1. 

Добре функциониращият вътрешен пазар предполага адекватни транспортни възможности, които от своя страна изискват безопасността на движението по пътищата да бъде основен приоритет. Всъщност в политиката на Европейския съюз е заложено като цел достигането на нулев брой загинали до 2050 г. ( 2 ).

2. 

Периодичната проверка на техническата изправност на превозните средства (наричана по нататък „проверка на техническата изправност на превозните средства“ или „ПТИПС“) цели да повиши безопасността на автомобилния транспорт. В разглеждания случай, който по-специално се отнася до съвместимостта на някои каталонски правила за ПТИПС с правото на Съюза, ПТИПС се извършва по-скоро от частни оператори, отколкото от публични органи. Във връзка с това Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) иска насоки по набор от въпроси, а именно i) приложимостта на така наречената Директива за услугите ( 3 ); ii) понятието за „упражняване на публична власт“ и iii) съвместимостта на каталонската лицензионна схема за ПТИПС с правилата на ЕС за свободното движение.

3. 

Накратко, според мен държавите членки най-добре могат да определят дали да позволят на частни оператори да извършват ПТИПС и как да регламентират тази дейност, при условие че спазват правото на ЕС. В разглеждания случай, поради изложените по-долу съображения, се опасявам, че правото на ЕС не е било напълно спазено.

4.

Съгласно член 2, параграф 1 от Директивата за услугите („Обхват“) Директивата се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка, с някои изключения, предвидени в член 2, параграф 2. Съгласно член 2, параграф 2, буква г) Директивата не се прилага за „услуги в областта на транспорта […], попадащи в обхвата на [дял VI ДФЕС]“, нито, съгласно член 2, параграф 2, буква и), за „дейности свързани с упражняването на [публична] власт, както е посочено в член [51 ДФЕС]“.

5.

Член 3, параграф 3 от Директивата за услугите („Отношения с други разпоредби на правото на Общността“) предвижда, че държавите членки прилагат разпоредбите на Директивата в съответствие с правилата за правото на установяване и свободното движение на услуги.

6.

Директива 2009/40 е приета съгласно член 71 от ДЕО (понастоящем член 91 ДФЕС) и отменя Директива 96/96 ( 5 ).

7.

Член 1, параграф 1 и член 2 от Директива 2009/40 (от глава „Общи разпоредби“) съответно предвиждат, че моторни превозни средства, регистрирани в държава членка, трябва да преминат периодични прегледи за проверка на техническата изправност в съответствие с Директивата. Подобни прегледи се извършват от държавата членка или от публична структура, на която държавата е възложила тази задача, или от структури или учреждения, които са определени и пряко контролирани от държавата, включително надлежно оправомощени частни организации.

8.

В Каталония периодичната ПТИПС се урежда от членове 34—38 от Закон № 12/2008 ( 6 ). Съгласно член 35 от този закон операторите на площадки за ПТИПС са задължени, наред с другото, да извършват проверка на техническата изправност на превозни средства и да препятстват използването на превозни средства, за които след направена проверка са установени неизправности във връзка с безопасността, които пораждат непосредствена опасност. Докато член 36 от този закон налага някои изисквания на тези оператори, член 37 се отнася до тяхното лицензиране. Тези изисквания са допълнително разяснени с Декрети № 30/2010 ( 7 ) и № 45/2010 (наричани по-нататък „оспорените декрети“) ( 8 ).

9.

По-специално член 73 от Декрет № 30/2010 предвижда, че площадките за ПТИПС трябва да съответстват на местния план. Освен това член 74 от този декрет не допуска притежаването от всяко лицензирано предприятие (или група от предприятия ( 9 )) на пазарен дял от повече от 50 % ( 10 ). Освен това член 75 установява минимално позволено разстояние между лицензираните площадки за ПТИПС до същото предприятие или група предприятия ( 11 ).

10.

На 5 май 2010 г. OCA Inspección Técnica de Vehículos SA (наричан по-нататък „OCA“), оператор на площадка за ПТИПС, подава жалба пред секретаря на Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Върховен съд, Каталония) с искане за съдебен контрол на оспорените декрети. Основното твърдение на OCA е, че условията във връзка с лицензионната схема за ПТИПС нарушава Директивата за услугите и член 49 ДФЕС.

11.

Четири други оператори на площадки за ПТИПС, а именно Grupo Itevelesa SL (наричана по-нататък „Itevelesa“), Applus Iteuve Technology (наричана по-нататък „Applus“), Certio ITV SL (наричана по-нататък „Certio“), Asistencia Técnica Industrial SAE (наричана по-нататък „ATI“), както и Generalidad de Cataluña (наричана по-нататък „Generalidad“), представят становища в подкрепа на законосъобразността на оспорените декрети.

12.

Със съдебно решение от 25 април 2012 г. Tribunal Superior de Justicia уважава подадената от OCA жалба, като приема, че лицензионната схема е несъвместима с испанското законодателство по изпълнение на Директивата за услугите. Ето защо той отменя няколко разпоредби на Декрет № 30/2010, както и Декрет № 45/2010 в неговата цялост.

13.

Generalidad не обжалва това съдебно решение пред запитващата юрисдикция. Това обаче правят четирите останали оператори на площадки за ПТИПС. На 15 януари 2014 г. Generalidad иска от запитващата юрисдикция да бъде допуснато като ответник във въззивното производство. Tribunal Supremo уважава това искане на 20 януари 2014 г.

14.

Tribunal Supremo изпитва съмнение, първо, относно тълкуването на понятието за „услуги в областта на транспорта“. Второ, посочената юрисдикция иска насоки по въпроса дали операторите на площадки за ПТИПС упражняват дейности, които могат да се характеризират като „публична власт“. Накрая, запитващата юрисдикция изобщо оспорва възможността да се прибягва до лицензионна схема за ПТИПС, както и някои изисквания съгласно схемата, по-специално във връзка с минималните разстояния и притежаването на дял от пазара (наричани по-нататък „оспорените изисквания“). На тази основа, като изпитва съмнения относно съвместимостта на оспорените декрети с правото на ЕС, запитващата юрисдикция решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси:

15.

Съгласно член 101 от Процедурния правилник с писмо от 28 януари 2015 г. Съдът изисква от запитващата юрисдикция да разясни някои въпроси относно приложимата национална правна уредба преди 24 февруари 2015 г. С писмо от 23 февруари 2015 г. Tribunal Supremo предоставя на Съда поисканата информация.

16.

OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, испанското и шведското правителство и Комисията представят писмени становища. В съдебното заседание на 19 март 2015 г. OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, испанското и шведското правителство и Комисията представят устни доводи.

17.

Tribunal Supremo описва въпрос 1 като „ключов“. Tribunal Supremo по същество иска да се установи дали ПТИПС е „услуга в областта на транспорта“. Припомням, че от обхвата на член 2, параграф 2, буква г) от Директивата за услугите са изключени тези услуги, които обаче попадат в обхвата на (понастоящем) дял VI ДФЕС. Това наподобява правилото, закрепено в член 58, параграф 1 ДФЕС ( 12 ).

18.

Както ще стане видно, този въпрос всъщност не е съществен за изхода на главното производство. Въпреки това, като се има предвид потенциалното му значение за бъдещи случаи, ще го разгледам в неговата цялост.

19.

От самото начало трябва да се има предвид, че съгласно Договорите поради специфичното естество на транспорта прилагането на принципите на свободното предоставяне на услуги трябва да се осъществява посредством изпълнението на общата транспортна политика ( 13 ). Въпреки това разпоредбите относно транспортната политика далеч не изключват основните принципи на свобода на движение, а имат за предмет да прилагат и допълват правилата за свободното предоставяне на услуги чрез общо действие ( 14 ).

20.

Дял VI ДФЕС не предоставя определение за това какво представлява услуга в областта на транспорта. При липсата на общо определение в първичното право, специални определения могат да се открият във вторичното право, прието съгласно дял VI ДФЕС за услуги, които попадат в обхвата на тези законодателни актове.

21.

Ако се върнем към разглеждания въпрос, въпреки че Директива 96/96 хармонизира правилата за проверката на техническата изправност на превозните средства и техните ремаркета, тя „не съдържа никаква разпоредба относно правилата за достъп до извършването на прегледи на превозни средства“ ( 15 ). Същото важи и за Директива 2009/40. С други думи, правото на установяване като оператор на площадка за ПТИПС — за разлика от материалните правила приложими за самата проверка — не се хармонизира от Директива 2009/40. A fortiori, също така не се хармонизира предоставянето на услуги в хода на тази дейност. Следователно, в случай че ПТИПС се характеризира като „услуга в областта на транспорта“ съгласно член 58, параграф 1 ДФЕС, следва да се направи заключението, че към настоящия момент правото на ЕС не гарантира свободата да се предоставят услуги по ПТИПС ( 16 ).

22.

Следователно идеята какво представлява „услуга в областта на транспорта“, следва да се тълкува внимателно. Това важи с особена сила по отношение на услуги, които са само случайни, спомагателни или дори косвено свързани с транспорта. Това обаче означава ли, че трябва непременно да се приеме стеснено разбиране за това понятие? Това е важен въпрос. Считам, че като се има предвид факта, че правилата за общата транспортна политика изпълняват и допълват тези за свободното предоставяне на услуги (вж. точка 19 по-горе), би било проблематично да се стига дотам, да се възприема дял VI ДФЕС — дори когато се има предвид член 58, параграф 1 ДФЕС — като „изключение“ от правилата за свободното движение, което следователно трябва да се тълкува ограничително ( 17 ).

23.

Повечето от страните, които са представили становища, твърдят, че ПТИПС насърчава безопасността на транспорта, област на политиката, която изрично се споменава в член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС. Тези страни се позовават на факта, че Директиви 96/96, 2009/40 и 2014/45 ( 18 ) са приети съгласно член 71 ДЕО (или нормативния му приемник). Оттук практиката на законодателя на ЕС евентуално посочва, че ПТИПС е услуга в областта на транспорта.

24.

Въпреки че не съм имунизиран срещу тези доводи, с цялото дължимо уважение ще посоча, първо, че защитна теза, основана на правното основание на една директива не може да бъде решаваща, когато тази директива хармонизира само съдържанието на въпросната услуга, но не и нейното реално предоставяне (достъпа). Второ, причините за приемане на законодателни мерки съгласно дял VI ДФЕС не винаги са ясни или последователни. Като пример могат да се посочат правилата за времето на шофиране и периодите за почивка, които са приети съгласно член 71 от ДЕО ( 19 ), докато тези за транспортирането на животни не са приети съгласно този член ( 20 ). Несъмнено и двете са свързани с транспорт. С оглед на това ми се струва, че правното основание за даден законодателен акт на ЕС не може да бъде единственият решаващ фактор относно това какво представлява транспортна услуга ( 21 ).

25.

Може да се твърди, че ПТИПС не представлява реална транспортна услуга, а е спомагателна или вторична услуга. Спомагателният характер спрямо реалния транспорт прави положението на подобни услуги неясно. Например в решение Bowden и др. ( 22 ) Съдът приема, по отношение на директивата относно работното време, която не се прилага за сектора на автомобилния транспорт, че служителите, работещи в бюро по услуга за доставка на пратки, попадат в този сектор. Като се има предвид обаче специфичният характер на случая, свързан с трудовоправен спор, не смятам, че може да се изведе генерален извод от това съдебно решение.

26.

Понастоящем член 58, параграф 1 ДФЕС се отнася до „услуги в областта на транспорта“, което ми се струва малко по-широко по обхват от „транспортни услуги“. Това би могло да включва — най-малкото в определени граници — услуги, които са спомагателни или вторични спрямо транспорта.

27.

Някои съображения в преамбюла към Директивата за услугите осветляват допълнително въпроса. От една страна, съображение 21 — което е свързано с донякъде по-тясното понятие за „транспортни услуги“ — пояснява, че те „включ[ват] градски транспорт, таксита и линейки, а също така и пристанищните услуги“ и „следва да бъдат изключени от обхвата на [Директивата за услугите]“. От друга страна, съображение 33 изрично споменава, че „[у]слугите, обхванати от настоящата директива, засягат широка гама от непрекъснато променящи се дейности, включително бизнес услуги като […] даване на коли под наем и туристически агенции“ ( 23 ).

28.

С оглед на тези елементи и при отсъствието на ясна дефиниция в правните текстове смятам, че „услуга в областта на транспорта“ трябва да се състои или да ѝ бъде присъщо физическото действие на придвижване на хора или стоки от едно място на друго чрез пътно, въздушно или плавателно превозно средство. Ако въпросната услуга не обхваща основно реален транспорт, то самият факт, че тя може да се свърже по един или друг начин с транспорта, сам по себе си не означава, че тя следва да се характеризира като такава. В противен случай би имало опасност да се предостави твърде широк обхват на член 2, параграф 2, буква г) от Директивата за услугите и да се лиши Директивата от нейната цел. С риск да посоча очевидното, например като се изключи тяхното местоположение, услугите за общо потребление, които обичайно са разположени на натоварена централна железопътна гара, като обущарски и ключарски услуги, не са свързани с транспорта.

29.

Въпреки това подобна логика не следва неправилно да се разбира като аргумент в защита на стеснителното схващане за понятието за „услуга в областта на транспорта“. Всъщност, ако се съди по текста на член 91, параграф 1 ДФЕС, някои фактори могат да доведат до свързването на дадена услуга, която сама по себе си не обхваща транспорт, със сектора на транспорта, поради това че тя е от съществено значение за транспорта. Изглежда, че транспортната безопасност е точно такъв фактор, като нейната цел е да се подобри транспорта за всички.

30.

Това ме кара да заключа, поради изложените по-долу съображения, че ПТИПС представлява услуга в областта на транспорта.

31.

Всъщност действително ПТИПС може да не обхваща реален транспорт, а само услуга, която е спомагателна или косвена спрямо реалния транспорт. Когато обаче проверката на техническата изправност покаже, че дадено превозно средство има опасни неизправности, би било юридически невъзможно да се използва това превозно средство за транспортни цели ( 24 ). С други думи, изглежда, че ПТИПС е необходима предпоставка за транспорта. Освен това, разглеждана така, ПТИПС допринася за превръщането на транспорта в по-безопасен в интерес на всички ползватели. Следователно тя е неразривно свързана с транспорта. Обратно на това, за да използвам примера на услугите по отдаване на коли под наем, за които също може да се твърди, че са спомагателни спрямо транспорта, самият договор за отдаване на кола под наем не е необходима предпоставка за транспорта, а е само (един от многото) правни способи за предоставяне на транспортно средство.

32.

Като се има предвид това положение, важното е не че ПТИПС също така биха могли да бъдат приравнени на услуги по сертифициране, технически преглед и/или изпитване, които по принцип се обхващат от Директивата за услугите ( 25 ). Всъщност няма пречки възможността конкретна услуга, от една страна, да обхваща сертифициране, технически преглед и/или изпитване и да бъде „услуга в областта на транспорта“, от друга страна. При подобен хибриден сценарий тази услуга все пак ще бъде изключена от обхвата на Директивата за услугите, тъй като член 2, параграф 2, буква г) от Директивата за услугите (и член 58, параграф 1 ДФЕС) според мен имат предимство пред член 2, параграф 1.

33.

На тази основа заемам становището, че предоставянето на услуги по ПТИПС попада в обхвата на дял VI ДФЕС. Следователно не се прилагат нито свободното предоставяне на услуги (член 58, параграф 1 ДФЕС), нито Директивата за услугите (член 2, параграф 2, буква г) от нея). Освен това, тъй като Директива 2009/40 не хармонизира предоставянето на услуги по ПТИПС, тя не може да постави под въпрос разглежданата правна уредба на Каталония.

34.

За да се предостави обаче на Tribunal Supremo полезен отговор, който да му помогне да разреши спора, с който е сезиран, е необходимо да се излезе извън формулировката на въпрос 1. Всъщност фактът, че свободното предоставяне на услуги не се прилага съгласно член 58, параграф 1 ДФЕС, не изключва прилагането на член 49 ДФЕС относно свободата на установяване. Тази разпоредба се прилага пряко към транспорта ( 26 ). Показателно е, че запитващата юрисдикция споменава член 49 ДФЕС в текста на въпрос 4.

35.

Тъй като експлоатацията на площадки за ПТИПС спада към понятието „установяване“ ( 27 ), Съдът следва да отговори на въпрос 1 в смисъл, че подобни дейности попадат в обхвата на член 49 ДФЕС.

36.

На последно място, тъй като Applus и ATI повдигат въпрос за допустимостта, трябва да е ясно, че решението, което предлагам — а именно да се отговори на преюдициалните въпроси с оглед на свободата на установяване, а не на Директивата за услугите — няма отражение върху компетентността на Съда. Трябва да се признае, че Съдът не може да отговаря на преюдициални въпроси относно тълкуването на разпоредби на първичното право относно свободното движение на хора, когато всички елементи са ограничени до единствена държава членка във всичките им релевантни аспекти ( 28 ). В някои случаи обаче презграничните последици на оспорен акт от националното законодателство не могат да се изключат ( 29 ). Такъв по-специално е случаят на законодателство, което установява лицензионна схема, като по този начин ограничава броя на икономическите оператори и поставя изисквания към тях, например относно географското разстояние. Подобни дела по принцип се разглеждат по същество ( 30 ), като най-убедителното съображение е, че разглежданото законодателство всъщност е можело да произведе презгранични последици — поне това не би могло да се изключи. Тъй като разглежданата каталонска схема може да породи именно такива последици, следователно считам, че Съдът остава компетентен да разгледа по същество преюдициалните въпроси.

37.

Въпрос 2 тръгва по добре утъпканата пътека на изключването на дейностите по упражняване на публична власт от правилата за свободно движение. Въпросът е формулиран с презумпцията, че Директивата за услугите се прилага към разглеждания случай. С оглед обаче на отговора ми на въпрос 1 — и отново, за да се даде полезен отговор — смятам, че Съдът трябва да разгледа този въпрос от перспективата на член 51, параграф 1 ДФЕС, доколкото тази разпоредба е релевантна и за свободата на установяване.

38.

По същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали фактът, че операторите на площадки за ПТИПС могат да разпоредят дадено превозно средство, което не е издържало проверката на техническата изправност и поради това се счита, че представлява непосредствена заплаха, да бъде спряно от движение, означава, че те упражняват публична власт по смисъла на член 51, параграф 1 ДФЕС.

39.

На този въпрос очевидно следва да се даде отрицателен отговор.

40.

Трябва да се припомни, първо, че като изключение от свободата на установяване член 51 ДФЕС трябва да се тълкува ограничително ( 31 ). Второ, това изключение е ограничено до дейности, които сами по себе си са пряко и специфично свързани с упражняването на публична власт ( 32 ). Трето, Съдът е останал скептичен към доводи, че същинска публична власт е била делегирана на частни сертифициращи органи и вследствие на това член 51 ДФЕС се прилага за тях ( 33 ).

41.

Всъщност установено е, че не попадат в приложното поле на изключението, предвидено в член 51 ДФЕС, решенията дали да се издаде удостоверение за проверка на техническата изправност, които по същество само материализират установените резултати при техническия преглед. Също така възложената на частните структури спомагателна и подготвителна роля не може да се счита за пряко и специфично участие в упражняването на публична власт по смисъла на тази разпоредба ( 34 ).

42.

Като пример за това може да се посочи, в контекста на производство срещу Португалия за неизпълнение на нейните задълженията съгласно Директива 96/96, че проверките, извършени в частни центрове за ПТИПС, преминават през два етапа. През първия етап операторът извършва техническа проверка на превозното средство. През втория етап операторът сертифицира превозното средство или отказва да издаде удостоверение. Въпреки че Съдът не възприема идеята, че първият етап съставлява упражняване на публична власт, той не изключва това по отношение на втория етап, доколкото операторът извежда юридически последици от техническите констатации. Като се има предвид обаче, че операторите на площадки за ПТИПС: i) не притежават независимост по отношение на вземането на решения, ii) работят под надзора на държавата, както се посочва в член 2 от Директива 96/96, и iii) не притежават никакво правомощие за принуда (което остава в обхвата на правоприлагащите органи), член 45 ДЕО не се прилага към тази дейност ( 35 ).

43.

Applus, ATI, Certio и Itevelesa отграничават разглеждания случай от решение Комисия/Португалия или твърдят, че разглежданите каталонски правила са съвместими с това съдебно решение.

44.

Според мен няма правно релевантна разлика между разглеждания случай и решение Комисия/Португалия. Доводът, че операторите на площадки за ПТИПС нямат само подготвителна роля или че администрацията не надзирава „активно“ тяхната дейност, не е убедителен. Всъщност член 2 както от Директива 96/96, така и от Директива 2009/40 (както и член 4, параграф 2 от Директива 2014/45) изрично посочват, че когато държавите членки решат да либерализират дейностите за ПТИПС, частните оператори на площадки за ПТИПС трябва да бъдат „пряко контролирани от държавата“ ( 36 ). Директива 2009/40 е донякъде пестелива, когато описва степента на този контрол ( 37 ). Някои от нейните разпоредби обаче са неразривно свързани с идеята за надзор ( 38 ). Така фактът, че може да се наложи операторите на площадки за ПТИПС да сключат застраховки или да приемат вътрешни одиторски схеми, не означава, че те действат независимо от надзора на държавата по смисъла на това съдебно решение.

45.

Този въпрос във всеки случай е изяснен с информацията, предоставена на Съда от Tribunal Supremo. От отговора му сега става видно, че, първо, собственикът, чието превозно средство е спряно от движение, може впоследствие да подаде жалба пред технически одитор — официално длъжностно лице, което отговаря за надзора на площадките за ПТИПС — който може да отмени разпореждането за спиране от движение. Второ, съгласно приложимите национални правила решението за спиране на даден автомобил от движение може да се вземе само „в положенията, предвидени от приложимото законодателство, в съответствие с инструкциите и протоколите, одобрени от“ компетентния орган ( 39 ). Приложимият наръчник за инспекция на превозни средства използва повелително наклонение, което остава малко място за оперативна самостоятелност на операторите на площадки за ПТИПС ( 40 ). Трето, Tribunal Supremo посочва пределно ясно, че въпреки че площадките за ПТИПС могат да разпоредят спиране от движение на дадено превозно средство по съображения за безопасност, изпълнението на това разпореждане е въпрос от компетентността на каталонското правителство или полицията, за което площадките за ПТИПС нямат правомощия.

46.

На тази основа и като се има предвид ограничителното тълкуване на член 51 ДФЕС, без колебание се съгласявам с Generalidad и Комисията, че експлоатацията на площадки за ПТИПС не включва упражняването на публична власт. Съответно предлагам на Съда да отговори на въпрос 2 в смисъл, че възможността частните оператори на площадки за ПТИПС да разпоредят спиране от движение на превозни средства, за които е установено че имат неизправности във връзка с безопасността, пораждащи непосредствена опасност, ако бъдат пуснати в движение, не представлява упражняване на публична власт по смисъла на член 51 ДФЕС в хипотезата, когато националното право изисква издаването на подобно разпореждане вследствие от техническата проверка, и във всеки случай, когато прилагането на принудителни мерки за спиране на автомобила са от правомощията само на правораздавателните органи.

47.

Със своя трети въпрос Tribunal Supremo по същество иска да се установи дали е съвместимо с Директивата за услугите във връзка с член 2 от Директива 2009/40 държавите членки да въвеждат административна система за лицензиране, за да регламентират изпълнението на услуга за ПТИПС. Този въпрос е поставен, като се има предвид факта, че в решение Комисия/Португалия ( 41 ) Съдът приема, че достъпът до дейности по проверка на превозните средства не е хармонизиран от Директива 96/96.

48.

Със своя четвърти въпрос запитващата юрисдикция по-конкретно иска да се установи дали членове 10 и 14 от Директивата за услугите или, при условията на евентуалност, член 49 ДФЕС допускат национално законодателство, което поставя определени изисквания за минимално разстояние и за пазарна мощ от съображения за гарантиране на адекватно местно покритие, увеличаване на качеството на услугата и насърчаване на конкуренцията между операторите. Тези изисквания ограничават броя на наличните разрешителни и както се потвърждава в съдебното заседание, предоставят de facto териториална защита на притежателите на разрешителни.

49.

Ще дам общ отговор на тези въпроси, тъй като те са взаимосвързани. По съображението, посочено в точка 37 по-горе, ще разгледам двата въпроса от гледна точка на свободата на установяване.

50.

Извън всякакво съмнение е, че държавите членки могат да прибягват до административна лицензионна схема, когато регламентират дейностите по ПТИПС.

51.

Както бе споменато, Съдът приема, че Директива 96/96 не урежда достъпа до тази дейност. Това не се променя с приемането на Директива 2009/40. Тъй като нито достъпът до дейности по ПТИПС, нито безопасността на движението по пътищата като цяло не са хармонизирани, държавите членки могат да ги регламентират по начин, който според тях е най-уместен ( 42 ). Всъщност член 2 от двете директиви изрично потвърждава това, като посочва, че прегледите за проверка на техническата изправност могат да се извършват от структури или учреждения, които са определени и пряко контролирани от държавата, включително надлежно оправомощени частни организации.

52.

Въпреки това при това положение национална административна лицензионна схема трябва да зачита правото на Съюза, по-специално член 49 ДФЕС.

53.

Член 49 ДФЕС забранява ограничения на свободата на установяване, т.е. всяка национална мярка, която може да затрудни или да възпрепятства упражняването от гражданите на Съюза на гарантираната от Договора свобода на установяване. „Ограничение“ обхваща приетите от държава членка мерки, които, макар да се прилагат без разлика, засягат достъпа до пазара на предприятията от други държави членки и по този начин нарушават търговията вътре в Съюза ( 43 ).

54.

В тази категория попада правна уредба, която обуславя установяването на доставчик на услуги от друга държава членка от получаването на предварително разрешение, тъй като същата може да възпрепятства упражняването от такъв доставчик на свободата на установяване, като му попречи да упражнява свободно дейността си чрез постоянно място на стопанска дейност ( 44 ).

55.

Разглежданата каталонска лицензионна схема включва предварителна система за разрешение, която ограничава създаването на търговски представителства, клонове или дъщерни дружества — въпрос, който изрично се споменава в член 49 ДФЕС. Съгласно Tribunal Supremo тези правила ограничават броя на операторите на ПТИПС. Ето защо схемата би могла да препятства или да направи по-непривлекателно упражняването от гражданите на ЕС на тяхната свобода да се установят като оператори на ПТИПС и съответно предполага ограничение по смисъла на член 49 ДФЕС.

56.

Съгласно доктрината от решение Gebhard ограниченията трябва да отговарят на четири условия, за да бъдат съвместими с правото на ЕС: те трябва да се прилагат без дискриминация; трябва да са обосновани от императивни съображения от общ интерес; да са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел ( 45 ).

57.

Каталонската лицензионна схема не е дискриминационна (поне не открито), тъй като тя не налага ограничение на свободата на икономическите оператори, установени в други държави членки, да създават търговски представителства или други предприятия в Каталония ( 46 ). Следователно единственият въпрос, който се повдига, е дали тя е обоснована и пропорционална.

58.

Във връзка с това Tribunal Supremo се позовава на преамбюла на Декрет № 45/2010 ( 47 ). Като заема предварителното становище, че целта за повишаване на безопасността на движението по пътищата не може да оправдае едностранното установяване на спорните изисквания, тази юрисдикция се пита дали други императивни съображения да достатъчно обосновани ( 48 ) и дали подобни изисквания съответстват на принципа за пропорционалност.

59.

С изключение на OCA, шведското правителство и — що се отнася до спорните изисквания — Комисията, изглежда, че страните, които се явяват пред Съда, заемат становището, че сама по себе си безопасността на движението по пътищата може да оправдае разглежданите каталонски правила.

60.

Няма съмнение, че безопасността на движението по пътищата представлява според практиката на Съда императивно съображение от обществен интерес ( 49 ). Това важи и за целите на високото качество на услугата за получателите ( 50 ) и за ненарушаването на конкуренцията, която в крайна сметка цели да защити потребителите ( 51 ). Що се отнася до целта за гарантиране на подходящо покритие и териториално разпределение на конкретен продукт или услуга, струва ми се, че това е по-скоро средство, а не самоцел, доколкото самите разглеждани продукт или услуга трябва да разкриват белези от жизнено значение ( 52 ).

61.

Тъй като обаче може да се предположи, че като цяло ПТИПС допринася за безопасността на движението по пътищата ( 53 ), каталонската лицензионна схема следва преди всичко да се разгледа от тази гледна точка.

62.

С оглед на посоченото по-горе преценката на пропорционалността на спорната лицензионна схема по отношение на преследваната цел не може да се извърши in abstracto, а зависи от конкретните условия във връзка със схемата ( 54 ). И така, въпреки че последната дума е на запитващата юрисдикция, Съдът може да предостави насоки, за да помогне на тази юрисдикция да постанови решение ( 55 ). Следователно ще разгледам по-отблизо спорните изисквания.

63.

Като начало трябва да изтъкна, че Съдът разполага само с минимална информация за положението преди и след реформата, извършена в Каталония с приемането на Закон № 12/2008 и оспорените декрети. Всъщност всичко, което става ясно от разпокъсаната информация в акта за преюдициално запитване ( 56 ) (и от съдебното заседание), е, че каталонската схема за ПТИПС по-рано е била основана на концесии с няколко титуляри и че настоящата схема обхваща предоставянето на административни разрешителни след тръжна процедура. Актът за преюдициално запитване обаче не описва тръжните документи, критериите за възлагане и тяхната тежест, нито разкрива фактически данни (например във връзка с броя на разрешителните). Това несъмнено засяга качеството на поискания от запитващата юрисдикция отговор и прави общите бележки, направени по-горе по отношение на въпрос 3 дори още по-релевантни ( 57 ). Освен това тази неяснота остава неизяснени няколко парадокса.

64.

Първи парадокс е идеята, че безопасността на движението по пътищата някак си по-добре се обслужва чрез налагането на лицензионни изисквания, включително минимално разстояние между площадките за ПТИПС. Подобни изисквания по-скоро биха ограничили достъпа до площадките за ПТИПС и следователно противоречат на целта за безопасността на движението по пътищата. Втори парадокс е, че като се имат предвид направените по-долу бележки, се предпочита централно планиране пред открити пазарни условия, когато става въпрос за регламентирането на икономическа дейност като ПТИПС. Трети парадокс е, че се предполага, че изискванията са предназначени да облекчат достъпа на потребители до ПТИПС и по този начин да се насърчи и повиши спазването им от собствениците. Гарантирането на спазването обаче — с други думи, прилагането на приложимите правила — не е правомощие на собствениците, а по-скоро на органите. Разрешаването на този проблем, което е отговорност единствено на органите, чрез ограничаването на достъпа до дейности по ПТИПС, изглежда парадоксално.

65.

Ако погледнем по-отблизо обаче, първо, изискването за разстояние, разглежданият въпрос изглежда е по-скоро различен от случаите, когато Съдът е приел, че минималните изисквания за разстояние са съвместими със свободата на установяване. Както се споменава в точка 60, изглежда, че Съдът е допуснал минимални изисквания за разстояние само когато те гарантират достъп до продукт или услуга, които разкриват белези от жизнено значение.

66.

Ако вземем решение Venturini ( 58 ) като пример, в този случай Съдът допуска правило, съгласно което само аптеки, установени в рамките на „национална скала“ (която предвижда изискване за минимално разстояние помежду им), имат правото да продават медицински продукти по рецепта, включително тези, чието заплащане не се възстановява. Ако случаят не беше такъв, вероятно аптеките не биха пожелали да се установят в отдалечени области в рамките на скалата поради висока конкуренция за дела от печелившия пазар на неподлежащи на възстановяване медицински продукти, отпускани по рецепта от аптеки и дрогерии, които не са установени в скалата. Това от своя страна би могло да създаде празнота в достъпа до не толкова печелившия пазар на подлежащи на възстановяване медицински продукти, отпускани по рецепта. С други думи, този случай е свързан с недостиг на пазара по отношение на по-жизненоважен пазар, който би могъл — поне отчасти — да се коригира посредством регулиране.

67.

В разглеждания случай обаче потреблението на услугите, генерирани от дейностите за ПТИПС съгласно закона, е задължително (ако превозното средство всъщност е предназначено да остане в употреба) и периодично ( 59 ). Това означава, че търсенето може лесно да се изчисли от операторите на площадки за ПТИПС без намесата на държавата. То дори би могло да бъде печелившо в изолирани или рядко населени области — при условие, че областта на покритие е достатъчно голяма. Следователно няма показания за пазарен недостиг. Всъщност на Съда не е предоставена достатъчна информация, от която да следва, че при липсата на подобно изискване за разстояние никой оператор няма да избере да се разположи в подобна област. Това се подкрепя от факта, че както са заявява в съдебното заседание, каталонските органи не могат да принудят операторите на площадки за ПТИПС да се установят в рядко населени области.

68.

От друга страна, не може да се изключи, че дадено изискване за разстояние би могло в определени случаи да разшири областта на достъп на ползватели до площадки за ПТИПС и да увеличи възможността за спазване. В този смисъл то би могло, поне отчасти, да обслужва целта за повишаване на безопасността на движението по пътищата. Тъй като обаче от операторите на площадки за ПТИПС не може да се изисква да се установят в по-малко печелившите зони, съмнявам се, че изискването за разстояние ще гарантира съществени положителни последици. Във всеки случай никаква надеждна информация по въпроса не е предоставена.

69.

По време на съдебното заседание Generalidad дава примера с местно административно поделение („comarca“), което по-рано е разполагало само с една площадка за ПТИПС. След тръжна процедура е възложено ново разрешително на втори оператор, като по този начин са стига до по-добро ниво на съблюдаване за ПТИПС за тази comarca. Макар и това да е похвално, защо да е по-добре да се замени пазар с множество регулаторни недостатъци с пазар с по-малко недостатъци? Като се имат предвид гореспоменатите характеристики на ПТИПС, не разбирам как с това, че може изобщо да се мине без такова планиране — т.е. да се избере пазар с неограничен достъп — не би могло да се постигне същата цел, но по по-малко обременителен начин.

70.

Следователно независимо от широката свобода на преценка, която имат държавите членки относно това дали дадена мярка надвишава строго необходимото, за да се гарантира безопасността на движението по пътищата ( 60 ), признавам, че изпитвам съмнения относно това дали изискване за минимално разстояние като разглежданото изобщо е подходящо за постигането на тази цел. В това отношение припомням, че националните правила за планиране са подходящи да гарантират постигането на преследваната цел само ако действително са израз на стремежа да се постигне тази цел по последователен и систематичен начин ( 61 ). При липсата обаче на информацията, спомената в точка 63 по-горе, не считам, че Съдът е в положение да постанови решение по този въпрос. Струва ми се, че запитващата юрисдикция по-добре би могла да се произнесе по пропорционалността на това изискване за лицензиране, като надлежно вземе предвид начина, по който се избират на практика операторите на площадки за ПТИПС.

71.

Сега обаче да преминем към 50 % таван на пазарния дял, като се предполага, че това изискване цели да предотврати прекомерната концентрация на предлагани услуги за ПТИПС, тъй като може да има опасност това да доведе до влошаване на качеството на услугите за ПТИПС с оглед на задължителния им характер — или поне такива са доводите.

72.

OCA и шведското правителство твърдят, че изискването по отношение на притежаването на дял от пазара преследва чисто икономическа цел, която съгласно установената съдебна практика не може да представлява императивно съображение от обществен интерес ( 62 ). Запитващата юрисдикция и OCA посочват в случая доклад, издаден от Autoridad catalane de la Competencia ( 63 ) (каталонски орган по конкуренцията), съгласно който разглежданото законодателство поставя необосновани бариери пред навлизането на нови пазарни оператори.

73.

Честно казано, не виждам как таванът на пазарния дял насърчава безопасността на движението по пътищата. Връзката между двете просто отсъства. Вместо това изглежда, че реалният въпрос е дали таванът на пазарния дял реално цели да гарантира високо равнище на качество на услугата за клиентите и потребителите — което представлява императивно съображение (вж. точка 60 по-горе) — или по-скоро е икономически мотивиран, като защитава по-малките търговци от широкомащабни придобивания. Скорошната съдебна практика разкрива, че Съдът правилно се тревожи от намесата от страна на държавите членки в свободата на установяване чрез подробното регламентиране на конкретна пазарна структура или конкурентно положение, по-специално под претекст, че се гарантира високо качество на дадена услуга за клиенти и потребители ( 64 ).

74.

В решение Комисия/Испания правилата, които прилагат тавани по отношение на пазарния дял и въздействието върху съществуващата търговия, над които е било невъзможно да се открият големи и/или средни по размер предприятия за търговия на дребно, нито са обосновани, за да гарантират защита на околната среда, нито за целите на планирането, нито за защита на потребителите, а преследват чисто икономически съображения ( 65 ). В решение Attanasio Group Съдът не допуска изискване за разстояние, приложимо за нови центрове за услуги, което препятства достъпа до пазара за нови оператори и не предоставя никакви (доказани) ползи за потребителите ( 66 ). На последно място, в решение Комисия/Португалия Съдът отхвърля по-специално изискването за минимален капитал от 100000 EUR за учредяване на предприятие за ПТИПС ( 67 ).

75.

Дори да предположим, че въпросната мярка наистина гарантира високо качество на услугата за клиентите и потребителите, трябва да се изтъкне, че съдържанието на процедурата за ПТИПС — с други думи, основната услуга, която закупуват клиентите и потребителите — е хармонизирано на равнище ЕС ( 68 ). С разликите, допуснати от самата Директива 2009/40, клиентите и потребителите имат правото да очакват еднакво високо равнище на качество независимо от въпросната площадка за ПТИПС ( 69 ). Следователно то може да се оприличи на задължение да се предостави определен резултат („obligation de résultat“). Следователно, в случай че оператори на площадки за ПТИПС снижат качеството на своите услуги, това трябва да се разгледа ex post от държавата в контекста на нейната надзорна роля. Едно ex ante изискване за максимален пазарен дял от разглеждания вид предполага всъщност, че над този таван операторите не предоставят услуга съобразно стандартите на Директивата. Това положение е неприемливо.

76.

Що се отнася до елементите около основната услуга за ПТИПС, които могат да бъдат предмет на качествена модулация, като времето за изчакване, това е въпрос, който заслужава да бъде разгледан ( 70 ). Държавите членки обаче не запазват еднаква свобода на преценка, посочена по-горе в точка 70, по отношение на ограниченията, насочени към предоставянето на високо качество на услуга за клиенти и потребители. Всъщност съдебната практика предполага, че обосновката трябва да бъде придружена от анализ на уместността и пропорционалността на ограничителната мярка, както и от реални доказателства ( 71 ). Освен това закъсненията или други свързани недостатъци във връзка с качеството следва да се разглеждат ex post съгласно конкретни лицензионни условия за области със задръствания, вместо за всички да се налага по-скоро необясним таван за дял от пазара ( 72 ).

77.

Така установявам, че таванът за дял от пазара нарушава член 49 ДФЕС.

78.

На тази основа предлагам на Съда да отговори на въпроси 3 и 4 в смисъл, че запитващата юрисдикция следва да реши съгласно член 49 ДФЕС дали законова лицензионна схема като описаната в главното производство, която регламентира достъпа до дейност като оператор на площадка за ПТИПС, може да постигне целта за безопасността на движението по пътищата и не надвишава необходимото за тази цел. Тази разпоредба обаче възпрепятства законово лицензионно изискване, което поставя конкретно ограничение на дяла от пазара, който могат да имат частните оператори на площадки за проверка на техническата изправност на превозните средства.

79.

На последно място, в случай че Съдът не се съгласи с мен по въпроса за това дали услугите за ПТИПС следва да се характеризират като „услуги в областта на транспорта“ и по същата причина с въпроса за приложимостта на Директивата за услугите ( 73 ), според мен това не би засегнало изхода от настоящото производство по някакъв значим начин.

80.

Не е необходимо да се дискутира степента на хармонизация, която поражда Директивата за услугите ( 74 ). Достатъчно е да се спомене, че съгласно член 1, параграф 3 от нея националните лицензионни изисквания, които превишават разрешеното съгласно член 49 ДФЕС — както се предлага по-горе — не могат да избегнат контрол под претекст, че съответстват на тази директива. Освен това поради същите съображения като изложените по-горе изключението във връзка с публичната власт, посочено в член 2, параграф 2, буква и) от директивата, също не е приложимо.

81.

Следователно в този случай бих предложил на Съда да се произнесе по отношение на останалата част по същия начин като посоченото в точки 50—78.

82.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени по дело C‑168/14 от Tribunal Supremo, по следния начин: