1.

Разглежданото преюдициално запитване от Østre Landsret (Източен областен съд, Дания) от 10 февруари 2020 г., подадено в секретариата на Съда на 12 февруари 2020 г., е за тълкуването на член 49 ДФЕС за свободата на установяване. То поставя трудния от концептуална гледна точка въпрос дали общо и неопределено приложимо законодателство относно националния пазар на труда може да се счита за ограничение на свободата на установяване по член 49 ДФЕС.

2.

Запитването е направено в хода на наказателно производство, образувано от Anklagemyndigheden (Прокуратура, Дания) срещу датското дружество с ограничена отговорност VAS Shipping ApS (по-рано Sirius Shipping ApS), което е изцяло собственост на шведското дружество Sirius Rederi AB. Тъй като датското законодателство изисква за плавателен съд, притежаван от съсобственици, да бъде определен управляващ собственик, VAS Shipping е управляващият собственик на четири установени в Швеция корабоплавателни дружества, притежавани в съсобственост. За осъществяване на дейност в Дания четирите шведски корабоплавателни дружества, притежавани в съсобственост, регистрират четири плавателни съда в датския международен корабен регистър (наричан по-нататък „DIS“).

3.

В съответствие с разпоредбите на датското законодателство, приложимо към съответния момент, гражданин на трета страна трябва да има разрешение, за да работи в Дания, в това число и на датски плавателен съд, с който редовно се извършват услуги и това налага той редовно да пребивава за кратко на датски пристанища. Всяко лице, което наема чужденци без разрешение за работа, подлежи на глоба или лишаване от свобода. Граждани на трети страни, работещи на датски товарни плавателни съдове в международен трафик, които влизат в датските пристанища не повече от 25 пъти за период от една година назад ( 2 ), са освободени от задължението да притежават разрешение за работа. Такова обаче се изисква, ако плавателните съдове са влезли в датски пристанища над 25 пъти през предходната година.

4.

На дружеството VAS Shipping са повдигнати обвинения за нарушение на член 59, параграф 5 и член 61 от Udlændingeloven (Закона за чужденците) ( 3 ) за това, че в периода от 22 август 2010 г. до 22 август 2011 г. негови четири плавателни съда, регистрирани в DIS, с членове на екипажа, които са от трети страни ( 4 ), не притежават разрешение за работа и не са освободени от изискването да притежават такова разрешение съгласно член 14 от Закона за чужденците, са влезли над 25 пъти в датски пристанища. Първоинстанционният съд признава VAS Shipping за виновно за извършване на въпросното престъпление и му налага глоба в размер на 1500000 датски крони (DKK).

5.

Въпросният съд приема, че изискването за разрешение за работа съставлява недискриминационно ограничение на свободата на установяване по член 49 ДФЕС във връзка с член 54 ДФЕС, което обаче е оправдано с оглед на избягване на засягането на датския пазар на труда. VAS Shipping обжалва решението пред запитващата юрисдикция.

6.

В преюдициалното запитване запитващата юрисдикция по същество поставя въпроса дали член 49 ДФЕС относно свободата на установяване допуска законодателство на държава членка като разглежданото в главното производство, което изисква лица — граждани на трета страна и членове на екипажа на плавателен съд, който плава под знамето на държава членка и е собственост на гражданин на друга държава — членка на Съюза — да имат разрешение за работа, освен ако плавателният съд влиза в пристанищата на държавата членка, под чието знаме плава, не повече от 25 пъти в рамките на една година.

7.

Изглежда, страните в главното производство първоначално са съгласни, че въпросните датски мерки съставляват ограничение по силата на член 49 ДФЕС. След това страните, изглежда, се съсредоточават върху това дали ограничението е оправдано от императивни съображения от общ характер. В писменото си становище обаче Комисията впоследствие оспорва тази позиция.

8.

Следователно е необходимо да се разгледа подробно понятието за ограничение на свободата на установяване по силата на член 49 ДФЕС, както и как това понятие може да бъде приложено от запитващата юрисдикция в контекста на разглежданото главно производство.

9.

Преди да разгледаме този въпрос, първо трябва да изложим относимите текстове от правото на Съюза и националното законодателство и фактите в главното производство, така както са представени от запитващата юрисдикция.

10.

Конвенцията на ООН по морско право, подписана в Монтего Бей на 10 декември 1982 г. (наричана по-нататък „Конвенцията по морско право“), влиза в сила на 16 ноември 1994 г. Тя е одобрена от Европейската общност с Решение на Съвета 98/392/ЕО от 23 март 1998 година за сключване от Европейската общност на Конвенция на Организацията на обединените нации по морско право от 10 декември 1982 година и на Споразумението от 28 юли 1994 година по отношение прилагането на част ХI от Конвенцията (ОВ L 179, 1998, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 4, стр. 103).

11.

Член 91, параграф 1 от Конвенцията по морско право гласи:

„Всяка държава установява условията за предоставяне на нейната националност на кораби, за регистрация на кораби на нейна територия и за правото да се плава под нейно знаме. Корабите притежават националността на държавата, под чието знаме имат право да плават. Между държавата и кораба трябва да съществува реална връзка“.

12.

Член 92 от Конвенцията по морско право e озаглавен „Статут на корабите“ и в параграф 1 предвижда:

„Корабът плава под знамето само на една държава и […] се подчинява в откритото море на нейната изключителна юрисдикция […]“.

13.

Член 94 от Конвенцията по морско право е озаглавен „Задължения на държавата на знамето“ и предвижда:

„1.   Всяка държава осъществява ефективно своята юрисдикция и упражнява контрол върху корабите под нейно знаме в административната, техническата и социалната сфера.

2.   По-специално, всяка държава:

[…]

14.

Член 13 от Закона за чужденците предвижда:

„1. Чуждестранен гражданин трябва да има разрешение, за да извършва платена или неплатена работа, за да работи като самостоятелно заето лице или за да предоставя услуги със или без възнаграждение в Дания. Разрешение за работа се изисква и за наемане на работа на датски плавателен съд или въздухоплавателно средство, което като част от редовни услуги или по друг начин редовно пребивава за кратко на датски пристанища или летища. Изискването не се отнася за лицата по член 14.

2. Министърът по въпросите на бежанците, имиграцията и интеграцията приема по-подробни разпоредби за степента, в която се изискват разрешения за работа в териториални води или на континенталния шелф“.

15.

Член 14 от Закона за чужденците предвижда:

„Следните чуждестранни граждани са освободени от изискването за разрешение за работа:

[…]

2. По преценка на министъра по въпросите на бежанците, имиграцията и интеграцията други чуждестранни граждани могат да бъдат освободени от изискването за разрешение за работа“.

16.

Член 59 от Закона за чужденците предвижда:

„[…]

4. Всяко лице, което наеме чужд гражданин без изискуемото разрешение за работа или в нарушение на условията, определени за разрешение за работа, се наказва с глоба или лишаване от свобода до две години.

5. Фактът, че нарушението е извършено умишлено или в резултат на груба небрежност, че чрез нарушението е била набавена или търсена финансова печалба за извършителя или за други лица или че чужденецът няма право на пребиваване в Дания, се счита за отегчаващо обстоятелство при определяне на наказанието по параграф 4“.

17.

Член 61 от Закона за чужденците предвижда:

„Наказателната отговорност може да се носи от дружества и др. (юридически лица) съгласно правилата, предвидени в глава 5 от Наказателния кодекс“.

18.

Към момента на настъпване на обстоятелствата, които са дали основание за наказателното преследване, член 33 от Bekendtgørelse nr. 270 af 22. marts 2010 om udlændinges adgang her til landet (Наредба № 270 от 22 март 2010 г. за достъпа на чуждестранните граждани до Дания, наричана по-нататък „Наредбата за чуждестранните граждани“) гласи:

„Следните чуждестранни граждани се освобождават от изискването за разрешение за работа:

[…]

[…]“ ( 5 ).

19.

Член 103 от Søloven (Закона за корабоплаването, последно консолидиран със Закон № 1505 от 17 декември 2018 г.) предвижда:

„За кораб, притежаван в съсобственост, се определя управляващ собственик.

2. За управляващ собственик може да бъде определено физическо лице, дружество с ограничена отговорност или неограничено отговорно дружество, ако отговаря на условията, предвидени съответно в член 1, параграфи 2 и 3“.

20.

Член 104 от Закона за корабоплаването предвижда:

„По отношение на трети страни управляващият собственик, с оглед на своите правомощия, има право да сключва правни сделки, обичайно сключвани от корабоплавателно дружество. Така управляващият собственик може да наеме, да уволни и да дава указания на капитана, да сключи обикновена застраховка и да получава суми, изплатени на корабоплавателното дружество. Без изрично разрешение управляващият собственик не може да продава или ипотекира кораба, или да го отдава под наем за повече от една година“.

21.

Правната уредба на DIS към момента, когато са настъпили обстоятелствата, които са дали основание за наказателното преследване, се съдържа в Закон № 273 от 11 април 1997 г., изменен със Закон № 460 от 31 май 2000 г., Закон № 526 от 7 юни 2006 г. и Закон № 214 от 24 март 2009 г. Измененият член 10 от Закон № 273 предвижда:

„В колективните трудови договори относно заплащането и условията на труд на екипажи на кораби, вписани в регистъра, изрично се посочва, че те касаят само този вид заетост.

2. Колективните трудови договори по параграф 1, сключени от датска синдикална организация, могат да обхващат само лица, които живеят в Дания или които съгласно правото на Съюза или други поети международни задължения трябва да се третират по същия начин като лицата, за които се счита, че пребивават в Дания.

[…]“.

22.

VAS Shipping е обвинено, че в периода от 22 август 2010 г. до 22 август 2011 г. е влизало в датски пристанища повече от 25 пъти с четири кораба, регистрирани в DIS, с членове на екипажа от трети страни, които не са имали разрешение за работа или не са били освободени от изискването да притежават такова разрешение съгласно параграф 14 от Закона за чужденците.

23.

VAS Shipping е управляващ собственик по смисъла на член 103 от Закона за корабоплаването на четири корабоплавателни дружества. Съсобствениците са шведски дружества с ограничена отговорност.

24.

VAS Shipping, което е регистрирано в Дания, е изцяло собственост на шведското дружество Sirius Rederi AB. Дружеството е създадено на 16 март 2010 г. и се управлява от директор, който е с местоживеене в Швеция, и трима членове на борда, двама от които са с местоживеене в Дания. Според предоставената информация всички заседания на борда на дружеството се провеждат в Дания, както и всички срещи на корабоплавателните дружества съсобственици след регистрацията в DIS на въпросните четири плавателни съда.

25.

Четирите съсобствени корабоплавателни дружества избират да извършват корабоплавателната си дейност от Дания чрез регистрирането в DIS на четирите плавателни съда и назначаването на датското дружество VAS Shipping ApS за управляващ собственик. Следователно по силата на член 104 от Закона за корабоплаването VAS Shipping е оправомощено да сключва всички обичайни за корабоплавателно дружество правни сделки.

26.

Според запитващата юрисдикция съсобствените корабоплавателни дружества извършват икономическа дейност в Дания посредством въпросните четири плавателни съда и следователно тяхната регистрация в DIS не може да бъде отделена от упражняването на свободата на установяване ( 6 ). VAS Shipping твърди, че при престой в датски пристанища нито един моряк, гражданин на трета страна, не напуска плавателния съд и че цялата работа на сушата се извършва от датски наземен персонал, нает от съответното пристанище ( 7 ).

27.

На 4 май 2018 г. Retten i Odense (Районен съд Оденсе, Дания) постановява, че VAS Shipping е нарушило разпоредбите на Закона за чужденците. Този съд приема и че разпоредбите на Закона за чужденците представляват ограничение на свободата на установяване по член 49 ДФЕС във връзка с член 54 ДФЕС, но и че ограничението е оправдано от императивни съображения от общ интерес и не надхвърля необходимото. Според този съд разпоредбите от Закона за чужденците, които се отнасят до екипажите от граждани на трети страни, са оправдани с оглед на незасягане на датския пазар на труда, тъй като работната ръка от трети страни има конкурентното предимство пред датската с оглед на нивото на заплащане. Изискването за разрешение за работа е ефективно средство за осигуряване на стабилността на пазара на труда и чрез него се цели да се избегнат смущения в националния пазар на труда. Поради това Byretten i Odense (Районен съд Оденсе) постановява, че ограниченията са правомерни и на основание на член 59, параграф 4 във връзка с член 59, параграф 5 и член 61 от Закона за чужденците осъжда VAS Shipping да заплати глоба в размер на 1500000 DKK ( 8 ).

28.

Запитващата юрисдикция отбелязва, че страните не спорят, че изискването за разрешение за работа, предвидено в член 13, параграф 1 от Закона за чужденците във връзка с член 33, параграф 4 от Наредбата за чуждестранните граждани може да съставлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС. Целта да се гарантира стабилност на пазара на труда и по този начин да се избегнат смущения, по принцип може да оправдае ограничения на свободата на движение ( 9 ). Запитващата юрисдикция посочва, че в редица решения Съдът се произнася относно факторите, които съгласно ДФЕС трябва да се включат в преценката за пропорционалност на ограничения в свободата на работодателя да избира работниците и служителите си. Тази съдебна практика обаче се отнася основно до връзката с правилата относно услугите. Следователно досегашните решения на Съда не дават надеждни насоки за преценка на връзката на разглежданата датска правна уредба и член 49 ДФЕС относно свободата на установяване. Ето защо запитващата юрисдикция счита, че за произнасянето ѝ в настоящия случай е необходимо решение относно това дали член 49 ДФЕС допуска правна уредба като датската, която налага изискване за разрешение за работа на граждани от трети страни, работещи на плавателни съдове, плаващи под датско знаме и притежавани от граждани на друга държава — членка на Съюза.

29.

При тези обстоятелства Østre Landsret (Източен областен съд, Дания) решава да спре наказателното производство и да отправи преюдициално запитване към Съда:

„Допуска ли член 49 ДФЕС законодателство на държава членка, което изисква лица — граждани на трета страна и членове на екипажа на плавателен съд, който плава под знамето на една държава членка, а е собственост на гражданин на друга държава — членка на Съюза — да имат разрешение за работа, освен ако плавателният съд влиза в пристанищата на държавата членка не повече от 25 пъти в рамките на една година?“.

30.

Писмени становища са представили VAS Shipping, датското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия.

31.

Запитващата юрисдикция посочва, че според страните изискването за разрешение за работа безспорно може да съставлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС, но в становището си Комисията изразява съмнение, че изискването по датското законодателство — съгласно което граждани на трета страна и членове на екипажа на плавателен съд, който плава под знамето на една държава членка, а е собственост на гражданин на друга държава — членка на Съюза, трябва да имат разрешение за работа, освен ако плавателният съд влиза в пристанища на държавата членка не повече от 25 пъти в рамките на една година — съставлява ограничение на свободата на установяване.

32.

На 15 декември 2020 г. на основание член 61, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда Съдът решава да покани другите страни или заинтересованите лица, посочени в член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз, освен Комисията, да изразят писмено становище относно позицията на Комисията, че разглежданото в главното производство датско законодателство не съставлява „ограничение“ по смисъла на член 49 ДФЕС.

33.

VAS Shipping и датското и нидерландското правителство представят и допълнителни становища по този въпрос. VAS Shipping твърди, че въпросните национални мерки съставляват ограничение на свободата на установяване. От своя страна датското и нидерландското правителство изразяват позицията си, че тези мерки не съставляват ограничение на свободата на установяване съгласно член 49 ДФЕС ( 10 ). В този контекст можем да разгледаме повдигнатите въпроси.

34.

Запитващата юрисдикция отправя преюдициално запитване относно тълкуване на член 49 ДФЕС и правилата за свободата на установяване. Запитващата юрисдикция не иска тълкуване на член 56 ДФЕС относно свободата на предоставяне на услуги или на друга разпоредба на ДФЕС. Така например запитващата юрисдикция не иска тълкуване на член 79, параграф 5 ДФЕС, който предвижда, че член 79 ДФЕС „не засяга правото на държавите членки да определят капацитета за прием на граждани на трети страни, идващи от трети страни на тяхната територия с цел да търсят работа като заети или самостоятелно заети лица“. Освен това, с изключение на нидерландското правителство, страните и заинтересованите лица не представят становище по този въпрос. Също така не се повдигат въпроси по отношение правата на моряците, например правото им на свободно движение на територията на Съюза или правата и задълженията им при пресичане на външните граници на Съюза ( 11 ).

35.

Член 49 ДФЕС изисква премахването на ограниченията на свободата на установяване за граждани на държава членка на територията на друга държава членка. Тази разпоредба, заедно с разпоредбата на член 54 ДФЕС, разширява обхвата на свободата на установяване, като включва и дружествата, създадени в съответствие със законодателството на държава членка, които имат седалище, централно управление или основно място на дейност в рамките на Съюза ( 12 ).

36.

Като се има предвид, че свободата на установяване има за цел да позволи на гражданин на Съюза да участва стабилно и непрекъснато в икономическия живот на държава членка, различна от държавата му на произход, и да печели от това, то следователно понятието за установяване по смисъла на разпоредбите на ДФЕС относно свободата на установяване включват извършването на икономическа дейност посредством постоянен обект в тази държава за неопределен срок. Според Съда тази свобода предполага действителното установяване на въпросното дружество в приемащата държава членка и извършването на истинска икономическа дейност там ( 13 ).

37.

Съдът е постановил, че регистрацията на плавателен съд не съставлява непременно установяване по смисъла на ДФЕС, по-специално когато плавателният съд не се използва за извършване на икономическа дейност или когато молбата за регистрация на плавателния съд се прави от страна или от името на лице, което не е установено и не възнамерява да се установи в съответната държава членка. Когато обаче плавателният съд представлява инструмент за извършване на икономическа дейност, при която е налице постоянен обект в съответната държава членка, регистрацията на този съд не може да бъде разграничена от упражняването на свободата на установяване ( 14 ).

38.

Съответно от описаните от запитващата юрисдикция факти изглежда, че членове 49 и 54 ДФЕС са приложими в настоящия случай. В този смисъл четирите шведски дружества съсобственици са регистрирали четири плавателни съда в DIS и са определили VAS Shipping, дружество, установено в Дания и изцяло собственост на шведско дружество, за управляващ собственик на плавателните съдове. В допълнение въпросните четири плавателни съда се използват за извършване на икономическа дейност от четирите корабоплавателни дружества съсобственици.

39.

Въпреки че съгласно преюдициалното запитване е налице ограничение на свободата на установяване ( 15 ), следва все пак да се провери дали такова ограничение действително съществува. Първо ще очертая представените пред Съда становища, както и съдебната практика относно понятието за ограничение. След това предлагам да разгледам това понятие в контекста на настоящия случай.

40.

Предлагам да обобщя първо становището на Комисията по този въпрос. В крайна сметка именно то беше причина за писмения въпрос от страна на Съда и последвалите становища на другите страни и заинтересовани лица по въпроса.

41.

Комисията счита, че въпросът, който трябва да бъде поставен, за да се прецени дали дадена национална мярка представлява ограничение на свободата на установяване, е дали съответното задължение, което националното законодателство предвижда за нови оператори и което в случая е за разрешение за работа за граждани на трети страни, създава пречки за достъпа до пазара и дали то би ги лишило от възможността да се конкурират ефективно с установени оператори ( 16 ). Според Комисията една мярка не представлява непременно ограничение по смисъла на член 49 ДФЕС само поради по-малкото икономическо предимство и по-слабата инициатива за извършване на икономическа дейност в сравнение със положение, при което мярката не се прилага. По принцип при липсата на хармонизация държавите членки са компетентни да регулират упражняването на икономическа дейност на своя територия и ако една мярка не е дискриминационна по закон или в действителност, тя би се счела за ограничение на свободата на установяване само ако засяга достъпа до пазара ( 17 ). Комисията цитира в това отношение решението от 14 юли 1994 г., Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, т. 34), където Съдът постановява, че при липса на хармонизация държава членка може да наложи, пряко или косвено, свои специфични технически правила, които не съществуват непременно в другите държави членки. Според Съда „трудностите, които биха могли да възникнат за тези предприятия от това положение, не засягат свободата на установяване. […] По принцип тези трудности не се различават по своя характер от тези, които могат да възникнат от разлики в националните законодателства, уреждащи например разходите за труд, разходите за социално осигуряване или данъчната система“.

42.

В първоначалното си становище VAS Shipping твърди, че тъй като се отнасят само за кораби, плаващи под датско знаме, въпросните датски правила препятстват или правят по-малко привлекателно упражняването от страна на граждани на Съюза на правото им на свобода на установяване, гарантирано с ДФЕС. Дружеството твърди също, че национална мярка, която налага под страх от наказание ограничения на броя влизания за година в пристанища на тази държава членка на кораби, които са регистрирани там и са собственост на лица, установени в друга държава членка, с членове на екипажа от трети страни, не може да бъде отделена от условията за регистрация на кораби в тази държава членка. Това важи в особена степен, когато националното правило се прилага само спрямо кораби, регистрирани във въпросната държава членка, като в същото време кораби, които не са регистрирани там, могат свободно да влизат в пристанищата на тази държава членка без никакви ограничения по отношение на гражданството на членовете на екипажа си.

43.

VAS Shipping счита, че ограничението, наложено с второто изречение от член 13, параграф 1 от Закона за чужденците, във връзка с член 33, параграф 1, точка 4 от Наредбата за чуждестранните граждани, е идентично на ограничението, установено от Съда в решението му от 14 октомври 2004 г., Комисия/Нидерландия (C‑299/02, EU:C:2004:620), тъй като тези разпоредби означават, че собственици на кораби, установени в Швеция, които възнамеряват да регистрират корабите си в DIS и да извършват морска корабоплавателна дейност в Дания, като влизат в датски пристанища над 25 пъти годишно, нямат друг избор, освен да адаптират политиката си по наемане на персонал така, че да изключат от състава на екипажите си всички граждани на страни извън Европейския съюз и ЕИП. Това би довело до радикални и съществени промени в политиката за наемане на персонал на дружеството получател, а следователно и до значително по-неизгодна позиция и икономическа намеса.

44.

В първоначалното си становище и в отговора на поставения от Съда въпрос VAS Shipping заявява, че нетният размер на плащаните от дружеството възнаграждения на граждани на трети страни е в съответствие с правилата на датското законодателство относно плавателните съдове, регистрирани в DIS, и че възнагражденията не са с по-нисък размер в сравнение с тези, определени в колективни споразумения.

45.

В отговора си на поставения от Съда въпрос VAS Shipping отбелязва, че шведските съсобственици на въпросните плавателни съдове оперират в множество други държави членки, включително в Швеция. Освен това VAS Shipping счита, че становището на Комисията за наличието на ограничение и за неговата обоснованост почиват на напълно погрешно разбиране за член 33, параграф 1, точка 4 от Наредбата за чуждестранните граждани. Според VAS Shipping регистрацията в DIS или в който и да било друг датски корабен регистър не е от значение за целите на правилото за 25‑те влизания по член 33, параграф 1, точка 4 от Наредбата за чуждестранните граждани. В съответствие с тази разпоредба единствено плавателни съдове в международен трафик могат да се ползват от правилото за 25‑те влизания, независимо от регистрацията им в DIS. Регистрацията в DIS не е определяща за това дали един плавателен съд е в международен трафик или не.

46.

Според VAS Shipping, за да се приеме че е в международен трафик, съответният плавателен съд трябва inter alia редовно да пресича международни граници, следователно на практика не може да става дума за „място на работа в Дания“, нито за приравняване на заетостта с тази на сушата в Дания. Предвид това, че плавателният съд е класифициран като такъв в международен трафик, навигационният модел по дефиниция не е изключително датски, така че няма причина да се смята, че съществува стабилна или трайна връзка с Дания. Следователно, ако приемем, че плавателните съдове продължат да бъдат класифицирани като опериращи в международен трафик, връзката с всяко отделно влизане в пристанище ще е временна. Освен това правилото за 25‑те влизания не се прилага по отношение на националния трафик.

47.

VAS Shipping счита, че в съответствие с решение от 14 октомври 2004 г., Комисия/Нидерландия (C‑299/02, EU:C:2004:620, т. 19 и т. 32) понятието за ограничение на свободата на установяване се простира отвъд момента на регистрация на плавателен съд, както твърди Комисията. Пречки, които засягат текущото управление на плавателен съд, също могат да представляват ограничение.

48.

В първоначалното си становище датското правителство счита, че въпросът в настоящия случай се простира отвъд самото прилагане на член 49 ДФЕС и е свързан с това дали държавите членки могат да изискват от граждани на трети страни да се снабдят с разрешение за работа, когато трайно работят в приемащата държава. Според това правителство броят и честотата на влизания в датски пристанища на кораб, установен в Дания, е от съществено значение при преценка в каква степен членовете на екипажа работят в Дания. Ако се случва рядко, не може да се приеме, че това има съществено влияние върху датския пазар на труда. Когато обаче членовете на екипажа редовно изпълняват задачи като товарене и разтоварване на стоки по време на влизания в датски пристанища, фактът, че членовете на екипажа са граждани на трети страни, е вероятно да засегне стабилността на датския пазар на труда. Изискването за разрешение за работа възниква по-скоро в резултат на броя пъти, които всеки плавателен съд влиза в датски пристанища, а не от броя пъти, които всеки отделен член на екипажа, който а гражданин на трета страна, е на борда на плавателен съд, влизащ в датско пристанище. Това е така, защото броят пъти, които плавателният съд с екипаж от граждани на трети страни влиза, има значение за това кога плавателният съд придобива достатъчно стабилна и редовна връзка с датския пазар на труда като място на работа и следователно с изискването работещите на този плавателен съд да имат разрешение за работа в съответствие с датското законодателство. Освен това проверката за броя влизания в пристанище на членове на екипажа, които може да са работили на различни плавателни съдове през годината, би изисквало обстойна и безполезна регистрация. Датското правителство счита, че минималният праг от 25 влизания в пристанище в рамките на една година позволява балансирано да се разграничи кога един кораб влиза в датски пристанища дотолкова редовно, че членовете на неговия екипаж, които са граждани на трети страни, да се считат за свързани на достатъчно стабилно основание с датския пазар на труда и така да попадат в обхвата на изискването за разрешение за работа.

49.

В отговора си на поставения от Съда въпрос датското правителство изразява съгласие с възприетата от Комисията позиция, изложена в точка 41 от настоящото заключение. Освен това счита, че решение от 5 октомври 2004 г., CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, т. 12) би могло да се тълкува в смисъл, че се изисква сериозна пречка за извършването на дейности, която засяга неблагоприятно достъпа до пазара, за да се установи ограничение на свободата на установяване. Ето защо датското правителство счита, че след като по принцип държавите членки са компетентни да регулират упражняването на икономическа дейност на своя територия, в случай че дадена мярка не е по закон или в действителност дискриминационна, тя трябва да се счита за пречка пред свободата на установяване, ако засяга неблагоприятно достъпа до пазара. Според датското правителство решение от 29 март 2011 г., Комисия/Италия (C‑565/08, EU:C:2011:188) относно максималните тарифи, които се прилагат от адвокати, е аргумент, че когато национални правила не засягат възможността за конкуренция, не е налице ограничение на свободата на установяване съгласно член 49 ДФЕС. Според това правителство даден оператор, след като му е бил предоставен ( 18 ) достъп до пазара, трябва да оперира при същите условия като другите оператори. Щом веднъж му е предоставен достъп до пазара, операторът може да бъде защитен само срещу пряка или непряка дискриминация ( 19 ). Следователно датското правителство счита, че разглежданата в главното производство национална мярка не възпрепятства новонавлизащите на пазара дружества от ефективна конкуренция с датските морски дружества и че не съставлява ограничение съгласно член 49 ДФЕС.

50.

В отговора си на поставения от Съда въпрос нидерландското правителство също изразява съгласие с позицията на Комисията по отношение наличието на ограничение съгласно член 49 ДФЕС. В първоначалното си становище нидерландското правителство счита, че член 79, параграф 5 ДФЕС допуска Дания да изисква от членовете на екипажи да притежават разрешение за работа, след като навлязат на датския пазар на труда — тоест когато те редовно влизат в датски пристанища — и че така се контролира броят на гражданите на трети страни на нейна територия. Предвид това, че изискването за разрешение за работа за въпросната дейност се урежда от националното законодателство, нидерландското правителство изразява съмнение дали е подходящо въпросът да се разглежда в светлината на член 49 ДФЕС.

51.

Бих искал да подчертая още в началото, че в настоящото дело не става въпрос за данъчно право, което ясно следва различни правила по отношение на понятието „ограничение на свободата на установяване“ съгласно член 49 ДФЕС. Отбелязвам тази съдебна практика, тъй като Комисията посочва в становището си ( 20 ), че понякога Съдът не се позовава на теста, изведен в решенията му от 31 март 1993 г., Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, т. 32) и от 5 октомври 2004 г., CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, т. 11), а по-скоро сравнява ефекта от мерки върху местни и чужди оператори. Всъщност обаче повечето данъчни мерки представляват (в един или друг смисъл) ограничения в установяването, тъй като по дефиниция наличието на дори общо приложима данъчна мярка оказва въздействие върху възможността на предприятията да осъществяват стопанска дейност в тази държава членка. В този смисъл по отношение на свободата на установяване данъчните дела могат да се приемат за sui generis.

52.

Докато в случая в областта на свободата на установяване няма еквивалент на подхода за „правилото на разума“, възприет от Съда в решението му от 24 ноември 1993 г., Keck and Mithouard (C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905) ( 21 ) по отношение на свободното движение на стоки — който разграничава правила, засягащи самите стоки, и такива, засягащи начините за тяхната продажба ( 22 ) — някои особености, свързани с понятието за ограничение, могат въпреки това да бъдат открити в практиката на Съда относно свободата на установяване в зависимост от характера на въпросните правила.

53.

В това отношение Съдът е постановил, че при актуалното състояние на хармонизиране на данъчното право на Съюза държавите членки се ползват с определена автономия. Данъчната автономия означава също, че държавите членки са свободни да определят условията и равнището на данъчно облагане на различните видове места на стопанска дейност на националните дружества, които осъществяват дейност в чужбина, при условие че тези дружества не са третирани дискриминационно в сравнение със сходни национални места на стопанска дейност ( 23 ).

54.

Установена съдебна практика е, че в области, различни от данъчното облагане, член 49 ДФЕС не допуска национални мерки, които дори и да се прилагат недискриминационно по признак гражданство, е вероятно да затруднят или да направят по-малко привлекателно упражняването от страна на граждани на Съюза на свободата на установяване, гарантирана с ДФЕС ( 24 ).

55.

Комисията и датското правителство изразяват по-специално съмнение по отношение на обхвата на понятието за мерки, които „затрудняват или правят по-малко привлекателно“ упражняването на свободата на установяване и практическото им прилагане в контекста на настоящото производство.

56.

Трябва да подчертая в самото начало, че правна уредба на държава членка не съставлява ограничение на Договора за функциониране на ЕС единствено поради обстоятелството че други държави членки прилагат на своя територия правила, които не са толкова строги или са икономически по-изгодни ( 25 ). Освен това при липса на хармонизиране на общностно равнище на дейностите, разглеждани в главното производство, държавите членки по принцип продължават да бъдат компетентни да определят условията за упражняване на тези дейности. Въпреки това държавите членки трябва да упражняват правомощията си в тази област при спазване на гарантираните от ДФЕС основни свободи ( 26 ).

57.

Съдът е постановил, че понятието „ограничение“ съгласно член 49 ДФЕС обхваща по-специално мерки, предприети от държавите членки, които, въпреки че се прилагат без разлика ( 27 ), засягат достъпа до пазара ( 28 ). Въпросът, който трябва да бъде поставен в настоящото дело, особено в светлината на становищата на датското правителство и на Комисията ( 29 ), е дали единствено мерки, които затрудняват или възпрепятстват първоначалния достъп или достъпа на нови участници до пазара или които са дискриминационни, съставляват ограничение на свободата на установяване.

58.

Очевидни пречки пред свободата на установяване — и действително за достъпа до всеки пазар — са изискванията, предвидени в националното законодателство, за получаване на разрешение за установяване в държавата членка или за извършване на определена дейност. В това отношение съгласно установената съдебна практика национална правна уредба, която подчинява установяването на предприятие от друга държава членка на получаването на предварително разрешение, съставлява ограничение на свободата на установяване съгласно член 49 ДФЕС, тъй като същата може да възпрепятства упражняването от това предприятие на свободата на установяване, като му попречи да упражнява свободно дейността си чрез постоянен обект ( 30 ). Бих отбелязал, че подобни изисквания могат в еднаква степен да засегнат физически или юридически лица от държавата членка на установяване. В такива случаи обаче Съдът не изисква наличието на дискриминация под каквато и да било форма, за да установи ограничение за тази цел ( 31 ).

59.

Решението от 5 октомври 2004 г., CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586), на което се позовават Комисията и датското правителство, дава указания по отношение на понятието за ограничение в областта на свободата на установяване ( 32 ).

60.

В това решение Съдът приема, че предвидената във френското законодателство забрана за изплащане на лихва по безсрочни сметки ( 33 ) представлява за дружества от други държави членки сериозна пречка при упражняване на дейността им посредством дъщерно дружество във Франция и следователно засяга достъпа им до пазара. Според Съда забраната възпрепятства дъщерните дружества на чуждестранни дружества да привличат публично капитал, като ги лишава от възможността да се конкурират по-ефективно като изплащат лихва по безсрочни сметки, тъй като кредитните институции традиционно са установени в държавата членка на установяване и имат широка мрежа от клонове и следователно по-големи възможности от тези дъщерни дружества да привличат капитал публично. Съответно забраната представлява ограничение по смисъла на член 49 ДФЕС, тъй като лишава кредитните институции от една държава членка, които искат да навлязат на пазара на друга държава членка, от възможността да се конкурират посредством лихвите, изплащани по безсрочни сметки, което е един от най-ефективните методи за тази цел ( 34 ). Тази мярка беше осъдена, защото ефективно действаше на практика в ущърб на новите участници на пазара от други държави членки.

61.

Считам, че Съдът, позовавайки се на традиционната си практика ( 35 ), разглежда дали въпросната национална уредба затруднява или възпрепятства установяването в съответната държава членка. Такава пречка задължително ще е налице, ако дадено предприятие не може да се конкурира ефективно с утвърдените оператори поради мерки, наложени от въпросната държава членка, които създават сериозни пречки за достъпа до пазара ( 36 ).

62.

Въпреки това по мое мнение от практика на Съда е ясно, че дори и при липсата на дискриминация по закон или на практика понятието за ограничение се прилага не само по отношение на мерки, които затрудняват достъпа на нови участници до пазара. Ето защо в това отношение почтително се разграничавам от становищата по-специално на датското правителство и на Комисията. Решението от 5 октомври 2004 г., CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586) е специфично приложение въз основа на обстоятелствата по случая ( 37 ) на широкия тест на понятието за ограничение, посочен в точка 53 от настоящето заключение и формулиран от Съда най-ясно в решението му от 31 март 1993 г., Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, т. 32). Не виждам обаче убедителна причина да се отклоним от този тест.

63.

Следователно, докато решение от 5 октомври 2004 г., CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586) специално разглежда въпроса за достъп до пазара на държава членка от страна на нови участници ( 38 ), то понятието за „ограничение“ е динамично понятие, което надхвърля първоначалното навлизане на пазара на държава членка и е свързано също така с упражняването на конкретна икономическа дейност ( 39 ). В решението си от 31 март 1993 г., Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, т. 32) Съдът постановява прост, широк и динамичен тест за понятието за ограничение, което обхваща всички аспекти и фази ( 40 ) на установяването в друга държава членка ( 41 ).

64.

Считам, че Съдът трябва да бъде внимателен, ако последва поканата ( 42 ) да приложи на практика два различни теста ( 43 ) по отношение понятието за „ограничение“ в зависимост от конкретния етап на установяване. В това отношение смятам, че границата между първоначален достъп, упражняването на икономическа дейност на пазара и разрастване на пазара са концептуално размити и всякакви опити тези етапи да бъдат разграничени на практика биха били много трудни, като всички те могат да попаднат под общото понятие „достъп до пазара“ или пък още по-лесно под общото понятие „установяване“ ( 44 ).

65.

В допълнение наличието на пречка за ефективна конкуренция не е непременно критерий съгласно член 49 ДФЕС. Така например в решението си от 27 февруари 2019 г., Associação Peço a Palavra и др. (C‑563/17, EU:C:2019:144, т. 55—62) Съдът постановява, че задължението за запазване на основно място на стопанска дейност на територията на съответната държава членка представлява ограничение на свободата на установяване на дружество, учредено в съответствие със законодателството на държава членка. В този случай Съдът, вместо да установи ограничаване на възможността за ефективна конкуренция, приема, че свободата на установяване включва правото да се прехвърли основното място на дейност на дружеството в друга държава членка, а това предполага — ако това прехвърляне налага преобразуване на дружеството в дружество по правото на последната държава членка и загуба на качеството му на дружество по правото на държавата, където първоначално е учредено — да бъдат изпълнени условията, определени от законодателството на държавата членка, където то се е преместило.

66.

Освен това, въпреки че се позовава на решението от 5 октомври 2004 г., CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, т. 12) и на обстоятелството, че съгласно него национална мярка, с която се забраняват начисляването на лихви по безсрочни сметки, представлява „сериозна пречка“ при упражняване на дейността ( 45 ), Съдът по мое мнение се е въздържал да възприеме de minimis подход в областта на свободното движение, при който се изисква ограничението да има определено специфично въздействие или да достигне определен праг, за да бъде относимо.

67.

Трябва да се подчертае фактът, че една мярка няма да представлява ограничение на свободата на установяване, ако въздействието ѝ по отношение на тази свобода ( 46 ) е прекалено неопределено, непряко, неясно, отдалечено или хипотетично по характер ( 47 ). Освен това следва да припомним, че свободата на установяване не се прилага по отношение на изцяло вътрешни въпроси ( 48 ).

68.

От преписката по делото, представена в Съда, изглежда — при условие че бъде потвърдено от запитващата юрисдикция — че в съответствие с член 13, параграф 1 от Закона за чужденците във връзка с член 33, параграф 1, точка 4 от Наредбата за чуждестранните лица, ако датски товарен плавателен съд — и следователно товарен плавателен съд, регистриран в датски морски регистър ( 49 ) — в международен трафик е влизал в датско пристанище над 25 пъти през изминалата година, членовете на екипажа му, които са граждани на трети страни, спират да бъдат освободени от изискването да притежават разрешение за работа. В това отношение фактът, че отделни членове на екипажа — граждани на трети страни, не са били на такъв плавателен съд по време на 25‑те влизания във въпросното пристанище, като че ли не е относим. Следователно правилото важи и предпоставките за налагане на наказания са налице, когато регистрирани в Дания плавателни съдове в международен трафик, с членове на екипажа, които са от трети страни и нямат разрешение за работа на борда, навлязат в датски пристанища определен брой пъти ( 50 ). В това отношение в преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно Retten i Odense (Районен съд Оденсе), „[т]ъй като правилата са били приложими, от значение е единствено влизането на плавателните съдове“.

69.

Освен това, въпреки че VAS Shipping полага неимоверни усилия в становището си до Съда да покаже, че нетните възнаграждения, изплащани на членовете на екипажа на въпросните четири плавателни съда, не са по-ниски от изплащаните в съответствие с колективни трудови договори относно заплащането и условията на труд на екипажи на кораби, вписани в регистъра DIS ( 51 ), по мое мнение и при условие че запитващата юрисдикция потвърди, изглежда, няма пряка връзка между нивото на заплащане и изискването гражданите на трети страни да притежават разрешение за работа при определени условия съгласно член 13, параграф 1 от Закона за чужденците във връзка с член 33, параграф 1, точка 4 от Наредбата за чуждестранните граждани ( 52 ).

70.

Няма данни в преписката, представена на Съда, че морските дружества като VAS Shipping са задължени да използват определена работна ръка ( 53 ). В резултат на въпросните мерки обаче тези дружества са били задължени при определени обстоятелства да се въздържат от наемане на членове на екипажа от трети страни, които не са разполагали с разрешение за работа. Подобно изискване според мен би могло да увеличи оперативните разходи, не на последно място поради свързаната с това административна тежест.

71.

И накрая, в член 33, параграф 1, точка 4 от Наредбата за чуждестранните граждани се появява изразът „в международен трафик“. В представената на Съда преписка обаче няма пояснения относно значението на този израз. Мога само да предполагам — при условие че запитващата юрисдикция потвърди това — че в известна степен този израз е свързан с понятието, упоменато в член 3, алинея 1, буква д) от Модела на данъчна конвенция на ОИСР ( 54 ), където се указва, че „понятието „международен трафик“ означава всеки транспорт с кораб […], освен в случаите, когато корабът […] се експлоатира единствено между места в една договаряща държава и предприятието, което експлоатира кораба, […] не е предприятие на тази държава“ ( 55 ).

72.

Трябва да се отбележи, че VAS Shipping не твърди, че въпросните мерки са пряко или косвено дискриминационни по какъвто и да е начин. В това отношение тези мерки изглежда да се прилагат независимо например от националността на собствениците или управляващия собственик на плавателните съдове. VAS Shipping по-скоро смята, че действието на въпросните мерки е такова, че базирани в Швеция корабни дружества, които възнамеряват да регистрират своите кораби в DIS и да извършват икономическа дейност като корабособственици в Дания, включително влизане в датските пристанища над 25 пъти за една година, нямат друг избор, освен да приспособят своята политика на заетост.

73.

VAS Shipping не поставя под въпрос самия регистрационен процес по отношение на четирите плавателни съда в DIS.

74.

В това отношение установената съдебна практика е, че при упражняването на правомощията си да определят условията, които следва да са изпълнени, за да може даден плавателен съд да бъде вписан в регистрите и да му бъде предоставено правото да плава под тяхно знаме, държавите членки трябва да спазват правилата на правото на Съюза ( 56 ). В това отношение в решението си от 25 юли 1991 г., Factortame и др. (C‑221/89, EU:C:1991:320, т. 23) Съдът постановява, че въведените условия за регистрация на плавателни съдове не трябва да представляват пречка за свободата на установяване. В този случай Съдът постановява, че условие, съгласно което собственици или наематели на кораби трябва, ако са физически лица, да бъдат с определена националност или ако са юридически лица — техните акционери или директори да са с такава националност — противоречи на член 49 ДФЕС.

75.

VAS Shipping обаче счита, че въпросните мерки не могат да бъдат отделени от условията, свързани с вписването на плавателен съд в морския регистър на държава членка и последващата употреба на плавателния съд в тази държава членка. Според VAS Shipping това е пределно очевидно, тъй като тези мерки засягат само плавателни съдове, регистрирани в морския регистър на въпросната държава членка, като в същото време плавателни съдове, регистрирани в друга държава членка, могат свободно да акостират в датски пристанища и въпросът дали на борда им има членове на екипажа, които са граждани на трети страни, е неотносим. Ето защо VAS Shipping счита, че въпросните мерки представляват ограничение на свободата на установяване съгласно член 49 ДФЕС.

76.

Според мен и при условие че бъде потвърдено от запитващата юрисдикция, регистрацията на плавателен съд в DIS гарантира, че съответният плавателен съд се сдобива с датска националност и плава само под нейно знаме. Следователно плавателният съд и неговият екипаж са от компетенциите на датската държава ( 57 ), по-специално по отношение на трудовото и социалноосигурителното законодателство, включително уредбата, приложима по отношение сключването на договори с и наемането на граждани на трети страни.

77.

Действително, в свое решение от 25 февруари 2016 г., Stroumpoulis и др. (C‑292/14, EU:C:2016:116, т. 65) Съдът припомня, че в съответствие с член 94, параграф 1 и параграф 2, буква б) от КООНМП всяка държава упражнява ефективно своята юрисдикция и своя контрол в административната, техническата и социалната област по отношение на плаващите под нейно знаме кораби, както и спрямо капитана, офицерите и екипажа, що се отнася до административните, техническите и социалните въпроси, засягащи кораба.

78.

В друг контекст Съдът естествено следва предписанията на обичайното международно публично право и приема за определящо правото на държавата на знамето. Така например в свое решение от 5 февруари 2004 г., DFDS Torline (C‑18/02, EU:C:2004:74, т. 44) Съдът постановява, че в случай на неправомерно действие на борда на датски плавателен съд, който (подобно на разглежданите в настоящия случай плавателни съдове) е регистриран в DIS, „държавата на знамето трябва задължително да се приеме като мястото на настъпване на вредоносното събитие, причинило щетата“, за целите на член 5, параграф 3 от предшестващата Брюкселския регламент ( 58 ) Брюкселска конвенция. Този ред на разсъждения е приложим по аналогия по отношение на трудовите договори и разрешенията за работа, доколкото датското законодателство следва знамето.

79.

Освен това изглежда — при условие че запитващата юрисдикция го потвърди — че членовете на екипажа, които са граждани на трети страни, могат да навлязат на датския пазар на труда и поради тази причина да имат нужда от разрешение за работа в резултат от заетостта им на борда на четирите плавателни съда, в случай че тези плавателни съдове редовно акостират в датски пристанища ( 59 ).

80.

При липсата на хармонизация и в съответствие с член 79, параграф 5 ДФЕС държавите членки запазват своята компетентност да определят капацитета на прием на граждани на трети страни, идващи от трети страни с цел да търсят работа.

81.

Ето защо считам, че Дания по принцип има право съгласно член 79, параграф 5 ДФЕС да изисква членовете на екипажа — граждани на трети страни, наети на плавателни съдове, плаващи под датско знаме и под юрисдикция, които като част от редовните услуги, които предоставят, или по друг начин редовно влизат в датски пристанища, да имат разрешение за работа. На практика тези членове на екипажа изглежда — при условие че това бъде потвърдено от запитващата юрисдикция — че по този начин навлизат на датския пазар на труда ( 60 ). Но самият факт, че тези граждани на трети страни работят на регистриран в Дания кораб, плаващ под датско знаме, сам по себе си е достатъчен да задейства правото — по принцип, най-малкото, и при условие че бъде потвърдено от запитващата юрисдикция — на тази държава членка да изисква приложение на общото датско законодателство в областта на заетостта, стандартите на работа и изискването за притежание на разрешение за работа по отношение на тези работници. Това би било така дори ако тези граждани на трети страни никога не са преминали през протока Категат или не са видели Йоресун, докато са били наети на регистриран в Дания плавателен съд.

82.

Член 33, параграф 1, точка 4 от Наредбата за чуждестранните граждани, който налага правилото за 25‑те влизания в датски пристанища на плавателни съдове в международен трафик, е формулиран като изключение на изискването на член 13, параграф 1 от Закона за чужденците определени членове на екипажа да имат разрешение за работа. В същото време тази разпоредба може да се приеме и като поясняваща приложното поле на първата норма, включително по отношение на израза „влиза редовно в датски пристанища“, която се появява там. Това в крайна сметка е въпрос, който запитващата юрисдикция ще реши. В представената пред Съда преписка обаче няма данни — при условие че бъде потвърдено от запитващата юрисдикция — че действието на член 13, параграф 1 от Закона за чужденците или член 33, параграф 1, точка 4 от Наредбата за чуждестранните граждани налагат каквито и да било други ограничения, освен изискването за притежание на разрешение за работа, които да затрудняват свободата на установяване ( 61 ).

83.

В това отношение, въпреки че според VAS Shipping шведските съсобственици на въпросните плавателни съдове извършват икономическа дейност в множество други държави членки (включително Швеция), дружеството не посочва в становището си до Съда връзката между този факт и изискването членовете на екипажа на борда на въпросните плавателни съдове да притежават разрешение за работа в Дания. Действително в преписката, представена на Съда, липсват данни, че за въпросните членове на екипажа съществува изискване да разполагат с разрешение за работа в друга държава членка, докато работят на въпросните плавателни съдове. Като се има предвид, както вече отбелязах, че член 79, параграф 5 ДФЕС изрично предвижда, че държавите членки запазват правото да контролират достъпа на граждани на трети страни за целите на търсене на работа, самият факт, че националното законодателство предвижда изискване гражданите на трети страни да разполагат с разрешение за работа, за да работят на плавателен съд под знамето на тази държава членка, или криминализира наемането на такива лица без изискваното разрешение за работа, сам по себе си не представлява ограничение на установяването съгласно член 49 ДФЕС.

84.

По мое мнение, въпреки че тестът Kraus е с широко приложно поле, действието на изискването съгласно националното законодателство гражданите на трети страни да притежават разрешение за работа само по себе си е прекалено косвено, за да съставлява ограничение на свободата на установяване. Ето защо не считам, че въпросната мярка, която смекчава или прави тази национална правна уредба по-гъвкава — при условие че това бъде потвърдено от запитващата юрисдикция — съставлява ограничение на свободата на установяване, при положение че в преписката, представена в Съда, липсват каквито и да било доказателства за други ограничения на установяването, по-специално в резултат от правилото за 25‑те влизания.

85.

В случай обаче, че Съдът сметне, че въпросните мерки представляват ограничение на свободата на установяване, е необходимо да се прецени дали тези мерки могат да бъдат оправдани. Предлагам да разгледам отделно въпроса дали една подобна мярка може да бъде оправдана.

86.

При липсата на хармонизиращи мерки на равнището на Съюза, свободата на установяване може да бъде ограничавана с национална правна уредба, оправдана с посочените в член 52, параграф 1 ДФЕС причини или с наложителни причини от обществен интерес. Следователно в съответствие с член 52, параграф 1 ДФЕС ограничение в резултат на мярка, която е дискриминационна по признак националност, може да бъде оправдано със съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Ако липсва дискриминация, ограничението може да бъде оправдано с императивни съображения от общ интерес. В този контекст държавите членки сами преценяват на какво ниво възнамеряват да гарантират защитата на посочените в член 52, параграф 1 ДФЕС цели и на обществения интерес, както и по какъв начин това ниво следва да бъде достигнато. Те обаче могат да направят това единствено в очертаните от Договора граници, и по-специално трябва да спазят принципа на пропорционалност, който изисква възприетите мерки да са подходящи да гарантират постигането на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел ( 62 ).

87.

Има известни разногласия по отношение на преследваната с въпросните мерки цел. Според VAS Shipping не е възможно да се разбере целта на ограничението до 25 влизания в датски пристанища. Дружеството твърди, че правилото е въведено по искане на датската Федерация на корабособствениците, за да направи датските кораби по-конкурентни. Въпреки че правната уредба изглежда да следва тази позиция, обективно не е възможно да се определи целта на въпросното правило. Ако целта е датските плавателни съдове да станат по-конкурентни, VAS Shipping отбелязва, че икономическите причини не са легитимни (относими) съображения. Датското и нидерландското правителство и Комисията считат обаче, че въпросните мерки са продиктувани от желанието да се избегнат затруднения на пазара на труда.

88.

Видно от решенията от 14 ноември 2018 г., Danieli & C. Officine Meccaniche и др. (C‑18/17, EU:C:2018:904, т. 48) и от 11 септември 2014 г., Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, т. 51), желанието да се избегнат затруднения на пазара на труда, е императивно съображение от общ интерес.

89.

Въпреки че в точка 23 от преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция се позовава на тази съдебна практика, тя не посочва ясно ( 63 ) целите, преследвани с въпросните мерки. Следователно това е въпрос, който трябва да се провери и прецени от запитващата юрисдикция.

90.

Що се отнася до това дали мерките са подходящи и пропорционални да гарантират твърдяната цел да се избегнат затруднения на пазара на труда, VAS Shipping твърди, че с оглед на това, че ограничението от 25 влизания на година в датско пристанище важи за плавателни съдове, регистрирани в DIS, докато плавателни съдове, регистрирани в други държави, могат да влизат редовно в датски пристанища без ограничения, независимо дали има граждани на трети страни сред членовете на техните екипажи или не, е много трудно да се определи дали правилото е подходящо да защити датския пазар на труда. Изключението по отношение на гражданите на трети страни, когато влизанията са под 25 на година, освобождава тези граждани от изискването да притежават разрешение за работа единствено що се отнася до работа на плавателни съдове. Изискването за разрешение за работа продължава да се прилага по отношение на тези работници, които работят на кейовете, в пристанищната зона и изобщо на сушата, както и на други датски кораби.

91.

VAS Shipping също поддържа, че следователно правилото да се изисква разрешение за работа при над 25 влизания в датски пристанища за година, не е необходимо, тъй като твърдяната цел да се гарантира стабилност и да се избегнат затруднения на датския пазар на труда, е напълно постигната посредством общите правила за визи, разрешения за пребиваване и разрешения за работа. Въпросните работници не могат да напускат плавателния съд и не могат да пребивават в Дания или по-специално не могат да бъдат наемани на работа там. Следователно са налице по-подходящи инструменти за защита на пазара на труда. VAS Shipping счита, че националната мярка е непропорционална. Съдът вече се е произнесъл, че ограничения, които имат за цел защита на националния пазар на труда от конкурентно заплащане на труда, надхвърлят необходимото, когато нивото на заплащане в държавата членка, което мярката цели да защити с ограничението, няма връзка с издръжката за живот, преобладаваща в страната, спрямо която се прилага ограничението ( 64 ).

92.

Според мен в светлината на член 79, параграф 5 ДФЕС изискването съгласно националното законодателство на държава членка гражданите на трети страни да разполагат с разрешение за работа, за да влязат на нейния пазар на труда, прието с цел предотвратяване на затруднения на този пазар, е подходяща и пропорционална мярка. Отново искам да подчертая, че като работят на плавателен съд под знамето на държава членка, гражданите на трети страни попадат под юрисдикцията на тази държава членка и следователно по принцип за тях е приложимо трудовото законодателство и изискването за разрешение за работа, както предвижда член 79, параграф 5 ДФЕС. В това отношение е без значение това, че корабите, плаващи под знамето на друга държава членка, не подлежат на правилото за 25‑те влизания — това е така просто защото те не попадат в обхвата на датското законодателство в тази област.

93.

Освен това не е наложително член на екипажа, който е гражданин на трета страна, да слиза от съответния кораб или да работи на сушата във въпросната държава членка, за да попадне в обхвата на правната уредба на държавата на знамето. В допълнение, въпреки че правилото за 25 влизания се задейства от влизането в датски пристанища на плавателния съд (а не на отделните членове на екипажа) и въпреки че запитващата юрисдикция не дава обяснения за целта на това правило, изглежда ( 65 ), то просто облекчава правилото ( 66 ) за необходимост от разрешение за работа за граждани на трети страни, което според мен е подходящо и пропорционално правило.

94.

Или казано по друг начин, съгласно член 79, параграф 5 ДФЕС Дания има право да налага изискване за наличието на разрешение за работа за гражданите на трети страни, които са наети на работа на плавателни съдове под нейно знаме. Това, че е създала изключение от това правило с разпоредбата за 25‑те влизания, не променя факта, че Дания има право — дори само по силата на регистрацията на плавателния съд в датския регистър — да налага изискване с такъв характер. Поради вече изтъкнатите причини тази мярка не представлява „ограничение“ на упражняването на свободата на установяване за целите на член 49 ДФЕС и ако (обратно на моето становище) тя е „ограничение“, то тя може да бъде оправдана като подходящо и пропорционално средство за защита на датския пазар на труда, както член 79, параграф 5 ДФЕС позволява.

95.

С оглед на изложените съображения считам, че Съдът следва да отговори на отправеното преюдициално запитване от Østre Landsret (Източен областен съд, Дания) по следния начин:

„Член 49 ДФЕС във връзка с член 79, параграф 5 ДФЕС допуска законодателство на държава членка, което изисква лица — граждани на трета страна и членове на екипажа на плавателен съд, който плава под знамето на тази държава членка, а е собственост на гражданин на друга държава — членка на Съюза — да имат разрешение за работа, освен ако плавателният съд влиза в пристанищата на държавата членка не повече от 25 пъти в рамките на една година“.