23.7.2015   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 242/43

1.1

EESK ser positivt på kommissionens meddelande om sjätte lägesrapporten om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. Samtidigt vill vi dock framföra en rad reservationer och farhågor om detta så viktiga tema.

1.2

Sammanhållningspolitiken bör fortsätta att eftersträva sitt ursprungliga mål, som fastställs i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt: att främja social, ekonomisk och territoriell sammanhållning genom att underlätta samarbete och solidaritet som gynnar en harmonisk utveckling och skapa välfärd i samhället. Fokuseringen på Europa 2020-strategin är viktig, men samtidigt otillräcklig med hänsyn till de nuvarande utmaningarna.

1.3

Rapporten vittnar om de insatser som görs inom EU för att skapa ett bättre Europa, men visar också att det är svårt att göra detta. Krisen har ökat de ekonomiska och sociala obalanserna genom att förvärra skillnaderna mellan (och inom) medlemsstaterna och koncentrera tillväxten och utvecklingen. När det gäller konvergensen har framstegen inte bara avstannat till följd av krisen utan situationen har i vissa fall förvärrats, och lågkonjunkturen är ett faktum i nästan hela euroområdet.

1.4

I kristider som den vi upplever just nu är det inte möjligt för merparten av medlemsstaterna – och i synnerhet för dem som tillhör euroområdet – att främja investeringar, och skillnaderna mellan perifera regioner och centralt belägna regioner ökar (både mellan EU-länder och inom länderna). Detta får snedvridna effekter när det gäller migration och centralisering av investeringar till de mer utvecklade områdena, medan andra drabbas av tillbakagång och avfolkning.

1.5

Den åtstramningspolitik som har förts har i allmänhet inte haft önskad effekt. Man bör visserligen sträva efter att hålla budgeten i balans, men inte till varje pris, eftersom det finns en risk för en kontraproduktiv effekt som motverkar sammanhållningspolitikens effekter.

1.6

Sammanhållningspolitiken, som i många fall kommer att vara den primära källan till investeringar, bör vara mer ambitiös eller till och med genomgå en grundlig översyn om det inte sker en återhämtning i fråga om tillväxt och sysselsättning. Av de resultat som uppnåtts hittills kan man dra slutsatsen att resurserna uppenbarligen är otillräckliga för att lösa de verkliga problemen. Man bör därför hitta sådana alternativa finansieringsformer för konvergensen som lyfter sammanhållningspolitiken till en ny nivå, och som inte bara bygger på den europeiska solidariteten – en fråga som för närvarande är mycket känslig. Insatserna för den europeiska solidariteten är omfattande, men till följd av de stora brister som finns i de ekonomiskt och socialt mest eftersatta regionerna räcker de resurser som har mobiliserats för detta ändamål inte till för att täcka de verkliga konvergensbehoven.

1.7

I den globala ekonomin har olika regioner påverkats på olika sätt av globaliseringen. Investeringar ger olika resultat i regionerna, och man bör undersöka varför vissa regioner kommer i kapp medan andra inte lyckas göra det. Det är absolut nödvändigt att man inom ramen för sammanhållningspolitiken fastställer nya styrelseformer som gör det möjligt för regionerna att möta de utmaningar de ställs inför. Statens roll bör bidra till att värdesätta regionernas särdrag, säkerställa principerna om smart lagstiftning, garantera ett dynamiskt näringsliv och stödja utvecklingen, framför allt i små och medelstora företag, samt stärka innovationskapaciteten genom att främja välbefinnande, livskvalitet, social sammanhållning och miljömässig hållbarhet.

1.8

Sammanhållningspolitiken bör även i fortsättningen främja ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft, utan att man glömmer bort de sociala målen för en smart tillväxt för alla. EESK stöder den sjätte rapportens motto, det vill säga, ”investering för tillväxt och sysselsättning”.

2.1

Sammanhållningspolitikens medel måste kanaliseras och investeras med det grundläggande målet att främja en extraordinär plan för investeringar i tillväxt och sysselsättning. Man måste, som ett komplement till den godkända Juncker-planen, i första hand finansiera europeiska strukturella projekt av gränsöverskridande karaktär (t.ex. olika slags transportnät och bredbandsnät), och direktfinansiera företag (särskilt små och medelstora företag) inom sektorer som är särskilt viktiga för den lokala utvecklingen och verksamheten inom den sociala ekonomin.

2.2

Genom den Junckerplan som nyligen har antagits skapas en ny EU-fond för strategiska investeringar, vilken finansieras av existerande EU-fonder och Europeiska investeringsbanken (EIB). Det ytterst ambitiösa målet är att uppnå ett maximalt utnyttjande av de privata och offentliga investeringsfonderna och välja ut projekt som kan genomföras snabbt. Planen utgår ifrån att det finns en enorm outnyttjad efterfrågan på den typen av investeringar. Bara tiden kan utvisa om den blir framgångsrik.

2.3

Med hänsyn till de övergripande målen kan man, utöver de medel som finns tillgängliga, hitta autonoma finansieringsformer för sammanhållningspolitiken, t.ex. genom att använda sig av Europeiska investeringsbanken (EIB) eller euroobligationer, vilket vare sig påverkar satsningarna på finanspolitisk konsolidering eller efterlevnaden av målen i stabilitets- och tillväxtpakten.

2.4

För att garantera att investeringarna får en multiplikatoreffekt bör man anslå en betydande del av de strukturfondsmedel som återstår från föregående period (2007–2013) till EIB, liksom medel för den nya perioden, i syfte att möjliggöra en rekapitalisering som kan locka till sig tillgängligt riskkapital på marknaden så att detta kan användas som hävstång för sammanhållningspolitiken (1).

2.5

Sammanhållningspolitiken måste samordnas noggrant med andra EU-initiativ, i synnerhet med främjandet av Ekonomiska och monetära unionen, för att göra det möjligt att uppnå de elva målen och verkligen främja ”investering för tillväxt och sysselsättning”.

2.6

Sammanhållningspolitiken får dock inte äventyra de finanspolitiska konsolideringsmålen. De ekonomiskt svagaste medlemsstaterna har för närvarande inte de resurser som krävs för att kunna främja offentliga investeringar, och erbjuder därför inte attraktiva villkor för privata investerare. Additionalitetsprincipen måste tillämpas försiktigt och anpassas i medlemsstater som vidtar åtgärder på detta område, eftersom underlåtenhet att följa denna princip påverkar tilldelningen av medel som i vissa fall kan vara den enda finansieringskällan för investeringar. EESK finner det lämpligt att använda de gyllene reglerna för att tillfälligt undanta finanspakten (och/eller stabilitetspakten) från medfinansieringen av strukturfonderna i de regioner eller länder som har drabbats hårdast av lågkonjunkturen (2).

2.7

Det är mycket viktigt att övervaka resultaten. EESK upprepar sin övertygelse att del- och slutresultaten bör övervakas av dynamiska arbetsgrupper som kan lägga fram sina slutsatser vid ett årligt europeiskt toppmöte (3) med syftet att främja debatt och antagande av korrigerande åtgärder vid behov.

2.8

Genomförandet av sammanhållningspolitiken förutsätter ett starkt engagemang från arbetsmarknadens parter. Styrningsmodellen för sammanhållningspolitikens program bör beakta förekomsten av globalt stöd till det organiserade civila samhället för att tillhandahålla stöd som ligger medborgarna nära och har en direkt koppling till lösningen av specifika problem, ett mål som EESK har förespråkat länge men som de europeiska myndigheterna tyvärr inte har omsatt i praktiken.

2.9

För att ge arbetsmarknadens parter möjlighet att utföra övervakningen är det nödvändigt att skapa fungerande övervakningsmekanismer för att se till att de inte (vilket ofta är fallet) endast förblir åskådare utan verkligen kan spela en aktiv roll. Bidraget från det organiserade civila samhällets företrädare är av stor betydelse, inte bara vid utformningen av de operativa programmen utan även vid övervakningen och utvärderingen av resultaten. Partnernas deltagande främjar debatten om de svårigheter man har upplevt och om förslag på förbättringar och förenklingar som kan bidra till en bättre tillgång till EU-finansiering och till en effektivare medelsanvändning.

2.10

För att kunna uppnå bästa möjliga resultat är det också mycket viktigt att förenkla och harmonisera reglerna för programmen samt att standardisera förfaranden och formulär. Kommissionen kan förenkla vissa förfaranden, men medlemsstaterna spelar den viktigaste rollen eftersom EU-förordningarna innebär att man skapar möjligheter i stället för att införa skyldigheter. Medlemsstaterna bör stödjas och uppmuntras att radikalt förenkla förfarandena och inte lägga till onödiga detaljer. Dessa insatser kan övervakas av kommissionen, och där det är möjligt är strikta kontroller av resultaten är att föredra framför rent administrativa kontroller. Förenklingen kan bli föremål för en extraordinär åtgärd (en ny förordning) från rådet (4).

2.11

Det finns flera olika situationer där man kan tillämpa en princip som innebär att man ger stöd till investeringar och bedömer om utgifterna är stödberättigande samt gör det möjligt att ersätta förenklade kostnader (principen om schablonbelopp). Denna princip kan t.ex. tillämpas på allmänna driftskostnader, och då är de stödberättigande utgifterna avhängiga av resultatet – och inte av räkenskapsdokument baserade på fördelningsnycklar. Medlemsstaterna bör uppmuntras att alltid tillämpa den principen när det visar sig möjligt – och därmed förenkla förfarandena.

2.12

En förenkling av de administrativa förfaranden som inte tillför någonting till resultaten måste kombineras med utbildning av företagare (särskilt på små och medelstora företag), av deras anställda samt av offentliga tjänstemän. Utbildning är ett grundläggande verktyg för att sprida kunskap om finansieringsmekanismerna och främja en korrekt användning av de tillgängliga medlen. Det är särskilt viktigt med utbildning av offentliga tjänstemän för att uppnå det tematiska målet om bättre offentlig förvaltning.

2.13

De resurser som sparas genom minskad byråkrati kan användas till att inrätta en grupp inom kommissionen i syfte att stödja och hjälpa medlemsstaterna och regionerna att utforma och genomföra sammanhållningspolitiska projekt. Denna stödgrupp för länder och regioner kan i sista hand ta över uppgifterna från de nationella enheter som förvaltar EU-fonderna, i händelse av bristande efterlevnad med avseende på planeringen, genomförandet av planer eller respekten för tidsplaner.

2.14

Sammanhållningspolitikens mål kan inte mätas endast med kvantitativa indikatorer. Främjandet av social, ekonomisk och territoriell sammanhållning står i centrum för sammanhållningspolitiken och omfattar mål som måste kunna mätas med kvalitativa indikatorer. Dessa bör utformas för att mäta utvecklingen och inte enbart tillväxten. Det räcker till exempel inte att mäta antalet arbetslösa som fått utbildning och arbete. Man bör också mäta hur denna utbildning bidrar till bättre levnadsvillkor.

2.15

Villkorligheten innebär att man inför en rad villkor som måste uppfyllas innan medlen kan utbetalas – och får inte användas för att utesluta vissa av de mest skuldsatta regionerna som på grund av sin ekonomiska situation inte har möjlighet att investera eller locka till sig investeringar för att skapa sådana förutsättningar. Förhandsvillkoren bör tillämpas med försiktighet, eller till och med upphävas under en viss tidsperiod, om det finns risk för kris eller deflation, för att undvika att den bräckliga situationen förvärras i vissa regioner genom att de förlorar alla möjligheter att erhålla tillväxtfrämjande finansiering, vilket skulle förvärra deras problem ytterligare.

2.16

Den makroekonomiska villkorligheten får inte användas för att straffa regionerna och deras medborgare för de dåliga makroekonomiska beslut som fattas på nationell eller europeisk nivå (5).

3.1

Införandet av sammanhållningspolitiska reformer behandlades redan i den femte rapporten om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, och EESK ställde sig bakom huvuddragen i det dokumentet.

3.2

Sammanhållningspolitiken framställs som den främsta motorn för tillväxt. För att den ska kunna fylla denna funktion måste man dock se till att den är kompatibel med EU:s övriga politik. Det är viktigt att sammanhållningspolitiken fokuserar på Europa 2020-strategins mål, men detta räcker inte. Man måste också fastställa genomförandestrategier som även omfattar andra gemensamma politikområden och instrument av ekonomisk, social och regional karaktär.

3.3

Särskild uppmärksamhet bör fästas på sammanhållningspolitikens genomförande i de länder som drabbats hårdast av krisen och anstränger sig för att konsolidera sina budgetar, vilket påverkar de offentliga investeringarna. Balansen mellan tillämpningen av additionalitetsprincipen och behovet av budgetkonsolidering är bräcklig, och bristen på fastställda mål och metoder för att uppnå dem kan påverka budgetkonsolideringen eller omintetgöra sammanhållningspolitikens potentiella effekter.

3.4

Vi är visserligen medvetna om sammanhållningspolitikens betydelse för utvecklingen av mindre gynnade områden, men i vissa regioner skulle denna tillväxt ha kunnat stimuleras ytterligare om det fanns bättre utvecklingsförutsättningar. EESK välkomnar och stöder att man inkluderar frågan om goda styrelseformer för att skapa ett bättre klimat för utveckling i linje med de riktlinjer som utarbetats av OECD.

4.1

Europa har fortfarande en lång väg att gå för att ta sig tillbaka till de utvecklings-, sysselsättnings- och välståndsnivåer som rådde före krisen. Smart och hållbar tillväxt för alla är en av Europa 2020-strategins prioriteringar och stöds nu genom en omstrukturering av sammanhållningspolitiken.

4.2

Den sjätte rapporten innehåller ännu inte någon bedömning av sammanhållningspolitikens effekter under perioden 2007–2013, eftersom efterhandsutvärderingen kommer att inledas först 2015. Utifrån de uppgifter som har lämnats in kan man emellertid konstatera att krisens effekter var betydande och att sammanhållningspolitiken inte lyckades motverka dem, samt att skillnaderna upprätthölls och i vissa fall till och med förvärrades.

4.3

Det är mycket viktigt att tydligt definiera varje investeringsområde, med beaktande av varje regions särdrag. I meddelandet påpekas att ”projekt bör följa strategier och inte tvärtom”. Det räcker emellertid inte att definiera strategier. Man måste skapa ett lämpligt regelverk som är strikt men inte ger upphov till onödiga och hämmande byråkratiska förfaranden. Såsom påpekas i meddelandet är det av grundläggande betydelse att det råder gynnsamma ramvillkor. Kommissionen måste ta i med hårdhandskarna med de länder som inte följer bestämmelserna, för att undvika slöseri med medel – något som inte kommer att accepteras av de stater som är nettobetalare.

4.4

En ny riktlinje för sammanhållningspolitiken införs som fokuserar på fördelarna med att stödja ett begränsat antal prioriteringar, eftersom resurserna inte räcker till för att uppfylla alla behov i de mindre utvecklade regionerna. Att koncentrera resurser till stöd för projekt med stor inverkan och långvariga effekter på ekonomisk och social nivå har visserligen fördelar eftersom det löser särskilda problem, men ett sådant tillvägagångssätt kan i vissa fall också få kontraproduktiva effekter. I länder med områden som befinner sig på olika utvecklingsnivåer, där det råder brist på privata investeringar, kan en alltför stor koncentration av resurser nämligen hämma tillväxten och utvecklingen i områden och sektorer som annars skulle kunna utnyttja sammanhållningspolitikens medel, vilket skulle hjälpa dem att komma ikapp och att bidra positivt till en integrerad utveckling.

4.5

Man tar med många olika siffror med koppling till sammanhållningspolitikens effekter, men det är fortfarande svårt att kvantifiera investeringarnas verkliga effekter, vilket visar att man kunde ha valt ut indikatorerna på ett lämpligare sätt. EESK välkomnar dock att utvecklingen verkar gå framåt, eftersom man planerar att fastställa tydliga och mätbara mål och resultat. De prioriteringar, indikatorer och mål som fastställs i partnerskapsavtalen måste övervakas löpande, så att korrigerande åtgärder vid behov kan vidtas för att verkligen göra medlemsstaterna mer ansvariga i fråga om resultaten och en tillförlitlig uppföljning av åtgärderna.

4.6

Valet av indikatorer bör dock inte begränsas till kvantitativa indikatorer. Den kvantitativa dimensionen är förvisso idealisk för att mäta tillväxt, men utvecklingen kräver att man använder kvalitativa indikatorer som man inte kan bortse ifrån.

4.7

Städerna framhålls som motorer för tillväxt. De kommer att ta emot ungefär hälften av de medel som ställs till förfogande genom Eruf. Investeringar i städer och deras potentiella spridningseffekter bör välkomnas, men med vissa reservationer. EESK vill fästa uppmärksamhet på att sådana investeringar bör göras med försiktighet för att undvika att de bidrar till en ökad snedvriden centralisering. Det är visserligen sant att städernas attraktionskraft kan stimulera utvecklingen, men det är också ett faktum att överbefolkning leder till ökad fattigdom och social utslagning. Dessutom innebär en brist på investeringar i regioner med ett mindre centralt läge att befolkningens livskvalitet äventyras, eftersom avfolkningen och utflyttningen till storstäderna ökar och verksamheten avstannar inom jordbruket, fisket och industrin – sektorer som är viktiga för EU:s utveckling.

4.8

Att arbetsmarknadens parter och det civila samhällets organisationer inkluderas på ett bättre sätt framhålls som en av sammanhållningspolitikens grundförutsättningar. I januari 2014 offentliggjorde kommissionen en delegerad förordning om den europeiska uppförandekoden för partnerskap inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (6). En analys av det dokumentet visar att det inte innebär några större nyheter jämfört med befintlig praxis, och att det innehåller en rad grundläggande principer för urval och deltagande av partner och olika exempel på god praxis utan att beskriva några obligatoriska mekanismer för övervakning från arbetsmarknadsparternas sida. I praktiken finns det många medlemsstater där arbetsmarknadens parter fortfarande bara har en symbolisk roll i beslutsfattandet. Samråd äger rum utan att man beaktar synpunkterna från dem som befinner sig närmast verkligheten och har bäst kunskap om problemen. Trots dessa svårigheter bekräftar EESK sitt stöd för ett utbrett genomförande av den europeiska uppförandekoden.

4.9

EESK har redan haft tillfälle att ge uttryck för sin övertygelse att man genom att involvera alla partner och berörda aktörer i det organiserade civila samhället i förberedelserna, genomförandet och efterhandsutvärderingen av program och projekt kan bidra till att förbättra deras kvalitet och genomförande (7).

4.10

Byråkratin måste minska. Med stöd av rekommendationer i samband med revisioner bör programmen fokusera på övervakningen av uppnådda resultat snarare än på det sätt på vilket de uppnås, med invecklade administrativa förfaranden som kräver enorma och dyra offentliga eller privata strukturer. Byråkratin är ett verkligt hinder för många entreprenörers deltagande och för en effektiv offentlig förvaltning. En förenkling och standardisering av förfaranden, regler och formulär är både möjlig och önskvärd.

5.1

Även om det finns två uppfattningar om goda styrelseformers betydelse för och inverkan på den ekonomiska tillväxten, är det allt fler som ansluter sig till tanken att goda styrelseformer och förekomsten av effektiva offentliga institutioner är en nödvändig förutsättning för en stark ekonomisk utveckling. EESK delar denna åsikt.

5.2

Att garantera rättssäkerhet och ett oberoende rättsväsende som bygger på lämpliga och stabila regler minskar det administrativa slöseriet och skapar en känsla av stabilitet som främjar investeringar, vilket direkt påverkar sammanhållningspolitiken.

5.3

EESK välkomnar att man tar upp frågan om goda styrelseformer inom ramen för sammanhållningspolitiken, i linje med de riktlinjer för effektiva offentliga investeringar som utarbetats av OECD, eftersom detta svarar mot ett övergripande behov. Man bör utjämna de befintliga skillnaderna mellan olika medlemsstater i fråga om hur lätt det är att genomföra projekt och starta nya företag, eftersom svaga styrelseformer påverkar inte bara den inhemska marknaden utan också den inre marknaden i och med att de skapar hinder för aktörer från andra medlemsstater.

5.4

I vissa medlemsstater finns det ett behov av en bättre samordning på regional nivå och även av en effektiv regional förvaltning som kan utgöra en bro mellan lokala och nationella myndigheter och är kapabel att utarbeta strategier på regional nivå som verkligen är viktiga för den regionala utvecklingen och konvergensen. Den centrala statsförvaltningen är ofta oförmögen att tolka regionernas behov och prioriteringar, och i vissa fall ger den inte de regionala organen de befogenheter de borde ha utan begränsas till att utgöra ett eko för de nationella politiska myndigheterna – utan något som helst mervärde för regionen.

5.5

När det gäller de farhågor som tas upp i fråga om goda styrelseformer får man inte glömma bort att en effektivare offentlig förvaltning endast kan uppnås med hjälp av utbildning av tjänstemän inom den offentliga förvaltningen, i kombination med en politisk vilja att genomföra nödvändiga ändringar i lagstiftningen.