EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 26.2.2016

COM(2016) 92 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

OM GENOMFÖRANDET AV FÖRORDNING (EU) NR 182/2011

Rapport FRÅN KOMMISSIONEN

till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av förordning (EU) nr 182/2011

1.Inledning

Genom Lissabonfördraget förändrades ramen för tilldelning av befogenheter till kommissionen betydligt genom att det infördes en åtskillnad mellan delegerade befogenheter och genomförandebefogenheter. I artikel 291.3 i EUF-fördraget föreskrivs att allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina befogenheter ska fastställas i förväg i de förordningar som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, till skillnad från vad som gäller för delegerade akter enligt artikel 290 i EUF-fördraget. Detta har lett till att förordning (EU) nr 182/2011 har antagits 1 .

Enligt artikel 15 i förordning (EU) nr 182/2011 ska kommissionen överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av förordningen fem år efter att den har trätt i kraft, och genom denna rapport uppfylls det kravet. Därvid fokuserar kommissionen på de faktorer som infördes genom förordning (EU) nr 182/2011 och därmed är nya jämfört med rådets beslut 1999/468/EG, ändrat genom rådets beslut 2006/512/EG, som utgjorde den tillämpliga rättsliga ramen före förordning (EU) nr 182/2011.

2. Förordning (EU) nr 182/2011 – övergripande sammanhang och funktion

Förordning (EU) nr 182/2011 trädde i kraft den 1 mars 2011 och inga åtgärder behövde vidtas från medlemsstaternas sida i samband med detta. Från kommissionens håll antogs den 8 juli 2011 den standardiserade arbetsordning för kommittéer som avses i artikel 9 i förordning (EU) nr 182/2011, och den offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 12 juli 2011 2 . Arbetsordningen för enskilda befintliga kommittéer har med tiden anpassats till den nya standardiserade arbetsordningen. Det register som avses i artikel 10 i förordningen har funnits sedan 2002, genomgick en omfattande uppdatering 2008 och förbättras fortlöpande.

Genom övergångsbestämmelserna i artikel 13, där det föreskrivs att de nya förfarandena automatiskt ska tillämpas på befintlig lagstiftning, och i artikel 14, som avser pågående förfaranden, blev det möjligt att omedelbart tillämpa förordning (EU) nr 182/2011 från och med den 1 mars 2011, vilket gav en smidig övergång.

Kommissionen rapporterar till Europaparlamentet och rådet i sina årsrapporter om kommittéernas arbete 3 . I nedanstående tabell finns översiktliga uppgifter om kommittéernas arbete sedan förordning (EU) nr 182/2011 trädde i kraft och för de två åren dessförinnan. Årsrapporterna innehåller även uppgifter om det föreskrivande förfarandet med kontroll (RPS, regulatory procedure with scrutiny) – ett förfarande enligt beslut 1999/468/EG, som fortfarande gäller när det föreskrivs i den grundläggande rättsakten 4 .

Tabell 1: Uppgifter ur årsrapporter om kommittéernas arbete. Det totala antalet positiva yttranden från kommittéerna kan skilja sig från det antal rättsakter som antagits av kommissionen om yttrandena avges ett år men rättsakterna inte antas förrän efterföljande år. * Siffrorna avser hela år 2011.

Överlag tyder siffrorna på att förordningen har gjort att man har kunnat fortsätta att använda systemet utan avbrott. Om siffrorna sedan 2011 jämförs med dem för åren innan förordning (EU) nr 182/2011 började tillämpas ser man att antalet kommittéer och deras verksamhet har legat stabilt. År 2009 var antalet kommittéer 266 och år 2014 var det 287. På motsvarande sätt antogs 1 808 åtgärder under 2009 och 1 728 åtgärder under 2014.

Genom förordningen byggde man vidare på tidigare erfarenheter och införde i artikel 3 ett antal bestämmelser som var kopplade till kommittéernas arbete och återspeglade gängse praxis, men som inte hade lagfästs tidigare. Här ingår bestämmelser om användning av skriftliga förfaranden, ett uttryckligt krav på ordföranden att finna lösningar som vinner största möjliga stöd inom kommittén och möjligheten att ändra utkast till akter före omröstningen för att ta hänsyn till diskussionerna i kommittén. Dessa gemensamma bestämmelser fortsatte att gälla och bidrog till att säkerställa välfungerande kommittéer. Det skriftliga förfarandet är ett effektivt verktyg och används i stor utsträckning: Under 2014 hölls 773 kommittémöten och 893 skriftliga förfaranden användes, och siffrorna är liknande för åren dessförinnan. Kommittéernas arbete bygger alltjämt på samförstånd. Yttrandena är till övervägande del (klart över 90 %) positiva yttranden, och majoriteten av dem antas enhälligt eller genom konsensus bland kommittéledamöterna. Negativa yttranden förekommer knappt och det är relativt ovanligt att det inte avges något yttrande alls.

I förordning (EU) nr 182/2011 föreskrivs en omfattande och uttömmande rättslig ram för kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. Till följd av förhandlingarna om ett interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning 5 har institutionerna åtagit sig att avstå från att i unionslagstiftningen lägga till förfarandekrav som skulle ändra de mekanismer för kontroll som inrättades genom förordning (EU) nr 182/2011. 6  

Genom sitt meddelande om bättre lagstiftning 7 åtog sig kommissionen att vidta flera åtgärder för att enklare kunna lyssna ordentligt på enskilda medborgare och berörda parter och vara öppen för deras synpunkter i alla skeden av beslutsprocessen. Kommissionens åtagande i fråga om genomförandeakter innebär att viktiga genomförandeakter för vilka det krävs ett kommittéyttrande ska offentliggöras i fyra veckor, så att berörda parter kan lämna synpunkter innan medlemsstaterna röstar i den aktuella kommittén. Detta ökar betydligt insynen i genomförandeakterna före omröstningen i kommittén.

3. Huvudsakliga förändringar

3.1 Minskning av antalet kommittéförfaranden

Ett av syftena med förordning (EU) nr 182/2011 var att förenkla systemet genom att minska antalet kommittéförfaranden. Det gamla föreskrivande förfarandet och förvaltningsförfarandet ersattes av ett granskningsförfarande, medan det rådgivande förfarandet behölls. Minskningen av antalet förfaranden har inte gett upphov till några särskilda problem.

3.2 Inrättande av en omprövningskommitté

Omprövningskommittén är en nyhet som infördes genom förordning (EU) nr 182/2011. Den infördes i syfte att skapa en andra nivå för hantering av frågor där kommittén inte kunde nå en överenskommelse. Hänskjutande till omprövningskommittén är ett exceptionellt steg i förfarandet. Det gör det möjligt att gå vidare i händelse av ett negativt yttrande eller inget yttrande alls, som har en blockerande verkan 8 , om genomförandeakten anses nödvändig.

Omprövningskommittén antog sin arbetsordning den 29 mars 2011. Kommissionen har i enlighet med artikel 14 i arbetsordningen (översynsklausulen) redan gjort en första utvärdering av hur arbetsordningen fungerar i praktiken. Resultatet av denna översyn fanns med i 2013 års rapport om kommittéernas arbete 9 .

Tabell 2: Uppgifter ur registret över kommittéhandlingar och ur de årliga rapporterna.

Hittills har omprövningskommittén mest sammankallats i samband med politikområdet hälsa och konsumentskydd, och i synnerhet genetiskt modifierade livsmedel och foder samt växtskyddsmedel. I dessa fall har omprövningskommittén precis som kommittén inte avgett något yttrande. Kommissionens meddelande om översyn av beslutsprocessen om genetiskt modifierade organismer 10 innehåller en detaljerad analys av beslutsprocessen på området för genetiskt modifierade livsmedel och foder.

Hänskjutandena till omprövningskommittén har varit ungefär lika frekventa som de tidigare hänskjutandena till rådet, vilka inte längre tillåts enligt den nya institutionella ramen. Hänskjutandena till rådet förekom inom liknande politikområden och med liknande resultat. Den praktiska erfarenheten visar att medlemsstaterna hittills nästan alltid har företrätts av medlemmar av den ständiga representationen.

3.3 Flexibilitet för kommissionen att anta åtgärder om inget yttrande avges (granskningsförfarande)

Genom förordning (EU) nr 182/2011 fick kommissionen större flexibilitet i fall där det inte finns någon kvalificerad majoritet för eller emot ett utkast (dvs. när inget yttrande avges) i kommittén under granskningsförfarandet. Tidigare föreskrev både förvaltningsförfarandet och det föreskrivande förfarandet att kommissionen skulle anta åtgärderna om kommittén inte avgav något yttrande eller om rådet inte vidtog några åtgärder. I förordning (EU) nr 182/2011 föreskrivs i stället att kommissionen får anta dem om inget yttrande avges i kommittén eller omprövningskommittén. Denna ökade flexibilitet infördes för att ge kommissionen möjlighet att ompröva utkast till åtgärder, kunna besluta huruvida den ska anta utkastet till åtgärder eller ej, eller lägga fram ett ändrat utkast för kommittén med beaktande av bland annat de ståndpunkter som framförts i kommittén.

Den större flexibiliteten omfattas av ett antal undantag som anges i artikel 5.4 i förordning (EU) nr 182/2011, och gäller vissa politikområden (beskattning, finansiella tjänster, skydd av människors, djurs eller växters hälsa eller säkerhet, och slutgiltiga multilaterala skyddsåtgärder), om det i den grundläggande akten föreskrivs att åtgärderna inte får antas om inget yttrande avges (klausulen om ”inget yttrande”) eller om en enkel majoritet av kommitténs ledamöter motsätter sig det. I dessa fall kan kommissionen inte anta utkastet. Om akten likväl anses nödvändig får ordföranden förelägga kommittén en ändrad version av genomförandeakten eller hänskjuta den till omprövningskommittén. För att en klausul om ”inget yttrande” ska kunna införas i den grundläggande rättsakten måste det föreligga ett särskilt behov och införandet måste motiveras av lagstiftaren. Sedan förordning (EU) nr 182/2011 trädde i kraft har kommissionen gjort uttalanden om detta i cirka 30 fall där lagstiftaren har infört sådana klausuler i grundläggande rättsakter utan åtföljande motivering. Hittills har emellertid de flesta fall av ”inget yttrande” förekommit på områden som antingen redan omfattas av de särskilda politikområden som anges i artikel 5.4, och där kommissionen inte kan anta något utkast utan hänskjutande till omprövningskommittén, eller på områden (särskilt tull, jordbruk, utvecklingssamarbete och handel) där inget av de tre undantagen kan tillämpas och där kommissionen ändå skulle kunna anta akten utan att behöva hänskjuta den till omprövningskommittén.

Tabell 3: Uppgifter ur registret över kommittéhandlingar (med undantag för omprövningskommittén). Uppgifterna kan skilja sig från dem i årsrapporten.

Ovanstående uppgifter visar att kommissionen sällan använder möjligheten att inte anta rättsakten om inget yttrande förekommer. I praktiken minskar kommissionens flexibilitet betydligt i fall som rör godkännande av produkter eller ämnen, t.ex. på området för genetiskt modifierade livsmedel och foder, eftersom kommissionen är skyldig att anta ett beslut (som tillåter eller förbjuder utsläppande på marknaden) inom en skälig tidsperiod. Den kan inte avstå från att ta ställning. I dessa fall kan kommissionen inte heller anta utkastet till rättsakt om kommittén inte avger något yttrande, utan måste först hänskjuta det till omprövningskommittén. Detta förklarar även delvis varför omprövningskommittén hittills främst har sammankallats avseende genetiskt modifierade livsmedel och foder. För att ta itu med den särskilda situationen beträffande detta område, och efter att det hittats en lösning för godkännande för odling, antog kommissionen i april 2015 ett förslag 11 om ändring av den rättsliga ramen. Samtidigt som godkännandeförfarandet bibehålls föreskrivs i förslaget att medlemsstaterna får begränsa eller förbjuda användning av genetiskt modifierade livsmedel och foder inom sina territorier. Användningen av denna möjlighet måste grundas på andra skäl än dem som rör risker för människors och djurs hälsa och för miljön, vilka hanteras på EU-nivå.

Kommissionens nya flexibilitet att besluta huruvida den ska anta ett utkast till genomförandeakt om inget yttrande avges är ändamålsenlig. Även om kommissionen hittills bara har utnyttjat den i ett fåtal fall 12 har den fått möjlighet att ompröva utkast till åtgärder när omröstningsresultaten och diskussionerna i kommittén har visat att de aktuella utkasten inte hade ett brett stöd inom kommittén.

3.4 Kriterier för val av förfarande

I förordning (EU) nr 182/2011 fastställs kriterierna för valet av förfarande. I artikel 2.2 anges ett antal fall där granskningsförfarandet i allmänhet anses tillämpligt. Det rådgivande förfarandet ska i princip tillämpas i samtliga fall där granskningsförfarandet inte är tillämpligt. Kriterierna för att välja granskningsförfarandet liknar dem som föreskrivs i 1999 års beslut om kommittéförfarande. Valen av förfarande verkar på det hela taget ha varit okontroversiella. Ett noterbart undantag är ett fall där förlikningskommittén främst diskuterade valet av förfarande (i samband med makroekonomiskt stöd till Georgien 13 ).

Tabell 4: Uppgifter ur registret över kommittéhandlingar. Uppgifterna kan skilja sig från dem i årsrapporten.

Det framgår tydligt att granskningsförfarandet är tillämpligt i de allra flesta fall – endast omkring 10 % av yttrandena antas genom det rådgivande förfarandet. Detta återspeglar i hög grad uppdelningen mellan förvaltningsförfarandet/det föreskrivande förfarandet kontra det rådgivande förfarandet enligt tidigare bestämmelser.

3.5 Europaparlamentets och rådets rätt till kontroll när en grundläggande akt har antagits inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet

Båda lagstiftarna måste kontinuerligt och på ett korrekt sätt underrättas om kommittéernas arbete genom registret över kommittéhandlingar. Lagstiftarna har rätt att kontrollera utkast till genomförandeakter som bygger på akter som har antagits enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det innebär att de i alla skeden av förfarandet får meddela kommissionen om utkastet överskrider de genomförandebefogenheter som anges i den grundläggande akten. Om så är fallet måste kommissionen se över utkastet och meddela Europaparlamentet och rådet huruvida den avser att gå vidare med, ändra eller dra tillbaka det.

De två största skillnaderna jämfört med tidigare är att det inte längre finns någon fast granskningsperiod och att även rådet nu har rätt till kontroll. Avskaffandet av den en månad långa frysningsperioden har lett till ökad effektivitet och har inte medfört några problem, särskilt när man betänker att den genomsnittliga tiden mellan omröstningen i kommittén och antagande av genomförandeakten ligger på mellan 30 och 50 dagar (och således är längre än den tidigare månadslånga perioden). Vid utgången av januari 2016 hade rådet inte använt sig av rätten till kontroll och Europaparlamentet hade endast använt den i fyra fall 14 . I ett av dessa antog Europaparlamentet en resolution 15 efter att genomförandeakten antagits, och kritiserade den korta tidsfristen mellan överlämningen till kommittén och antagandet.

3.6 Särskilda förfarandekrav för handelspolitiska skyddsåtgärder (antidumpnings- och utjämningsåtgärder)

En annan nyhet jämfört med det tidigare systemet är att de handelspolitiska skyddsåtgärderna (antidumpings- och utjämningsåtgärder) nu också omfattas av kontroll från en kommittés sida, även om det finns specifika skyddsmekanismer. För det första måste antidumpings- och utjämningsåtgärder för vilka kommittén inte avger något yttrande och där en enkel majoritet motsätter sig utkastet till genomförande hänskjutas till en omprövningskommitté. Samråd med medlemsstaterna och specifika, kortare tidsramar föreskrivs också. För det andra finns det, när ärendet har hänskjutits till omprövningskommittén, numera särskilda bestämmelser som hindrar kommissionen från att anta slutgiltiga multilaterala skyddsåtgärder om inget positivt yttrande har antagits.

Innan dessa ändringar kunde träda i kraft var man i praktiken tvungen att anpassa respektive handelslagstiftning för att kunna fatta beslut på detta område enligt förfarandena för medlemsstaternas kontroll av kommissionens genomförandeakter. Detta var inte fallet tidigare, så bestämmelserna om anpassning i förordning (EU) nr 182/2011 var ännu inte tillämpliga. Förordning (EU) nr 182/2011 började således endast tillämpas genom antagandet av respektive tillnärmningslagstiftning i januari 2014 16 . Därför är erfarenheterna av de specifika bestämmelserna fortfarande relativt begränsade och rör endast verksamheten i en enda kommitté, nämligen kommittén för handelspolitiska skyddsinstrument (C 44100).

Tabell 5: Uppgifter ur registret över kommittéhandlingar och ur den årliga rapporten*. Det totala antalet positiva yttranden från kommittéerna kan skilja sig från det antal rättsakter som antagits av kommissionen om yttrandena avges ett år men rättsakterna inte antas förrän efterföljande år.

I de fall där inget yttrande har avgetts har det hittills inte förekommit enkel majoritet mot utkastet till genomförandeakt, och därför har ännu inget hänskjutande till omprövningskommittén gjorts.

3.7 Särskilda förfaranden

Enligt artikel 8 i förordning (EU) nr 182/2011 har kommissionen möjlighet att, vid vederbörligen motiverade och tvingande skäl till skyndsamhet och när detta föreskrivs i en grundläggande akt, anta en genomförandeakt utan att den först föreläggs en kommitté. Kommitténs yttrande erhålls efteråt. Om granskningsförfarandet är tillämpligt ska kommissionen upphäva akten vid ett negativt yttrande. För provisoriska antidumpnings- och utjämningsåtgärder gäller särskilda regler. Kommissionen har använt detta förfarande endast i ett fåtal fall, främst på området för handelspolitiska skyddsåtgärder inom ramen för det rådgivande förfarandet.

I artikel 7 finns en annan bestämmelse som föreskriver möjligheten för kommissionen att anta akter trots ett negativt yttrande eller inget yttrande alls, i syfte att undvika en allvarlig störning av marknaderna på jordbruksområdet eller en risk för unionens ekonomiska intressen. Det har dock inte funnits behov av att använda detta förfarande ännu.

3.8 Anpassning av de befintliga akterna till de nya förfarandena

I artikel 13 i förordning (EU) nr 182/2011 föreskrivs att alla hänvisningar till befintliga kommittéförfaranden automatiskt ska anpassas till de nya förfarandena, med undantag för det föreskrivande förfarandet med kontroll. Den automatiska anpassningen har säkerställt en smidig övergång till det nya systemet. För gällande lagstiftningsakter som för närvarande innehåller hänvisningar till det föreskrivande förfarandet med kontroll föreskrevs ingen automatisk anpassning i förordning (EU) nr 182/2011. Kommissionen åtog sig att se över de bestämmelser som hänger samman med detta förfarande för att så småningom anpassa dem efter kriterierna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (ett uttalande om detta offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning tillsammans med förordningen om kommittéförfaranden 17 ). I linje med detta åtagande lade kommissionen under 2013 fram tre lagstiftningsförslag om övergripande anpassning 18 . På grund av stilleståndet i de interinstitutionella förhandlingarna om dessa förslag drog kommissionen tillbaka dem 19 , precis som den meddelade i sitt arbetsprogram 20 för 2015. I det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning 21 åtog sig kommissionen att före utgången av 2016 lägga fram ett nytt förslag om anpassning av rättsakter som fortfarande innehåller hänvisningar till det föreskrivande förfarandet med kontroll. I väntan på detta antas ett stort antal åtgärder fortfarande enligt det föreskrivande förfarandet med kontroll (se tabell 1) 22 . När kommissionen lägger fram ett förslag till ändring av de materiella bestämmelserna i en enskild rättsakt som hänvisar till det föreskrivande förfarandet med kontroll, så innehåller förslaget tills vidare även en anpassning till det nya systemet av de bestämmelser som hänvisar till det föreskrivande förfarandet.

4. Slutsatser

Förordning (EU) nr 182/2011 har under de fem senaste åren möjliggjort en effektiv användning av kommissionens genomförandebefogenheter under medlemsstaternas kontroll. Det nuvarande systemet gör att kommissionen och medlemsstaterna kan samarbeta på ett effektivt och konstruktivt sätt. Kommissionen har inte upptäckt några problem som skulle kräva eller motivera ett lagstiftningsförslag om ändring av förordning (EU) nr 182/2011 i nuvarande skede. Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att ta del av denna rapport.

(1)

     Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, 28.2.2011, s. 13).

(2)

     EUT C 206, 12.7.2011, s. 11.

(3)

     Årsrapporter om kommittéernas arbete finns tillgängliga på http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=Report.Report&CLX=sv  

(4)

     Se artikel 12 i förordning (EG) nr 182/2011.

(5)

     Bygger på COM(2015) 216 final.

(6)

     De tre institutionerna förväntas underteckna det interinstitutionella avtalet efter Europaparlamentets formella godkännande under de närmaste veckorna.

(7)

     COM(2015) 215, 19.5.2015.

(8)

     Om inget yttrande avges har det en blockerande verkan i de fall som anges i artikel 5.4 i förordning (EU) nr 182/2011, dvs. på områdena beskattning, finansiella tjänster, skydd av människors, djurs eller växters hälsa eller säkerhet, och slutgiltiga multilaterala skyddsåtgärder, om det i den grundläggande akten föreskrivs att åtgärderna inte får antas om inget yttrande avges, eller om en enkel majoritet av kommitténs ledamöter motsätter sig det.

(9)

     COM(2014) 572 final.

(10)

     COM(2015) 176 final.

(11)

     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1829/2003 vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda användning av genetiskt modifierade livsmedel och foder inom sina territorier, COM(2015) 0177 final, 22.4.2015.

(12)

     Ett av dem var utkastet till kommissionens genomförandeförordning om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 29/2012 om saluföringsnormer för olivolja, som kommissionen beslutade att inte anta.

(13)

     2010/0390(COD).

(14)

     P7_TA(2014)0096, P8_TA(2015)0409, P8_TA-PROV(2015)0456 och P8_TA-PROV(2015)0455.

(15)

     P7_TA(2014)0096.

(16)

     Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 37/2014 av den 15 januari 2014 om ändring av vissa förordningar om den gemensamma handelspolitiken vad gäller förfarandena för antagande av vissa åtgärder, EUT L 18, 21.1.2014, s  1.

(17)

     EGT L 55, 28.2.2011, s. 19.

(18)

     COM(2013) 451 final, COM(2013) 452 final och COM(2013) 751 final.

(19)

     2015/C 80/08, EUT C 80, 7.2.2015, s. 17.

(20)

     COM(2014) 910 final.

(21)

Se fotnot 6.

(22)

     Anpassningen av omkring 160 grundläggande akter som inte hade anpassats till det föreskrivande förfarandet med kontroll (främst grundläggande akter som inte var föremål för medbeslutandeförfarandet före Lissabonfördragets ikraftträdande) sker gradvis och har genomförts med få undantag.