Rady o mechanismu spolupráce a ověřování ze dne 12. prosince 2017 – https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf .

(5)

     Poradní výbor evropských soudců (CCJE) ve svém dřívějším stanovisku doporučil, že „soudní orgány by při přípravě veškerých právních předpisů týkajících se jejich postavení a fungování systému soudnictví měly být konzultovány a měly by hrát aktivní roli“. „Postavení soudních orgánů a jejich vztah k ostatním složkám státní moci v moderní demokracii“, stanovisko č. 18 (2015).

(6)

     Zákon č. 207/2018, kterým se mění a doplňuje zákon č. 304/2004 o organizaci soudnictví, vstoupil v platnost dne 20. července; zákon č. 234/2018, kterým se mění a doplňuje zákon č. 317/2004 o Vrchní radě soudců a státních zástupců, vstoupil v platnost dne 11. října; zákon č. 242/2018, kterým se mění a doplňuje zákon č. 303/2004 o statutu soudců a státních zástupců, vstoupil v platnost dne 15. října.

(7)

     Mimořádné nařízení č. 92/2018 ze dne 15. října 2018 odkládá o jeden rok vstup v platnost systému předčasného odchodu do důchodu, nicméně od něj neupouští, jak bylo doporučeno ve stanovisku Benátské komise.

(8)

  Toto ustanovení by též mělo být vnímáno ve spojení s omezeními práva přijímat a šířit informace o trestním řízení ve změnách trestního řádu.

(9)

     Mimořádné nařízení č. 92/2018 zavádí další změny v postupu odvolání.

(10)

     Tato ustanovení jsou podrobněji popsána v průvodní technické zprávě.

(11)

     Viz níže doporučení 1.

(12)

     Zejména v souvislosti s Rumunskem Benátská komise zdůraznila potřebu zvýšit nezávislost státních zástupců (stanovisko č. 924/2018).

(13)

      Stanovisko Benátské komise č. 924/2018 ze dne 20. října 2018.

(14)

     Greco-AdHocRep(2018)2 ze dne 23. března 2018.

(15)

     Společné prohlášení jménem Belgie, Kanady, Dánska, Finska, Francie, Německa, Lucemburska, Nizozemska, Norska, Švédska, Švýcarska a Spojených států amerických ze dne 29. června 2018. K dispozici na internetových stránkách velvyslanectví jednoho ze signatářů: https://www.swedenabroad.se/en/embassies/romania-bucharest/current/news/joint-statement2/

(16)

     Mimořádné nařízení č. 92/2018.

(17)

     Mimořádné nařízení č. 90/2018.

(18)

Rozhodnutí Ústavního soudu č. 358 ze dne 30. května 2018. Benátská komise rovněž poukázala na nesrovnalosti v judikatuře Ústavního soudu, kde předchozí rozhodnutí nevyvolala otázky ústavnosti v souvislosti s úlohou prezidenta v postupu jmenování vysoce postavených státních zástupců a dokonce se v nich uvádělo, že úloha prezidenta v uvedeném postupu nemůže být čistě formální.

(19)

Viz také níže referenční cíl 3.

(20)

Ústavní soud rozhodl dne 7. listopadu 2018.

(21)

     Ilustruje to pozitivní reakce vedení soudní inspekce v situaci, kdy ministr spravedlnosti v srpnu 2017 navrhl převést soudní inspekci do své pravomoci. Soudní inspekce napadla rozhodnutí Vrchní rady soudců a státních zástupců č. 13044/2.08.2018 o zamítnutí zprávy soudní inspekce, podle níž nejvyšší státní zástupce porušil deontologický kodex.

(22)

   Bylo zahájeno disciplinární řízení proti nejvyššímu státnímu zástupci, proti předsedovi Nejvyššího kasačního a trestního soudu, bývalému vrchnímu státnímu zástupci Národního protikorupčního ředitelství, náměstkovi vrchního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství a jednomu sekčnímu vedoucímu v Národním protikorupčním ředitelství a jeho zástupci.

(23)

Evropský soud pro lidská práva zdůraznil, že jakékoli zasahování do svobody projevu soudce v řídicí funkci si žádá pečlivou kontrolu a že otázkám souvisejícím s fungováním systému soudnictví se dostává vysokého stupně ochrany v rámci práva na svobodu projevu. Soud rovněž zdůraznil „odrazující účinek“, jaký má strach z postihu na výkon svobody projevu, zejména pak na ostatní soudce, kteří se chtějí zapojit do veřejné rozpravy o otázkách týkajících se výkonu spravedlnosti a soudnictví. ESLP, rozsudek ve věci Baka v. Maďarsko, 23. června 2016, žádost č. 20261/12, body 162–167.

(24)

      Ve svém stanovisku k justičním zákonům též Benátská komise vyjádřila obavy ohledně omezení svobody projevu soudců a státních zástupců v pozměněném zákonu č. 303/2014. Stanovisko Benátské komise č. 924/2018, s. 23.

(25)

      Viz technická zpráva – SWD(2018) 551 – doporučení 7, s. 19.

(26)

      Viz technická zpráva – doporučení 7.

(27)

     Například: negativní stanoviska k legislativním změnám justičních zákonů v září a listopadu 2017, negativní stanovisko k odvolání vrchního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství v březnu 2018, negativní stanovisko ke kandidátu na jmenování vrchním státním zástupcem Národního protikorupčního ředitelství v říjnu 2018.

(28)

  Evropský soud pro lidská práva zdůraznil, že jakékoli zasahování do svobody projevu soudce ve vrcholné funkci si žádá pečlivou kontrolu a že otázkám souvisejícím s fungováním systému soudnictví se dostává vysokého stupně ochrany v rámci práva na svobodu projevu. ESLP, rozsudek ve věci Baka v. Maďarsko, 23. června 2016.

(29)

V dubnu 2018 požádalo Parlamentní shromáždění Rady Evropy Benátskou komisi o stanovisko ke změnám tří justičních zákonů.

(30)

Stanovisko Benátské komise č. 924/2018 ze dne 20. října 2018. Benátská komise připustila, že ke změnám potřebným k zajištění řádné rovnováhy mezi rolemi různých orgánů by mohla být zapotřebí ústavní změna.

(31)

 Viz doporučení Rady Evropy CM/Rec (2010)12 k soudcům: nezávislost, účinnost a pravomoci, §18: „Vyjadřuje-li se výkonná a zákonodárná moc k rozhodnutím soudců, měla by se zdržet kritiky, která by mohla narušit nezávislost soudnictví nebo důvěru veřejnosti v soudní moc.“

(32)

     Například směrnice EU o presumpci neviny a o zmrazování a konfiskaci výnosů z trestné činnosti.

(33)

     Viz také níže referenční cíl 3.

(34)

  Rozhodnutí k trestnímu řádu ze dne 12. října a k trestnímu zákoníku ze dne 25. října 2018. Odůvodnění rozhodnutí dosud nebyla zveřejněna.

(35)

     Dne 4. října se Evropská komise písemně obrátila na rumunskou vládu a požádala ji o názory na řadu otázek týkajících se slučitelnosti s právem EU; dne 5. listopadu obdržela odpověď, jež obsahovala odkaz na neukončená navazující opatření k rozhodnutí Ústavního soudu. 

(36)

  Benátská komise, stanovisko č. 930/2018.

(37)

     Pokyny k článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech – právo na spravedlivý proces (občanskoprávní část), http://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf . 

(38)

  https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806dda63.

(39)

     Viz technická zpráva – doporučení 5.

(40)

  Akční plán na období 2015–2020 na provedení strategie pro rozvoj soudnictví byl schválen vládním rozhodnutím č. 282/2016.

(41)

  Vrchní rada soudců a státních zástupců, Národní ústav soudců a státních zástupců, Národní škola pro vzdělávání státních úředníků a soudní inspekce uspěly s žádostmi na projekty v rámci specifického cíle 2.3 Operačního programu pro správní kapacitu. Několik projektů financovaných v rámci téhož strategického cíle provádí i státní zastupitelství.

(42)

Mimořádné nařízení č. 90/2018 ze dne 10. října 2018 o opatřeních pro operativnost odboru pro vyšetřování trestných činů spáchaných v soudnictví; mimořádné nařízení č. 92/2018 ze dne 16. října 2018, kterým se mění zákon o statutu soudců a státních zástupců; mimořádné nařízení č. 77/2018 ze dne 5. září 2018 o jmenování dočasného řídicího týmu v soudní inspekci.

(43)

     Viz poznámka pod čarou 27.

(44)

      Členové Vrchní rady soudců a státních zástupců informovali misi mechanismu pro spolupráci a ověřování, že „pohled“ není totéž co názor a nevyžaduje rozhodnutí pléna vrchní rady.

(45)

     Od zahájení fungování v červnu 2017 do  1. září 2018 bylo v rámci systému PREVENT analyzováno 16 210 řízení o zadávání veřejných zakázek o celkové hodnotě přibližně 15,470 miliard EUR. Osm procent analyzovaných řízení se týkalo finančních prostředků EU. Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti vydal 57 varování souvisejících s bezúhonností, z nichž se některá týkala zakázek velmi vysoké hodnoty. Celková výše hodnoty zadávacích řízení, na něž se vztahovala varování související s bezúhonností, činila 112 milionů EUR. Ve 48 případech veřejní zadavatelé odstranili případný střet zájmů. V 9 případech se potenciální střet zájmů neřešil. U dvou z těchto případů Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti zahájil vyšetřování střetu zájmů.

(46)

   Mimořádné nařízení č. 98/2017 ze dne 14. prosince 2017. Viz rovněž technická zpráva – doporučení 8, s. 22.

(47)

Viz rovněž technická zpráva – referenční cíl 2, s. 21.

(48)

Zákon, kterým se mění zákon č. 176/2010 o integritě veřejných funkcí.

(49)

Zákon, kterým se mění zákon č. 393/2004 o statutu místních volených úředních osob.

(50)

  O prvním z návrhů Ústavní soud rozhodl dne 16. října 2018 a o druhém dne 6. listopadu 2018 a v tiskové zprávě oznámil, že první legislativní návrh je protiústavní.

(51)

      Z přibližně 33 milionů LEI v roce 2016 na 22,5 milionu LEI v roce 2017. V roce 2018 byl rozpočet dále omezen na 18 milionů LEI (Národní úřad pro otázky prověřování bezúhonnosti požádal o doplatek ve výši 1,5 milionu LEI, jenž však nebyl schválen).

(52)

     Tyto případy (celkem tři) byly uvedeny ve zprávě z listopadu 2017 COM(2017) 751, s. 9.

(53)

      S odkazem na rozhodnutí stálé kanceláře poslanecké sněmovny z února 2018. Viz technická zpráva – doporučení 9.

(54)

Viz technická zpráva – doporučení 3.

(55)

     Benátská komise, stanovisko č. 930/2018.

(56)

  Rozhodnutí Ústavního soudu o zvláštním zákoně č. 78/2000 o korupci ze dne 25. září 2018 a o trestním zákoníku ze dne 25. října 2018.

(57)

     Skupina států proti korupci (GRECO) byla zřízena Radou Evropy v roce 1999 za účelem sledování dodržování protikorupčních standardů organizace.

(58)

     V období od září 2017 do srpna 2018 byla podána jedna žádost o povolení zahájit trestní vyšetřování bývalého ministra, který je nyní členem parlamentu. Poslanecká sněmovna tuto žádost zamítla. Nebyl učiněn žádný odkaz na kritéria.

(59)

 Zpráva o pokroku při provádění národní protikorupční strategie na období 2016–2020 v roce 2017 https://sna.just.ro/Rapoarte+de+monitorizare .

(60)

     Výsledky institucí jsou podrobně popsány v technické zprávě.

(61)

V nedávné době byla schválena některá náborová řízení.