ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 7.12.2023
COM(2023) 760 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
относно прегледа на Директивата относно ограничението за употребата на определени опасни вещества в електрическото и електронното оборудване
{SWD(2023) 760 final}
1.Въведение
Настоящият доклад е изготвен, за да отрази резултатите от общия преглед на Комисията на Директива 2011/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета относно ограничението за употребата на определени опасни вещества в електрическото и електронното оборудване („Директивата за ООВ“) ( 1 ). Той отговаря на изискването по член 24, параграф 2 от Директивата за ООВ Комисията да извърши общ преглед на директивата не по-късно от 22 юли 2021 г. и да представи доклад на Европейския парламент и на Съвета, придружен, ако е целесъобразно, от законодателно предложение.
Събирането на информация и нейната оценка в рамките на проучване за оценка, започнато през 2018 г. и приключило през март 2021 г. ( 2 ) беше подкрепено от независими експерти. През това време беше започнато друго проучване, за да се предложат варианти за преодоляване на недостатъците, установени в проучването за оценка, и да се оцени евентуалното им въздействие. Тъй като по време на работата стана ясно, че не е необходима пълна оценка на въздействието, работата се измести към запълване на празнотите в данните за оценката. Това второ помощно проучване приключи през май 2023 г. ( 3 ) Като част от този процес бяха проведени консултации със заинтересованите страни, което включваше открита обществена консултация и целеви консултации със заинтересованите страни от сектора и представители на националните администрации. Настоящият доклад отразява основните резултати от оценката, извършена от Комисията и подкрепена от тези две проучвания, представена в нейната цялост в съответния работен документ на службите на Комисията ( 4 ). Въз основа на това бяха изготвени ориентирани към бъдещето заключения.
2.Контекст
Директивата за ООВ от 2011 г. следва преработването на предишната директива от 2002 г. ( 5 ), която беше първото всеобхватно законодателство на ЕС относно ограничаването на определени опасни вещества ( 6 ) в електрическото и електронното оборудване (ЕЕО). Директивата допълва Директивата относно отпадъците от електрическо и електронно оборудване (ОЕЕО), която беше приета и преработена едновременно с нея ( 7 ). Основните цели на Директивата за ООВ са: намаляване на количеството на опасните вещества в ЕЕО с цел опазване на човешкото здраве и околната среда; и улесняване на екологосъобразното оползотворяване и обезвреждане на отпадъците от ЕЕО. По-специално, дори когато отпадъците от ЕЕО се събират разделно и се подлагат на процеси на рециклиране, съдържанието например на съответните тежки метали и забавители на горенето вероятно ще представлява риск за здравето и околната среда, особено когато се третират при неоптимални условия ( 8 ). С Директивата има се цели и да се гарантира функционирането на вътрешния пазар ( 9 ) чрез хармонизиране на законодателството на държавите членки ( 10 ).
Приложенията към директивата бяха изменени чрез делегирани актове за изменение на списъка на ограничените вещества в приложение II ( 11 ) и за изменение на списъка на освободените от ограничението в приложения III и IV ( 12 ). Такива ограничени във времето освобождавания от ограниченията за веществата могат да бъдат предоставени за специфични приложения при ясно определени условия, посочени в член 5, параграф 1, буква а), включително че замяната е технически неосъществима. Когато се предоставят освобождавания след подаване на заявление, те ще бъдат включени в приложение III или IV. Списъците за освобождаване се актуализират в съответствие с техническия прогрес, докато техническата оценка на заявленията за освобождаване се подкрепя от външни консултанти.
Директивата за ООВ беше изменена по-специално през 2017 г. ( 13 ) в резултат на прегледа на обхвата, извършен с цел привеждане в действие на член 24, параграф 1. От 2019 г. насам Директивата за ООВ обхваща цялото ЕЕО („отворено приложно поле“), вариращо от домакински уреди до медицински изделия. Изключенията включват военно оборудване, космическо оборудване, големи единици стационарно промишлено оборудване (напр. печатарски преси, фрезови и пробивни машини) и неподвижно монтирани инсталации (напр. генератори на електроенергия). Изключени са и фотоволтаичните панели.
Освен ключовите разпоредби относно ограниченията за веществата, Директивата за ООВ включва и редица разпоредби, насочени към осигуряване на възможност за повторна употреба и ремонт на ЕЕО, съдържащо ограничени вещества, за да се спомогне за насърчаване на ефективното използване на ресурсите и целите на кръговата икономика. Изменението от 2017 г. обърна специално внимание на това, като разшири обхвата на освобождаванията от ограничението за вещества за повторно използвани резервни части, които все още са необходими за някои използвани изделия поради ограничената съвместимост, при условие че те се оползотворяват от ЕЕО в рамките на система за връщане със затворен цикъл ( 14 ).
3.Взаимодействие между политиките
В допълнение към Директивата за ОЕЕО Директивата за ООВ взаимодейства с редица други политики и законодателни актове на ЕС. Директивата за ООВ допринася за целите на плана за действие относно кръговата икономика (ПДКИ) в рамките на Европейския зелен пакт ( 15 )( 16 ), наред с другото, чрез освобождаването на резервните части от ограниченията за веществата. Директивата улеснява оползотворяването на суровини от изключителна важност, към които е насочено неотдавнашното предложение на Комисията за регламент за създаване на рамка за гарантиране на сигурни и устойчиви доставки на суровини от изключителна важност ( 17 ), като целта е да се подкрепят незамърсените потоци от отпадъци.
Тя е тясно свързана със законодателството в областта на химикалите, като Регламента относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (Регламент REACH) ( 18 ) и Регламента относно устойчивите органични замърсители (Регламент УОЗ) ( 19 ). Тя е свързана също така със Стратегията за устойчивост в областта на химикалите ( 20 ), която има за цел да се постигне безопасен и устойчив подход още при проектирането и нетоксични цикли на материалите, включително ЕЕО.
Директивата за ООВ регулира продукти и следователно представлява законодателство в областта на продуктите, което съдържа хармонизирани разпоредби относно оценяването на съответствието и надзора на пазара. Изискванията за екопроектиране на конкретно ЕЕО, установени в рамките на Директивата за екопроектирането ( 21 )( 22 ), са тясно свързани с ограниченията за веществата съгласно Директивата за ООВ.
4.Констатации от оценката
При оценката бяха взети предвид насоките на Европейската комисия за по-добро регулиране ( 23 ) и бяха разгледани критериите за оценка на уместността, ефективността, ефикасността, съгласуваността и добавената стойност от ЕС.
4.1.Ефективност
Беше трудно да се определи количествено прякото въздействие на директивата върху намаляването на опасните вещества в електрическото и електронното оборудване, пуснато на пазара на ЕС. Една от причините за това е, че няколко инициативи и законодателни актове оказват въздействие върху количеството на опасните вещества в ЕЕО. В помощното проучване е изчислено, че въвеждането на Директивата за ООВ може да е намалило ограничените вещества в ЕЕО между 2003 г. и 2016 г. с приблизително две трети. Въпреки че тази оценка е направена при определени условия и не обхваща всички вещества, които понастоящем са включени в приложение II към директивата, все пак може да се каже, че Директивата за ООВ е спомогнала за намаляване на относителното количество опасни вещества в ЕЕО, пуснато на пазара на ЕС.
Намаляването на опасните вещества в ЕЕО има за цел да допринесе за постигането на целта за защита на човешкото здраве. По-специално работниците в сектора на третиране на ОЕЕО са изложени на риск от експозиция на изброените опасни вещества. Чрез намаляване на опасните вещества на ЕЕО в този поток от отпадъци процесите на управление на отпадъците като цяло са станали по-безопасни за работниците в сектора. Това въздействие обаче отчасти се дължи и на мерките за защита на здравето и безопасността на работниците в ЕС.
Намаляването на количеството на опасните вещества в ЕЕО също оказва положително въздействие върху околната среда, като намалява риска от изпускане на тези вещества в околната среда. Освен това ограниченията за веществата също така намаляват риска от вредни последици за околната среда и здравето, произтичащи от неправилното събиране и третиране на ОЕЕО. Това е от значение, когато се има предвид, че средното ниво на събираемост на ОЕЕО в ЕС е било 45,9 % през 2020 г. ( 24 )
Замяната на опасни вещества допринесе и за по-голямото използване на рециклирани материали, тъй като „чистите“ вторични материали е по-вероятно да отговарят на изискванията към продуктите.
Използването на кабели и резервни части, съдържащи опасни вещества, все още е разрешено при определени условия. Кабелите и резервните части могат да се използват в оборудване, пуснато на пазара, преди да попадне в обхвата на директивата. Също така при определени условия възстановените резервни части могат да се използват в ЕЕО, пуснато на пазара 10 години след като оборудването е попаднало в обхвата на директивата. Освен това е възможно да се използват резервни части, съдържащи опасни вещества, за изделия, които все още зависят от тях, като се предостави ограничено във времето освобождаване съгласно приложения III или IV, според случая. Това също така допринася за възможно най-ефективното използване на ресурсите и за избягване на преждевременното излизане от употреба на електрическото и електронното оборудване. В това отношение директивата ефективно допринася за постигането на целите на кръговата икономика.
Общото намаляване на опасните вещества в ОЕЕО обаче отчасти се компенсира от нарастващия обем ОЕЕО, генерирани в Европа, което води до годишен ръст на потока ОЕЕО от 2 % ( 25 ). Проучването в подкрепа на оценката също така установи, че докато все повече електрифицирано оборудване (например в сектора на интелигентните домове) се пуска на пазара, средният жизнен цикъл на ЕЕО е намалял.
4.2.Ефикасност
Директивата за ООВ доведе до ползи за околната среда и здравето, като например намаляване на риска за околната среда и човешкото здраве от опасни вещества в ЕЕО. Налице са и икономически ползи, тъй като директивата създаде правна сигурност за всички заинтересовани страни и създаде еднакви условия на конкуренция за предприятията за ЕЕО на вътрешния пазар. Освен това Директивата за ООВ доведе до инвестиции в намирането на заместители на опасните вещества. В много случаи това доведе до разработването на алтернативи и по този начин оказа положително въздействие върху ползотворните иновации.
Въпреки това прилагането на Директивата за ООВ естествено е свързано и с разходи за заинтересованите страни. Те се състоят от разходи за привеждане в съответствие, свързани с изискванията за предоставяне на информация, разходи за привеждане в съответствие, свързани с инженерните разходи, и разходи за прилагане и изпълнение. Разходите зависят до голяма степен от положението на икономическите оператори и следователно наличните данни не позволяват надеждна оценка на разходите.
Основният фактор за разходите за привеждане в съответствие, свързани с изискванията за предоставяне на информация, е управлението на информацията във веригата на доставки и следването на процедурата за оценяване на съответствието. Това включва събиране на информация, предоставяне на техническа документация и поддържане на ИТ система. По-голямата част от разходите за привеждане в съответствие, свързани със задълженията по ООВ, произтичат от общите изисквания за пускане на продукти на пазара, които са от значение и съгласно други законодателни актове в областта на продуктите, приложими за ЕЕО (например Директивата за ниското напрежение ( 26 ). Тези разходи обаче са повлияни от промените в директивата, като например добавянето на нови вещества в списъка на ограничените вещества.
За дружествата, които все още се нуждаят от ограничени във времето освобождавания, може да възникне разходен фактор. Тези разходи произтичат от подготовката на заявлението, събирането на съответната информация в съответствие с приложение V към Директивата за ООВ и предоставянето на допълнителни доказателства по време на оценката. След като бъде предоставено обаче, освобождаването съгласно Директивата за ООВ е валидно за всички икономически оператори и следователно разходите не се поемат от всяко дружество, което се позовава на освобождаването.
При влизането в сила на ограниченията бяха необходими инвестиции под формата на разработване и валидиране на заместители или технически алтернативи. Същото се отнася и за новите ограничения. Тези разходи за привеждане в съответствие, свързани с препроектирането и инженеринга, възникнаха главно около 2003 г. с първата Директива за ООВ, отново през 2011 г., когато обхватът беше разширен, и накрая през 2015 г., когато четирите пластификатора бяха добавени към списъка на ограничените вещества, въпреки че много дружества постоянно работят над нови проекти.
Разпоредбите относно надзора на пазара са от основно значение за изпълнението и прилагането на директивата. Надзорът на пазара се засилва от рамката на Регламента относно надзора на пазара ( 27 ). Сред последиците от този регламент е включването на Директивата за ООВ в обхвата на Европейската мрежа за съответствие на продуктите и създаването на група за административно сътрудничество с цел хармонизиране на правоприлагането във всички държави. За държавите членки разходите по прилагането са по-високи от разходите за изпълнение. Разходите за изпълнение произтичат главно от факта, че много държави членки трябва да транспонират измененията на приложенията чрез отделни делегирани директиви. От 2012 г. до декември 2022 г. бяха приети около 80 делегирани директиви на Комисията, най-вече по отношение на освобождаванията съгласно приложения III и IV. Честата необходимост от транспониране създава административна тежест за някои държави членки.
По отношение на разходите по прилагането държавите членки разполагат с различни ресурси, стратегии и използват различни мерки за проверка на съответствието с Директивата за ООВ. Проверката на задълженията за маркировка „СЕ“ и на наличието и валидността на техническата документация беше определена като най-малко обременителния и най-икономичен начин. Само малка част от ЕЕО, което влиза на пазара, може да бъде проверено за съответствие с изискванията за ограничаване на опасните вещества. Оценките сочат процент на несъответствие от порядъка на 23—28 % от провереното ЕЕО, въпреки че поради липса на информация все още има много въпроси, на които не е даден отговор.
В оценката бяха установени няколко фактора, при които в процеса на освобождаване липсват прозрачност и ефикасност, и бяха набелязани области с потенциал за подобряване на този процес. По-специално заинтересованите страни изтъкнаха усещането за липса на яснота по отношение на член 5, параграф 1, буква а), в който се определят критериите за предоставяне, подновяване или отмяна на освобождавания.
За да се отговори на този проблем и да се подобри прозрачността, бяха изготвени методология за освобождаване, формуляр за заявление и документ с насоки, които бяха публикувани на специалния уебсайт на Комисията ( 28 ). В процеса на оценяване на заявление за освобождаване се провеждат консултации със заинтересованите страни, съответната информация се оповестява публично, а проектите на делегирани актове са достъпни за обратна връзка от обществеността в съответствие с насоките за по-добро регулиране.
Друг слаб момент в процедурата е продължителността на процеса на освобождаването от датата на заявлението до приемането на делегираната директива. Оценката на освобождаванията и свързаното с тях вземане на решения отнема средно повече от 24 месеца, а над 60 заявления за освобождаване са висящи (състояние през декември 2022 г.).
Тук са от значение няколко фактора. Първо, техническата сложност и нивото на детайлност са се увеличили през годините, тъй като освобождаванията са станали по-конкретни. Вместо да се съсредоточават върху по-големи и общи области на приложение, освобождаванията се съсредоточават върху специфични приложения, при които замяната не е лесно приложима, и поради това са разделени на подосвобождавания. Второ, различните категории ЕЕО (в съответствие с приложение I към директивата) могат да бъдат от значение за едно вписване за освобождаване (т.е. едно специфично приложение) с различни дати на изтичане на срока. Това увеличава броя на заявленията и оценките. Трето, член 5, параграф 1, буква а) изисква измененията да се приемат чрез отделни делегирани директиви, което значително увеличава административната работа. Четвъртият фактор се отнася до наличието на ресурси за управление на процеса, свързан със заявленията за освобождаване. Това е от значение не само за Комисията, но и за заявителите: изготвянето на заявление и когато е необходимо, предоставянето на допълнителна информация по време на процеса на оценяване има отражение върху ресурсите, докато недостатъчно документираните заявления удължават процеса.
Оценката също така установи, че при освободените приложения има по-малък потенциал за допълнително намаляване на наличието на определени опасни вещества в сравнение с момента на въвеждане на новото ограничение. Това означава, че ползата от стесняването на обхвата на освобождаването по отношение на количеството избегнати вещества по принцип е по-малка от първоначалната. Освен това не всички, но голям брой освобождавания понастоящем са от практическо значение за ограничен брой дружества.
Също така е все по-трудно да се направи задълбочена оценка на техническата информация, предоставена от заявителя. Това се дължи на нарастващата сложност и намаляващото участие на заинтересованите страни в процеса, по-специално на конкуриращите се дружества или НПО. Това може да доведе до едностранчив принос към оценките и да засегне неговата научна стабилност. Използването на външни консултанти за техническа помощ има определени предимства, но често означава смяна на партньорите, което води до риск от загуба на приемственост. Освен това работата може да бъде възпрепятствана от договорни споразумения, за да се реагира гъвкаво на промените (напр. чрез оттеглени заявления за освобождаване).
В допълнение към процеса на освобождаване беше установено, че в процеса на преразглеждане и изменение на списъка на ограничените вещества липсват прозрачност и предвидимост за заинтересованите страни. Директивата за ООВ не съдържа никакви процедурни изисквания в това отношение, освен задължението за консултиране със заинтересованите страни. Методология за ограничаване на веществата беше изготвена от външни консултанти и публикувана като част от помощно проучване ( 29 ). Също така беше установено, че да се получават всички съответни данни за веществото и съответното ЕЕО през целия му жизнен цикъл и да се оценяват различни противоречиви данни отнема ресурси и време. Научната надеждност на настоящия процес се нуждае от подобрение, по-специално чрез по-централизирано снабдяване с информация и оценка.
4.3.Съгласуваност
Що се отнася до „външната съгласуваност“ на Директивата за ООВ (т.е. нейната съгласуваност с други съответни правила), при оценката беше установено потенциално и наблюдавано припокриване между ограниченията за веществата съгласно Директивата за ООВ и тези съгласно Регламента REACH. Съгласуваността с Директивата за екопроектирането и Регламента за УОЗ също беше сметната за проблематична. Всички тези законодателни актове съдържат механизми за ограничаване или въздействие върху наличието на определени вещества в ЕЕО или свързаните с тях потоци от материали.
Съгласно Регламента REACH най-подходящите и сравними механизми тук са процесите на „ограничаване“ и „разрешаване“. Въпреки че съществуват значителни различия, дължащи се на различното естество и мотивация на законодателството ( 30 ), тези процеси могат да бъдат сравнени и да съответстват в най-широк смисъл съответно на процеса на ограничаване на веществата и процеса на освобождаване съгласно Директивата за ООВ. Различията в методологията между съответните процеси по REACH и Директивата за ООВ могат да усложнят координацията за привеждане в съответствие на решенията по двата законодателни акта.
Бяха установени допълнителни проблеми, свързани със съгласуваността с други законодателни актове, по отношение на съдържанието на ограниченията и освобождаванията съгласно Директивата за ООВ. Беше установено, че разпоредбите се различават по отношение на максималните стойности на концентрация, обхвата на законодателството, отклоненията по отношение на резервните части, освобождаванията, датите на изтичане на срока и изискванията за документацията. Например максималните стойности на концентрация в приложение II вече не съответстват на стойностите, определени в други законодателни актове (например полибромирани бифенилови етери). Друг пример за несъответствие произтича от разпоредбите относно резервните части. Тези разпоредби, които бяха въведени поради специфичния характер на Директивата за ООВ, доведоха до подход към този въпрос, който е различен или по-слабо забележим от други законодателни актове в областта на химикалите.
Въпреки това, при по-задълбочено разглеждане на голям брой общи твърдения на заинтересованите страни, повечето опасения намират отговор в законодателни и незаконодателни документи, дори ако те не са формулирани по достатъчно разбираем и прозрачен начин и изразените опасения често се отнасят само до отделни области, без тяхното по-широко въздействие да бъде обосновано.
4.4.Европейска добавена стойност
Преработеният през 2011 г. текст на Директивата за ООВ се основава на постигнатото по-рано хармонизиране и увеличава европейската добавена стойност. Когато Директивата за ООВ беше приета за първи път през 2002 г., с нея се създадоха еднакви условия на конкуренция и се спомогна за премахването на различията между законодателството, въведено от някои държави членки преди това по отношение на употребата на опасни вещества в електрическото и електронното оборудване. Освен това хармонизираната правна рамка в целия ЕС подкрепя иновациите и използването на заместители и алтернативи за замяна на употребата на опасни вещества в ЕЕО.
Всички държави членки са приели законодателство, с което Директивата за ООВ се транспонира в националното законодателство. Преработеният през 2011 г. текст на директивата въведе еднакво прилагане на общите разпоредби по отношение на изпълнението (например маркировката „СЕ“ и декларацията за съответствие) в съответствие с новата законодателна рамка (НЗР)( 31 ). По този начин хармонизираните изисквания за ЕЕО съгласно Директивата за ограничението на опасните вещества, в съчетание с хармонизираните правила съгласно законодателството относно множество продукти, спомагат за създаването и поддържането на еднакви условия на конкуренция за ЕЕО и на свой ред подобряват функционирането на вътрешния пазар. Оценката на НЗР ( 32 ) подкрепя тази констатация, като потвърждава, че НЗР не само подкрепя еднаквите условия на конкуренция, но и последователността и съгласуваността на законодателството на ЕС за хармонизация.
Преработената директива и последващите промени за разширяване на обхвата улесниха по-нататъшното хармонизиране на правилата за оборудване, което първоначално не е било обхванато, като например медицинските изделия. Това доведе до по-добра защита на околната среда и здравето в ЕС. Друг аспект е, че Директивата за ООВ беше въведена заедно с Директивата за ОЕЕО, в която се определят правила за събирането, третирането, рециклирането и обезвреждането на ОЕЕО, за да се допринесе за устойчиво производство и потребление. Двата законодателни акта взаимодействат ефективно помежду си; отделянето им на национално равнище и на равнището на ЕС със сигурност би довело до по-малко съгласувана ситуация.
4.5.Целесъобразност
Като цяло Директивата за ООВ продължава да отговаря на нуждите, отразени в нейните цели, а именно опазване на човешкото здраве и околната среда и насърчаване на екологосъобразното оползотворяване и обезвреждане на ОЕЕО. Ограниченията за веществата, установени с директивата, са важен фактор при проектирането на екологосъобразно ЕЕО и освен това са лесно разбираеми за всички, също и защото много от вписванията обхващат само групи вещества, вместо да имат дълъг и изчерпателен списък на конкретни съединения на веществата (напр. оловото и всички оловни съединения са обхванати от вписването „олово“).
Уместността на Директивата за ООВ може да е допринесла за нейното значително въздействие върху разработването на регулаторни рамки относно опасните вещества в ЕЕО в трети държави. Многонационалните дружества често избират да прилагат един стандарт за рационализиране на процедурите и спестяване на разходи в производство в световен мащаб. По този начин първият хармонизиран стандарт ( 33 ), с който се прилагат ограниченията съгласно Директивата за ООВ, се превърна в основата на съответния международен стандарт ( 34 ). Оттогава все повече юрисдикции приемат законодателство, подобно на Директивата за ООВ, което подпомага търговията с такова оборудване.
Значението на директивата дори беше засилено в контекста на развитието на политиката на ЕС, настъпило от нейното създаване. Това включва:
·целите на ПДКИ от 2020 г. и съсредоточаването му върху електрическото и електронното оборудване в контекста на засиления акцент върху вторичните суровини.
·Стратегията за устойчивост в областта на химикалите, която има за цел безопасен и устойчив още при проектирането подход и нетоксични цикли на материалите, включително ЕЕО.
·оползотворяване на суровини от изключителна важност от ОЕЕО. Тук материалният поток е предварително определен за оползотворяването на тези вещества, стига други потенциално опасни вещества да не замърсяват потока от отпадъци и да предотвратяват тяхното икономическо възстановяване.
Допълнителното значение на разпоредбите става ясно, когато се разглежда нарастващото използване на ЕЕО във всекидневието на хората. Количеството електрическо и електронно оборудване, пуснато на пазара в ЕС, се е увеличило от 7,6 милиона тона през 2012 г. до върхова стойност от 12,4 милиона тона през 2020 г. Увеличаването на обема на ЕЕО подчертава необходимостта от намаляване на въздействието върху околната среда на равнище продукти, от което избягването на опасни вещества е съществена част.
Друг фактор, който трябва да се вземе предвид, когато се разглежда значението на директивата, е периодът между пускането на ЕЕО на пазара и края на жизнения цикъл на такова оборудване. Към момента, в който пуснатото днес на пазара ЕЕО ще се превърне в ОЕЕО, амбициите за рециклиране ще са се увеличили и напредъкът в научните познания за потенциалните опасни вещества би могъл да предотврати рециклирането или поне да увеличи цената на рециклирането на потоците от отпадъци, съдържащи тези вещества.
Други фактори могат да окажат въздействие върху значението на Директивата за ООВ. Ако списъкът на ограничените вещества не бъде редовно преразглеждан и изменян, директивата ще загуби част от своето значение, въпреки че ограниченията по отношение на веществата в ЕЕО биха могли да бъдат включени и в други законодателни актове в областта на химикалите, като например Регламента REACH. По принцип и други стимули, различни от регулаторните мерки, могат да подпомогнат намаляването на количеството на опасните вещества в ЕЕО. Това се отнася за нови потенциално опасни вещества или за приложения, които досега са били освободени. Например изискванията за възлагане на обществени поръчки или модулацията на таксите за разширена отговорност на производителя съгласно Директивата за ОЕЕО могат да допринесат за замяната на тези вещества.
Уместността на директивата, по-специално значението на нейния обхват, също може да пострада, ако научният и техническият прогрес не бъдат взети предвид по подходящ начин. Например „търговските“ фотоволтаични панели първоначално бяха изключени от приложното поле на директивата, така че да не се възпрепятства растежът на енергията от възобновяеми източници, но резултатът от това беше ограничаването на броя стимули за разработване на алтернативи без опасни вещества. Друг пример е механизмът на ограничената във времето система за освобождавания, при която не се взема предвид съотношението между целесъобразността и обхвата на потенциалното освобождаване спрямо ресурсите и усилията, изразходвани за прилагане, оценка и изпълнение. Както е описано по-горе, заявленията стават все по-конкретни и сложни, отчасти за малки количества опасни вещества, но рамката за адаптиране към научно-техническия прогрес не се е променила. Неефикасният процес може да подкопае ефективността на системата, която при необходимост позволява освобождавания, като същевременно подкрепя усилията за замяна на тези вещества. Неадаптирането на разпоредбите към по-специфична система за освобождавания (напр. чрез въвеждане на принцип на пропорционалност) може да забави процеса. Например освобождаванията, за които е подадено заявление за подновяване, остават валидни, докато Комисията вземе решение. Забавеното вземане на решения може да доведе до относително дълго, фактическо разширяване на обхвата на освобождаването, което може да навреди на водещите участници в сектора и в крайна сметка да засегне значението на системата за освобождаване за намаляване на опасните вещества в ЕЕО.
Оценката установи, че сроковете на валидност за ограничени във времето освобождавания и преходни периоди в случай на изтичане на срока са твърде кратки за ЕЕО, което изисква дълго време за разработване, изпитване и валидиране (например за някои медицински изделия). Понастоящем и двата периода са ограничени. Ограничените във времето освобождавания не могат да надвишават седемгодишен период на валидност, а когато освобождаването е отменено, се прилага преходен период от най-малко 12 месеца, но не повече от 18 месеца.
5. Заключения
Директивата за ООВ спомогна за намаляване на опасните вещества в електрическото и електронното оборудване (ЕЕО) в ЕС и за опазване на човешкото здраве и околната среда на различни етапи от веригата за създаване на стойност.
При оценката беше установено, че Директивата за ограничението на опасните вещества като цяло функционира добре въпреки установените недостатъци. С Директивата се ограничава наличието на опасни вещества в ЕЕО по прост начин, а оттам и наличието на такива в ОЕЕО, и същевременно се позволяват дерогации, когато е необходимо. Чрез осигуряването на еднакви условия на конкуренция за производителите на електрическо и електронно оборудване директивата допринесе и за хармонизирането и функционирането на вътрешния пазар. Без Директивата за ООВ не би могло да се постигне същото ниво на хармонизация. Освен това Директивата за ООВ придоби международно значение като световен еталон за намаляване на опасните вещества в ЕЕО, с потенциално значителни ползи за околната среда и здравето в световен мащаб.
В оценката се подчертава, че процедурите за вземане на решения относно освобождаванията и актуализирането на ограниченията за веществата съгласно Директивата за ООВ до известна степен не са достатъчно прозрачни и ефективни и могат да бъдат подобрени от гледна точка на научната надеждност. Бяха установени и някои методологически и процедурни различия, наред с другото, между подготвителната работа за ограничението за веществата по Директивата за ООВ, от една страна, и за ограниченията и разрешенията за вещества съгласно Регламента REACH, от друга страна.
За да се решат тези проблеми и да се допринесе за цялостната съгласуваност, Комисията предлага отговорността за техническата оценка на ограничени във времето освобождавания и за процеса на преразглеждане на списъка на ограничените вещества да се прехвърли отново на Европейската агенция по химикали (ECHA). Това ще представлява промяна спрямо настоящата практика, при която Комисията се подпомага от външни консултанти, отговарящи за предоставянето на технически принос. Възлагането на отговорността за процеса на техническа оценка на ECHA и нейните технически комитети при подходящ преходен период би увеличило съгласуваността и ефективността, по-специално като се обърне внимание на взаимодействието с други законодателни актове в областта на химикалите. Комисията ще продължи да отговаря за вземането на решения относно евентуални изменения на съответните приложения към директивата, което ще направи чрез делегирани актове.
Прехвърлянето на задачите за оценка на ECHA не би засегнало съществените изисквания, на които се основават приемането на ограничения за веществата или съответните освобождавания.
Подобно прехвърляне би подсилило принципа „едно вещество — една оценка“, установен в рамките на стратегията за химикалите с цел устойчивост, и би довело до по-рационализирани процеси. Ако агенцията е извършила съответната оценка, ще бъде възможно да се използват информация и оценки, които вече са налични или са събрани съгласно други законодателни актове, свързани със същото вещество, в рамките на сферата на компетентност на агенцията. Това би подобрило съгласуваността с други законодателни актове в областта на химикалите и по този начин би спомогнало за изпълнението на едно от изискванията на Директивата за ООВ, а именно да бъде „в съответствие с останалото законодателство за химикалите, и по-специално с Регламент (ЕО) № 1907/2006“. Фактът, че всички бъдещи заявления за освобождавания ще бъдат разглеждани от ECHA и нейните научни комитети, би гарантирал също така последователност в препоръките, които ще бъдат приети от Комисията, при условие че освен необходимите подходящи ресурси ECHA би могла да разшири своя експертен опит в областта на ЕЕО, както и в края на етапа на отпадъците от ЕЕО.
Друг ефект на полезно взаимодействие би бил възможността да се използват установени ИТ инструменти, управлявани от ECHA, за да се информират заинтересованите страни по известен (т.е. по отношение на REACH) и модерен начин, но също така и за да има единен цифров интерфейс за подаване на заявления за освобождавания и досиета за ограничаване. С оглед на тези промени, когато задачите бъдат отново възложени на ECHA, Комисията ще предостави насоки относно заявленията за освобождаване и процеса на преразглеждане на списъка на ограничените вещества.
Комисията също така ще актуализира документа „Често задавани въпроси“ от 2012 г., за да отговори на установената необходимост от изясняване на терминологията, включително с цел отразяване на техническия и научния напредък, или премахване на остарели тълкувания.
Предвид гореизложеното и с оглед на други приоритетни инициативи в рамките на ПДКИ, на този етап общият преглед на Директивата за ООВ, както се изисква от член 24, параграф 2, няма да бъде придружен от преразглеждане на директивата, а от целево изменение по отношение на прехвърлянето на научни и технически задачи на ECHA( 35 ).
Съображения за бъдещо преразглеждане
Като се има предвид, че не всички установени недостатъци могат да бъдат отстранени чрез описаните по-горе действия, налага се да се подчертае, че при всяко бъдещо общо преразглеждане трябва да се вземат предвид констатациите от оценката.
Съществува потенциал за актуализиране на разпоредбите и адаптирането им към бъдещето. Това започва с актуализиране на обхвата (напр. преразглеждане на фотоволтаичните панели) и продължава с премахването на голям брой преходни разпоредби, които са от значение за въвеждането на отворения обхват, но които вече не са необходими. Успоредно с това от приложения III и IV могат да бъдат премахнати изтеклите освобождавания и установените административни тежести, свързани с различните категории ЕЕО.
Въпреки че процедурните стъпки за двата процеса ще бъдат променени като част от разпределянето им отново на ECHA, рамката за предоставяне на освобождавания и за оценка на нови вещества остава същата. Въпреки това рамката ще трябва да бъде адаптирана към научния и техническия прогрес, за да бъде пригодна за целта и да отговаря гъвкаво на технологичното и пазарното развитие. Например критериите за вземане на решение относно освобождаванията биха могли да вземат предвид в кои случаи освобождаванията следва да изтичат поради липса на значение за пазара. Също така ограничените варианти за срокове на валидност или преходни периоди за освобождаванията биха могли да бъдат коригирани, за да се даде възможност за индивидуални периоди въз основа на конкретния случай. Освен това пречките пред един ефективен процес биха могли да бъдат премахнати.
Друга потенциална мярка би била да се проучи целесъобразността на въвеждането на такси в системата за ограничено във времето освобождаване за приложения, при които се използват ограничени опасни вещества.
Освен това Директивата за ООВ би могла да бъде подсилена, като се има предвид, че опасните вещества в ЕЕО продължават да бъдат важен въпрос с оглед на кръговата икономика и целите за нулево замърсяване. Необходимостта от оценка и евентуално ограничаване на определени опасни вещества остава голяма, например за нови вещества, използвани в ЕЕО, които противоречат на целите на директивата.
Същевременно следва да съществуват възможности за укрепване на кръговата икономика за ЕЕО. Директивата за ООВ има потенциала да опрости разпоредбите относно повторно използваните резервни части за ЕЕО (например за употреба в рамките на определен ограничен период от време). Използването на рециклиран материал би могло да се увеличи чрез въвеждане на благоприятни условия в сравнение с първичния материал.
Препоръчва се и бъдещо преразглеждане поради взаимодействието с други законодателни инструменти, които понастоящем се преразглеждат и потенциално водят до корекции на Директивата за ООВ (напр. Регламента REACH). Това обаче е и причина, поради която сега не е подходящият момент за основно преразглеждане на директивата.
Наличието на опасни вещества в ОЕЕО е от голямо значение за третирането на ОЕЕО, което се разглежда в Директивата за ОЕЕО. Понастоящем тази директива е в процес на оценка и тясната координация между двата законодателни акта би могла да предложи много възможности за положително полезно взаимодействие. Например Директивата за ОЕЕО би могла допълнително да стимулира постепенното премахване на опасните вещества чрез адаптиране на разширените отговорности на производителя и обратно, Директивата за ООВ би могла временно да позволи резервни части за подпомагане на повторната употреба и ремонтопригодността на определени изделия. Освен това Директивата за ООВ би могла да спомогне за предотвратяване на замърсяването на потоците от материали, съдържащи суровини от изключителна важност, като актуализира нейните разпоредби по отношение на състоянието на техническия и научния напредък или като позволи, чрез използването на ограничени във времето освобождавания, опасните вещества в ЕЕО да циркулират в затворен цикъл.
За да се определи посоката и да се осигури достатъчно време за подготовка за всяко бъдещо развитие, при евентуалното бъдещо преразглеждане на директивата следва да се вземе предвид дългосрочната перспектива на законодателството и неговата позиция в законодателството в областта на отпадъците, продуктите, околната среда и химикалите.