52011DC0293

KOMUNIKAZZJONI MILL-KUMMISSJONI LILL-PARLAMENT EWROPEW, LILL-KUNSILL, LILL-KUMITAT SOĊJALI U EKONOMIKU EWROPEW U LILL-KUMITAT TAR-REĠJUNI

Dwar il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-Unjoni Ewropea permezz tal-liġi kriminali u l-investigazzjonijiet amministrattivi Politika integrata għall-ħarsien tal-flus tal-kontribwenti

Il-ħarsien tal-interessi finanzjarji tal-UE huwa element importanti fl-aġenda politika tal-Kummissjoni, sabiex tiġi kkonsolidata u msaħħa l-fiduċja pubblika u tingħata assigurazzjoni li l-flus tal-kontribwenti qed jintużaw tajjeb. It-Trattat ta' Lisbona saħħaħ b'mod konsiderevoli l-għodod disponibbli sabiex tittieħed azzjoni f'dan ir-rigward (l-Artikoli 85, 86 u 325 tat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea - TFUE). L-Artikoli 310(6) u 325 TFUE jobbligaw kemm lill-UE kif ukoll lill-Istati Membri tagħha sabiex jiġġieldu kontra kull forma ta' attività illegali li taffettwa l-interessi finanzjarji tal-UE. L-UE għandha sett komprensiv ta' għodod sabiex tipprevjeni u taqbad l-abbuż mill-baġit tal-UE.

Bħala parti minn approċċ integrat li se jinkludi strateġiji ġodda tal-Kummissjoni kontra l-frodi u kontra l-korruzzjoni, din il-Komunikazzjoni tirrispondi għall-isfida billi tistabbilixxi l-linja li se tiggwida lill-Kummissjoni fil-protezzjoni tal-flus pubbliċi tal-UE kontra kull forma ta' kondotta kriminali, inkluż il-frodi. Il-protezzjoni tal-fondi tal-UE permezz ta' azzjoni legali effettiva u ekwivalenti madwar l-Unjoni trid issir prijorità għall-awtoritajiet nazzjonali.

Minbarra sforzi ġenerali sabiex jiġu stabbiliti regoli minimi komuni speċifiċi dwar il-liġi kriminali, politika integrata għall-ħarsien tal-interessi finanzjarji tal-UE permezz tal-liġi kriminali u ta' investigazzjonijiet amministrattivi trid tkun konsistenti, kredibbli u effettiva. Huwa biss b'hekk li din tkun tippermetti li dawk responsabbli mill-atti kriminali mwettqa, inkluża l-kriminalità organizzata, ikunu suġġetti għal prosekuzzjoni u jitressqu l-qorti u jkollha effett ta' deterrent fuq dawk li potenzjalment jistgħu jwettqu reati. Il-politika trid tqis ukoll li l-ħarsien tal-flus tal-kontribwenti sikwit jinvolvi każijiet transkonfinali li jinvolvu ġuriżdizzjonijiet differenti, u dan jitlob il-koperazzjoni attiva ta' awtoritajiet amministrattivi u tal-infurzar tal-liġi differenti.

1. Għalfejn jinħtieġ li naġixxu?

Il-varjetà kbira ta' sistemi u tradizzjonijiet legali fl-UE jagħmilha sfida partikolari li jitħarsu l-interessi finanzjarji tal-Unjoni kontra l-frodi u kull attività kriminali oħra. Filwaqt li r-regoli tal-finanzjament tal-UE qegħdin, bir-raġun, jiġu ssimplifikati[1], il-kapaċità li jiġi miġġieled l-abbuż mill-flus tal-UE jenħtieġ li tkompli tiġi msaħħa wkoll. Dan japplika wkoll għall-pajjiżi li qed ifittxu li jidħlu fl-UE.

Il-baġit tal-UE huwa flus tal-kontribwenti li għandhom jintużaw biss għall-implimentazzjoni ta' politiki approvati mil-leġiżlatur tal-UE. Madankollu, fl-2009, l-Istati Membri rrappurtaw EUR 279,8 miljun f'każijiet ta' frodi ssuspettati li jinvolvu fondi tal-UE amministrati fil-pajjiżi rispettivi tagħhom[2]. Filwaqt li dan huwa biss indikatur tad-dimensjoni finanzjarja tal-isfida, din iċ-ċifra turi li l-isforzi tal-prevenzjoni għandhom jiġu kkumplimentati minn miżuri effettivi u ekwivalenti tal-liġi kriminali.

Minkejja l-progress li sar fl-aħħar 15-il sena, il-livell ta' protezzjoni għall-interessi finanzjarji tal-UE mil-liġi kriminali għadu jvarja b'mod konsiderevoli madwar l-Unjoni. Investigazzjonijiet kriminali dwar il-frodi u atti kriminali oħra kontra l-interessi finanzjarji tal-Unjoni huma kkaratterizzati minn qafas legali u proċedurali mhux konsistenti: il-pulizija, il-prosekuturi u l-imħallfin fl-Istati Membri jiddeċiedu fuq il-bażi tar-regoli nazzjonali tagħhom stess jekk jintervjenux sabiex jipproteġu l-baġit tal-UE, u, jekk iva, kif jagħmlu dan. Minkejja t-tentattivi sabiex ikunu stipulati standards minimi f'dan il-qasam, is-sitwazzjoni ma nbidlitx b'mod sinifikanti: Il-Konvenzjoni tal-1995 dwar il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE u atti relatati[3] li fiha dispożizzjonijiet dwar sanzjonijiet kriminali, - għalkemm mhux kompluta - ġiet implimentata b'mod sħiħ minn ħames Stati Membri biss[4].

Kull meta ssir ħsara lill-interessi finanzjarji tal-Unjoni, iċ-ċittadini kollha, bħala kontribwenti, isiru vittmi u tiġi pperikolata l-implimentazzjoni tal-politiki tal-Unjoni. Il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE kontra l-frodi u l-korruzzjoni hija prijorità għall-Kummissjoni u l-Parlament Ewropew konsistentement sejjaħ sabiex din tkun aktar effettiva u kredibbli[5]. Huwa sejjaħ b'mod partikolari għall-adozzjoni tal-miżuri neċessarji kollha għat-twaqqif ta' Uffiċċju tal-Prosekutur Pubbliku Ewropew. Fi ħdan il-Kunsill, intwera appoġġ qawwi għal tisħiħ tal-ġlieda kontra l-frodi[6].

Il-Kummissjoni bi ħsiebha tkompli ssegwi dan l-interess kondiviż b'mod proattiv. Hija se tagħmel dan filwaqt li tibbaża ruħha fuq it-Trattat ta' Lisbona. It-Trattat jistabbilixxi qafas ċar sabiex l-UE ssaħħaħ l-azzjoni tagħha fil-qasam tal-liġi kriminali. Il-Kummissjoni diġà ħadet diversi inizjattivi f'dan ir-rigward[7]. Il-Kummissjoni se tpoġġi enfasi partikolari fuq l-aspetti tal-komunikazzjoni ta' inizjattivi leġiżlattivi futuri sabiex titkabbar il-kuxjenza tal-professjonijiet legali u, fejn xieraq, dik tal-pubbliku ġenerali dwar dan is-suġġett. Il-Kummissjoni se tkompli wkoll tagħmel ħilitha sabiex kull żvilupp ieħor tal-politika tal-UE jindirizza mill-bidu tiegħu l-ħtieġa tal-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE.

2. X'inhuma l-isfidi tal-politika kriminali?

F'Marzu 2011, il-Kummissjoni pproponiet ir-riforma tal-Uffiċċju ta' kontra l-Frodi (OLAF) bħala mezz ta' kif tissaħħaħ l-effikaċja u l-effiċjenza tal-investigazzjonijiet amministrattivi. Sfidi oħra jinkludu kif jingħelbu d-diffikultajiet biex tinkiseb dejta preċiża dwar id-dimensjoni tal-frodi u l-prosekuzzjoni fl-Istati Membri, kif tittejjeb il-koperazzjoni f'każijiet transkonfinali u kif tissaħħaħ l-azzjoni effettiva tal-qorti fil-liġi kriminali.

-In-numru ta' każijiet riferuti lill-Eurojust mill-awtoritajiet nazzjonali għall-koordinazzjoni u pariri fir-rigward tal-kriminalità serja kollha żdied b'mod konsistenti sa mill-ħolqien tal-entità fl-2002 (208 każ) sal-2009 (1 372 każ)[8]. Fid-dawl tal-mandat kurrenti tal-Eurojust, dan jagħti indikazzjoni tal-evoluzzjoni tal-każijiet b'dimensjoni transkonfinali.

-60% ta' dawk intervistati fi studju riċenti (prosekuturi nazzjonali speċjalizzati fl-interessi finanzjarji) jqisu dimensjoni Ewropea bħala fattur li jfixkel il-każijiet; għalhekk, 54 fil-mija xi kultant jillimitaw l-investigazzjonijiet tagħhom għall-elementi nazzjonali. 40% jaraw diżinċentivi fil-liġi nazzjonali kontra li jitressqu każijiet Ewropej. 37% diġà ddeċidew li ma jikkuntattjawx istituzzjoni tal-UE f'każijiet relevanti, l-aktar minħabba li dan kien jieħu ż-żmien[9].

3. Protezzjoni mhux suffiċjenti kontra l-abbuż kriminali mill-baġit tal-UE

Sa mill-adozzjoni tal-White Paper dwar ir-Riforma tal-Kummissjoni fl-2000[10], il-Kummissjoni tat attenzjoni partikolari lill-ġestjoni finanzjarja tajba[11] u saħħet is-sistemi tal-kontroll intern tagħha sabiex tikkumbatti l-frodi. L-inizjattivi inkludew ir-riforma tar-regolamenti tal-persunal fl-2004 (bl-inklużjoni ta' dispożizzjonijiet dwar il-kunflitt tal-interess, u l-obbligu li jiġu rrappurtati attivitajiet potenzjalment illegali, inklużi l-frodi jew il-korruzzjoni lill-ġerarkija jew lill-OLAF[12]) u r-reviżjoni tal-Istandards tal-Kontroll Intern u l-Qafas ta' Bażi fl-2007[13]. B'riżultat ta' dan, l-istrutturi tal-kontroll li hemm bħalissa ma għandhomx biss l-għan li jiżguraw il-legalità u r-regolarità tat-tranżazzjonijiet iżda għandhom ukoll l-għan li jnaqqsu r-riskju tal-frodi u l-irregolaritajiet.

Dan jinkludi wkoll sett komprensiv ta' strumenti preventivi, dwar il-kontroll, l-awditjar u r-rappurtar, it-twissija bikrija u l-prevenzjoni tal-frodi[14]. Madankollu, huma meħtieġa wkoll mezzi aktar effettivi sabiex jiġu miġġielda l-attivitajiet kriminali a spejjeż tal-baġit tal-UE.

L-Istati Membri huma taħt obbligu legali (Artikolu 325 TFUE u l-Konvenzjoni dwar il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji) sabiex jiġġieldu l-attivitajiet illegali kontra l-UE u jagħmlu l-frodi kontra l-baġit tal-UE kondotta kriminali punibbli. Fil-preżent, madankollu, il-penali imposti għall-frodi jvarjaw minn multi żgħar sa sentenzi twal ta' ħabs. Minbarra dan, il-leġiżlazzjoni tal-Istati Membri ma tipprovdix b'mod konstistenti għal sanzjonijiet kontra persuni eletti jew appuntanti f'kariga li huma korrotti u kontra uffiċjali korrotti[15].

Din is-sitwazzjoni tfixkel il-protezzjoni ekwivalenti mil-liġi kriminali madwar l-UE u huwa probabbli ħafna li twassal għal eżiti differenti f'każijiet individwali simili, skont id-dispożizzjonijiet kriminali nazzjonali applikabbli. Hija tista' wkoll tippermetti l-possibilità li kriminali jagħżlu fejn joperaw l-attività kriminali, jew imorru post ieħor wara li jwettqu r-reat, ukoll jekk dawn jirrigwardaw biss kondotta fi Stat Membru wieħed.

4. Azzjoni legali mhux suffiċjenti fil-ġlieda kontra l-attività kriminali

Fid-dawl tad-dimensjoni tal-kwistjoni finanzjarja kkonċernata, il-protezzjoni tal-baġit tal-UE jixirqilha investigazzjoni u prosekuzzjoni aktar frekwenti u aktar bir-reqqa mill-awtoritajiet tal-ġustizzja kriminali. Dan mhux kompitu faċli, billi l-kriminalità a spejjeż tal-flus pubbliċi tal-UE ta' sikwit tinvolvi investigazzjoni u proċedimenti transkonfinali f'diversi Stati Membri.

Taħt il-qafas kurrenti, dawn l-investigazzjonijiet kriminali huma f'idejn is-servizzi tal-prosekuzzjoni tal-Istati Membri individwali li jaġixxu skont il-liġi kriminali rispettiva tagħhom. Madankollu, l-awtoritajiet kompetenti tal-Istati Membri mhux dejjem jidhru li għandhom mezzi legali suffiċjenti għad-dispożizzjoni tagħhom, flimkien ma' strutturi xierqa, sabiex iwettqu prosekuzzjoni adegwata ta' każijiet li jaffettwaw l-UE. Dan japplika wkoll għall-pajjiżi tal-adeżjoni.

Id-differenzi fil-qafas legali tal-Istati Membri u l-barrieri operattivi u organizzattivi li jirriżultaw għall-investigazzjonijiet transkonfinali fi ħdan l-UE jfissru li l-interessi finanzjarji tal-UE mhumiex protetti b'mod ekwivalenti madwar l-UE fir-rigward tal-liġi kriminali.

Ir-rata ta' kundanni f'każijiet li jinvolvu reati kontra l-baġit tal-UE hija influwenzata b'mod pożittiv mis-serjetà u s-solidità tal-każijiet mibgħuta lill-awtoritajiet ġudizzjarji u l-kwalità u l-adegwatezza tal-evidenza pprovduta, iżda madankollu huwa ta' min isemmi li din tista' tvarja minn 14% sa 80% fl-Istati Membri (il-medja hija ta' 41%)[16].

L-awtoritajiet ġudizzjarji nazzjonali ma jiftħux investigazzjonijiet kriminali b'mod sistematiku fuq rakkomandazzjonijiet tal-OLAF. F'xi każijiet, huwa diffiċli li wieħed isib il-mottiv speċifiku għal dan in-nuqqas ta' azzjoni. Minbarra dan, bosta drabi, każijiet li jinvolvu frodi kontra l-baġit tal-UE huma suġġetti għal eżami sommarju u ma tittieħed l-ebda azzjoni oħra dwarhom[17]. Dan iwassal għal nuqqas ta' ekwivalenza fil-protezzjoni permezz tal-liġi kriminali madwar l-Unjoni.

F'ċertu numru ta' każijiet li jinvolvu l-frodi kontra l-baġit tal-UE, l-awtoritajiet investigattivi kriminali nazzjonali jżommu lura milli jiftħu investigazzjonijiet (u jirreferu għal raġunijiet ta' diskrezzjoni bħan-nuqqas ta' interess pubbliku jew prijorità baxxa). Investigazzjonijiet kriminali li jinvolvu bosta Stati Membri għandhom it-tendenza li jkunu twal[18] u suġġetti għal standards differenti dwar il-provi u b'hekk tonqos il-probabbiltà ta' kundanna.

Mill-2000, 93 minn total ta' 647 każ tal-OLAF twarrbu mis-servizzi nazzjonali tal-prosekuzzjoni għall-ebda raġuni speċifika. 178 każ ġew miċħuda għal raġunijiet ta' diskrezzjoni. Filwaqt li seta' kien hemm raġunijiet tajbin sabiex isir dan f'każijiet individwali, dawn iċ-ċifri jindikaw rata ta' għeluq pjuttost għolja.

Proċedimenti kriminali twal, partikolarment meta dawn wara jitwaqqgħu, ukoll jistgħu jdewmu b'mod sostanzjali s-sanzjonijiet dixxiplinari, billi f'każijiet li jinvolvu l-persunal tal-UE, wieħed irid jistenna l-eżitu tal-prosekuzzjonijiet kriminali għall-istess fatti[19]. Ġeneralment, ikun meħtieġ perjodu ta' ħames snin sabiex tittieħed deċiżjoni ġudizzjarja wara li l-OLAF ikun fetaħ fajl. Minbarra dan, ir-regoli dwar il-limitazzjoni taż-żmien ivarjaw ħafna bejn l-Istati Membri.

5. Ir-raġunijiet għan-nuqqasijiet f'dan il-qasam tal-kriminalità

Dawn in-nuqqasijiet jirriżultaw parzjalment mill-varjetà ta' tradizzjonijiet u sistemi legali li jwasslu għal prattiki ġudizzjarji diverġenti bejn l-Istati Membri. Madankollu, nuqqasijiet konkreti ħafna fil-kwalità tal-ġustizzja – li l-Unjoni tista' ssewwi, huma involuti wkoll:

6. Ma jeżistux kundizzjonijiet komuni ugwali għal kulħadd fil-liġi kriminali

Dawn l-isfidi jikxfu nuqqasijiet fl-oqfsa legali nazzjonali għall-protezzjoni tal-flus pubbliċi. Ir-regoli tal-UE, imxekkla kif inhuma mit-traspożizzjoni mhux sħiħa u mhux adegwata tal-Konvenzjoni dwar il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji, ftit għandhom impatt. Għaldaqstant, l-awtoritajiet ġudizzjarji tal-Istati membri jużaw l-għodod tradizzjonali tal-liġi kriminali nazzjonali tagħhom sabiex jiġġieldu kontra l-kriminalità kontra l-baġit tal-UE: hemm modi differenti kif tiġi ffaċċjata l-istess realtà. Dan ftit li xejn huwa xieraq għall-każijiet kumplessi li min-natura tagħhom imorru lil hinn mill-kuntest nazzjonali u jitolbu aktar minn rispons nazzjonali.

L-analiżi tal-attività ġudizzjarja ta' Stat Membru wieħed f'każijiet imressqa mill-OLAF turi li hemm nuqqas ta' ekwivalenza fil-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE permezz tal-liġi kriminali. F'dan l-Istat Membru speċifiku, f'73% tal-każijiet ta' investigazzjoni esterna, l-awtoritajiet ma ħadu l-ebda azzjoni ulterjuri u qatt ma nfetħet l-ebda investigazzjoni kriminali fir-rigward ta' 62% tal-każijiet tal-OLAF.

Minkejja tentattivi preċedenti sabiex jiġu approssimati r-regoli tal-UE[20], għad hemm differenzi konsiderevoli fil-liġijiet tal-Istati Membri.

- Hemm varjazzjoni kbira madwar l-Unjoni fid-definizzjonijiet tar-reati kriminali relevanti, bħas-serq ta' flus pubbliċi jew l-abbuż tal-poter, fis-sanzjonijiet li huma marbuta ma' dawn ir-reati, u fil-limitazzjonijiet taż-żmien għar-reati kriminali. Billi dan jirriżulta f'li xi każijiet ta' kondotta mhux xierqa jkunu kompletament mhux koperti mid-dispożizzjonijiet tal-liġi kriminali f'xi Stati Membri, jew li jkunu koperti biss b'dispożizzjonijiet aktar dgħajfa, il-livell ta' deterrent ivajra madwar l-Unjoni.

- Il-kunċett ta' uffiċjal pubbliku fir-rigward tar-regoli ta' kontra l-korruzzjoni jvarja. Dan iwassal għal każijiet ta' impunità f'xi Stati Membri, filwaqt li f'oħrajn il-kundanna ta' individwu għall-istess aġir tkun twassal għal sanzjoni penali u t-tneħħija mill-kariga pubblika.

- Filwaqt li f'xi Stati Membri l-kapijiet tal-impriżi u l-persuni legali jistgħu jinżammu kriminalment responsabbli għal kondotta kriminali f'isem il-kumpanija, f'oħrajn dan ma jistax isir. Din is-sitwazzjoni twassal għal dak li jissejjaħ "forum shopping".

L-OLAF ta' sikwit huwa kkonfrontat bi problema rikorrenti fir-rigward tad-definizzjoni tal-kunflitt ta' interessi[21]. L-investigazzjonijiet juru li f'xi Stati Membri l-benefiċjarju ta' akkwist pubbliku jista' jipparteċipa fit-tfassil ta' sejħa pubblika għall-offerti mingħajr ma jwettaq reat kriminali. Is-sanzjonijiet għal dan l-aġir ikollhom jiddependu fuq reat kriminali bħall-korruzzjoni.

Filwaqt li diġà saru sforzi sabiex tiġi rrimedjata din il-frammentazzjoni, il-limitazzjonijiet ta' dak li kien il-qafas legali tal-Unjoni, li kien ikopri biss parti mil-liġi kriminali, għamilha diffiċli għall-Unjoni sabiex tiżviluppa għażliet legali kredibbli biżżejjed.

Ħmistax-il sena wara l-iffirmar tal-Konvenzjoni dwar il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji u b'riżultat ta' implimentazzjoni mhux sħiħa fl-Istati Membri, inkonsistenzi u loopholes fil-liġijiet kriminali u proċedurali applikabbli jfixklu l-azzjoni effettiva fil-protezzjoni tal-interessi finanzjarji u dan jippermetti li xi reati kriminali ma jiġux ikkastigati f'xi Stati Membri.

7. Koperazzjoni mhux suffiċjenti bejn l-awtoritajiet

Billi l-ħarsien tal-baġit tal-UE ta' sikwit iġib miegħu l-investigazzjoni ta' każijiet transkonfinali u l-infurzar tad-deċiżjonijiet barra l-pajjiż, in-nuqqasijiet fil-mekkaniżmi tal-koperazzjoni jidhru ċari:

8. Limiti għall-assistenza legali

Il-kumplessità tal-proċeduri tnaqqas in-numru ta' każijiet fejn imqar tintalab l-assistenza legali. Dan huwa l-każ, pereżempju, fl-irkupru tal-assi, inklużi regoli dwar l-iffriżar u l-konfiska li jiffurmaw element essenzjali fil-ġlieda kontra l-frodi. L-awtoritajiet ġudizzjarji fl-Istati Membri jistgħu jeżitaw milli jagħtu bidu għal dawn il-miżuri, minħabba l-kumplessità tagħhom, it-tul tal-proċeduri assoċjati mar-regoli tal-assistenza legali reċiproka u l-inċertezza dwar jekk l-isforzi jkunux iġġustifikati mir-riżultati, partikolarment fejn jidħlu każijiet transkonfinali.

Ukoll meta tintalab l-assistenza legali reċiproka bejn l-awtoritajiet amministrattivi u ġudizzjarji tal-Istati Membri, din ta' sikwit ma tiġix segwita b'ħeffa suffiċjenti.

F'xi każijiet ta' korruzzjoni u frodi, l-azzjonijiet kriminali ilhom pendenti għal bosta snin minn mindu ġew irrappurtati għall-ewwel darba mill-OLAF lill-awtoritajiet ġudizzjarji nazzjonali. Dan id-dewmien twil huwa dovut l-aktar għat-tul tal-proċeduri tal-assistenza legali reċiproka u n-nuqqas ta' tmexxija tal-prosekuzzjonijiet fil-livell tal-UE.

9. Provi mhux użati

Ir-riżultati tal-investigazzjonijiet amministrattivi tal-UE ta' sikwit jibqgħu ma jintużawx mill-qrati kriminali nazzjonali minħabba regoli proċedurali restrittivi li jinkludu limiti fuq l-użu tal-provi miġbura f'ġuriżdizzjoni barranija. F'xi okkażjonijiet, l-użu ta' dawn il-provi ma jitqiesx bħala suffiċjenti sabiex jinfetħu investigazzjonijiet kriminali.

10. Ir-restrizzjoni tal-prosekuzzjoni għal każijiet domestiċi

Il-prosekuzzjoni suffiċjenti tal-każijiet ma sseħħx meta l-awtoritajiet nazzjonali ma jkollhomx l-awtorità sabiex jinvestigaw sitwazzjonijiet ta' frodi li jinvolvu ġrajjiet, persuni suspettati u vittmi li huma barra mill-pajjiż, inkluż meta l-preġudizzju ma jkunx għall-baġit nazzjonali iżda għal dak tal-UE.

Xi awtoritajiet nazzjonali jipprosegwixxu biss każijiet fejn l-interessi relevanti tal-UE huma kompromessi esklussivament fuq it-territorju tagħhom.

F'każ wieħed tal-Eurojust li kien jinvolvi bosta Stati Membri u pajjiżi mhux tal-UE, suspett ta' evażjoni mifruxa tad-dwana (li tiswa aktar minn EUR 1 miljun) ma ġie prosegwit mill-ebda waħda mill-awtoritajiet nazzjonali tal-Istati Membri involuti. F'każ ieħor tad-dwana, l-ebda soluzzjoni prattika ma setgħet tinstab fir-rigward tal-pożizzjoni tal-awtoritajiet ġudizzjarji ta' Stat Membru u r-rifjut min-naħa tad-dwana li jikkontribwixxu għall-attivitajiet ta' koordinazzjoni tal-OLAF. Ir-rifjut ta' koperazzjoni kien dovut għal interpretazzjoni riġida tal-liġi nazzjonali dwar il-kompetenza ġudizzjarja.

11. Poteri investigattivi mhux suffiċjenti

L-OLAF iwettaq investigazzjonijiet amministrattivi, u l-korp ta' koperazzjoni ġudizzjarja Eurojust jappoġġja lill-awtoritajiet ġudizzjarji tal-Istati Membri billi jipprovdi koordinament u pariri, dwar kriminalità serja inkluża l-ġlieda kontra l-frodi. Iż-żewġ korpi tal-UE jistgħu jkollhom rwol aktar attiv fil-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-Unjoni:

- ir-riforma tal-OLAF sabiex jittejbu l-effiċjenza u l-effikaċja tiegħu tinsab għaddejja. Hija għandha wkoll tirrinforza l-kapaċità tal-OLAF billi tikkonċentra l-attivitajiet tiegħu fuq il-każijiet ta' prijorità u tagħtih il-mezzi legali adegwati sabiex iwettaq l-investigazzjonijiet amministrattivi. Madankollu, il-liġijiet u l-prattiki differenti tal-proċedura kriminali fl-Istati Membri jirriżultaw f'rispons mhux konsistenti madwar l-Unjoni.

- Il-Eurojust bħalissa qed tiffaċċja limitazzjonijiet fir-rigward tat-tmexxija tal-prosekuzzjonijiet li jikkonċernaw il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE. Ir-riforma tal-2008 tagħha ma aġġornatx il-kompiti u l-istruttura tagħha b'mod konsistenti mal-ambizzjonijiet stabbiliti mit-Trattat ta' Lisbona. Fil-preżent, il-Eurojust la hi kapaċi tinizja investigazzjonijiet kriminali u lanqas tipprosegwixxi atti kriminali waħedha.

12. Għodod ġodda għall-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE introdotti mit-Trattat ta' Lisbona

It-Trattat ta' Lisbona jagħti lill-Unjoni kompetenzi msaħħa fil-qasam tal-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE u fil-qasam tal-koperazzjoni ġudizzjarja f'materji kriminali. L-Unjoni ħadet l-ewwel passi bl-adozzjoni tal-Programm ta' Stokkolma[22] u wkoll fi ħdan il-Programm ta' Ħidma tal-Kummissjoni tal-2011[23]. Erba' mezzi għall-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE skont it-Trattat dwar il-Funzjonament tal-UE :

(i) Miżuri dwar il-koperazzjoni ġudizzjarja f'materji kriminali (Artikolu 82).

(ii) Direttivi li fihom regoli minimi tal-liġi kriminali (Artikolu 83).

(iii) Leġiżlazzjoni dwar il-frodi li taffettwa l-interessi finanzjarji tal-Unjoni (Artikoli 310(6), 325(4)).

(iv) L-Artikolu 85 jippermetti l-għoti ta' kompetenzi investigattivi lill-Eurojust u l-Artikolu 86 jippermetti t-twaqqif ta' Uffiċċju tal-Prosekutur Pubbliku Ewropew (EPPO) mill-Eurojust sabiex jiġġieled kontra l-atti kriminali li jaffettwaw l-interessi finanzjarji tal-Unjoni.

Jekk il-liġi kriminali, inklużi definizzjonijiet żviluppati aktar ta' reati u regoli minimi dwar is-sanzjonijiet, titqies bħala neċessarja sabiex jinkiseb l-għan leġittimu tal-ġlieda kontra l-frodi kontra l-baġit tal-UE, ikollhom jiġu osservati ċerti prinċipji ta' gwida:

L-ewwel nett, hija għandha tirrispetta d-drittijiet fundamentali. Il-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-UE fiha bosta dispożizzjonijiet relevanti fil-kuntest tal-proċedimenti kriminali bħad-dritt għal rimedju effettiv u għal proċess ġust, il-preżunzjoni tal-innoċenza u d-dritt tad-difiża, il-prinċipju tal-legalità, il-protezzjoni tad-dejta personali u l-projbizzjoni ta' proċessi doppji għall-istess reat. Dawn huma speċifikati aktar permezz tal-leġiżlazzjoni (pereżempju dwar il-protezzjoni tad-dejta[24]). Proposti futuri tal-Kummissjoni se jkunu suġġetti għal valutazzjoni fil-fond tal-impatt tagħhom fuq id-drittijiet fundamentali[25].

It-tieni nett, fid-dawl tal-approċċi differenti għal-liġi kriminali fl-Istati Membri, trid tingħata attenzjoni partikolari għall-valur miżjud li l-approssimazzjoni fil-qasam tal-liġi kriminali se ġġib għall-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE.

It-tielet, se ssir riflessjoni dwar it-tisħiħ tar-rwol li l-korpi fuq il-livell tal-Unjoni, inklużi l-OLAF, il-Eurojust u – alternattivament jew kumulattivament – Uffiċċju tal-Prosekutur Pubbliku Ewropew possibbli, jista' jkollhom fl-investigazzjoni, il-prosekuzzjoni u l-assistenza aħjar f'każijiet ta' atti kriminali a spejjeż tal-flus pubbliċi UE.

L-Unjoni Ewropea tinsab f'salib it-toroq. Trid issir ħidma fuq tliet livelli: proċeduri (4.1), liġi kriminali sostantiva (4.2) u aspetti istituzzjonali (4.3).

13. It-tisħiħ tal-proċeduri kriminali u amministrattivi

L-ewwel pass se jkun li ssir eħfef għall-prosekuturi u l-imħallfin madwar l-Unjoni sabiex jiġġieldu kontra l-frodi, ukoll jekk min iwettaqha jkun jinsab f'pajjiż ieħor, u dan se jkompli jibni fuq strumenti eżistenti, bħan-Netwerk Ġudizzjarju Ewropew f'Affarijiet Kriminali u n-Netwerk tat-Taħriġ Ġudizzjarju Ewropew.

L-irkupru tal-assi għandu rwol ċentrali fil-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE. Ta' sikwit, il-biża' li jintilfu l-assi miksuba illegalment hija akbar mill-biża' mis-sanzjoni kriminali nnifisha. Minbarra dan, huwa ġust li l-flus pubbliċi mitlufa minħabba attivitajiet kriminali jerġgħu jkunu għal darba oħra disponibbli għall-azzjoni pubblika meta jinstabu. Kif talab il-programm ta' Stokkolma[26], il-Kummissjoni qed tħejji proposta leġiżlattiva dwar l-irkupru u l-konfiska tal-assi. Il-Kummissjoni diġà pproponiet, fir-reviżjoni tar-Regolament Finanzjarju tal-UE, li l-ammonti riċevibbli mill-Unjoni ma għandhomx jiġu trattati b'mod anqas favorevoli minn intitolamenti ta' korpi pubbliċi fl-Istati Membri fejn ikun sar il-proċediment ta' rkupru[27].

Filwaqt li jeżistu l-bażijiet għall-iskambju bejn l-awtoritajiet tal-pulizija u ġudizzjarji, dan għadu mhux il-każ għall-iskambji trażversali tal-informazzjoni bejn l-awtoritajiet tal-pulizija, id-dwana u t-taxxa, il-ġudikatura u awtoritajiet oħrajn kompetenti. Il-Kummissjoni bi ħsiebha tirrimedja din is-sitwazzjoni billi tissostitwixxi l-proposta tagħha tal-2004[28] dwar l-assistenza amministrattiva għall-protezzjoni tal-interessi finanzjarji.

Il-fiduċja reċiproka tal-awtoritajiet ġudizzjarji u amministrattivi tiġi mrawma jekk ikunu japplikaw standards proċedurali ekwivalenti. Dan jipprovdi bażi msaħħa sabiex jiġi żgurat li l-provi meħuda fir-rigward tal-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE huma reċiprokament rikonoxxuti mill-Istati Membri. Il-Kummissjoni se tikkunsidra azzjoni leġiżlattiva sabiex tiżgura l-valur bħala prova tar-rapporti investigattivi tal-OLAF, u wkoll dwar miżuri oħra li jistgħu jiffaċilitaw il-ġbir tranżnazzjonali tal-provi.

14. It-tisħiħ tal-liġi kriminali sostantiva

Il-liġi kriminali hija pedament tal-azzjoni tal-UE fil-prevenzjoni tal-ħsara għall-baġit tal-UE u l-ġlieda kontriha.

Minħabba l-loopholes li fadal fil-Konvenzjoni dwar il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji, u l-implimentazzjoni ħażina tagħha, se titħejja inizjattiva dwar il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE, u din se tieħu post il-proposta pendenti tagħha dwar il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji mil-liġi kriminali[29]. Kwalunkwe miżura ġdida għandha tiggarantixxi konsistenza u ġustizzja fl-applikazzjoni tas-sanzjonijiet kriminali li jirrigwardaw il-frodi, u dan għandu jiddependi b'mod partikolari fuq il-mod kif isir ir-reat. Bħala parti mill-miżura, għandhom jiġu kkunsidrati definizzjonijiet ta' reati ewlenin addizzjonali, inkluż is-serq ta' flus pubbliċi u l-abbuż tal-poter, sal-punt relevanti għall-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE. L-approssimazzjoni tar-regoli dwar il-ġuriżdizzjoni u l-limitazzjoni taż-żmien se tkun ukoll analizzata aktar sabiex jittejbu r-riżultati tal-investigazzjonijiet kriminali.

Din il-proposta tista' tinkludi, safejn relevanti għall-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-UE, regoli aktar sistematiċi dwar min jgħin, jistiga, jagħmel tentattiv kif ukoll dwar l-intenzjoni u n-negliġenza. Hija tista' wkoll tistabbilixxi regoli aktar ċari dwar ir-responsabbiltà kriminali ta' dawk li għandhom karigi appuntati jew eletti, u ta' persuni legali fir-rigward il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji.

15. Qafas istituzzjonali msaħħaħ

Kull miżura tal-UE fl-oqsma tal-prevenzjoni tal-frodi li jaffettwa l-interessi finanzjarji tal-Unjoni, u tal-ġlieda kontriha, li jkollha l-għan li tagħti protezzjoni effettiva u ekwivalenti madwar l-Unjoni titlob valutazzjoni jekk l-UE hix mgħammra b'mod adegwat bi strutturi li jaffaċċjaw it-theddid kontra l-interessi finanzjarji tal-UE. Għal dan l-għan, u f'konsistenza mat-Trattat ta' Lisbona, se ssir analiżi bir-reqqa dwar il-modi li bihom l-istrutturi Ewropej jenħtieġ li jiġu msaħħa sabiex jittrattaw il-miżuri tal-investigazzjonijiet kriminali:

- Il-kapaċitajiet tal-Eurojust jenħtieġ li jiġu mmodernizzati, u din possibilment għandha tingħata l-poteri li tagħti bidu, fuq l-inizjattiva tagħha stess, għal investigazzjonijiet kriminali fl-attivitajiet kriminali li jaffettwaw l-interessi finanzjarji tal-Unjoni[30].

- Madankollu, awtorità speċjalizzata tal-prosekuzzjoni Ewropea bħal Uffiċċju tal-Prosekutur Pubbliku Ewropew tista' tikkontribwixxi sabiex jiġu stabbiliti kundizzjonijiet ugwali għal kulħadd bl-applikazzjoni ta' regoli komuni dwar il-frodi u reati oħra kontra l-interessi finanzjarji tal-Unjoni b'mod konsistenti u omoġenju, u bl-investigazzjoni, il-prosekuzzjoni u t-tressiq quddiem il-qorti tal-persuni li jwettqu reati kontra l-interessi finanzjarji tal-Unjoni jew li huma kompliċi fihom[31].

- L-OLAF bħalissa jinsab għaddej minn riforma għat-tisħiħ tal-effikaċja u l-effiċjenza fl-eżerċizzju tal-missjoni tiegħu. L-OLAF bħalissa huwa l-uniku korp investigattiv tal-UE fdat bil-kompitu li jipproteġi l-interessi finanzjarji tal-UE. Għandu jiġi kkunsidrat kif ir-rwol tal-OLAF jista' jiġi adattat fi struttura istituzzjonali ġdida, u tiġi ċċarata l-interazzjoni bejn il-proċeduri ġudizzjarji u amministrattivi.

Il-viżjoni tagħna għall-2020: nieħdu l-miżuri neċessarji, fil-liġi kriminali u amministrattiva, sabiex nimminimizzaw l-attivitajiet kriminali a spejjeż tal-baġit tal-UE

Politika ta' tolleranza żero għall-frodi kontra l-UE titlob li nistabbilixxu miżuri adegwati sabiex ikun hemm prosekuzzjoni konsistenti madwar l-Unjoni ta' atti ta' frodi. L-Unjoni għandu jkollha l-mira li tilħaq livell ta' protezzjoni effettiv, proporzjonat u dissważiv tal-interessi finanzjarji tagħha permezz ta' proċeduri u sanzjonijiet kriminali rapidi madwar l-Unjoni, b'mod li jiżdied l-effett ta' deterrent tagħhom. Għal dan il-għan, il-flus tal-kontribwenti jridu jiġu protetti b'mod ekwivalenti madwar l-Unjoni permezz ta' prosekuzzjoni kriminali msaħħa, li ma tiqafx fuq il-fruntieri nazzjonali, u permezz ta' regoli minimi komuni tal-liġi kriminali, bl-użu sħiħ tal-opportunitajiet li hemm imnaqqxa fit-Trattat ta' Lisbona.

[1] Is-simplifikazzjoni ġiet identifikata bħala prijorità ewlenija għar-reviżjoni tar-Regolament Finanzjarju tal-UE - COM(2010) 815, 22.12.2010.

[2] COM(2010) 382, p. 6. Din iċ-ċifra tirreferi għal stadju bikri wara l-ftuħ tal-investigazzjonijiet dwar l-irregolaritajiet fejn ikun hemm l-ewwel suspett ta' reat kriminali. Din iċ-ċifra ma tistax titqies li tirreferi għal każijiet ta' frodi fejn kien hemm kundanna, u lanqas ma tfisser li l-ammont involut mhuwiex rikuperabbli.

[3] Il-Konvenzjoni tas-26 ta' Lulju 1995, (ĠU C 316, 27.11.1995, p. 49) (frodi); L-Ewwel Protokoll (ĠU C 313, 23.10.1996, p. 2) u l-Konvenzjoni tas-26 ta' Mejju 1997 (ĠU C 195, 25.6.1997) (korruzzjoni); Il-Protokoll tad-29 ta' Novembru 1996 (ĠU C 151, 20.5.1997, p. 2) (l-interpretazzjoni tal-qorti); It-Tieni Protokoll tad-19 ta' Ġunju 1997 (ĠU C 221, 19.7.1997, p. 12) (ħasil tal-flus).

[4] L-ewwel rapport dwar l-implimentazzjoni tal-istrumenti tal-Protezzjoni tal-Interessi Finanzjarji - COM(2004)709; It-Tieni Rapport – COM(2008) 77, li jistabbilixxi fl-anness il-kwistjonijiet konkreti tal-implimentazzjoni li nstabu fl-Istati Membri, bħad-differenzi sinifikattivi fir-rigward tal-ambitu tar-reati tal-frodi u l-korruzzjoni, flimkien ma' nuqqas ta' kunsiderazzjoni għall-ispeċifiċitajiet tal-qafas tal-UE.

[5] Pereżempju, ir-Riżoluzzjoni tas-6 ta' Mejju 2010, 2009/2167(INI), u tas-6 ta' April 2011, 2010/2247(INI), dwar il-protezzjoni tal-interessi finanzjarji tal-Komunitajiet u l-ġlieda kontra l-frodi.

[6] Ara, pereżempju, ir-Riżoluzzjoni tal-Kunsill dwar politika komprensiva tal-UE kontra l-korruzzjoni - l-14 ta' April 2005; konklużjonijiet tal-Grupp ta' Ħidma dwar l-Uffiċċju tal-Prosekutur Pubbliku Ewropew organizzat mill-Presidenza Spanjola (L-ewwel semestru 2010), u d-dikjarazzjoni tal-Presidenza Belġjana (it-tieni semestru 2010) dwar il-Programm ta' Stokkolma.

[7] Ara b'mod partikolari l-Green Paper dwar il-ksib tal-provi f'materji kriminali, COM(2009)624, u l-miżuri dwar id-drittijiet proċedurali, bħad-Direttiva 2010/64/UE tal-20 ta' Ottubru 2010 dwar id-drittijiet għall-interpretazzjoni u għat-traduzzjoni fi proċedimenti kriminali, ĠU L 280, 26.10.2010, p. 1, jew il-proposta tal-Kummissjoni għal Direttiva dwar id-dritt tal-informazzjoni fil-proċedimenti kriminali, COM(2010)392/3.

[8] Ara r-Rapport Annwali tal-Eurojust 2009, Anness, Figura 1, p. 50.

[9] Ara d-Dokument ta' Ħidma tal-Persunal SEG(2011) 621.

[10] Ara l-White Paper dwar ir-Riforma tal-Kummissjoni COM(2000)200

[11] Ara l-Art. 28 tar-Regolament tal-Kunsill (KE, Euratom) Nru 1605/2002 tal-25 ta' Ġunju 2002 dwar ir-Regolament Finanzjarju applikabbli għall-baġit ġenerali tal-Komunitajiet Ewropej (ĠU L 248, 16.9.2002, p.1).

[12] Ir-Regolamenti tal-Persunal – ir-Regolament (KEE) 31/62 kif emendat.

[13] Ara l-Komunikazzjoni dwar ir-reviżjoni tal-Istandards tal-Kontroll Intern u l-Qafas ta' Bażi - It-Tisħiħ tal-Effikaċja tal-Kontroll SEC(2007)1341

[14] Għodod istituzzjonali dwar il-kontroll, il-verifika, ir-rappurtar (Regolament (KE) Nru 2035/2005 – ĠU L 345, 28.12.2005; ir-Regolament (KE) Nru 1083/2006 – ĠU L 371, 27.12.2006; ir-Regolament (KE) Nru 1198/2006 – ĠU L 223, 15.8.2006; ir-Regolament (KE, Euratom) Nru 1553/89 – ĠU L 155, 7.6.1989; Ir-Regolament (KE, Euratom) Nru 1150/2000 – ĠU L 130, 31.5.2000), twissija bikrija (Deċiżjonijiet tal-Kummissjoni C(2004) 193 u C(2008) 3872, prevenzjoni tal-frodi (Prevenzjoni tal-frodi permezz ta' bini fuq ir-riżultati operattivi: approċċ dinamiku għall-prevenzjoni tal-frodi - COM(2007) 806).

[15] Il-leġiżlazzjonijiet tal-Istati Membri mhux dejjem jistipulaw sanzjonijiet għall-korruzzjoni ta' persuni eletti u l-membri parlamentari. Ara wkoll id-Dokument ta' Ħidma tal-Persunal tal-Kummissjoni SEG(2011)621, tabelli komparattivi tal-liġijiet fit-taqsima 3.1.

[16] Ara d-Dokument ta' Ħidma tal-Persunal SEG(2011) 621, it-Tabella 2.2.a u t-Tabella 2.2.c li juru li ċerti Stati Membri għandhom rati għolja ta' kundanni, filwaqt li, fi Stati Membri oħra, ir-rati tal-kundanni huma baxxi ħafna.

[17] Ara d-Dokument ta' Ħidma tal-Persunal tal-Kummissjoni SEG(2011) 621, it-Tabella 2.2.a u t-Tabella 2.2.c li juru l-perċentwali tal-azzjonijiet mibgħuta lill-awtoritajiet ġudizzjarji nazzjonali u miċħuda qabel il-proċess quddiem il-qorti.

[18] Ara d-Dokument ta' Ħidma tal-Persunal SEG(2011) 621, it-Tabella 2.2.a: statistika tal-aħħar 12-il sena dwar azzjonijiet li dwarhom għadhom pendenti deċiżjonijiet ġudizzjarji meta mqabbla ma' azzjonijiet b'deċiżjoni ġudizzjarja turi diskrepanzi importanti bejn l-Istati Membri.

[19] L-Anness IX, l-Artikolu 25 tar-Regolament tal-Persunal tal-UE.

[20] Ara pereżempju, il-proposta tal-Kummissjoni dwar il-protezzjoni mil-liġi kriminali tal-interessi finanzjarji - COM(2001) 272, kif emendata b'COM(2002) 577. Dan huwa veru minkejja l-leġiżlazzjoni eżistenti tal-UE dwar l-akkwisti pubbliċi, bħad-Direttiva 2004/17/KE dwar is-swieq tal-ilma, tal-enerġija, tat-trasport u tal-posta (ĠU L 134, 30.4.2004, p. 1).

[21] Ara l-Green Paper dwar l-immodernizzar tal-politika tal-akkwisti pubbliċi tal-UE - COM(2011) 15, taqsima 5.

[22] ĠU C 115, 4.5.2010 p. 1 (pereżempju fir-rigward ta' orjentazzjonijiet dwar l-investigazzjonijiet finanzjarji u l-irkupru tal-assi, punt 4.4.5).

[23] COM(2010) 623 (pereżempju l-istrateġija ta' kontra l-frodi jew il-leġiżlazzjoni tal-OLAF, ara n-nru 32 tal-Anness I u n-nru 81 tal-Anness II).

[24] Id-Direttiva 95/46/KE (għall-Istati Membri) (ĠU L 281, 23.11.1995, p. 31), u r-Regolament (KE) Nru 45/2001 (għall-istituzzjonijiet tal-UE) (ĠU L 8, 12.1.2001, p. 1).

[25] Ara l-istrateġija għall-implimentazzjoni effettiva tal-Karta dwar id-Drittijiet Fundamentali - COM(2010) 573.

[26] ĠU C 115, 4.5.2010, p. 1, taqsima 4.4.5.

[27] COM(2010) 815, Artikolu 79.

[28] COM(2004)509 kif emendata minn COM(2006)473.

[29] COM(2001)272 kif emendata minn COM(2002)577.

[30] L-Artikolu 85 TFUE.

[31] L-Artikolu 86 TFUE.