ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 21.5.2024
COM(2024) 218 final
2024/0120(NLE)
Предложение за
РЕШЕНИЕ НА СЪВЕТА
относно позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на 16-ото заседание на Комитета на страните по Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие, във връзка с приемането на препоръка и заключения, адресирани към пет държави — страни по Конвенцията, относно прилагането от тяхна страна на тази Конвенция по отношение на въпросите, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза
ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ
1.Предмет на предложението
Настоящото предложение се отнася до решението за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза на 16-ото заседание на Комитета на страните по Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие („Истанбулската конвенция“ или „Конвенцията“) от 31 май 2024 г. във връзка с предвиденото приемане на проект на препоръка и четири проекта за заключения, адресирани до пет държави — страни по Конвенцията, относно прилагането от тяхна страна на Конвенцията.
2.Контекст на предложението
2.1.Истанбулската конвенция
Истанбулската конвенция има за цел установяването на всеобхватен и хармонизиран набор от правила за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие в Европа и извън нея. Конвенцията влезе в сила на 1 август 2014 г.
ЕС подписа Конвенцията през юни 2017 г. и приключи процедурата по присъединяване с депозирането на 28 юни 2023 г. на два инструмента за утвърждаване, с което задейства влизането в сила на Конвенцията за ЕС на 1 октомври 2023 г. ЕС се присъедини към Конвенцията по отношение на въпросите, попадащи в неговата изключителна компетентност, а именно по тези, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза, както и по отношение на въпросите, свързани със съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, правото на убежище и забраната за връщане. Всички държави — членки на ЕС, са подписали Конвенцията, но само 22 от тях са я ратифицирали.
2.2.Комитет на страните
Комитетът на страните се състои от представителите на страните по Конвенцията. Страните трябва да се стремят да номинират като свои представители експерти от възможно най-висок ранг в областта на предотвратяването и борбата с насилието над жени и домашното насилие. Задачите, възложени на Комитета на страните, са изброени в член 1 от неговия процедурен правилник. На 1 октомври 2023 г. ЕС стана страна по Истанбулската конвенция и следователно член на Комитета на страните (член 67, параграф 1 от Конвенцията).
2.3.Механизъм за мониторинг по Истанбулската конвенция
С Конвенцията се създава специален механизъм за мониторинг, за да се гарантира ефективното прилагане на нейните разпоредби от страните по нея. Целта е да се оцени начинът, по който разпоредбите на Конвенцията се прилагат на практика, и да се предоставят насоки на страните. Механизмът се състои от два отделни, но взаимодействащи си органа: независим експертен орган — Експертната група за действие срещу насилието над жени и домашното насилие (GREVIO) и Комитета на страните.
GREVIO е независима и безпристрастна експертна група за действие срещу насилието над жени и домашното насилие, натоварена със задачата да наблюдава прилагането на Истанбулската конвенция за всяка отделна държава в съответствие с член 66, параграф 1 от Конвенцията. GREVIO се състои от 15 членове, избрани измежду граждани на страните по Конвенцията и избрани от Комитета на страните за четиригодишен мандат, който може да бъде подновен еднократно.
Процедурата за мониторинг е описана в член 68 от Конвенцията. Накратко, всяка страна по Конвенцията трябва да представи доклад въз основа на въпросник, изготвен от GREVIO, относно законодателни и други мерки за привеждане в действие на разпоредбите на Конвенцията. Въз основа на тази информация, както и на информацията, получена от гражданското общество, други органи по договорите, други органи на Съвета на Европа и посещения в държавите, GREVIO изготвя проект на доклад относно мерките, предприети от съответната страна за прилагане на разпоредбите на Конвенцията, и предлага начини, по които страната може да се справи с констатираните проблеми. След като даде възможност на страната да представи коментари по доклада, GREVIO приема своя окончателен доклад. Докладът съдържа заключения, в които се подчертават мерките, които трябва да бъдат предприети от страната по Конвенцията за нейното прилагане.
Въз основа на докладите на GREVIO и неговите заключения и в съответствие с член 68, параграф 12 от Конвенцията Комитетът на страните може да приеме препоръки, адресирани до съответната страна, относно прилагането на Конвенцията и да определи дата за представяне на информация за изпълнението на препоръките. Въз основа на посочената разпоредба и в съответствие с договорените процедури Комитетът на страните приема препоръки, в които се прави разграничение между действията, които според него съответната страна следва да предприеме възможно най-скоро, с изискване да докладва на Комитета за предприетите в това отношение стъпки в срок от три години, и действията, които, макар и важни, според Комитета могат да бъдат предприети на по-късен етап. След изтичането на тригодишния период страната трябва да докладва на Комитета на страните за напредъка, постигнат при изпълнението на тези мерки. Въз основа на тази информация, както и на всяка допълнителна информация, получена от неправителствени организации, организации на гражданското общество и национални институции за защита на правата на човека, Комитетът на страните приема заключения относно изпълнението на препоръките от всяка от подложените на преглед страни, изготвени от секретариата на Комитета. Към днешна дата практиката на Комитета на страните беше да приема препоръки и заключения въз основа на консенсус по време на заседанията си, които се провеждат при поискване, обикновено два пъти годишно.
2.4.Предвидени актове на Комитета на страните
На 31 май 2024 г. по време на 16-ото си заседание Комитетът на страните се очаква да пристъпи към приемането на следните проекти за препоръка и заключения („предвидените актове“ или „проектите за препоръка и заключения“):
–Препоръка относно прилагането от Лихтенщайн на Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие [IC-CP(2024)1-prov];
–Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Андора, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)2-prov];
–Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Белгия, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)3-prov];
–Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Малта, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)4-prov] и
–Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Испания, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)5-prov].
3.Позиция, която трябва да се заеме от името на Съюза
Предвидените актове са насочени към пет държави — страни по Конвенцията, и включват препоръки относно мерките, които да бъдат предприети за прилагане на Истанбулската конвенция, както и заключения относно изпълнението на предишни препоръки от въпросните държави. Разгледани са и въпроси, свързани с прилагането на Конвенцията от съответните институции и публичната администрация. Съюзът стана страна по Конвенцията, доколкото тя се прилага за неговите институции и публична администрация, и има изключителна компетентност да приема задълженията, установени в Конвенцията, по отношение на собствените си институции и публична администрация, в рамките на член 336 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Поради това е целесъобразно да се установи позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза в рамките на Комитета на страните по отношение на институциите и публичната администрация на Съюза, тъй като предвидените актове могат да окажат съществено въздействие върху съдържанието на правото на Съюза, като повлияят върху тълкуването на съответните разпоредби на Конвенцията в бъдеще.
Проектите за препоръка и заключения по въпроси от компетентността на Съюза по отношение на собствените му институции и публична администрация са в съответствие с политиките и целите на Съюза и не пораждат опасения по отношение на правото на Съюза. Поради това се предлага Съюзът да не повдига възражения срещу приемането на проектите за препоръка и заключения на 16-ото заседание на Комитета на страните.
4.Правно основание
4.1.Процесуалноправно основание
4.1.1.Принципи
В член 218, параграф 9 от ДФЕС се предвижда приемането на решения за установяване на „позициите, които трябва да се заемат от името на Съюза в рамките на орган, създаден със споразумение, когато този орган има за задача да приема актове с правно действие, с изключение на актовете за допълнение или изменение на институционалната рамка на споразумението“.
Понятието „актове с правно действие“ включва актове с правно действие по силата на нормите на международното право, които уреждат съответния орган. То включва и инструменти, които нямат обвързващ характер съгласно международното право, но са „годни да окажат съществено въздействие върху съдържанието на приеманата от законодателя на Съюза нормативна уредба“.
4.1.2.Приложение в конкретния случай
Комитетът на страните е орган, създаден с Истанбулската конвенция. Предвидените актове, които Комитетът на страните е призован да приеме, представляват актове с правно действие. Предвидените актове могат да окажат съществено въздействие върху съдържанието на правото на Съюза, тъй като могат да засегнат тълкуването на съответните разпоредби на Истанбулската конвенция в бъдеще. Поради това процесуалноправното основание за предложеното решение е член 218, параграф 9 от ДФЕС.
4.2.Материалноправно основание
4.2.1.Принципи
Материалноправното основание за дадено решение съгласно член 218, параграф 9 от ДФЕС зависи преди всичко от целта и съдържанието на предвидения акт, във връзка с който се заема позиция от името на Съюза. Ако предвиденият акт преследва две цели или се състои от две части и ако едната от тези цели или части може да се определи като основна, а другата — само като акцесорна, решението съгласно член 218, параграф 9 от ДФЕС трябва да се основава на едно-единствено материалноправно основание, а именно на изискваното от основната или преобладаващата цел или част.
По отношение на предвиден акт, който преследва едновременно няколко цели или се състои от няколко части, които са неразривно свързани, без никоя от тях да е акцесорна по отношение на другите, материалноправното основание за решение съгласно член 218, параграф 9 от ДФЕС ще трябва, по изключение, да включва съответните различни правни основания.
4.2.2.Приложение в конкретния случай
Що се отнася до материалноправното основание, ЕС се присъедини към Истанбулската конвенция по отношение на въпросите, попадащи в неговата изключителна компетентност, а именно по въпросите, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза, както и по отношение на въпросите, свързани със съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, правото на убежище и забраната за връщане. Присъединяването на ЕС към Истанбулската конвенция беше разделено в две отделни решения на Съвета, за да се вземе предвид специалната позиция на Дания и Ирландия по отношение на дял V от ДФЕС. Следователно решението за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза в рамките на Комитета на страните, също трябва да бъде разделено на две решения, когато съответните препоръки или заключения се отнасят и до двата въпроса.
Правното основание за настоящото решение се отнася до въпросите, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза. Поради това материалноправното основание за настоящото решение е член 336 от ДФЕС.
4.3.Заключение
Правното основание за предложеното решение следва да бъде член 336 от ДФЕС във връзка с член 218, параграф 9 от ДФЕС.
Предложение за
2024/0120 (NLE)
РЕШЕНИЕ НА СЪВЕТА
относно позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на 16-ото заседание на Комитета на страните по Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие, във връзка с приемането на препоръка и заключения, адресирани към пет държави — страни по Конвенцията, относно прилагането от тяхна страна на тази Конвенция по отношение на въпросите, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 336 във връзка с член 218, параграф 9 от него,
като взе предвид предложението на Европейската комисия,
като има предвид, че:
(1)Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие („Конвенцията“) беше сключена от Съюза с Решение (ЕС) 2023/1075 на Съвета по отношение на институциите и публичната администрация на Съюза, и с
Решение (ЕС) 2023/1076
на Съвета — по отношение на въпросите, свързани със съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, правото на убежище и забраната за връщане, и влезе в сила за Съюза на 1 октомври 2023 г.
(2)Съгласно член 66, параграф 1 от Конвенцията Експертната група за действие срещу насилието над жени и домашното насилие (GREVIO) е натоварена със задачата да наблюдава прилагането на Конвенцията от страните по нея. Съгласно член 68, параграф 11 от Конвенцията GREVIO следва да приема доклади и заключения относно мерките, предприети от съответната страна за прилагане на разпоредбите на Конвенцията.
(3)Комитетът на страните по Конвенцията може да приема препоръки, адресирани до съответната страна в съответствие с член 68, параграф 12 от Конвенцията. Препоръките се базират на докладите на GREVIO и в тях се прави разграничение между мерките, които според Комитета на страните следва да бъдат предприети възможно най-скоро от съответната страна по Конвенцията, с изискване тя да докладва на Комитета за предприетите в това отношение стъпки в срок от три години, и действията, които, макар и важни, според Комитета могат да бъдат предприети на по-късен етап. След изтичането на тригодишния период страната трябва да докладва на Комитета на страните за предприетите действия в десет конкретни области от Конвенцията. Въз основа на тази информация, както и на всяка допълнителна информация, получена от неправителствени организации, организации на гражданското общество и национални институции за защита на правата на човека, Комитетът на страните следва да приема заключения относно изпълнението на препоръките, изготвени от секретариата на Комитета.
(4)Очаква се по време на 16-ото си заседание на 31 май 2024 г. Комитетът на страните да приеме следните проекти за една препоръка и четири заключения относно прилагането на Конвенцията от страна на пет държави — страни по нея („проектите за препоръка и заключения“):
–Препоръка относно прилагането от Лихтенщайн на Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие [IC-CP(2024)1-prov];
–Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Андора, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)2-prov];
–Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Белгия, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)3-prov];
–Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Малта, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)4-prov] и
–Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Испания, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)5-prov].
(5)Съюзът има изключителна компетентност да приема задълженията, установени в Конвенцията, по отношение на собствените си институции и публична администрация, в рамките на член 336 от Договора за функционирането на Европейския съюз. В своето становище 1/19 (Истанбулска конвенция) от 6 октомври 2021 г., EU:C:2021:832, т. 305, Съдът на ЕС потвърди, че значителна част от задълженията по Конвенцията, свързани с приемането на превантивни мерки и мерки за защита, по същество обвързват Съюза по отношение на служителите в неговата администрация и по отношение на гражданите, посещаващи помещенията и сградите на неговите институции, агенции и органи. Освен това в точка 307 от същото становище Съдът подчерта, че Съюзът не следва да се ограничава до установяването на минимални изисквания или подкрепящи мерки, а следва сам да гарантира цялостното спазване на тези задължения.
(6)Проектите за препоръка и заключения се отнасят до прилагането на разпоредбите на Конвенцията, които се прилагат и за Съюза по отношение на неговите институции и публична администрация. Поради това е целесъобразно да се установи позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза в рамките на Комитета на страните по отношение на въпросите, свързани с институциите и публичната администрация на Съюза, тъй като предвидените актове могат да окажат съществено въздействие върху съдържанието на правото на Съюза, като повлияят върху тълкуването на съответните разпоредби на Конвенцията в бъдеще.
(7)По отношение на Лихтенщайн проектът за препоръка относно прилагането от негова страна на Конвенцията включва необходимостта от разработване на всеобхватна стратегия или план за действие за превенция и борба с всички форми на насилие, обхванати от Конвенцията (член 7 от Конвенцията), гарантиране на бюджетиране, съобразено с равенството между половете, и целево финансиране с цел набелязване на сумите, изразходвани за борба с насилието над жени и домашното насилие от всички съответни институции (член 8 от Конвенцията), предоставяне на човешки и финансови ресурси на координиращите органи (член 10 от Конвенцията), провеждане на проучвания сред населението относно всички форми на насилие, обхванати от Конвенцията, и насърчаване на изследванията на положението на жените жертви (член 11 от Конвенцията), осигуряване на безплатна специална телефонна линия за помощ в цялата държава (член 24 от Конвенцията) и използване на полицейски забранителни заповеди, за да се гарантира защитата на жертвите (член 52 от Конвенцията). Тъй като препоръките по тези въпроси са в съответствие с политиките и целите на Съюза и не пораждат опасения по отношение на правото на Съюза, позицията на Съюза следва да бъде да не се възразява срещу приемането на препоръката, отправена към Лихтенщайн.
(8)Що се отнася до Андора, проектът за заключения относно прилагането от нейна страна на Конвенцията включва необходимостта да се гарантира, че съответните заинтересовани страни получават достатъчно човешки и финансови ресурси (член 8 и член 25 от Конвенцията), да се осигури координиран и хоризонтален подход към предотвратяването и борбата с насилието срещу жените (член 7 от Конвенцията), да се насърчат редовните изследвания в областта на всички форми на насилие, обхванати от Конвенцията (член 11 от Конвенцията), и да се гарантира, че жертвите имат достъп до незабавни забранителни заповеди в съответствие с Конвенцията (член 52 от Конвенцията). Тъй като заключенията по тези въпроси са в съответствие с политиките и целите на Съюза и не пораждат опасения по отношение на правото на Съюза, позицията на Съюза следва да бъде да не се възразява срещу приемането на заключенията, отправени до Андора.
(9)Що се отнася до Белгия, проектът за заключения относно прилагането от нейна страна на Конвенцията включва необходимостта от събиране на данни относно насилието срещу жени (член 11 от Конвенцията) и от гарантиране, че специализираните служби за подкрепа получават финансиране по начин, който осигурява непрекъснатостта на техните услуги (член 8 и член 25 от Конвенцията). Тъй като заключенията по тези въпроси са в съответствие с политиките и целите на Съюза и не пораждат опасения по отношение на правото на Съюза, позицията на Съюза следва да бъде да не се възразява срещу приемането на заключенията, отправени до Белгия.
(10)Що се отнася до Малта, проектът за заключения относно прилагането от нейна страна на Конвенцията включва необходимостта от засилване на сътрудничеството с неправителствени участници, включително тези, които предоставят специализирани услуги за подкрепа, и от гарантиране на тяхното ефективно участие в разработването на съответните политики (член 7 от Конвенцията), от осигуряване на всеобхватно събиране на данни във връзка с всички форми на насилие, обхванати от Конвенцията (член 11 от Конвенцията), и от гарантиране, че законодателството е в съответствие с Конвенцията по отношение на незабавните забранителни заповеди и заповедите за осигуряване на защита (член 52 и член 53 от Конвенцията). Тъй като заключенията по тези въпроси са в съответствие с политиките и целите на Съюза и не пораждат опасения по отношение на правото на Съюза, позицията на Съюза следва да бъде да не се възразява срещу приемането на заключенията, отправени до Малта.
(11)Що се отнася до Испания, проектът за заключения относно прилагането от нейна страна на Конвенцията включва необходимостта от хармонизиране на равнището на подкрепа и защита на жените жертви в цялата страна и от оценка на прилагането на съответните мерки (член 10 и член 25 от Конвенцията). Тъй като заключенията по тези въпроси са в съответствие с политиките и целите на Съюза и не пораждат опасения по отношение на правото на Съюза, позицията на Съюза следва да бъде да не се възразява срещу приемането на заключенията, отправени до Испания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Позицията, която трябва да се заеме от името на Съюза на 16-ото заседание на Комитета на страните, създаден съгласно член 67 от Конвенцията, е да не се повдигат възражения срещу приемането на следните актове:
(1)Препоръка относно прилагането от Лихтенщайн на Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие [IC-CP(2024)1-prov];
(2)Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Андора, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)2-prov];
(3)Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Белгия, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)3-prov];
(4)Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Малта, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)4-prov] и
(5)Заключения относно изпълнението на препоръките по отношение на Испания, приети от Комитета на страните [IC-CP(2024)5-prov].
Член 2
Адресат на настоящото решение е Комисията.
Съставено в Брюксел на […] година.