1.

С настоящата жалба за отмяна Испания оспорва решение на Съвета, с което той налага на Испания глоба заради погрешно представяне на данни за дефицита в автономната област Валенсия ( 2 ). Правомощието на Съвета да налага такива глоби следва от член 8, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната ( 3 ).

2.

Посоченият по-горе регламент е част от т.н. „пакет от шест законодателни акта“ на вторичното право (т.нар. „six-pack“), чиято цел на първо място е да се отстранят слабостите на Пакта за стабилност и растеж, които се разкриха при кризата с държавния дълг. Регламентът предоставя на Съвета различни пълномощия за налагане на санкции с цел да се укрепи доверието в регулаторната рамка на Съюза относно бюджетното наблюдение. Правно основание на тази уредба в първичното право са член 126 ДФЕС и член 136 ДФЕС.

3.

Предмет на бюджетното наблюдение е спазването на референтните стойности за дефицита и държавния дълг, които са определени в член 1 от Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит (наричан по-нататък „Протокол относно ППД“) ( 4 ). Съгласно член 3 от Протокола относно ППД държавите членки са длъжни да докладват бюджетния си дефицит и размера на техния дълг редовно на Комисията.

4.

С оглед на ефективното прилагане на бюджетното наблюдение е задължително отчетените от държавите членки данни да са представителни. Това по-специално предполага държавите членки да спазват счетоводните правила на Европейската система от интегрирани икономически сметки (ЕSA) ( 5 ). Член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 има за цел да възпира от нарушаване на тези счетоводни правила, извършено умишлено или поради груба небрежност.

5.

Настоящият случай е от особена важност поради обстоятелството, че Съветът за първи път ( 6 ) се възползва от правомощието си да налага глоба поради манипулиране на данни за дефицита и дълга.

6.

Това обяснява широкия спектър на повдигнатите въпроси. Те засягат, наред с компетентността на Съда относно настоящата жалба, зачитането на процесуалните права, конкретните условия за налагането на глоба, както и нейното изчисление. Отговорите на въпросите, които са свързани със спецификата на производството, може да се основат на досегашната практика на Съда. По отношение на другите въпроси се навлиза в неразработена досега тематика.

7.

Член 51 от Статута на Съда урежда компетентността на Съда и на Общия съд:

„Чрез дерогация от правилото по член 256, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз, Съдът запазва правомощието да разглежда исковете, посочени в членове 263 и 265 от Договора за функционирането на Европейския съюз, когато са заведени от държава членка срещу:

8.

Тази разпоредба е въведена за първи път с едно решение на Съвета от 26 април 2004 година ( 7 ). Съгласно четвъртото съображение от него „прехвърлянето на правомощия на Първоинстанционния съд като първа инстанция трябва да бъде съществено, а критериите за предоставяне на правомощията — достатъчно ясни, за да бъдат недвусмислено разбрани от институциите и държавите членки“.

9.

Компетентността на Общия съд за искове срещу изпълнителни мерки е пояснена в петото съображение:

„Искове, заведени от държавите членки срещу актове на Съвета, чрез които той упражнява изпълнителни правомощия в съответствие с правилата, посочени в член 202, трето тире от Договора за ЕО [(след изменение понастоящем член 291, параграф 2 ДФЕС)], следва да бъдат подсъдни на Първоинстанционния съд. Става въпрос за случаи, в които Съветът е запазил правото сам да упражнява изпълнителни правомощия, или е придобил отново правото да упражнява такива правомощия в рамките на „комитологична процедура“.

10.

Задължението на държавите членки да предоставят данни за държавния дефицит и държавния дълг е конкретизирано в член 3 от Регламент (ЕО) № 479/2009 ( 8 ) за прилагане на Протокола за процедурата при прекомерен дефицит:

„1.   Държавите членки отчитат пред Комисията (Евростат) на два пъти планирания и актуалния държавен дефицит и нивата на държавен дълг, като първото отчитане е преди 1 април на текущата година (година „n“), а второто преди 1 октомври на годината „n“.

[…]

2.   Преди 1 април на годината „n“ държавите членки:

б) […]“.

11.

Член 6, параграф 1 от Регламент № 479/2009 се отнася до преразглеждането на вече отчетени данни:

„1.   Държавите членки информират Комисията (Евростат) за всяко основно преразглеждане на вече отчетените данни за техния актуален и планиран държавен дефицит и дълг веднага щом преразгледаните данни станат налични“.

12.

Съгласно член 8, параграф 1, първо изречение от Регламент № 479/2009 Комисията (Евростат) периодично оценява качеството както на актуалните данни, отчетени от държавите членки, така и на основните сметки по институционални сектори, събрани в съответствие с ESA 1995. За тази цел член 11, параграф 1 дава на Комисията (Евростат) правомощия да извършва разследвания:

„1.   Комисията (Евростат) осигурява постоянен диалог със статистическите органи на държавите членки. За тази цел Комисията (Евростат) осъществява във всички държави членки редовни посещения за водене на разговори, както и евентуални методологически посещения“.

13.

Член 11a от Регламент № 479/2009 прецизира целта на посещенията за водене на разговори:

„Посещенията за водене на разговори са предназначени за преглед на отчетените актуални данни съгласно член 8, проверка на методологически въпроси, обсъждане на статистическите процедури и източниците, описани в списъците, както и за оценка на съблюдаването на счетоводните правила. Посещенията за водене на разговори се използват за идентифициране на рискове или потенциални проблеми във връзка с качеството на отчетените данни“.

14.

Член 11б, параграфи 1 и 2 от Регламент № 479/2009 описва предназначението на методологическите посещения и кога те се предприемат:

„1.   Методологическите посещения са предназначени за наблюдаване на процедурите и проверка на сметките, които потвърждават отчетените данни, и за извеждането на подробни заключения за качеството на отчетените данни, както е определено в член 8, параграф 1.

2.   Методологически посещения се предприемат само в изключителни случаи, когато ясно са установени значителни рискове или проблеми по отношение на качеството на данните“.

15.

Съображение 25 от Регламент № 1173/2011 пояснява защо предвидените в Регламента правомощия за налагане на санкции следва да бъдат дадени на Съвета:

„Правомощията за приемане на конкретни решения за налагане на санкциите, предвидени в настоящия регламент, следва да бъдат дадени на Съвета. Като част от координацията на икономическите политики на държавите членки, извършвана от Съвета, както е предвидено в член 121, параграф 1 ДФЕС, тези конкретни решения са неразделна част от последващия контрол на мерките, приети от Съвета в съответствие с членове 121 и 126 ДФЕС и регламенти (ЕО) № 1466/97 и (ЕО) № 1467/97“.

16.

Правомощията на Съвета да налага глоби заради манипулиране на статистически данни и правомощията на Комисията и на Съда на Европейския съюз в тази връзка са уредени в член 8, параграфи 1, 3 и 5 от Регламент № 1173/2011:

„1.   По препоръка на Комисията Съветът може да реши да наложи глоба на държава членка, която умишлено или поради груба небрежност представя погрешно данни за дефицита и дълга, които са от значение за прилагането на членове 121 или 126 ДФЕС, или за прилагането на Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към ДЕС и към ДФЕС.

2.   […]

3.   Комисията може да извършва всички необходими разследвания за установяване на наличието на погрешното представяне, посочено в параграф 1. Комисията може да реши да започне разследване, когато установи, че съществуват сериозни данни за наличието на факти, които могат да представляват такова погрешно представяне. […]

[…]

В хода на разследването Комисията съблюдава изцяло правото на защита на съответната държава членка.

4.   […]

5.   Съдът на Европейския съюз разполага с неограничена юрисдикция да осъществява контрол върху решения на Съвета за налагане на глоби съгласно параграф 1. Той може да отменя, намалява или увеличава наложената глоба“.

17.

Член 8, параграф 4 от Регламент № 1173/2011 предоставя на Комисията правомощието да приема делегирани актове по отношение на процедурите за разследванията (включително правото на защита на съответната държава членка) и определянето на размера на глобата. С постановяването на делегирано решение 2012/678/ЕС ( 9 ) Комисията се е възползвала от това свое правомощие.

18.

Съгласно член 14 от Регламент № 1173/2011 той влиза в сила на двадесетия ден след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз. Той е публикуван на 23 ноември 2011 г.

19.

Делегираното решение 2012/678 относно разследванията и глобите във връзка с манипулиране на статистическите данни, посочени в Регламент № 1173/2011, съдържа в съображение 8 опорни точки за това как Комисията следва да се увери в наличието на сериозни данни за манипулиране на статистическите данни:

„При наличие на сериозни данни за погрешно представяне на съответните данни за дефицита и дълга, за да бъде потвърдено съмнението в тази насока, Комисията (Евростат) следва да извърши методологическо посещение — обикновено преди да бъде започнато разследване — в съответствие с член 11б от Регламент № 479/2009 […]“.

20.

Съображение 9 от Делегирано решение 2012/678 конкретизира кои случаи не следва да се считат да погрешно представяне на данни:

„В хода на преценката на това какво съставлява погрешно представяне на данни за дефицита и дълга по смисъла на Регламент (ЕС) № 1173/2011 не следва да се счита за погрешно представяне неправилното прилагане на счетоводните правила на ESA 1995, което не се дължи на умисъл или груба небрежност. Освен това настоящото решение не следва да се прилага по отношение на ревизии на данни, в това число съществени ревизии, дължащи се на промени в методологията, за всички изминали години, които са обяснени по ясен и целесъобразен начин, както и незначителни грешки […]“.

21.

Второто изречение от съображение 10 от Делегирано решение 2012/678 описва понятието за груба небрежност:

„Неумишленото действие или бездействие следва да се счита за проява на груба небрежност, ако лицето, което отговаря за изготвянето на данните за дефицита и дълга на сектор „Държавно управление“, е извършило явно нарушение на своето задължение да полага дължимата грижа“.

22.

Съображение 15 от Делегирано решение 2012/678 пояснява:

„С настоящото решение не се засяга възможността Комисията (Евростат) да изпълнява своите правомощия съгласно Регламент (ЕО) № 479/2009“.

23.

Член 2, параграф 1 от Делегирано решение 2012/678 посочва каква информация следва да предостави Комисията в началото на разследването на държава членка, която тя подозира в манипулиране на статистическите данни:

„Комисията съобщава на съответната държава членка своето решение да започне разследване, в това число информацията относно установените сериозни данни за наличието на обстоятелства, които могат да съставляват погрешно представяне на данни за дефицита и дълга на сектор „Държавно управление“, предизвикано от дължащо се на умисъл или груба небрежност манипулиране на такива данни“.

24.

Член 2, параграф 3 от Делегирано решение 2012/678 възприема съображение 8:

„Комисията може да реши да не провежда разследване, докато не се извърши методологическо посещение съобразно прието от Комисията (Евростат) решение в съответствие с Регламент (ЕС) № 479/2009“.

25.

Членове 6, 10 и 11 от Делегирано решение 2012/678 дават на съответната държава членка право на изслушване, на достъп до документи, както и на процесуално представителство.

26.

Член 14 от Делегирано решение 2012/678 е посветен на определянето на глобата:

„1.   Комисията гарантира, че глобата, която ще бъде препоръчана, е ефективна, пропорционална и има възпиращ ефект. Глобата се определя въз основа на референтен размер, който може да бъде увеличен или намален, като се имат предвид конкретните обстоятелства по параграф 3.

2.   Референтният размер се равнява на 5 % от по-голямото от следните две въздействия на погрешното представяне — по отношение на дефицита или по отношение на дълга на сектор „Държавно управление“ на държавата членка за съответните години, посочени в съобщението в рамките на процедурата при прекомерен дефицит.

3.   Като се има предвид установеният в член 13 максимален размер, във всеки отделен случай Комисията взема предвид следните обстоятелства, когато те са относими:

[…]

27.

Съгласно член 16 от Делегирано решение 2012/678 то влиза в сила на двадесетия ден след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз. То е публикувано на 6 ноември 2012 г.

28.

На 30 март 2012 г. Испания докладва на Комисията в рамките на процедура при прекомерен дефицит (ППД) размера на своя актуален и планиран държавен дефицит за годините от 2008 до 2012.

29.

На 17 май 2012 г. Испания коригира съобщените през март 2012 г. данни за дефицита, тъй като през годините от 2008 до 2011 някои автономни области са направили по-големи разходи от тези, които те са съобщили на компетентния национален орган. Разликата възлиза на общо 4,5 милиарда евро (около 0,4 % от брутния национален продукт), от тях 1,9 милиарда евро се падат само на автономната област Валенсия.

30.

Впоследствие Комисията посещава Испания четири пъти: през май, юни и септември 2012 г., както и през септември 2013 г.

31.

С Решение от 11 юли 2014 г. Комисията започва разследване във връзка с евентуално манипулиране на статистическите данни в автономната област Валенсия.

32.

В доклада си за разследването от 7 май 2015 г. ( 10 ) Комисията установява, че в автономната област Валенсия разходите за здравеопазване в продължение на много години не са осчетоводявани правилно. В годишните си доклади Регионалната сметна палата многократно обръщала внимание, че има неотразени разходи. Независимо от това компетентният регионален орган е останал бездеен. От това Комисията прави заключение, че съобщените от Испания през март 2012 г. данни за държавния дефицит са неточни и във връзка с това Испания следва да бъде упрекната в груба небрежност. Поради това Комисията препоръчва на Съвета да наложи на Испания глоба съгласно член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011.

33.

Съветът следва препоръката и с обжалваното решение налага глоба в размер на 18,93 милиона евро

34.

Решението е съобщено на Испания на 20 юли 2015 г. и е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 28 юли 2015 г.

35.

На 29 септември 2015 г. Испания подава настоящата жалба. През ноември 2015 г. Съветът коригира заглавието на обжалваното решение: от „решение“ на „решение за изпълнение“ ( 11 ).

36.

Испания моли Съда:

37.

Съветът иска от Съда:

38.

Комисията е встъпила в производството в подкрепа на Съвета. Страните са представили писмени становища и са изслушани в съдебното заседание, състояло се на 4 април 2017 г.

39.

В подкрепа на настоящата жалба са повдигнати четири основания. Първо, Испания смята, че в рамките на разследването Комисията не е зачела правото на защита на Испания (по този въпрос вж. раздел Б). Второ, Испания твърди, че е нарушено правото на добра администрация (по този въпрос вж. раздел В). Трето, Испания е на мнение, че не са налице материалните условия за налагане на глоба (по този въпрос вж. раздел Г). И четвърто, Испания оспорва изчислението на наложената глоба (по този въпрос вж. раздел Д).

40.

Преди обаче тези основания на жалбата да бъдат анализирани по същество, следва да се разгледа въпросът дали Съдът е компетентен по отношение на настоящата жалба (по този въпрос вж. раздел А).

41.

Съветът и Комисията считат, че настоящото производство попада в компетентността на Общия съд, а не на Съда. Когато Съдът установи, че разглеждането на дадена жалба е от компетентността на Общия съд, съгласно член 54, параграф 2, втората част от изречението от Статута на Съда той изпраща делото на Общия съд.

42.

Компетентността на Съда не произтича от член 8, параграф 5, първо изречение от Регламент № 1173/2011. Съгласно тази разпоредба Съдът на Европейския съюз действително разполага с неограничена юрисдикция да осъществява контрол върху решения на Съвета за налагане на глоби съгласно параграф 1. Понятието за Съда на Европейския съюз тук обаче се използва, както в член 19, параграф 1, първо изречение ДЕС, като обобщаващо понятие, т.е. не се уточнява дали контролът попада в компетентността на Съда или на Общия съд ( 12 ). Регламент № 1173/2011 също така не би могъл да установява компетентност, която се отклонява от договорите и от Статута на Съда. Ето защо от значение са общите правила за компетентността.

43.

Съгласно член 256, параграф 1, първо изречение ДФЕС Общият съд е компетентен да разглежда и да се произнася като първа инстанция по исковете, посочени в член 263. Дерогация от това правило е уредена в член 51, параграф 1, буква а) от Статута на Съда: Съдът запазва правомощието да разглежда жалби за отмяна, заведени от държава членка срещу акт, наред с други, на Съвета. От това на свой ред, съгласно член 51, параграф 1, буква а), трето тире, са изключени искове срещу актове на Съвета, чрез които той упражнява изпълнителни правомощия в съответствие с член 291, параграф 2 ДФЕС; за тяхното разглеждане е компетентен Общият съд.

44.

В настоящия случай държава членка — Испания — оспорва акт на Съвета — решението за санкциониране от 13 юли 2015 г. Съветът и Комисията застъпват становището, че правомощието на Съюза съгласно член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 да наложи глоба на държава членка, която представя погрешно статистически данни, представлявало изпълнително правомощие по смисъла на член 291, параграф 2 ДФЕС. Ако това е вярно, действа дерогацията от изключението, уредена в член 51, параграф 1, буква а), трето тире от Статута на Съда, така че относно жалбата на Испания би бил компетентен Общият съд и Съдът би следвало да изпрати делото на него.

45.

Правното квалифициране на дадено решение на Съвета не би могло да зависи от това как Съветът формално нарича решението ( 13 ). Затова от обстоятелството, че той е добавил допълнително думите „за изпълнение“ към заглавието на спорното решение, за да отговори на условията на член 291, параграф 4 ДФЕС, не е задължително да се заключи, че става дума за акт за изпълнение по смисъла на тази разпоредба или по смисъла на член 51, параграф 1, трето тире от Статута.

46.

Обратното, обстоятелството, че в Регламент № 1173/2011 никъде не е споменат член 291 ДФЕС, не изключва предвиденото в член 8, параграф 1 от посочения регламент правомощие за решение да доведе до постановяване на изпълнителен акт, ако това е залегнало в други части на Регламента ( 14 ). Индикация за това има в обстоятелството, че съображение 25 изрично обосновава компетентността на Съвета, както е необходимо съгласно член 291, параграф 2 ДФЕС. Решаващо е обаче дали правомощието на Съвета да налага санкции може да се класифицира материално като изпълнително правомощие.

47.

Понятието „изпълнение“ включва както изготвянето на правила за прилагане, така и прилагането на правила (от вторичното право) към конкретни случаи чрез индивидуални актове ( 15 ). Така че налагането на глоба се явява изпълнителна мярка, а съответното правомощие — изпълнително правомощие.

48.

На това не противоречи и обстоятелството, че настоящият индивидуален акт не е насочен към отделно лице или предприятие, а към държава членка. Тъй като такива индивидуални решения спрямо държави членки не се вземат рядко, следва да се изходи от положението, че те са били взети предвид при съставянето на член 291, параграф 2 ДФЕС и член 51, параграф 1, буква а), трето тире от Статута. Именно предвид разпоредбата в Статута изглежда логично те да са включени, както и поради факта, че неин предмет са жалби на държави членки срещу решения на Съвета. Такива жалби са особено вероятни ( 16 ), когато Съветът наложи индивидуална изпълнителна мярка срещу държава членка.

49.

Съображение 25 от Регламент № 1173/2011 поставя обаче спорното пълномощие за налагане на санкции в контекст с координацията на икономическите политики на държавите членки, извършвана от Съвета, както е предвидено в член 121, параграф 1 ДФЕС. Съгласно тази разпоредба решенията за санкциониране са неразделна част от последващия контрол на мерките, приети от Съвета в съответствие с членове 121 ДФЕС и 126 ДФЕС и регламенти № 1466/97 и № 1467/97.

50.

Правомощията на Съвета по членове 121 ДФЕС и 126 ДФЕС не са изпълнителни правомощия по смисъла на член 291, параграф 2, тъй като те са предоставени на Съвета непосредствено от Договора. Ето защо следва да се приеме ( 17 ), че относно жалбите на държавите членки във връзка с тяхното упражняване съгласно член 51, параграф 1, буква а) от Статута е компетентен Съдът, а не Общият съд.

51.

Следователно възниква въпросът дали мерки, които са „неразделна част от последващия контрол“ на мерките, които могат да се обжалват само пред Съда, също следва да попадат в неговата компетентност.

52.

Такова разбиране се подкрепя освен от материалноправната близост на посочените компетентности също и от обстоятелството, че член 291 ДФЕС не урежда изчерпателно предоставянето на изпълнителни правомощия ( 18 ). Затова е възможно да се приеме, че спорните санкции представляват специфичен вид изпълнителни мерки, които не попадат в приложното поле на тази разпоредба и съответно не са обхванати от член 51, параграф 1, буква а), трето тире от Статута.

53.

Друг аргумент в подкрепа на компетентността на Съда на пръв поглед изглежда близостта на производството по налагане на санкции с производството при неизпълнение на задължения по членове 258—260 ДФЕС, което продължава да е изключително в компетентността на Съда ( 19 ). Но и в това производство Комисията в тесни граници може да взема решения, които съответната държава членка може да оспорва пред Общия съд ( 20 ). От това става ясно, че критериите за разграничаването на компетентностите между Общия съд и Съда не се открояват на основата на общи съображения.

54.

Срещу тезата за компетентност на Съда освен това говори обстоятелството, че неговата компетентност съгласно член 51, параграф 1, буква а) от Статута е изключение от общия принцип за компетентност на Общия съд съгласно член 256, параграф 1 ДФЕС и следователно трябва да се тълкува стриктно ( 21 ). Изключения от такива изключения, т.е. компетентност на Общия съд по член 51, параграф 1, буква а) първо до трето тире от Статута, напротив, не следва да се тълкуват стриктно, тъй като те задействат връщане към общия принцип ( 22 ).

55.

Тази преценка се подкрепя от целите на разпоредбата относно компетентностите в член 51 от Статута. Съгласно съображение 4 от Решение 2004/407 прехвърлянето на правомощия на Общия съд като първа инстанция трябва да бъде съществено, а критериите за предоставяне на пълномощията — достатъчно ясни, за да бъдат недвусмислено разбрани от институциите и държавите членки. Обосноваването на компетентност на Съда на основата на близък характер на дадени мерки с други мерки, чието обжалване вероятно би попадало в компетентността на Съда, не би било съвместимо с това изискване за яснота.

56.

Допълнителен аргумент в подкрепа на зачитането на основния принцип за компетентност на Общия съд е обстоятелството, че съответната държава членка по този начин получава допълнителна съдебна инстанция, която при това е създадена, за да подобри съдебната защита по отношение на искове, изискващи внимателно разглеждане на сложни факти ( 23 ). Нарушенията, които следва да се санкционират по член 8 от Регламент № 1173/2011, обаче често ще са с голяма сложност, особено когато, за разлика от настоящия случай, държавата членка оспорва фактите.

57.

Накрая, правомощието за налагане на санкции по член 8 от Регламент № 1173/2011 действително е част от контекста на мерките по членове 121 ДФЕС и 126 ДФЕС, но евентуални санкции по Регламента се определят в процедури, които са съвсем различни от процедурите, в които се определят мерките въз основа на Договора. Ето защо е изключено в едно и също дело да се разглеждат санкции, наложени по Регламента, и посочените мерки въз основа на Договора. Ето защо материалноправната близост на тези компетентности не изисква единна компетентност.

58.

Това означава, че в жалбата си Испания оспорва акт на Съвета, с който той е упражнил изпълнителните си правомощия съгласно член 291, параграф 2 ДФЕС. Следователно съгласно член 256, параграф 1 ДФЕС и член 51, параграф 1, буква а), трето тире от Статута е компетентен Общият съд и съгласно член 54, параграф 2, втората част от изречението от Статута Съдът следва да изпрати делото на Общия съд.

59.

В случай че Съдът не се съгласи с това виждане, по-долу все пак ще разгледам при условията на евентуалност основанията на Испания.

60.

В първото си основание Испания твърди, че спорното решение се основава на информации, които Комисията е получила при посещенията си в годините 2012 и 2013, като не е зачела правото на защита на Испания. Още тогава Комисията била разследвала дали Испания е представила погрешно данни за дефицита. Тези разследвания, които са извършени преди започналата официално през юли 2014 г. процедура по разследване, не били съобразени с установените в член 8, параграф 3 от Регламент № 1173/2011 и в член 2, параграф 3 от Делегирано решение 2012/678 правила. По този начин те били проведени извън предвидената за това рамка, чиято цел била именно да се гарантира зачитането на правото на защита на съответната държава членка. По-специално Комисията не била спазила изискването на член 2, параграф 1 от Делегирано решение 2012/678 да информира Испания, че я упреква в погрешно представяне на статистически данни и въз основа на какви опорни точки прави това. По този начин тя всъщност била разследвала тайно.

61.

На първо място следва да се провери към кой момент от процедурата, която предхожда решението за налагане на санкции, се отнася това основание (по този въпрос в точка 1), преди да се разгледа правото на защита на Испания като такова (по този въпрос в точка 2).

62.

Първо следва да се отбележи, че Испания не тълкува правилно нормативното съдържание на Регламент № 1173/2011 и на Делегирано решение 2012/678.

63.

Съгласно член 8, параграф 3, първа алинея, второ изречение от Регламент № 1173/2011 Комисията може да реши да започне разследване, когато установи, че съществуват сериозни данни за манипулиране на данните за дефицита и дълга. Правилата за тази официална процедура по разследване са уредени с член 8, параграф 3 от този регламент и най-вече с членове 2—12 от Делегирано решение 2012/678.

64.

Тъй като съгласно Регламента не е достатъчно да е налице само съмнение, а е необходимо да съществуват сериозни данни за наличието на факти, които могат да представляват […] погрешно представянe, той не само допуска разследване преди започването на официална процедура по разследване, а дори го налага, и то в интерес на защитата на съответната държава членка. Публичното ѝ обвинение в погрешно представяне на данни за дефицита трябва да стане едва след като са установени факти за това.

65.

Необходимото правомощие на Комисията да разследва, преди да започне официална процедура по разследване, произлиза от член 11 и сл. от Регламент № 479/2009, както сочи връзката между съдържанието на този регламент и съдържанието на Регламент № 1173/2011.

66.

Данните, чието погрешно представяне се санкционира от член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011, всъщност са онези данни за дефицита и дълга, които държавите членки следва да отчитат пред Комисията съгласно член 3 от Регламент № 479/2009. В случай че съществуват съмнения в качеството на отчетените данни, съгласно член 11, параграф 1, второ изречение от първо споменатия регламент Комисията е упълномощена да осъществява посещения за водене на разговори, както и в изключителни случаи ( 24 ) — методологически посещения. Те са предназначени за преглед на евентуални грешки в събраните и отчетени данни ( 25 ) и се предприемат, за да се окаже съдействие на съответната държава членка при отстраняването на тези грешки. За тази цел Комисията може да направи препоръки.

67.

Това положение се доразвива с нормите на член 2, параграф 3 и в съображение 8 от Делегирано решение 2012/678, които подчертават възможността преди започването на официална процедура по разследване да се извърши методологическо посещение. Следователно те не ограничават разследващите правомощия на Комисията преди започването на официалната процедура по разследване, а напротив, приканват Комисията да използва в пълен обем предвидения в Регламент № 479/2009 инструментариум. Съображение 15 от Делегираното решение потвърждава тази констатация, тъй като то гласи, че решението не засяга възможността на Комисията да изпълнява своите правомощия съгласно Регламент № 479/2009.

68.

Следователно след влизането в сила на Регламент № 1173/2011 процедурата по член 11 и сл. от Регламент № 479/2009 служи и за установяването дали са налице условията за започване на официална процедура по разследване съгласно член 8, параграф 3, първа алинея, второ изречение от Регламент № 1173/2011.

69.

Действително Испания се оплаква също, че Комисията е осъществила посещения, които не са предвидени в Регламент № 479/2009, а именно технически посещения, едно посещение за водене на разговор нагоре по веригата и едно посещение ad hoc ( 26 ). Въпреки тези наименования обаче не е видно при тези посещения Комисията да е упражнила правомощия за разследване, излизащи извън рамката на нормираните в членове 11а и 11б посещения.

70.

Препратката на Испания към един документ на Евростат ( 27 ) също не води до друго заключение. В него Евростат действително предлага „посещения за водене на разговори нагоре по веригата“ изрично да бъдат включени в Регламент № 479/2009, но в същото време там се констатира, че става въпрос само за специфична форма на вече предвидените посещения за водене на разговори.

71.

Следователно, противно на виждането на Испания, тези посещения не представляват разследване без правно основание.

72.

В обобщение, може да се констатира, че процедурата по разследването за манипулиране на статистически данни се състои от два етапа, между които трябва да се прави разлика.

73.

Първият етап от процедурата започва, когато Комисията, въз основа на съмнение за погрешно представяне на данни за дефицита и дълга, предприема мерки за изясняване и в неблагоприятния за съответната държава членка случай завършва с решение за започване на официална процедура по разследване. Още процедурата по предварително разследване цели да бъде установено дали са налице сериозни данни за погрешно представяне на дефицитите. Правното основание на тези разследвания е член 11 и сл. от Регламент № 479/2009.

74.

Вторият етап от процедурата е от решението за започване на официална процедура по разследване до решението за препоръка към Съвета за налагане на глоба. Цел на официалното разследване е да се установи дали действително е налице погрешно представяне на дефицита по смисъла на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011. Този етап от процедурата е уреден в член 8, параграф 3 от посочения регламент и в членове 2—12 от Делегирано решение 2012/678.

75.

В този контекст е без значение, че към момента на посещенията през май, юни и септември 2012 г. Делегирано решение 2012/678 още не е било влязло в сила. Това е така, защото за процедурата по предварителното разследване са приложими член 11 и сл. от Регламент № 479/2009.

76.

При все това същността на доводите на Испания обаче не се отнася до тези обстоятелства. Тя се състои по-скоро в упрека, че Комисията не е съобщила на Испания още по повод посещенията си през 2012 г. и 2013 г., че подозира Испания в погрешно представяне на статистически данни и въз основа на каква информация, а е направила това едва при започването на официалната процедура по разследване през юли 2014 г. По този начин Комисията нарушила член 2, параграф 1 от Делегирано решение 2012/678 и накърнила правото на защита на Испания.

77.

Испания обаче греши за нормативното съдържание на член 2, параграф 1 от Делегирано решение 2012/678. Разпоредбата задължава Комисията да съобщи на съответната държава членка започването на официално разследване, като в същото време посочи с каква информация относно манипулирането на статистическите данни разполага. Не се оспорва, че тези изисквания са спазени.

78.

Всъщност Испания не твърди, че е налице нарушение на член 2, параграф 1 от Делегирано решение 2012/678, а че е накърнено правото да бъде информирана още на етапа на предварителното разследване относно съмнението за манипулиране и относно фактите, на които Комисията се основава.

79.

Но съществува ли въобще такова право?

80.

В релевантния по отношение на предварителното разследване Регламент № 479/2009 се съдържа само индикация за право на изслушване. Съгласно член 13, първа част от изречението Комисията отчита пред Икономическия и финансов комитет констатациите си от посещенията за водене на разговори и методологическите посещения, включително всички коментари по тези констатации, направени от съответната държава членка. В тази разпоредба не се открива обаче задължение на Комисията да съобщи на държавата членка за съмнение относно погрешно представяне на данни за дефицита.

81.

Съгласно практиката на Съда зачитането на правото на защита във всяко производство срещу лице, които може да завърши с увреждащ го акт, представлява обаче основен принцип на правото на Съюза, който трябва да бъде гарантиран дори когато липсва правна уредба за съответното производство ( 28 ).

82.

В разглежданата процедура на засегнатата държава членка действително са предоставени съществени права на защита, но едва във втория етап от процедурата — официалното разследване.

83.

При това положение би могло да се предположи, че предоставянето на съществени права на защита в официалната процедура по разследване компенсира липсата на право на информация на етапа на предварителното разследване. Това обаче би означавало да не се вземе под внимание обстоятелството, че видът и начинът на провеждане на предварителното разследване могат да се отразят на възможностите за защита в официалната процедура по разследване. За производства в областта на картелното право Съдът е приел, че подобно отражение е възможно.

84.

Процедурата по разследване на нарушение по член 101 ДФЕС или член 102 ДФЕС се състои, както настоящата процедура, от два етапа: предварителна процедура по разследване и официална процедура за проверка ( 29 ). Последната започва с изложение на възраженията срещу съответното предприятие ( 30 ). В това отношение е налице сходство с член 8, параграф 3 от Регламент № 1173/2011 и член 2, параграф 1 от Делегирано решение 2012/678.

85.

За производството в областта на правото на конкуренцията Съдът по-специално е подчертал, че в интерес на закрилата на правата на защита на предприятията информацията, получена в предварителното разследване по време на проверки, т.е. по-специално при претърсвания и разпити, може да бъде използвана само за посочените в заповедта за проверка или решението за проверка цели ( 31 ). Това би могло да се разбира в смисъл, че и при предварителни разследвания с оглед на санкцията заради погрешно представяне на бюджетни данни тези цели следва да се съобщят на засегнатите.

86.

От друга страна, Съдът е приел също, че Комисията може да започне нова процедура по разследване, за да провери точността или да допълни информацията, с която се е запознала случайно в хода на предходна проверка, тогава когато тази информация сочи, че е налице поведение, което противоречи на предвидените в Договора правила на конкуренцията ( 32 ).

87.

На пръв поглед изглежда логично тези съображения да се приложат по аналогия в настоящия случай, предвид структурното сходство. И в този аспект действително би могъл да съществува проблем. Това е така, защото тук страните спорят дали Комисията е съобщила за съмненията си още през септември 2013 г. или едва през юли 2014 г. Не се оспорва, че по време на посещенията през 2012 г. още не е ставало дума за процедура по налагане на санкции.

88.

Всъщност обаче на равнището на предварителното разследване има съществени разлики спрямо правото в областта на конкуренцията, които ограничават възможните аналогии.

89.

Докато в правото в областта на конкуренцията е необходимо още за предварителните разследвания да е налице повод, който при това може да бъде съобщен на съответните предприятия, в областта на бюджетното наблюдение държавите членки и Комисията са в непрекъснат диалог съгласно Регламент № 479/2009. Целта на този диалог включва в неговата рамка да бъдат установени евентуални индикации за каквото и да било погрешно представяне на данни по смисъла на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 ( 33 ). Държавите членки също така принципно следва да очакват това. В настоящия случай това важи конкретно за Испания, тъй като тази държава членка е открила проблемите и ги е съобщила на Комисията.

90.

От нищо обаче не следва, че Комисията е длъжна непрекъснато да проверява дали евентуални индикации са се потвърдили до такава степен, че да се налага към държавата членка да бъде отправено допълнително предупреждение.

91.

Впрочем, както изтъкват Съветът и Комисията, без това да е оспорено, в официалната процедура по разследването Комисията е проверила и потвърдила всички установени в диалога информации, които са били от значение за налагането на санкция, преди Съветът да обоснове санкцията с тези информации. В този смисъл фактическото положение е сходно със случайните разкрития в правото в областта на конкуренцията.

92.

Дори да се приеме, че Комисията има задължението да отправя предупреждение, Испания не изтъква достатъчно обосновани доводи за това, доколко моментът, в който съмненията са ѝ били съобщени, е накърнило възможностите ѝ за защита. Тя по-скоро само твърди, че е налице такова накърняване, без да предостави някаква обосновка за това ( 34 ).

93.

Доколкото Испания намеква, че испанските органи били предоставили на Комисията обременяваща информация само защото не са знаели нищо за съмненията за манипулиране, то този довод свидетелства за неразбиране на функцията на правото на защита. Всъщност то не обхваща правото на ранно информиране относно съмнението, за да може целенасочено да бъде укрита информация от Комисията ( 35 ). Това се отнася в особена степен за държавите членки. Действително предприятията не могат да бъдат задължавани да дават отговори, чрез които са принудени да признаят неправомерно действие ( 36 ). За разлика от това, когато държава членка бъде заподозряна, че е манипулирала данни за дефицита и дълга, тя е длъжна да оказва съдействие дори когато чрез това се самоуличава. Това следва от установеното в член 4, параграф 3 ДЕС задължение за лоялност на държавите членки към Съюза ( 37 ).

94.

Поради това първото основание следва да се отхвърли.

95.

С второто основание Испания твърди, че е нарушено правото на добра администрация, залегнало в член 41 от Хартата на основните права. Тя се съмнява в безпристрастността на разследващия екип, тъй като в него са участвали и лица, които са участвали и в разследването преди започването на официалната процедура.

96.

Съветът оспорва приложимостта на член 41 от Хартата в полза на държави членки, макар да приема, че те могат да се позоват на изискването за безпристрастност. Комисията отива дори една крачка по-далеч, като по отношение на държавите членки подлага на съмнение приложимостта дори на това изискване или най-малкото неговото нормативно съдържание.

97.

Независимо от това дали дадена държава членка може да се позове на член 41 от Хартата, обаче е ясно, че изискването за безпристрастност е проявление на общия правен принцип на правото на добра администрация в полза на държавите членки ( 38 ).

98.

Изискването за безпристрастност обхваща, от една страна, субективната безпристрастност, в смисъл, че нито един от членовете на съответната институция, който се занимава със съответното дело, не трябва да проявява пристрастие или лична предубеденост, и от друга, обективната безпристрастност, в смисъл, че институцията трябва да осигурява достатъчно гаранции, за да е изключено всяко основателно съмнение по този въпрос ( 39 ).

99.

Испания се оплаква, че трима от четиримата служители, които са провели официалното разследване, са участвали в посещенията през 2012 г. и 2013 г. Възражението на Съвета, че Испания следва да изложи и да докаже, че членовете на разследващия екип действително са били предубедени, на пръв поглед изглежда основателно, доколкото този довод не изтъква субективна предубеденост. Испания се оплаква обаче само от нарушаване на изискването за обективна безпристрастност.

100.

Доколкото Испания възразява, че дадено нарушение не може да се разследва и санкционира от същата служба, която търпи и последиците от това нарушение ( 40 ), трябва да се признае: Евростат, от една страна, е адресат на съобщенията относно данните за дефицита и дълга, а от друга страна, Евростат проверява качеството на съобщените данни и провежда разследване, когато е налице съмнение за манипулиране на статистическите данни. Въпреки това е трудно Евростат да се разглежда като „жертва“ на евентуално нарушение.

101.

И все пак относно този довод трябва да се признае, че начинът на действие на Комисията не е осигурил максимални гаранции за безпристрастност. Действително има много основания да се приеме, че лица, които са участвали още в предварителни разследвания и са предложили на Комисията да започне официална процедура по разследване, вече не биха действали напълно непредубедено в последно споменатата процедура.

102.

В проведеното съдебно заседание Комисията също така предизвика нови съмнения относно непредубедеността, като на въпрос на Съда отговори, че целта на официалното разследване e била да се постигне възпиращ ефект. Това изказване буди опасения, че най-малкото тази част от процедурата вече не е била проведена без предразсъдъци по отношение на резултатите.

103.

Действително биха били възможни редица мерки, които биха могли да осигурят значително по-безпристрастно разследване. Да се предотврати лица, които са участвали в предварителните разследвания, да участват и в официалното разследване, би бил само най-лесният вариант. Възможно би било също официалното разследване да бъде възложено на друга служба на Комисията, било то в рамките на Евростат или извън тази генерална дирекция, например на служба в рамките на генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ или на ОЛАФ. Независимостта на разследването би била още по-изразена, ако друга институция, например Сметната палата или ЕЦБ, бяха поели тази задача.

104.

Повод за такова засилване на безпристрастността на разследването би могъл да е респектът към юрисдикцията на държавите членки по отношение на бюджета. Тя вече е значително ограничена чрез контрола от страна на Съюза и още повече от налагането на санкции за погрешно представяне на съобщаваните бюджетни данни. От това ограничение се обяснява и специалната процедура по разследване за погрешно представяне на данни, както и обстоятелството, че на Съвета е възложено правомощие за налагане на санкции. Ето защо би било само проява на последователност при тази специфична процедура да се очакват и специфични мерки за осигуряване на независимо разследване.

105.

Въпреки тези съществени интереси отказът от осигуряване на максимална безпристрастност може обаче да бъде обоснован. По аналогия с член 52, параграф 1 от Хартата тук става въпрос за случая, когато той е предвиден в закон и зачита същността на принципа за безпристрастност. Освен това при спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.

106.

Що се отнася до законовата основа, компетентността на Комисията за официалното разследване произлиза от член 8, параграф 3 от Регламент № 1173/2011. Съгласно член 2, параграф 2 от Делегирано решение 2012/678 разследването се провежда от Евростат, тоест от генералната дирекция, която провежда и предварителното разследване съгласно Регламент № 479/2009. Не е изразено съмнение в обстоятелството, че служителите, които са участвали в разследванията, съгласно вътрешните правила на Евростат са били компетентни за дейността си. Ето защо следва да се приеме, че накърняването на изискването за безпристрастност почива на достатъчна законова основа.

107.

В разглеждания случай основното съдържание на изискването за безпристрастност не е накърнено и поради факта, че решението за налагане на санкция е взето от друга институция, а именно от Съвета. Освен това той е взел решението си по препоръка на Комисията, за която в крайна сметка решение са взели не въпросните служители на Евростат, а колегията на членовете на Комисията. Съветът съвсем основателно изтъква това.

108.

Следователно от решаващо значение е пропорционалността на начина на действие на Комисията.

109.

Принципът на пропорционалност изисква дадена мярка да бъде „годна да осъществи преследваната от нея цел, необходима и пропорционална“ ( 41 ). Тази цел трябва да е призната от Съюза и да е от общ интерес или да е необходима, за да се защитят правата и свободите на други хора.

110.

Що се отнася до легитимната цел на отказа от допълнителни мерки за засилване на безпристрастността, Съветът изтъква ограничените ресурси на Комисията и необходимостта от специализиране. Следователно става въпрос за легитимната цел да се ограничат разходите за разследването ( 42 ), като същевременно се осигури неговото качество.

111.

Начинът на действие на Комисията е бил годен и необходим за постигането на тези цели. С оглед на сложността на материята дори е в голяма степен разумно в предварителните разследвания и в официалното разследване да участват същите лица. На практика това вероятно ускорява и проверката и по този начин се постига още една цел на правото на добра администрация.

112.

Накрая, смятам, че начинът на действие на Комисията е и подходящ, съотнесен към накърняването на изискването за безпристрастност. Всъщност включването на лица, които вече са участвали в предварителните разследвания, служи не само на интересите на Комисията те да са ефективни, но и на интереса на Испания като засегната от разследването държава членка. С познанието си за обстоятелствата тези лица всъщност могат да допринесат за това по време на разследването да бъдат избегнати грешки — включително такива, които са в тежест на Испания — и да се ускори ходът на проверката.

113.

В крайна сметка в настоящия случай претеглянето на предимствата на участието на същите лица срещу свързаното с него отслабване на безпристрастността може обаче да бъде пренебрегнато, тъй като оправданият интерес на Испания от безпристрастно разглеждане на случая е осигурен в повече от достатъчна степен чрез това, че първо колегията на членовете на Комисията решава дали да отправи препоръка към Съвета и едва Съветът може да реши дали да бъде наложено наказание. И двете институции не участват пряко в разследванията.

114.

Интересът от безпристрастност е допълнително осигурен чрез възможността да се потърси правна защита от също така безпристрастни съдилища на Съюза, от която Испания понастоящем се и възползва. Както правилно изтъкват Съветът и Комисията, естеството на тази правна защита е особено широко, тъй като съгласно член 8, параграф 5 от Регламент № 1173/2011 Съдът на Европейския съюз разполага с неограничена юрисдикция да осъществява контрол върху решенията на Съвета да налага глоби.

115.

Следователно Комисията не е нарушила изискването за безпристрастност и това основание следва да бъде отхвърлено.

116.

С третото основание Испания отрича наличието на установените в член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 условия за налагане на глоба. В тази връзка Испания отрича, на първо място, че е налице погрешно представяне на данни, тъй като то е било преразгледано в кратък срок, и на второ място, застъпва виждането, че съобщените данни не са били от значение за прилагането на член 121 ДФЕС или член 126 ДФЕС или на Протокола относно ППД, тъй като поради бързото им коригиране те не са взети предвид от Комисията при упражняването на контрола, и на трето място смята, че евентуалното нарушeние не е породено от груба небрежност.

117.

На първо място Испания изтъква, че не е представяла погрешно данни. Съобщените през март 2012 г. данни не били нито грешни, нито верни, а предварителни. С корекцията им през май 2012 г. Испания актуализирала тези данни. Ставало въпрос за преразглеждане в рамките на обичайното. Такова действие не попадало в обхвата на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011, както ставало ясно от член 6 от Регламент № 479/2009 и от съображение 9 на Делегирано решение 2012/678.

118.

Този аргумент не може да бъде възприет.

119.

Корекции, които стават необходими поради неправилно прилагане на счетоводните правила, действително представляват преразглеждания по смисъла на член 6 от Регламент № 479/2009, но не изключват погрешното представяне на данни по смисъла на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011.

120.

Член 6 от Регламент № 479/2009 урежда задължението на държавите членки да информират Комисията за всяко основно преразглеждане на вече отчетените данни. Корекции са не само допустими, но и се изискват. За ефективността на контрола на бюджета е от съществено значение Комисията да разполага с верни числа. В този контекст причината за необходимостта от корекция не може да играе някаква роля. Следователно обстоятелството, че Комисията сама е определила действието като преразглеждане и е публикувала коригираните данни без резерви, е в съответствие с условията на този регламент.

121.

И все пак преразглеждания на данни може да доказват погрешно представяне на данни по смисъла на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011. В това отношение е показателно второто изречение от съображение 9 на Делегирано решение 2012/678, където са изброени случаи, при които вече отчетени данни действително трябва да се ревизират, като те обаче не следва да се разглеждат като погрешно представяне на данни, което следва да се санкционира.

122.

Действително Делегирано решение 2012/678 не може да е меродавно по отношение на нормативното съдържание на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011. Това е така, защото правомощието на Комисията да приема нормативни мерки по член 8, параграф 4 не обхваща правилата в областта на налагането на санкции. Да ѝ се делегират такива правомощия впрочем, би изглеждало несъвместимо и с член 290, параграф 1, втора алинея ДФЕС, според който съществените елементи от една област не могат да бъдат предмет на делегиране на правомощие на Комисията. Делегираното решение може обаче да изясни разбирането на Комисията относно съдържанието на Регламента.

123.

Във второто изречение от съображение 9 от Делегирано решение 2012/678 Комисията изхожда от това, че ревизии, които са обяснени по ясен и целесъобразен начин, не следва да се разглеждат като погрешно представяне. Противно на разбирането на Испания, това не означава, че погрешно представяне, което е съобщено и обяснено, не може да бъде наказано. Комисията по-скоро се съобразява с обстоятелството, че окончателните данни за дефицита и дълга често пъти са на разположение след известен период и поради това съобщенията в рамките на процедурата по ППД винаги съдържат и прогнозни данни ( 43 ). Измененията на подобни прогнози трябва да са допустими, ако са обяснени по съответен начин. Освен това Комисията изрично приема промени в методологията за събирането на данни за изминали години като друга причина за ревизии.

124.

Корекцията на данните, които са били съобщени на Комисията през март 2012 г., не се е дължала обаче нито на предварителния характер на данните, нито на промени в методологията. По-скоро тя е била необходима, тъй като автономната област Валенсия е нарушила счетоводните правила на ESA 1995. Нарушението се състои в това, че данни от областта на здравеопазването години наред отчасти изобщо не са били счетоводно отчитани, а отчасти това е ставало със закъснение ( 44 ). Това означава, че на регионално равнище са направени повече разходи, отколкото са били отчетени пред националния орган. Вследствие на това при изчислението на общите държавни дефицити за годините 2008 до 2011 националният орган е изходил от неточни числа и през март 2012 г. е отчел в съобщение в рамките на ППД занижени данни за дефицита.

125.

Испания не оспорва, че причината за корекцията през май 2012 г. е неправилното прилагане на счетоводните правила в автономната област Валенсия. На фона на това същевременното позоваване на предварителния характер на отчетените пред Комисията данни като оправдание за тяхната корекция е противоречиво. Действителният размер на извършените в автономната област Валенсия разходи е бил установен, най-малкото на регионално равнище, той само не е бил надлежно осчетоводен.

126.

Следователно може да се констатира, че като през март 2012 г. е съобщила числа, които произтичат от нарушение на счетоводните правила и поради това са неверни, Испания е представила погрешно данни. Обстоятелството, че през май 2012 г. тя сама е коригирала отчетените данни, не променя този факт, тъй като действието не може да се класифицира като ревизия, дължаща се на причини, поради които деянието не е наказуемо. Ето защо по отношение на констатирането на нарушение на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 не е от значение дали Испания е обяснила по ясен и целесъобразен начин корекцията.

127.

Само между другото ще посоча, че за преценката на поведението на Испания не е от значение какво правят други държави членки. Според установената практика на Съда държава членка не може да обосновава неизпълнението на своите задължения, наложени от Договора, с обстоятелството, че други държави членки също не били изпълнили задълженията си ( 45 ).

128.

Ето защо първата част на третото основание на Испания не следва да бъде уважено.

129.

При условията на евентуалност, в случай че Съдът установи погрешно представяне на данни, Испания твърди, че те не са били годни да засегнат бюджетното наблюдение. Това било така, защото, от една страна, Испания коригирала данните толкова скоро след отчитането им, че в докладите си Комисията е могла да вземе предвид правилните числа. От друга страна, корекцията за 2011 г. (по мнението на Испания единствено меродавната) била само 0,9 милиарда евро (0,08 % от брутния вътрешен продукт) и не водела до надвишаване на прага от 3 %.

130.

Този довод също не e основателен. Той е изведен от неправилно тълкуване на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011.

131.

Действително — за разлика от виждането на Съвета — за тълкуването на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 е без значение, че съгласно член 14, параграф 3 от Делегирано решение 2012/678 последиците от погрешното представяне са от значение при определянето на размера на санкциите. Както вече беше посочено, Комисията няма пълномощие да урежда правилата в областта на налагането на санкции, включително и косвено чрез определяне на критерии за изчислението на санкцията, които по мнение на Съвета вече не са от значение по отношение на изпълнението на фактически състав.

132.

В допълнение ще отбележа, че и генезисът на Регламент № 1173/2011 не дава други насоки за тълкуването на фактическия състав. Фактическият състав, който води до санкция, не се съдържа в първоначалното предложение на Комисията ( 46 ), а се появява за първи път — вече с окончателния текст, но без по-нататъшни пояснения — в проекта на Съвета от 16 юни 2011 г. ( 47 ). В този вид той е приет без коментар и в становището на Парламента ( 48 ), макар че проектът на докладчика ( 49 ) още не е съдържал нищо по този въпрос.

133.

Но още от текста на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 става ясно, че за налагането на глоба не са от значение евентуалните последици от погрешното представяне по отношение на бюджетното наблюдение. Съгласно тази разпоредба погрешно представените данни трябва да са данни за дефицита или дълга, които са от значение за прилагането на член 121 ДФЕС или член 126 ДФЕС или за прилагането на Протокола относно ППД. Ето защо е достатъчно данните да са предназначени да направят възможно бюджетното наблюдение.

134.

Тълкуването, изведено от текста, съответства и на залегналите в съображение 13 от Регламент № 1173/2011 цели. Съгласно първото изречение прилагането на бюджетното наблюдение в еврозоната следва да стане по-ефективно посредством санкции. Второто изречение предвижда санкциите да повишат доверието в рамката за фискалното наблюдение на Съюза. Действително и двете цели не изискват задължително предвиденото санкциониране, но постигането им става по-ефективно, когато се санкционира още погрешното представяне.

135.

Ето защо следва да се отбележи, че още при погрешното представяне на данни, които за от значение за прилагането на член 121 ДФЕС или член 126 ДФЕС или за прилагането на Протокола относно ППД, е изпълнен фактическият състав за налагане на санкция, ако то е станало умишлено или поради груба небрежност. Разглежданите данни са такива данни, тъй като съгласно член 3 от Регламент № 479/2009 държавите членки следва да ги отчетат пред Комисията, за да могат те да изпълнят предназначението си да послужат за бюджетното наблюдение.

136.

Противно на виждането на Испания, сумите, за които става въпрос, също са достатъчно големи, за да оправдаят прилагането на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011. Погрешно представяне на данни за дефицита в размер на 1,9 милиарда евро, което води до референтен размер за санкционирането от почти 100 милиона евро, не е пренебрежимо.

137.

Поради това и втората част от третото основание трябва да бъде отхвърлена.

138.

Следователно от решаващо значение е дали Испания е представила погрешно данните поради груба небрежност. Испания отрича това, по-специално защото само една област е засегната от проблема.

139.

Отправната точка за упрека в груба небрежност е санкционираното от член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 поведение. То се състои в погрешното представяне на данни в съобщение в рамките на ППД до Комисията. Заглавието „Санкции при манипулиране на статистически данни“ действително прави връзка с нарушението на счетоводните правила в правото на Съюза. Това нарушение е причината за невярното съобщение в рамките на ППД и може да се формулира по ясен начин. Заглавието обаче не променя факта, че глобата е наложена не заради неправилното прилагане на счетоводните правила, а заради отчитането на неверни данни пред Комисията ( 50 ). Това произлиза от целта на санкцията. Тя следва да направи по-ефективно бюджетното наблюдение от страна на Съюза ( 51 ). Опасност за бюджетното наблюдение възниква обаче едва в момента, в който неверните данни бъдат съобщени на Комисията. Преди това става въпрос за чисто национален проблем, който държавата членка може и трябва да отстрани.

140.

И все пак неправилното прилагане на счетоводните правила е релевантно като привръзка за субективния елемент по член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011. Това е така, защото, който вследствие на груба небрежност нарушава счетоводните правила и не коригира тази грешка до следващото подадено до Комисията съобщение в рамките на ППД, отчита пред Комисията неверни данни поради груба небрежност.

141.

Следва да се провери дали Испания е нарушила счетоводните правила поради груба небрежност, преди да подаде до Комисията съобщението в рамките на ППД през март 2012 г.

142.

Във второто изречение от съображение 10 от Делегирано решение 2012/678 Комисията посочва, че за проява на груба небрежност следва да се счита, ако лицето, което отговаря за изготвянето на данните за дефицита и дълга на сектор „Държавно управление“, е извършило явно нарушение на своето задължение да полага дължимата грижа. По този начин Комисията правилно прави привръзка към задачата да се изготвят данни за дълга или дефицита, без да се ограничава до изготвянето на общонационални данни или да прави друга връзка с вътрешния ред на държавата ( 52 ).

143.

Друго заключение би противоречало на принципа, съгласно който държава членка не може да се позове на обстоятелства от своя вътрешен правов ред, включително такива, произтичащи от конституционната уредба на тази държава, за да оправдае неизпълнението на задълженията, произтичащи от правото на Съюза ( 53 ). По отношение на задълженията в рамките на бюджетното наблюдение този принцип изрично е залегнал в член 2 и член 3 от Протокола относно ППД ( 54 ). Конкретно разглежданото задължение се състои в това на Комисията да се докладват верни данни за дефицита и дълга. Ако дадена регионална служба подава на националния орган неверни данни, това не оневинява съответната държава членка.

144.

Следователно Испания следва да поеме отговорност както за компетентния национален орган, така и за компетентната служба в автономната област Валенсия.

145.

Участниците спорят дали националният орган е знаел или е трябвало да знае за нередностите преди май 2012 г. Всъщност не е необходимо да се задълбава в този въпрос.

146.

Това е така, защото Испания не отрича, че компетентният регионален орган явно не е изпълнил задължението си да полага дължимата грижа, като изобщо не е осчетоводявал или е осчетоводявал със закъснение разходи за здравеопазване в значителен размер и е докладвал на националния орган неверни данни, макар че регионалната сметна палата още на ранен етап му е обърнала внимание за грешката.

147.

За да бъде констатирана груба небрежност на регионалния орган, също така не е от значение дали поведението е с дата от преди влизането в сила на Регламент № 173/2011 на 13 декември 2011 г. По-скоро може да се направи привръзка с обстоятелството, че регионалният орган не е коригирал своевременно грешката си преди доклада през март 2012 г. Следователно не е налице проблематиката за прилагане с обратна сила, за която Испания намеква.

148.

Като не е извършил корекция, регионалният орган е нарушил задължението си да полага дължимата грижа също така явно, както и с неправилното прилагане на счетоводните правила. Обстоятелството, че упрекът относно неизвършването на корекция се отнася до по-кратък период, не обосновава друга преценка.

149.

Възражението на Испания, че Комисията и Съветът не били взели под внимание, че Испания е открила нередностите през май 2012 г., информирала е за тях Комисията и във възможно най-висока степен ѝ е сътрудничела грижливо и лоялно, е ирелевантно.

150.

Меродавният момент за наличието на субективните условия на член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 е моментът на извършването на деянието, тоест на изпращането на данните до Комисията ( 55 ). Поведението след този момент не е от значение по отношение на въпроса дали следва да се наложи глоба. То може да бъде взето предвид само при определянето на размера на глобата съгласно член 14, параграф 3, буква д) от Делегирано решение 2012/678, както е и станало.

151.

След всичко посочено по-горе може да се констатира: компетентният орган в автономната област Валенсия поради груба небрежност не е уведомил компетентния национален орган за неправилното прилагане на счетоводните правила в миналото и за произтичащото от това положение обстоятелство, че докладваните данни са неверни. Испания следва да приеме, че това поведение се приписва на нея, което означава, че в съобщението в рамките на ППД, което е направила до Комисията през март 2012 г., поради груба небрежност тя е представила погрешно данни за дефицита.

152.

Следователно третата част от третото основание също е неоснователна.

153.

Поради това третото основание следва да бъде отхвърлено изцяло.

154.

С четвъртото основание Испания упреква Съвета, че при изчислението на наложената глобата е изходил от твърде висок референтен размер. Поради това Испания иска, в случай че Съдът прецени, че налагането на глоба е основателно, глобата да бъде намалена от 18,93 милиона евро на 8,62 милиона евро. За обосновка Испания се позовава на член 14, параграф 2 от Делегирано решение 2012/678 и на обстоятелството, че санкционирането на погрешното представяне на данни за дефицита е предвидено едва през 2011 г. В писмената си реплика Испания уточнява, че се позовава на принципа на недопускане на прилагане с обратна сила. Преди да могат бъдат разгледани тези доводи, първо следва да се изложи как Съветът стига до референтния размер, на базата на който е определил глобата, и какви изчисления иска Испания.

155.

Съгласно член 14, параграф 1, второ изречение от Делегирано решение 2012/678 глобата се определя въз основа на референтен размер, който може да бъде увеличен или намален, като се имат предвид конкретните обстоятелства по параграф 3. Испания не подлага на съмнение обстоятелството, че Съветът е намалил референтния размер до една пета.

156.

Съгласно член 14, параграф 2 от Делегирано решение 2012/678 референтният размер се равнява на 5 % от по-голямото от следните две въздействия на погрешното представяне — по отношение на дефицита или по отношение на дълга на сектор „Държавно управление“ на държавата членка за съответните години, посочени в съобщението в рамките на процедурата по прекомерен дефицит.

157.

Подаденото през март 2012 г. съобщение се отнася, в съответствие с член 3, параграф 2, буква а) от Регламент № 479/2009, за годините 2008—2012.

158.

Неотразените разходи се равняват съответно на 29 милиона евро за 2008 г., 378 милиона евро за 2009 г., 624 милиона евро за 2010 г. и 862 милиона евро за 2011 г., или общо на 1,893 милиарда евро.

159.

Въз основа на общия размер на неосчетоводените разходи Съветът е изчислил референтен размер от 94,65 милиона евро и е определил глоба, равняваща се на една пета от него.

160.

Испания твърди, че Съветът е следвало да вземе предвид само неосчетоводените разходи за 2011 г. Тогава референтният размер би бил 43,1 милиона евро, а изчислената на тази основа глоба — 8,62 милиона евро.

161.

Доколкото доводът на Испания се основава на член 14, параграф 2 от Делегирано решение 2012/678, това разбиране се основава на обстоятелството, че съгласно тази разпоредба е меродавно „по-голямото“ въздействие. Оттук Испания извежда, че следва да се вземе предвид само годината, в която отчетените данни са се различавали най-много от действителните данни.

162.

Това разбиране не може да се приеме, тъй като използваното в член 14, параграф 2 от Делегирано решение 2012/678 понятие за „по-голямо въздействие“ не се отнася за разликата на годишна основа, а за въздействието на погрешното представяне по отношение на дефицита или по отношение на дълга. Всъщност референтният размер се равнява на 5 % от по-голямото от следните две въздействия на погрешното представяне — по отношение на дефицита или по отношение на държавния дълг за съответните години, посочени в съобщението в рамките на процедурата при прекомерен дефицит.

163.

В текстовете на повечето езици ( 56 ) меродавна е не „най-голямата“, а именно „по-голямата“ стойност. Тъй като всяко съобщение се отнася за няколко години, при сравнението на годишните отклонения би могло да се очаква, че има няколко по-високи стойности. Така в настоящия случай размерът на отклонението за всяка година е по-висок от размера на отклонението за предишната година. Условие за приложимостта на член 14, параграф 2 от Делегирано решение 2012/678 е обаче меродавната стойност да може да бъде определена еднозначно.

164.

Освен това мястото на този елемент в текстовете на разпоредбата на повечето езици показва, че той се отнася до евентуални разлики в данните за дефицита или за дълга, а не за разликите между стойностите по години. За да стане ясно това, в текста на немски език дори е избран по-скоро необичайният стилов похват тази част от изречението да бъде обособена с тирета. В текстовете на други езици, по-конкретно на испански език и на езиците, които използват превъзходната степен, това значение произлиза без проблем от структурата на изречението.

165.

Заложеното в текста тълкуване съответства впрочем и на целта да се определи подходяща санкция. Ако погрешното представяне се отнася само за една година, нарушението явно е по-незначително, отколкото ако са засегнати няколко години. Следователно не би било подходящо двата случая да се третират по еднакъв начин, като санкцията се определи само въз основата на една конкретна година.

166.

Тъй като в настоящия случай става въпрос за едно-единствено неправилно съобщение, не е необходимо да се изяснява по-нататък как би следвало да се изчисли референтният размер по член 14, параграф 3, буква г) от Делегирано решение 2012/678 при повторно погрешно представяне.

167.

Като друг довод Испания косвено изтъква принципа на недопускане на прилагане с обратна сила. Тъй като Регламент № 1173/2011 е влязъл в сила едва на 13 декември 2011 г., поведението на Испания през годините 2008—2010 не следвало да се взема предвид.

168.

Този довод също не може да бъде възприет.

169.

Независимо от това дали държавите членки могат да се позоват на член 49, параграф 1, първо изречение от Хартата, където е уредено недопускането на прилагане с обратна сила на наказания, те съвсем не следва да приемат разпоредби, уреждащи санкции с обратна сила ( 57 ). Друго поведение би било неприемливо в един Съюз, основан на правни принципи.

170.

В настоящия случай обаче упрекът, че е нарушен принципът на недопускане на прилагане с обратна сила, е неоснователен.

171.

Както беше изложено по-горе, глобата по член 8, параграф 1 от Регламент № 1173/2011 се налага за погрешно представяне на данни, които са съобщени на Комисията, а не за погрешно представяне, преди да бъде изпратено съобщението.

172.

Испания е изпратила съобщението в рамките на ППД през март 2012 г., тоест след влизането в сила на Регламент № 1173/2011. Посочените в него данни за дефицита през годините 2008—2011 към момента на изпращането на съобщението са били неверни. Обстоятелството, че неправилното прилагане на счетоводните правила, което е довело до невярно съобщение в рамките на ППД, е започнало далеч преди 13 декември 2011 г., не променя това положение.

173.

Нарушение на принципа на недопускане на прилагане с обратна сила би било налице само ако Съветът въз основа на член 14, параграф 3, буква г) от Делегирано решение 2012/678 при определянето на глобата бе отчел, че съобщенията в рамките на ППД за годините 2008—2011 също са били неверни. Това е така, защото в такъв случай той би санкционирал косвено и тези съобщения, макар че Регламент № 1173/2011 е влязъл в сила едва след изпращането им. Съгласно съображение 11 от спорното решение Съветът обаче не е взел предвид именно погрешното представяне в съобщенията за годините 2008—2011.

174.

Следователно Съветът е изчислил правилно референтния размер. Той нито е пренебрегнал условията на член 14, параграф 2 от Делегирано решение 2012/678, нито е нарушил принципа на недопускане на прилагане с обратна сила.

175.

Следователно и четвъртото основание е необосновано.

176.

Предвид обстоятелството, че никое от основанията на Испания не би могло да постигне успех, жалбата би следвало да се отхвърли изцяло като неоснователна, ако Съдът не изпрати делото на Общия съд.

177.

Ако Съдът се съгласи с виждането ми и изпрати делото на Общия съд, на този етап не се налага той да се произнася по съдебните разноски.

178.

Ако Съдът обаче се произнесе с решение по това дело, то съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като според предложеното от мен решение Съветът би спечелил, би следвало Испания да заплати съдебните разноски.

179.

Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник обаче държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски.

180.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да се произнесе, както следва:

181.

В случай че Съдът не приеме това предложение, при условията на евентуалност предлагам да отхвърли жалбата и да възложи на Испания съдебните разноски, но с изключение на разноските на Комисията, тъй като тя следва да ги поеме сама.