1.

В настоящото дело Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд, Латвия) иска от Съда, преди всичко да разясни обхвата на членове 10—12 от Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти ( 2 ), и по-специално дали тези разпоредби позволяват на държавите членки да приемат при прилагането на този регламент мярка, предвиждаща наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране.

2.

При отрицателен отговор на първия въпрос, от Съда се иска да се произнесе относно границите на принципа на защита на оправданите правни очаквания. По-специално от Съда се иска да изясни значението, което трябва да се придаде на решението на Европейската комисия за одобряване на план за развитие на селските райони в съответствие с член 44, параграф 2 от Регламент № 1257/1999 при преценката, свързана с пораждането на такива оправдани очаквания, както и значението, което трябва да се отдаде на последващи решения на Комитета за развитие на селските райони ( 3 ) към същата институция при оценка, свързана с отмяната на мярка от тази програма.

3.

Осъществяването на политиката на Европейския съюз за развитие на селските райони се основава на принципа на споделено управление между Съюза и държавите членки, съгласно който правото на Съюза определя общата правна уредба, която националните правни системи следва да допълнят. В тази рамка Регламент № 1257/1999 определя общите правила, регулиращи подпомагането на развитието на селските райони, финансирани от ФЕОГА.

4.

Съгласно съображение 23 от Регламент № 1257/1999 „[…] ранното пенсиониране в селското стопанство трябва да бъде насърчавано, за да се подобри функционалността на земеделските стопанства, като се държи сметка за придобития опит в прилагането на Регламент (ЕИО) № 2079/92 ( 4 )“.

5.

Дял II, озаглавен „Мерки за развитие на селските райони“, глава IV („Ранно пенсиониране“) от Регламент № 1257/1999 включва членове 10—12. Член 10, параграф 1 гласи:

„Подпомагането за ранно пенсиониране в селското стопанство допринася за следните цели:

6.

Член 11, параграфи 1 и 5 от този регламент предвижда:

„1.   Прехвърлителят на земеделско стопанство:

и

[…]

5.   Условията, определени в настоящия член, трябва да се прилагат през целия период, през който прехвърлителят получава помощ за ранно пенсиониране“.

7.

Съгласно член 12, параграф 2 от същия регламент:

„Продължителността на подпомагането за ранно пенсиониране не може да надвишава общо петнадесет години за прехвърлителя и десет години за селскостопанския работник. Подпомагането не може да продължава след навършване на седемдесет и пет години за прехвърлителя и не може да продължи след навършване на нормалната пенсионна възраст на работника.

Ако, в случая на прехвърлителя нормалната пенсия при пенсиониране се изплаща от държавата членка, подпомагането за ранно пенсиониране се отпуска под формата на добавка към пенсията, като се отчита размера на националната пенсия при пенсиониране“.

8.

Членове 35—50 от Регламент № 1257/1999 са част от дял III, озаглавен „Общи принципи, административни и финансови разпоредби“. Съгласно член 39 от регламента:

„1.   Държавите членки вземат всички необходими мерки, за да гарантират съвместимостта и съгласуваността на мерките за подпомагане на развитието на селските райони съобразно разпоредбите на настоящия регламент.

2.   Програмите в полза на развитието на селските райони, представени от държавите членки, включват оценка на съвместимостта и съгласуваността на предприетите мерки за подпомагане и посочване на предприетите мерки за гарантиране на съвместимостта и съгласуваността.

3.   При необходимост, мерките за подпомагане могат да бъдат преразгледани по-късно с оглед гарантирането на тяхната съвместимост и съгласуваност“.

9.

Член 44, параграф 2 предвижда:

„Комисията оценява предложените планове в зависимост от тяхната съгласуваност с настоящия регламент. Въз основата на тези планове Комисията одобрява [програмния документ] в областта на развитието на селските райони съобразно метода, посочен в член 50, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1260/1999 ( 5 ) в срок до шест месеца след представяне на плановете“.

10.

С Ministru kabineta 2004. gada 30. novembra noteikumi Nr. 1002 „Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments“Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.-2006.gadam“(Постановление № 1002 на Министерския съвет относно реда за изпълнение на програмния документ „План за развитие на селските райони в Латвия за изпълнение на програмата за развитие на селските райони за периода 2004—2006 г.“ (наричан по-долу „планът за развитие на селските райони) от 30 ноември 2004 г. (наричано по-долу „Постановление № 1002“) е одобрен посоченият програмен документ. Постановление № 1002 влиза в сила на 7 декември 2004 г.

11.

Точка 9.3 от Плана за развитие на селските райони предвижда възможност за собствениците на земеделски стопанства в напреднала възраст да прехвърлят, продадат или дарят земеделското си стопанство или част от него на трета страна, като в замяна получат подпомагане за ранно пенсиониране (наричано по-нататък „подпомагането за ранно пенсиониране“), условията за чието отпускане съответстват до голяма степен на тези по член 11, параграф 1 от Регламент № 1257/1999.

12.

Буква а) от раздела, озаглавен „Ранно пенсиониране“, в точка 12.3.2 от Плана за развитие на селските райони предвижда по-конкретно че в случай на смърт на получателя на подпомагането в периода на действие на административното споразумение относно получаването на пенсия за ранно пенсиониране, месечната пенсия за ранно пенсиониране за оставащия период продължава да се изплаща на лицето, което удостовери наследствените си права по реда на националното право.

13.

Въз основа на Плана за развитие на селските райони Lauku atbalsta dienests (Служба за подпомагане на селските райони, Латвия) сключва посоченото административно споразумение със земеделските производители, желаещи да получат помощ за ранно пенсиониране.

14.

Точка 1 от Ministru kabineta 2015. gada 14. aprīla noteikumi Nr. 187 „Grozījmus Ministru kabineta 2004. Gada 30. Novembra noteikumos Nr. 1002 Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments“Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.-2006.gadam“ (Постановление № 187 на Министерския съвет от 14 април 2015 г. за изменение на Постановление № 1002 (наричано по-нататък „Постановление № 187“) заличава в буква а) възможността за наследяване на това подпомагане. Съгласно точка 2 от Постановление № 187 то влиза в сила на 30 април 2015 г.

15.

С решение от 30 юли 2004 г. Европейската комисия одобрява програмния документ „План за развитие на селските райони в Латвия за изпълнение на програмата за развитие на селските райони за периода 2004—2006 г.“, в който се предвижда наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране.

16.

Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд, Латвия) е сезиран от частноправни субекти с искане да се установи валидността на административното споразумение относно получаването на пенсия за ранно пенсиониране в положение, при което Службата за подпомагане на селските райони е преустановила изпълнението на задълженията си в това отношение спрямо посочените лица, основавайки се на Постановление № 187.

17.

Като счита, че точка 1 от Постановление № 187 не е в съответствие с член 105 от Latvijas Republikas Satversme (Конституцията на Република Латвия), който прогласява правото на собственост, administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд) отнася този въпрос до Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд, Латвия).

18.

В това отношение Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд) поддържа, че сключването на административно споразумение относно получаването на пенсия за ранно пенсиониране, е породило у прехвърлителя на земеделско стопанство и у неговите наследници оправдани правни очаквания, че ще могат да наследят подпомагането, ако продължават да изпълняват задълженията си, поети с това споразумение.

19.

Обратно, Ministru kabinets (Министерският съвет) смята, че Постановление № 187, на което той е автор, е в съответствие с член 105 от Конституцията на Република Латвия. В това отношение отбелязва, че на заседанието си на 19 октомври 2011 г. Комитетът за развитие на селските райони към Европейската комисия е направил извод, че в случаите на наследяване подпомагането на ранно пенсиониране не би могло да получи финансиране от ФЕОГА. В този смисъл то не отговаря на заложената от Регламент № 1257/1999 цел и ще доведе до разхищение на финансовите средства на Европейския съюз и на такива на Република Латвия.

20.

От друга страна, запитващата юрисдикция поставя въпроса дали Регламент № 1257/1999 забранява включването в латвийското право на разпоредба за наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране. Тя подчертава, че в такъв случай правото на наследниците на прехвърлителя на земеделско стопанство да получат подпомагане на основание Постановление № 1002 не би могло да се приема като обект на правото на собственост, така че Постановление № 187 не би могло да води до ограничаване на посоченото право.

21.

Тъй като с Постановление № 1002 се осигурява прилагането на регламент, отговорът зависи според запитващата юрисдикция от това дали този регламент е оставил на държавите членки свобода на преценка. В това отношение запитващата юрисдикция изтъква, че условията за получаване на подпомагането за ранно пенсиониране, съдържащи се в членове 10—12 от Регламент 1257/1999, предполагали личния характер на правото, за което се отнасят, а именно, че единствено лице, което е прехвърлило самото то земеделското си стопанство на трето лице, има право на такава помощ. Поради това държавите членки не биха могли да допълват посочените условия, като предвидят, че правото на подпомагане за ранно пенсиониране преминава върху наследниците на прехвърлителя на земеделско стопанство, тъй като последните не са страна по административното споразумение относно получаването на пенсия за ранно пенсиониране.

22.

В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че в областта на селското стопанство Договорът установява споделена компетентност между Съюза и държавите членки. Тя изтъква обстоятелството, че член 41, параграф 1 от Регламент № 1257/1999 задължава държавите членки да представят на Комисията програмите за развитие на селските райони, която ги разглежда, за да определи дали са в съответствие с регламента. Ако програмата бъде одобрена, запитващата юрисдикция припомня, че тя става окончателна, така че съответната държава членка има право да я приеме. Комисията обаче всъщност одобрява на 30 юли 2004 г. програмен документ, отнасящ се до развитието на селските райони в Латвия за програмния период 2004—2006 г., който включва именно разпоредба относно възможността за наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране.

23.

Запитващата юрисдикция отбелязва също, че има съмнения във връзка с тълкуването на членове 10—12 от Регламент № 1257/1999, които произтичат от писмото на Комисията до Министерския съвет, според което трябва да е ясно на всички държави членки, че плащанията за подпомагане на ранно пенсиониране не могат да се прехвърлят на наследниците на прехвърлителя на земеделско стопанство, и че занапред не може да се изтъква наличието на оправдани правни очаквания, считано от 19 октомври 2011 г., като тази дата следва да се счита за крайната дата за целите на подписването на ново споразумение за подпомагане, съдържащо правомерна клауза за наследяване. В допълнение тя поставя въпроса дали делото, с което е сезирана, представлява случай, в който практиката на държава членка, която не съответства на правото на Съюза, може да предизвика правни последици, като се има предвид, че при сключването на административното споразумение относно получаването на пенсия за ранно пенсиониране съответните земеделски производители не са могли да знаят за евентуална грешка на държавата членка и на Комисията, която да се отрази върху възможността за наследяване на въпросното подпомагане.

24.

С оглед на изложеното запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

25.

Писмени становища по тези въпроси са представени от страна на латвийското правителство, както и на Комисията. Устните становища на посочените заинтересовани страни също са изслушани в заседанието, проведено на 17 януари 2018 г. ( 6 ).

26.

С първия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали членове 10—12 от Регламент № 1257/1999 не допускат държавите членки чрез мерките за прилагане на неговите разпоредби да въведат правна уредба, позволяваща наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране.

27.

В самото начало според мен е необходимо да се припомнят условията, на които практиката на Съда подчинява приемането на мерки за прилагане на регламента от държавите членки.

28.

Според Съда държавите членки могат да приемат такива мерки, при условие че те не създават пречки за пряката приложимост на въпросния регламент, не прикриват неговия общностен характер и ако уточнят, че упражняват предоставената им с този регламент свобода на преценка, спазвайки разпоредбите на същия регламент ( 7 ).

29.

Следователно трябва да се предвиди позоваване на съответните разпоредби от Регламент № 1257/1999, тълкувани във връзка с неговите цели, за да се определи най-напред дали те забраняват, налагат или разрешават на държавите членки да приемат мерки, предвиждащи наследяването на подпомагането за ранно пенсиониране и в последната хипотеза дали действително мярката по прилагането, приета от Република Латвия, се вписва в свободата на преценка, предоставена на всяка държава членка ( 8 ).

30.

Следва да се отбележи, че разпоредбите на Регламент № 1257/1999 не разглеждат въпроса за наследяването. По-специално те нито разрешават, нито забраняват изрично подпомагането за ранно пенсиониране да бъде прехвърлено на наследниците на прехвърлителя на земеделското стопанство.

31.

За сметка на това, въпросът дали тези разпоредби трябва да се тълкуват в смисъл, че разрешават на държавите членки да приемат такава мярка за прилагане, ми се струва много по-малко очевиден.

32.

В това отношение считам за необходимо да отбележа, че режимът на подпомагането за ранно пенсиониране, както е определен от разглеждания регламент, на пръв поглед допуска тълкуване, според което национална разпоредба, предвиждаща наследяване на подпомагането, може да се впише в рамките на свободата на преценка, с която разполагат държавите членки при прилагането на регламента.

33.

Няколко елемента могат да подкрепят този извод ( 9 ).

34.

Той може най-напред да е резултат от телеологичен тълкувателен подход. Ако се придържаме към целта на механизма за подпомагането за ранно пенсиониране, той представлява, както припомня самата Комисия, „икономическо поощрение“ за земеделските производители, което предвижда в крайна сметка да подобри функционалността на земеделските стопанства ( 10 ). При тези обстоятелства мярката за подпомагане може все пак да постигне своя насърчителен ефект — и така да направи възможно осъществяването на целта за подобряване на функционалността — само ако е достатъчно привлекателна от гледна точка на земеделските производители, изпълняващи изискванията, посочени в членове 11—12 от Регламент № 1257/1999.

35.

Нямам обаче никакво съмнение относно обстоятелството, че национална правна уредба, даваща на земеделските производители възможността да прехвърлят подпомагането на своите наследници, би допринесла за постигането на тази цел. Може дори да се предположи, че тази възможност е имала съществено, дори решаващо, влияние в държавите членки с определена икономическа и социална структура върху избора на посочените земеделски производители да прехвърлят земеделските си стопанства, преди да достигнат пенсионна възраст, за да получат въпросното подпомагане. Следователно този тълкувателен подход може да доведе държавите членки до извода, че национално законодателство, предвиждащо тази възможност, не би било в несъответствие с разпоредбите на Регламент № 1257/1999.

36.

Член 12 от Регламент № 1257/1999 също може да доведе държавите членки до такъв извод. Най-напред, първият параграф от този член ограничава сумата, отпускана за подпомагане от Общността, чрез препращане към максималния размер, определен в приложението ( 11 ). В този смисъл ми се струва, че липсата на изрична забрана за наследяване на подпомагането, съчетана с наличието на максимален размер, може да се тълкува в смисъл, че този максимален размер представлява единственият необходим инструмент, който ще осигури защитата на общия интерес за ефективно използване на средствата на Съюза, като законодателят на Европейския съюз оставя на държавите членки свободата да преценят дали да предвидят, или не наследяване на подпомагането ( 12 ).

37.

Член 12, параграф 2 от Регламент № 1257/1999, който налага ограничения на продължителността на изплащане на помощта, би могъл също да се разглежда като довод в подкрепа на разбирането за съвместимост на наследяването на подпомагането с разпоредбите на Регламент № 1257/1999. В действителност, макар да е вярно, че едното от двете ограничения, които посоченият регламент налага, е основано на възрастта на прехвърлителя на земеделското стопанство („Подпомагането не може да продължава след навършване на седемдесет и пет години за прехвърлителя […]“) и следователно не може да се приложи към наследниците му, е не по-малко вярно, че другото ограничение не е свързано с нито една характеристика, присъща на личността на прехвърлителя („Продължителността на подпомагането […] не може да надвишава общо петнадесет години за прехвърлителя“). Все пак, макар първото ограничение да е приложимо единствено за прехвърлителя на земеделското стопанство, второто би могло да се разбира от държавите членки като приложимо към неговите наследници ( 13 ).

38.

На последно място, но не и по значение, силен аргумент в полза на заключение, съгласно което латвийската национална норма не е несъвместима с разглеждания регламент, е че Планът за развитие на селските райони, включително разпоредбата, която въвежда наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране, а именно Постановление № 1002, е бил предмет на решение за одобрение на Комисията, на основание член 44, параграф 2 от Регламент № 1257/1999, което се отнася, както вече е решено ( 14 ), до съдържанието на този план.

39.

Въпреки всички съображения, развити до този момент, тълкуването, според което тези разпоредби позволяват на държавите членки при прилагането на Регламент № 1257/1999 да предвидят наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране, колкото и обосновани да са въз основа на конкретни доводи, според мен не са убедителни.

40.

В това отношение бих искал да отбележа, че в становищата си както латвийското правителство, така и Комисията считат, че на този въпрос следва да се отговори отрицателно.

41.

Правните съображения, довели Комисията до това заключение, срещат моето съгласие. Ето защо ги припомням по-долу.

42.

Комисията отбелязва, че видно от прочита на член 10, параграф 1 от Регламент № 1257/1999, както и от съображение 23 от този регламент, целта на схемата за подпомагане за ранно пенсиониране е да допринесе по-специално за осигуряването на доход на възрастните земеделски производители, които решават да прекратят селскостопанската си дейност, и да насърчи подмяната на земеделските производители със земеделски производители, които са в състояние да подобрят при необходимост икономическата функционалност на останалите земеделски стопанства. С други думи, подпомагането за ранно пенсиониране представлява, както припомня Комисията, икономически стимул, целящ да насърчи възрастните земеделски производители окончателно да преустановят своята селскостопанска дейност по-рано, отколкото биха го направили в обичайни условия, и по този начин да улесни структурното преобразуване на земеделския сектор, за да се гарантира функционалността на земеделските стопанства. За тази цел разпоредбите на регламента, свързани с подпомагането за ранно пенсиониране, имали за цел да се идентифицират, привличат и насърчават към ползване от подпомагането само истинските земеделски производители, които практикуват по занятие селското стопанство и вече са в напреднала възраст. Ето защо условията, предвидени в посочените разпоредби, за получаването на подпомагане имали по мнение на Комисията личен характер, и по този начин били неразривно свързани със земеделския производител в напреднала възраст, което се споделя и от Република Латвия.

43.

В това отношение Комисията отбелязва, че член 11, параграф 1 от Регламент № 1257/1999 предвижда, че за да може да поиска подпомагане, прехвърлителят на земеделско стопанство трябва да е на възраст най-малко 55 години, да е упражнявал селскостопанска дейност с търговска цел през последните десет години, предшестващи прехвърлянето на стопанството, и след това да преустанови тази дейност. Освен това, член 11, параграф 5 от същия регламент уточнява, че прилагането на тези условия, определени в член 11, трябва да се прилагат през целия период, през който „прехвърлителят“, а не неговият наследник, получава помощта. В допълнение личният характер на задълженията, наложени на прехвърлителя на земеделското стопанство, произтичал от член 12, параграф 2 от същия регламент, тъй като тази разпоредба предвижда, че правото на подпомагане и задължението за предоставянето на подпомагането се прекратяват, когато прехвърлителят на земеделското стопанство навърши 75 години, и че размерът на подпомагането се намалява в зависимост от нормалната пенсия, която му се изплаща от държавата.

44.

С оглед на тези съображения Комисията стига до заключението, че личният характер на подпомагането за ранно пенсиониране, така както следва от членове 11 и 12 от Регламент № 1257/1999, не допуска приемането на национално законодателство като Постановление № 1002, което предвижда наследяване на подпомагането.

45.

Това тълкуване, основано на строго личния характер на условията, предвидени в разпоредбите на Регламент № 1257/1999, ми се струва убедително.

46.

Следователно, въпреки че разпоредбите на Регламент № 1257/1999 относно подпомагането за ранно пенсиониране не изглеждат недвусмислени, що се отнася до възможността държавите членки чрез мерките за прилагане на тези разпоредби да въведат правна уредба, позволяваща наследяване на подпомагането, по същите съображения, които бяха посочени от Комисията и от Република Латвия, считам, че такова наследяване е в противоречие с посочените разпоредби на регламента.

47.

С втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали, ако отговорът на първия въпрос е в смисъл, че възможността за наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране е несъвместима с Регламент № 1257/1999, фактическо положение, при което национална правна разпоредба позволяваща наследяването, при спазването на надлежната процедура е била одобрена от Европейската комисия като съвместима с разпоредбите на Регламент № 1257/1999 и земеделските производители са се възползвали от мярката за ранно пенсиониране, може да породи оправдани правни очаквания за наследниците на тези земеделски производители. При утвърдителен отговор с третия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи по същество може ли заключенията, посочени в протокола от заседанието на Комитета за развитие на селските райони към Комисията от 19 октомври 2011 г., съгласно който подпомагането за ранно пенсиониране не подлежи на наследяване, да се считат за основание за отпадане на оправданите правни очаквания на наследниците на земеделските производители, които са участвали в мярка за ранно пенсиониране ( 15 ).

48.

Доколкото тези въпроси изискват тълкуване на принципа на защита на оправданите правни очаквания, според мен е уместно да се направят някои предварителни бележки, за да се отграничи приложното поле на посочения принцип.

49.

Съгласно постоянната практика на Съда принципът на защита на оправданите правни очаквания е един от основните принципи на Съюза ( 16 ) и като такъв трябва да се спазва както от институциите на Европейския съюз, така и от държавите членки, при прилагането на правната уредба на Съюза ( 17 ).

50.

Като се има предвид, че цели запазването на съществуващите правни положения, принципът на защита на оправданите правни очаквания влиза неизбежно в противоречие с основните принципи на правото на Съюза, и по-специално с принципа на законност. Неговото съдържание следователно се определя от постигането на баланс между частните интереси, основани на запазването на съществуващото правно положение, от една страна, и публичния интерес, въплътен в принципа на законност, от друга страна ( 18 ).

51.

С други думи, при преценката относно спазването на принципа на защита на оправданите правни очаквания от Съда се иска да определи посредством анализ, специфичен за фактическите обстоятелства, присъщи на всяко дело, дали съответните очаквания на правните субекти трябва да имат предимство пред ефективното прилагане на правото на Съюза.

52.

Защитата на оправданите правни очаквания е противопоставима само ако правният субект успее да докаже, че се намира в особено положение, което в една правова държава трябва да се квалифицира като подлежащо на защита.

53.

Следователно трябва да се повдигне въпросът дали положението на наследниците на земеделски производители ( 19 ), сключили с Lauku atbalsta dienests (Служба за подпомагане на селските райони) административно споразумение относно получаването на подпомагане за ранно пенсиониране, съдържащо клауза за наследяване на посочената помощ въз основа на план за развитие на селските райони, одобрен от Комисията, приложен чрез Постановление № 1002, представлява положение, подлежащо на защита, след като Службата за подпомагане на селските райони е преустановила плащания, дължими по посоченото споразумение в резултат на отмяната на възможността за наследяване на подпомагането по силата на Постановление № 187.

54.

В самото начало според мен е важно да се уточни, че запитващата юрисдикция не иска да установи дали оправданите правни очаквания могат да се противопоставят на действието на законодателната промяна върху бъдещите плащания към наследниците на земеделските производители, сключили административни споразумения, а разбира се, върху плащанията, извършени преди влизането ѝ в сила. Следователно класическата съдебна практика, припомнена от Република Латвия в писменото ѝ становище, според която икономическите оператори не могат да се позоват на оправданите си правни очаквания, за да запазят съществуващо положение, което може да бъде променено в рамките на правомощието на преценка на институциите на Съюза ( 20 ) (или на националните власти, които прилагат правото на Съюза), по мое мнение не е приложима към разглеждания случай. По същата причина обстоятелството, че изборът дали да отменят разпоредбите, свързани с наследяване на подпомагането, спада към свободата на преценка, която член 39 от Регламент № 1257/1999 предоставя на държавите членки, на която се позовава също Република Латвия, не е относимо към случая.

55.

Предвид казаното, сега ще анализирам фактите по настоящото дело в светлината на относимата съдебна практика, за да може да се определи дали положението в настоящия случай е от естество да обоснове предимството на защитата на оправданите правни очаквания пред ефективното прилагане на правото на Съюза.

56.

Съгласно съдебната практика наличието на положение, подлежащо на защита, предполага наличието на три кумулативни условия. Първо, трябва да съществува обективно поведение на административните органи. Второ, правният субект трябва да е добросъвестен. Трето, поведението на администрацията трябва да е в съответствие с приложимите правни норми ( 21 ).

57.

С цел да осигуря съгласуваност на разсъжденията е подходящо да започна с анализа на третото условие. Всъщност, ако то се разбира в смисъл, че национална практика, която не съответства на правото на Съюза, както е в настоящия случай, а именно сключването от страна на Службата за подпомагане на селските райони на административните споразумения, съдържащи клауза за наследяване, не може да бъде източник на оправдани правни очаквания, трябва да се отбележи, че по причина на липсата на това трето условие вторият преюдициален въпрос, поставен от запитващата юрисдикция, би изисквал отрицателен отговор, без да е нужен анализ на останалите условия.

58.

Впрочем тенденцията в съдебната практика относно грешките или пропуските на служба или национален орган при прилагането на правото на ЕС би могла да се разбира в този смисъл. В тази съдебна практика Съдът неколкократно е отхвърлял основания, позоваващи се на нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, посочвайки, че „не може да се прави позоваване на [този принцип], когато е налице ясна разпоредба от правен акт на Съюза, и че действията на натоварен с прилагането на правото на Съюза национален орган, които са в противоречие с последното, не биха могли да породят у икономическия оператор оправданото правно очакване, че ще бъде третиран по начин, противоречащ на правото на Съюза“ ( 22 ).

59.

В решението, което ще произнесе, Съдът според мен трябва да вземе отношение по тълкуването на тази съдебна практика.

60.

От своя страна считам, че Съдът не следва да прави извод от това, че оправдани правни очаквания, подлежащи на защита, не могат в никакъв случай да произтичат от национална практика, несъвместима с правото на Съюза. Всъщност според мен идеята, която стои в основата на разглежданата съдебна практика, е по-скоро, че посоченият правен въпрос трябва да бъде във всеки случай разрешаван с оглед на текста от правото на Съюза, на който се основава незаконосъобразната практика на националните власти. По-точно защитата на оправданите правни очаквания не може да се основава на национална практика, която е в противоречие с „ясна“ разпоредба от правен акт на Съюза ( 23 ).

61.

Припомням, че разглежданият в настоящия случай правен акт е Регламент № 1257/1999, и по-специално членове 10—12 от него. Както вече посочих при анализа на първия преюдициален въпрос, тези разпоредби обаче могат по принцип да породят различни тълкувания и следователно те не дават категорична яснота, че наследниците на земеделските производители, сключили със Службата за подпомагане на селските райони административни споразумения, включващи клауза за наследяване, не е трябвало да се доверяват на правомерността на тази клауза.

62.

Струва ми се, че този прочит на съдебната практика се подкрепя и от текста на немски език на разглежданите решения („klare Bestimmung“), и още повече — от този на английски език („unambiguous provision“).

63.

Известно ми е, че в писменото си становище Комисията прави извода, че в случая не са могли да възникнат оправдани правни очаквания от гледна точка на правото на Съюза въз основа на obiter dictum на Общия съд на Европейския съюз в решение Полша/Комисия (T‑257/13, непубликувано, EU:T:2015:111), според което „[…] приемането от Комисията на [плана за развитие на селските райони] не придава на този програмен документ правна стойност, по-голяма от тази на Регламент № 1257/1999[…]“ ( 24 ). При все това считам, че основната идея на този извод на Общия съд е, че разглежданата норма, а именно член 11, параграф 1, първо тире от Регламента („[Прехвърлителят на земеделско стопанство] прекратява окончателно всякаква селскостопанска дейност“), не оставя място за никакви основателни съмнения относно задължението на държавите членки да проверяват дали земеделските производители са упражнявали дейност в сферата на селското стопанство с търговска цел в периода преди прекратяването на посочената дейност, и следователно трябва да бъде квалифицирана като „ясна разпоредба“, а както посочих, случаят по настоящото дело не е такъв.

64.

При всички положения, ако решението на Комисията не може само по себе си да породи в конкретния случай оправдани правни очаквания за наследниците, то според мен следва да бъде взето предвид при преценката за „яснота“ на съответната разпоредба от правото на Съюза. Всъщност, в случай че предходните съображения не бъдат приети като достатъчни, за да се докаже, че член 10, член 11, параграф 1, второ и трето тире, и член 12 от Регламент № 1257/1999 не са „ясни разпоредби“, припомням, че Постановление № 1002 — а именно правната основа на клаузата за наследяване, съдържаща се в административните споразумения между Службата за подпомагане на селските райони и земеделските производители — е прието след одобряването от Комисията на Плана за развитие на селските райони за периода 2004‑2006 г. на Република Латвия, който включва в точка 12.3.2, буква а) от раздел „Ранно пенсиониране“ клаузата за наследяване. След като тълкуването на Комисията ( 25 ) на членове 10—12 от Регламент № 1257/1999 допуска възможността за наследяване на подпомагането, макар и тази възможност да е несъвместима с посочените текстове, не виждам как би могло те да бъдат квалифицирани като „ясни разпоредби“ по смисъла на съдебната практика.

65.

Следователно практиката на националната администрация, състояща се в сключването на административни споразумения, включващи клауза за наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране, би могла да бъде източник на оправдани правни очаквания, макар и да е несъвместима с разпоредбите на членове 10—12 от Регламент № 1257/1999, тъй като тези разпоредби не са ясни по смисъла на практиката на Съда.

66.

При тези обстоятелства, за да се определи дали действително са възникнали оправдани правни очаквания у наследниците на земеделските производители, сключили споразумения, следва да се провери дали първите две условия, изброени в точка 56 от настоящото заключение, също са спазени, т.е. дали оправданите правни очаквания се основават на действия на административните органи и дали лицето, което се позовава на оправданите правни очаквания, е било добросъвестно.

67.

Що се отнася до първото условие, оправданите правни очаквания на правните субекти трябва да са породени от определени действия на административните органи. Необходимо е по-точно действията поради своите обективни характеристики да бъдат от естество да породят разумни очаквания у правния субект.

68.

В това отношение си задавам въпроса дали оправданите правни очаквания на наследниците в делото по главното производство са породени от действията на Комисията (решението за одобрение на Плана за развитие на селските райони на Република Латвия) или от действията на латвийската национална администрация (сключването на административните споразумения със земеделските производители относно получаването на пенсия за ранно пенсиониране) ( 26 ). Според мен се налага отговорът, че оправданите правни очаквания на наследниците по отношение на правото им да получат средства, свързани с подпомагането за ранно пенсиониране, са произтекли от задълженията, поети спрямо земеделските производители в административните споразумения от страна на националната администрация. Струва ми се очевидно обаче, че поведението на латвийската национална администрация трябва да бъде прието като отговарящо на изискванията, поставени от съдебната практика.

69.

Всъщност не може да се отрече, че органът, поел задълженията чрез административните споразумения, е компетентен орган, притежаващ решаващи правомощия. В качеството си на орган на публичната власт, на който латвийската държава е възложила да управлява националния режим на подпомагането за ранно пенсиониране, изпълнявайки задълженията на тази държава, които произтичат от член 38, параграф 1, буква а) от Регламент № 1260/99, Службата за подпомагане на селските райони в действителност е оправомощена да поема задължения от името на националната администрация, що се отнася до отпускането на посоченото подпомагане ( 27 ).

70.

Също така е ясно, че материалните действия на този орган, а именно сключването на административни споразумения със земеделските производители, включващи клауза за наследяване, може с основание да създаде у наследниците им легитимното очакване, че задълженията, поети от Службата за подпомагане на селските райони ще бъдат спазвани, т.е. че всички плащания по подпомагането ще бъдат надлежно извършвани.

71.

Що се отнася до второто условие, наличието на добросъвестност може да се констатира само когато направената промяна в правното положение на правния субект не е била предвидима ( 28 ) от гледна точка на стандарта за „предпазливия и съобразителен оператор“ ( 29 ). Концепцията за предвидимост обаче не е самоцел; тя зависи в голяма степен от преценката на всеки отделен случай, като се има предвид субективното положение на конкретния правен субект ( 30 ).

72.

При обстоятелства като тези в случая, когато правното положение на субекта е уредено от национална разпоредба, която е заменена с нова поради несъвместимостта ѝ с правото на Съюза, предвидимостта на тази промяна се изразява според мен във възможността за разбиране на неправомерния характер на съответната разпоредба. От само себе си всъщност е ясно, че правният субект не може да се довери на правомерния характер на национална разпоредба, чиято несъвместимост с правото на Съюза е очевидна.

73.

Следователно е уместно да се провери дали несъвместимостта на националната практика с Регламент 1257/1999, състояща се във включването в административните споразумения на клауза за наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране, е могла да бъде разбрана от наследниците на земеделските производители, подписали посочените споразумения, което директно би изключило наличието на добросъвестност у тях.

74.

Според мен е вероятно, като се имат предвид данните по делото в главното производство, тази правна несъвместимост да не е била понятна.

75.

Наистина стандартът за предпазливия и съобразителен икономически оператор е от естество да наложи на посочените наследници строги задължения за полагане на дължима грижа съгласно принципа nemo censitur ignorare legem, които по правило биха могли да стигнат дотам от тези наследници да се изисква да разбират несъвместимостта на клаузата за наследяване с Регламент № 1257/1999. Все пак не можем да пренебрегнем един от основните елементи на фактическата рамка на настоящото производство, а именно че наследяването на подпомагането за ранно пенсиониране, така както е включено в Плана за развитие на селските райони, е било предмет на изрично решение за одобрение от страна на Комисията. При наличието на това решение за одобрение, струва ми се, че дори икономически оператор, който е изключително осведомен, би се доверил на съвместимостта на клаузата за наследяване с правото на Съюза ( 31 ).

76.

В това отношение обстоятелството, подчертано от Република Латвия в писменото ѝ становище, че така както Съдът е постановил в решение от 19 септември 2002 г. по дело Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, т. 40), одобрението на даден план за развитие на селските райони от Комисията не му придава характера на акт на правото на Съюза, според мен не е от естество да окаже влияние върху тежестта, която в конкретния случай трябва да се признае на решението за одобрение на Комисията.

77.

Няма съмнение всъщност, че с приемането на решението за одобряване на Плана за развитие на селските райони, предложен от засегнатата държава членка, Комисията се е произнесла също така по правомерността на клаузата за наследяване, както отбелязах в точка 39 от настоящото заключение.

78.

Наличието на добросъвестност у наследниците според мен е още по-очевидно, поради факта че произнасянето в обратния смисъл на Комисията е направено едва на заседанието на Комитета за развитие на селските райони от 19 октомври 2011 г., т.е. приблизително цели седем години след приемането на решението за одобрение ( 32 ).

79.

Следователно нито един елемент по преписката не внушава разбирането, че тези наследници нямат право да вярват добросъвестно в запазването на правното им положение, т.е. в това, че Службата за подпомагане на селските райони ще изпълнява задълженията за плащане, които има съгласно административните споразумения.

80.

В заключение, трите необходими условия за възникване у наследниците на оправдани правни очаквания, свързани с правомерността на наследяването на подпомагането за ранно пенсиониране, според мен са изпълнени в конкретния случай.

81.

В резултат на това въпросните наследници по принцип са придобили правото да получат всички плащания, свързани с предоставеното подпомагане, въз основа на административни споразумения, сключени между датата на влизане в сила на Постановление № 1002 (7 декември 2004 г.) и датата на Постановление № 187 (30 април 2015 г.). С отмяната на източника на правото на наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране последното води също до отпадане на обосноваността на правните очаквания на наследниците.

82.

В този контекст с третия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да определи дали не следва по-скоро да се приеме, че оправданите правни очаквания са отпаднали от дата, предхождаща датата на приемането на Постановление № 187, а именно от датата, на която са приети заключенията на Комитета за развитие на селските райони на Комисията на нейното 52-о заседание. Тези заключения обявяват несъвместимостта на наследяването на подпомагането за ранно пенсиониране с Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) ( 33 ), който заменя Регламент № 1257/1999 и съдържа уредба на мерките за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г.

83.

Смятам, че на този въпрос следва да се отговори отрицателно.

84.

Това не е свързано с факта, че тези заключения не се отнасят до Регламент № 1257/1999, а до Регламент № 1698/2005. Съдържанието на член 23 от Регламент 1698/2005 във всички отношения е очевидно аналогично на съдържанието на членове 10—12 от Регламент № 1257/1999.

85.

Този отговор е обоснован според мен по-скоро от това, че условията за съществуването на оправданите правни очаквания не престават да бъдат изпълнени в резултат на приемането на тези заключения.

86.

Макар да е вярно, че би могло да се поддържа, че тези заключения имат за последица изключването на изпълнението на второто условие, а именно добросъвестността на наследниците, считам, че такова тълкуване би било обаче погрешно.

87.

За да го оборя, ще разгледам накратко посоченото тълкуване.

88.

Припомням, че в точки 75—77 от настоящото заключение беше пояснено, че решението на Комисията за одобряване на Плана за развитие на селските райони на Република Латвия за периода 2004—2006 г., който включва клауза, позволяваща наследяване на подпомагането за ранно пенсиониране, е определящо за извода, че наследниците на земеделските производители, страни по административни споразумения относно получаването на пенсия при ранно пенсиониране, не са били в състояние да разберат неправомерния характер на клаузата за наследяване, и следователно са били добросъвестни. Това решение действително е от естество да намали високите изисквания за наличието на добросъвестност, които произтичат от прилагането на стандарта за предпазливия и съобразителен икономически оператор.

89.

При тези обстоятелства би могло да се счита, че заключенията на Комитета за развитие на селските райони към Комисията, според които наследяването на подпомагането за ранно пенсиониране не е в съответствие с правото на Съюза, могат да заличат ефекта на добросъвестност, породен от решението за одобрение на същата институция. В такъв случай поведението на наследниците би трябвало да се оценява от гледна точка на чисто обективния вариант на стандарта за предпазливия и съобразителен икономически оператор и вследствие на това би се приело, че наследниците са разбирали неправомерния характер на клаузата за наследяване.

90.

Не споделям същността на това разсъждение.

91.

Според мен заключенията на Комитета за развитие на селските райони не могат да бъдат взети предвид при преценката на наличието на добросъвестност на наследниците в конкретния случай.

92.

Това се дължи на факта, че тези лица не са запознати със съдържанието на протокола от заседанието на Комитета за развитие на селските райони. Всъщност от наличните данни по преписката става ясно, че съдържанието на посочения протокол не е било съобщено на наследниците. Впрочем задължението за полагане на грижа на последните не изисква те да е трябвало да се осведомят за това съдържание. Струва ми се очевидно, че спрямо наследниците не биха могли да се наложат същите изисквания, свързани със задължението им да бъдат осведомени, като наложените на големите предприятия в областта на правото на конкуренцията ( 34 ).

93.

Като се има предвид, че заключенията на Комитета за развитие на селските райони не са нито известни, нито достъпни за наследниците, от само себе си се разбира, че тези заключения не са от естество да изключат наличието на добросъвестност у последните.

94.

Следователно тези заключения не могат да служат като основание за отпадането на оправданите правни очаквания на наследниците, свързани с тяхното право на получаване на подпомагането за ранно пенсиониране въз основа на клаузата за наследяване в административните споразумения, отнасяща се към периода 2004—2006 г. Тези оправдани правни очаквания трябва в резултат на това да се приемат за установени до датата на влизането в сила на Постановление № 187, а именно 30 април 2015 г.

95.

С оглед на съображенията, изложени по-горе, предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, отправено от Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Конституционен съд, Латвия), както следва: