52004DC0376

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET - FÖRBÄTTRAT POLIS- OCH TULLSAMARBETE I EU - I. RAPPORT OM ÅTGÄRDER SEDAN AMSTERDAMFÖRDRAGET TRÄDDE I KRAFT - II. FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR

1. Inledning

Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, som även omfattar samarbete mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter, infördes genom Maastrichtfördraget (EU-fördraget) 1992. [1] I artikel K 1 i det fördraget nämndes polis- och tullsamarbete som "frågor av gemensamt intresse" för att "förverkliga unionens mål". Förutsättningarna för samarbete i rättsliga och inrikes frågor förbättrades genom de ändringar i EU-fördraget som gjordes genom Amsterdamfördraget. [2] Ändringarna trädde i kraft den 1 maj 1999. De innebar tydligare mål och en detaljerad beskrivning av de åtgärder som skulle vidtas i fråga om polis- och tullsamarbete. Dessutom förstärktes den institutionella ramen och beslutsfattandet utvecklades ytterligare i positiv riktning.

[1] EGT C 191, 29.7.1992. Fördraget innebar en "ny fas i den europeiska integrationsprocess[en]" och införde ett nytt mål, nämligen "att underlätta fri rörlighet för personer, samtidigt som säkerheten och tryggheten för [medlemsstaternas] folk säkerställs, genom att ta med bestämmelser om rättsliga och inrikes frågor".

[2] EGT C 340, 10.11.1997.

Stats- och regeringscheferna var ända från början fast beslutna att genomföra fördragets bestämmelser om rättsliga och inrikes frågor. Europeiska rådet i Cardiff den 15 och 16 juni 1998 uppmanade rådet och kommissionen att till mötet i Wien i december 1998 lägga fram en handlingsplan om bästa sättet att genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Handlingsplanen från Wien (december 1998 [3]) innehöll ett stort antal åtgärder avseende polis- och tullsamarbete. Somliga av dem skulle genomföras inom två, andra inom fem år efter fördragets ikraftträdande.

[3] Rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, EGT C 19, 23.1.1999, s. 1.

Ett särskilt möte i Europeiska rådet om rättsliga och inrikes frågor hölls i Tammerfors i oktober 1999, endast fem månader efter det att det ändrade EU-fördraget trätt i kraft. Europeiska rådet i Tammerfors efterlyste en rad åtgärder avseende polis- och tullsamarbete utöver dem som angavs i handlingsplanen från Wien. I slutsatserna från Tammerfors uppmanades rådet och kommissionen att främja en fullständig och omedelbar tillämpning av EU-fördraget på grundval av handlingsplanen från Wien och de politiska riktlinjer och konkreta mål, som man enats om i Tammerfors. Både handlingsplanen från Wien och EU-fördraget innebär en skyldighet att genomföra vissa åtgärder inom fem år efter det att fördraget har trätt i kraft, det vill säga senast i oktober 2004.

Europeiska rådet i Tammerfors gav kommissionen i uppdrag att utarbeta en resultattavla för att följa arbetet med att uppnå målen i programmet. I resultattavlan och de regelbundna uppdateringarna av den har kommissionen fokuserat på de åtgärder som efterlystes av Europeiska rådet i Tammerfors. Resultattavlan har visat sig vara ett effektivt sätt att kontrollera utvecklingen av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.

Vid Europeiska rådet i Laeken i december 2001 gjordes en halvtidsutvärdering av genomförandet av slutsatserna från Tammerfors. Kommissionen arbetar för närvarande med en utvärdering av hela femårsperioden sedan mötet i Tammerfors. Avsikten med det här meddelandet är inte att föregripa den formella utvärderingen. Avsikten är snarare att identifiera vilka åtgärder inom det prioriterade polis- och tullsamarbetet som bör stå kvar på eller läggas till EU:s politiska dagordning under de närmaste åren för att leda arbetet framåt.

Sedan EU-fördraget trädde i kraft har EU vidtagit ett stort antal åtgärder för att förbättra samarbetet mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter. I slutet av 2002 insåg kommissionen dock att det fanns ett behov av att ge en översikt över de viktigaste landvinningarna på området i ett meddelande.

Först och främst kunde man konstatera att ett antal åtgärder i handlingsplanen från Wien inte hade genomförts, och att vissa av de organ som inrättats av Europeiska rådet i Tammerfors, till exempel EU:s operativa specialgrupp med polischefer, brottades med svårigheter. Dessutom fanns det tecken som tydde på att det var nödvändigt att förbättra samarbetet mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter. Men det fanns också exempel på mycket framgångsrikt samarbete mellan vissa medlemsstater i deras gemensamma gränsområden, samarbete som inte diskuterades på EU-nivå.

Vidare är polis- och tullsamarbete en bred fråga som omfattar många aparta och mycket tekniskt komplicerade ämnen, som behandlas i olika separata arbetsgrupper och organ. Det gör det svårt att få en överblick över utvecklingen. Ett meddelande gör det möjligt att få en klar helhetsbild av polis- och tullsamarbetet i EU.

Utvidgningen av EU gjorde det också nödvändigt att klargöra och fastställa polis- och tullsamarbetets prioriteringar under den närmaste framtiden. Integreringen av tio nya medlemsstater i EU:s strukturer för polis- och tullsamarbete kommer i väsentlig utsträckning att påverka en redan komplicerad beslutsprocess.

Slutligen föreföll framstegen inom polis- och tullsamarbetet att ske långsammare än inom det straffrättsliga samarbetet i EU. Ett meddelande kan ge pusselbitar som gör det lättare att bedöma de faktorer som påverkar framstegen i polis- och tullsamarbetet.

Mot denna bakgrund ansåg Europeiska kommissionen att det krävdes en översyn och analys av EU:s polis- och tullsamarbete och dess utveckling sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft 1999. Syftet är att ge klara besked om vilka åtgärder som måste vidtas för att effektivisera samarbetet och uppnå ett av EU:s mål, nämligen "att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (...)" (artikel 29 i EU-fördraget).

Detta meddelande omfattar bara samarbete mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter i brottsbekämpande syfte. Frågor som enbart gäller rättsligt samarbete och administrativt bistånd i tullärenden [4] och tullsamarbete enligt artikel 135 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) [5] faller således utanför framställningen, även om vi snuddar vid dessa frågor när sammanhanget så kräver. Meddelandet behandlar inte heller förebyggande åtgärder som gemenskapen har antagit eller som är på förslagsstadiet, men man får inte glömma bort att gemenskapen har vidtagit åtgärder för att förebygga uppsåtliga olagliga handlingar, i synnerhet terrorism riktad mot luft- och sjöfart. Det bör också påpekas att EU:s strategi mot organiserad brottslighet inför det nya årtusendet (maj 2000) innehåller ett antal rekommendationer om polissamarbete. När så behövs granskas dessa åtgärder kortfattat i detta meddelande. [6]

[4] Rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen, EGT L 82, 22.3.1997.

[5] EGT C 325, 24.12.2002.

[6] Förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten: Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet, EGT C 124, 3.5.2000.

Meddelandet är disponerat på följande sätt. Del I innehåller en översikt över de särskilda juridiska och politiska förpliktelser som gäller för polis- och tullsamarbetet och som finns i EU-fördraget, konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, handlingsplanen från Wien och slutsatserna från Tammerfors. Den innehåller också en kortfattad bedömning av utvecklingen inom polis- och tullsamarbetets viktigaste områden samt förslag om hur samarbetet kan förbättras i framtiden. Del II innehåller en analys av de viktigaste faktorer som påverkar EU:s polis- och tullsamarbete samt rekommendationer om de åtgärder som kommissionen anser bör vidtas för att konkret förbättra samarbetet på kort sikt.

I RAPPORT OM ÅTGÄRDER SEDAN AMSTERDAMFÖRDRAGET TRÄDDE I KRAFT

1. Juridiska och politiska förpliktelser som gäller för polis- och tullsamarbete (EU-fördraget, konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, handlingsplanen från Wien och slutsatserna från Tammerfors)

De juridiska och politiska förpliktelser som gäller för EU:s straffrättsliga polis- och tullsamarbete finns i Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), konventionen om tillämpning av Schengenavtalet (Schengens tillämpningskonvention) [7], handlingsplanen från Wien från 1998 och slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors från oktober 1999.

[7] EGT L 239, 22.9.2000.

Enligt artikel 29 i EU-fördraget "skall unionens mål vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa genom att bland medlemsstaterna utforma gemensamma insatser på områdena polissamarbete och straffrättsligt samarbete (...)". Detta mål skall uppnås genom förebyggande och bekämpande av brottslighet, vare sig denna är organiserad eller ej, genom bland annat närmare samarbete mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter i medlemsstaterna, både direkt och genom Europol.

I artikel 30 anges att de gemensamma insatserna på polissamarbetets område skall omfatta

- operativt samarbete mellan de behöriga myndigheterna, inbegripet polisen, tullen och andra specialiserade brottsbekämpande organ i medlemsstaterna för att förebygga, upptäcka och utreda brott,

- insamling, lagring, bearbetning, analys och utbyte av relevant information, i synnerhet genom Europol,

- samarbete och gemensamma initiativ när det gäller utbildning, utbyte av sambandsmän, utstationering, användning av utrustning och kriminalteknisk forskning,

- gemensam utvärdering av särskild utredningsteknik.

Artikeln innehåller också ett antal allmänna och särskilda förpliktelser vad beträffar samarbetet genom Europol.

Utöver artiklarna 29 och 30 i EU-fördraget finns det också förpliktelser som följer av införlivandet av Schengens tillämpningskonvention från 1990 med EU-rätten. Schengens tillämpningskonvention föreskriver att gränskontrollerna skall avskaffas mellan medlemsstaterna, samtidigt som kontrollåtgärderna vid de gemensamma yttre gränserna skall förstärkas. Bestämmelserna om polissamarbete infördes för att motverka risken för säkerhetsbrister till följd av att kontrollerna vid de inre gränserna avskaffas. Invandrings-, viserings- och asylfrågor infördes i EG-fördraget (avdelning IV, "första pelaren"), medan frågor om polissamarbete och straffrättsligt samarbete infördes i avdelning VI i EU-fördraget ("tredje pelaren").

Utöver de juridiska förpliktelserna finns det viktiga dokument som innehåller åtaganden från högsta politiska ort om att göra konkreta framsteg i polissamarbetet: Handlingsplanen för bekämpande av den organiserade brottsligheten från 1997 [8], handlingsplanen från Wien från december 1998 och slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors från oktober 1999. Mer nyligen offentliggjorde kommissionen dokumentet Förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten: Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet. [9]

[8] EGT C 251, 15.8.1997.

[9] EGT C 124, 3.5.2000.

Efter det att Amsterdamfördraget trädde i kraft tillfogade Europeiska rådet i Tammerfors att antal nya viktiga åtgärder som skall genomföras på området för polissamarbete. Det rörde sig främst om inrättandet av EU:s operativa specialgrupp med polischefer, vars uppgift bland annat är att bidra till planeringen av operativa åtgärder, en uppmaning att ge Europol rätt att delta i utredningsgrupper och att begära att medlemsstater inleder utredningar samt inrättandet av en europeisk polisakademi för utbildning av högre tjänstemän. I slutsatserna från Tammerfors anges uttryckligen att handlingsplanen från Wien fortfarande är aktuell.

Det faktum att Europeiska rådet vid två tillfällen enades om så viktiga åtgärder precis innan och omedelbart efter det att EU-fördraget trädde i kraft visar på en beslutsamhet på högsta politiska nivå att göra konkreta och snabba framsteg inom polis- och tullsamarbetet.

Utöver de åtgärder som anges i EU-fördraget har handlingsplanen från Wien och slutsatserna från Tammerfors samt andra händelser gett politiska impulser att fortsätta arbetet på ett antal områden. Efter oroligheterna vid Europeiska rådets möten i Nice och Göteborg 2001 intensifierades samarbetet för upprätthållande av allmän ordning. Likaså enades man om många åtgärder för utökat samarbete för terroristbekämpning efter attentaten den 11 september 2001.

Genom EU:s polissamarbete utvidgas och kompletteras det redan existerande framgångsrika bilaterala samarbetet mellan medlemsstater. På senare tid har det bilaterala samarbetet utvecklats i riktning mot mer strukturerat och intensifierat samarbete mellan medlemsstater som gränsar mot varandra. Gemensamma polisstationer och centrum för polis- och tullsamarbete har upprättats. Handlingsplanen från Wien är länken mellan bilateralt samarbete och EU:s polissamarbete. I handlingsplanen efterlyste man en utveckling av bilateralt samarbete inom EU.

2. Samarbetet sedan maj 1999: landvinningar och utvärdering

2.1. Polissamarbete

2.1.1. Polissamarbete inom ramen för Schengen

Såsom angavs i avsnitt 2 innebar Amsterdamfördraget från 1997 att 1990 års konvention om tillämpning av Schengenavtalet införlivades inom EU:s ramar.

Syftet med Schengens tillämpningskonvention var att "avskaffa kontroller vid de gemensamma gränserna vad gäller rörligheten för personer (...)". [10] Polissamarbete ansågs vara en av de "kompletterande åtgärder för att skydda säkerheten" som anges i Schengenavtalet. [11]

[10] Se ingressen till Schengens tillämpningskonvention.

[11] Artikel 17 i 1985 års Schengenavtal.

Schengens tillämpningskonvention medför ett antal förpliktelser för medlemsstaterna [12] i fråga om polissamarbete vid de gemensamma inre gränserna, vid Schengenområdets yttre gränser (till lands och sjöss, på internationella flygplatser) och inom Schengenområdet i allmänhet för att motverka eventuella säkerhetsbrister till följd av att kontrollerna vid de inre gränserna avskaffas. Handlingsplanen från Wien från 1997 och slutsatserna från Tammerfors från 1999 [13] lade den normativa och, dock i mindre utsträckning, den operativa grunden för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Schengenregelverket är av grundläggande betydelse i detta sammanhang, eftersom det utgör kärnan i detta område; det ger medborgarna frihet att resa samtidigt som det innehåller de minimiåtgärder som krävs för att förhindra säkerhetsbrister och se till att rättsväsendet kan klara av följderna av ökad rörlighet. Schengens tillämpningskonvention innehåller det juridiska regelverket för avskaffandet av kontrollerna vid de inre gränserna, införandet av kontroller vid de yttre gränserna enligt gemensamma rutiner och de ty åtföljande tvingande och fakultativa bestämmelserna för främjande av brottsbekämpande samarbete.

[12] Schengens tillämpningskonvention talar om "avtalsslutande parter". I det här meddelandet använder vi för enkelhets skull ordet "medlemsstater".

[13] Se bilaga III.

Nedan följer de viktigaste bestämmelserna i Schengens tillämpningskonvention om polissamarbete.

Enligt artikel 39 "förbinder sig" medlemsstaterna att låta sina polismyndigheter bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brottsliga handlingar. Framställningar om bistånd skall utväxlas mellan "centrala organ" med uppgift att genomföra polissamarbetet, såvida inte ärendet är så brådskande att det är motiverat att framställningar utväxlas direkt mellan de behöriga polismyndigheterna. Problem kan dock uppstå, eftersom polisens befogenheter skiljer sig mycket åt i de olika medlemsstaterna. Dessutom föreskrivs det i artikel 39.2 att skriftlig information, som lämnats av den mottagande medlemsstaten, inte får utnyttjas av den medlemsstat som gjort en framställning i syfte att framlägga bevis för brottslig gärning annat än med samtycke av behöriga rättsliga myndigheter i den medlemsstat som mottagit framställningen.

Denna artikel, tillsammans med artikel 46 (se nedan), har legat till grund för ett stort antal bilaterala överenskommelser mellan Schengenstaterna. De mest heltäckande överenskommelserna är de som upprättade permanenta strukturer för samarbete och uppgiftsutbyte i form av gemensamma polisstationer och centrum för polis- och tullsamarbete vid inre gränser. Exempel på centrum för polis- och tullsamarbete är Kehl/Offenburg (Tyskland/Frankrike) [14], Tournai (Belgien/Frankrike) [15]; Ventimiglia och Modane [16] (Frankrike/Italien), Canfranc-Somport-Urdos, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les och Biriatou-Irún (Frankrike/Spanien) [17], Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvas, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo Antonio/Ayamonte (Spanien/Portugal) [18].

[14] Överenskommelse av den 7 december 1995 om polissamarbete i gränsområden genom upprättande av permanenta gemensamma fransk-tyska polisstationer samt den mellanstatliga överenskommelsen i Mondorf-les-bains av den 9 oktober 1997 om samarbete mellan polis- och tullmyndigheter i gränsområden (i kraft sedan den 1 april 2000).

[15] Överenskommelse av den 5 mars 2001 om polis- och tullsamarbete i gränsregioner (upprättande av polis- och tullsamarbetscentret i Tournai).

[16] Överenskommelse i Chambéry av den 3 oktober 1997 om upprättande av gemensamma myndigheter i Ventimiglia och Modane.

[17] Överenskommelse i Blois av den 7 juli 1998 om gränsöverskridande tull- och polissamarbete.

[18] Överenskommelse av den 19 november 1997.

Trilateralt polissamarbete av betydelse har utvecklats mellan Nederländerna, Belgien och Tyskland i området runt Maastricht, Aachen och Eupen. En överenskommelse mellan Frankrike och Luxemburg har ingåtts, [19] men den har ännu inte genomförts i praktiken. Samarbete mellan Luxemburg, Frankrike, Belgien och Tyskland kommer snart att formaliseras. Denna typ av samarbetscentrum har visat sig vara ett effektivt sätt att komma till rätta med säkerhetsbrister i gränsregioner till följd av att gränskontrollerna har avskaffats och att brottsbekämpande organ inte kan göra ingripanden över gränsen. Samarbetet tar sig olika former: förenklade former för uppgiftsutbyte, gemensamma operativa insatser och kontroller och planering av samordnade insatser. Det bör påpekas att sådana typer av samarbete anses värdefulla både av medlemsstaternas myndigheter och av invånarna i de områden där de förekommer.

[19] Överenskommelse av den 15 oktober 2001 med Luxemburg.

I handlingsplanen från Wien efterlyste man att sådant här gränsöverskridande samarbete skulle utvidgas. Kommissionen har konstaterat att en vidgad användning av denna modell i EU skulle bidra väsentligt till det brottsbekämpande arbetet och till ett ökat förtroende och samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter i olika medlemsstater. Det vore värdefullt om lyckade exempel på sådant samarbete kunde tas som förebild för de medlemsstater som ännu inte samarbetar på detta sätt. Utkastet till rådets rekommendation om gemensamma polisstationer samt centrum för polis- och tullsamarbete, [20] som utarbetades av Belgien under landets ordförandeskap, skulle vara en utmärkt utgångspunkt. Kommissionen kommer att använda Agis-programmet för att lyfta fram goda exempel på samarbete.

[20] Rådsdokument ENFOPOL 45, 5.4.2002.

Artikel 44 i Schengens tillämpningskonvention innehåller en förpliktelse som skall genomföras på kort sikt, men som också innebär ett åtagande på längre sikt, nämligen att förbättra kommunikationsförbindelserna, särskilt i gränsområden. Det saknas emellertid uppgifter om i vilken utsträckning så har skett. Kommunikationsförbindelserna omfattar inte bara telefon och fax, utan också datorlänkar. På längre sikt är det främst radiokommunikationen som skall förbättras.

Radiokommunikation försvåras i första hand av de tekniska skillnaderna mellan de två vanligaste kommunikationsstandarderna, Tetra och Tetrapol. I många bilaterala överenskommelser har man försökt lösa detta problem genom utbyte av radioutrustning mellan polismyndigheter i gränsområden. För att förbättra kompabiliteten tog artikel 36-kommittén den 15 december 2002 fasta på de slutsatser som dragits vid ett seminarium i Helsingfors den 20 och 21 september 1999. [21] Där föreslogs att man skulle sträva efter att göra Tetra och Tetrapol kompatibla. Kommissionen välkomnar det frågeformulär som det grekiska ordförandeskapet utarbetade under första halvåret 2003 i syfte att få en klarare bild av frågor rörande upphandling, installation, drift och kompatibilitet av digitala trådlösa system. [22]

[21] Se rådsdokument 11626/2/99 ENFOPOL 64 Rev 2 och 142117/99 CATS 40.

[22] Se rådsdokument 15788/02 ENFOPOL 159.

Direkta radiokommunikationer är särskilt viktiga vid gränsöverskridande insatser. I alla andra fall kan kommunikationsbehovet i allmänhet täckas med informationsutbyte enligt artiklarna 39 eller 46 eller, i ökande utsträckning, via direkta (radio)länkar mellan gemensamma polisstationer eller polis- och tullsamarbetscentrum. I brist på uppgifter går det inte att avgöra om det finns faktiska kommunikationsbehov som ännu inte är tillfredsställda. Förutom kompatibla kommunikationssystem är det en förutsättning för effektiv kommunikation att man utbyter telefonnummer och frekvenstabeller samt skaffar sig kunskaper i den andra medlemsstatens språk. Kommissionen ser därför språkutbildning av polismän som en av de viktigaste frågorna för att skapa ett fungerande polissamarbete över gränserna.

Polismän i gränsområden skulle också kunna använda mobiltelefoner (enligt GSM/GPRS-systemen) för direktkontakt med kolleger på andra sidan gränsen. Detta kan förefalla självklart, men det finns en motvilja hos vissa polismyndigheter på grund av sekretessproblem och risken för beroende av kommersiella operatörer. Problemen kan dock lösas genom kryptering, vilket erfarenheterna från vissa medlemsstater visar.

Enligt artikel 45 förbinder sig medlemsstaterna att vidta "nödvändiga åtgärder" som garanterar att de som driver hotell- eller pensionatsrörelse eller annan yrkesmässig uthyrningsverksamhet ser till att utländska gäster personligen fyller i och undertecknar registreringskort och att de styrker sin identitet genom uppvisande av giltig identitetshandling samt att de ifyllda registreringskorten bevaras för behöriga myndigheter eller vidarebefordras till dessa. Sådana uppgifter kan vara värdefulla för brottsbekämpning, vilket framgår av lyckade terroristbekämpningsoperationer.

Det är dock oklart i vilken mån medlemsstaterna genomför dessa bestämmelser och om uppgifterna i praktiken används för brottsbekämpande ändamål. Frågan bör diskuteras i rådet.

De uppgifter som utbyts måste skyddas enligt artikel 129 och artiklarna 126 och 127 i Schengens tillämpningskonvention, vilket bland annat innebär att Europarådets ministerkommittés rekommendation R (87) 15 av den 17 september 1987 avseende reglering av utnyttjandet av personuppgifter inom den polisiära sektorn är att betrakta som tvingande. En bestämmelse som är värd att nämna i detta sammanhang därför att den är av operativt intresse för gränsöverskridande samarbete är förpliktelsen att var sjätte månad revidera handboken om gränsöverskridande polissamarbete. Förpliktelsen följer av verkställande kommitténs beslut av den 16 december 1998. [23] Handboken är viktig därför att den innehåller praktiska anvisningar om hur samarbetet mellan polismyndigheter skall gå till. Handboken innehåller till exempel adresser och telefonnummer samt begränsningar och skyldigheter som gäller för gränsöverskridande polissamarbete. Medlemsstaterna har åtagit sig att införliva handboken med inhemska bestämmelser och att uppdatera den. Det grekiska ordförandeskapets förslag att uppdatera handboken (2003) och det italienska ordförandeskapets reviderade version är därför välkomna.

[23] Rådsdokument SCH.Com-ex (98) 52.

Utöver de ovannämnda bestämmelserna innehåller Schengens tillämpningskonvention ytterligare bestämmelser om samarbetsinstrument eller fakultativa regler som gör att konventionens mål kan uppnås.

Den första gäller övervakning av misstänkta (artikel 40), den andra förföljande av personer som tas på bar gärning och flyr över en gräns (hot pursuit, artiklarna 41-43). Eftersom rätten till operationer utanför det egna territoriet utgör ett undantag, omgärdas den av juridiska villkor och begränsningar. Det medför att det blir besvärligt för polisen att använda sig av bestämmelserna. Det saknas exakta siffror, men det verkar som om bestämmelserna tillämpas i mycket liten utsträckning.

Begränsningarna kan mjukas upp i bilaterala överenskommelser, men det saknas uppgifter om ökad användning av gränsöverskridande insatser i detta sammanhang. Ett antal initiativ har tagits på EU-nivå för att underlätta tillämpningen av artiklarna. I september 2000 antog rådet ett beslut om ett förenklat förfarande för att ändra hänvisningarna till bland annat "polismän" och "myndigheter" i artiklarna 40 och 41 i Schengens tillämpningskonvention. [24] Rådet har också antagit ett beslut om att utvidga tillämpningsområdet för artikel 40 genom att tillåta övervakning för fler brottstyper och dessutom tillåta övervakning även av personer som kan leda polisen till den misstänkte. [25] Under andra halvåret 2001 sammankallade det belgiska ordförandeskapet en expertgrupp med uppgift att lämna konkreta rekommendationer om hur man kan utvidga möjligheten till att förfölja misstänkta över gränserna i luften, på järnväg (internationella tåg) och till sjöss. Rekommendationerna föranledde inga fortsatta överläggningar i rådet.

[24] Rådets beslut av den 28 september 2000, EGT L 248, 3.10.2000.

[25] Rådets beslut av den 2 oktober 2003, EUT L 260, 11.10.2003.

Kommissionen anser att upprättandet av ett område med säkerhet kräver att man undanröjer hinder mot samarbete som beror på vilket transportmedel som används för förflyttning över gränser. Polisens möjlighet att förfölja misstänkta över gränsen bör också utvidgas till att gälla fler brottstyper. Om de lokala myndigheterna i den medlemsstat där förföljandet sker inte kan ingripa snabbt, bör polisen ha möjlighet att ingripa för att fastställa den förföljda personens identitet och överlämna honom eller henne till de lokala myndigheterna. Kommissionen rekommenderar därför att man fortsätter det arbete som utförts av ovannämnda expertgrupp och ytterligare granskar villkoren för och befogenheterna vid gränsöverskridande insatser. Kommissionen anser att bestämmelsernas effektivitet och värde skulle öka om medlemsstaterna tillämpade samma regler och villkor.

Artikel 46 i Schengens tillämpningskonvention ger polismyndigheterna rätt att på eget initiativ "förmedla uppgifter som kan vara av intresse" för brottsbekämpning, förebyggande av brott eller vidtagande av skyddsåtgärder mot hot mot allmän ordning och säkerhet till en annan medlemsstats myndigheter "utan föregående anmodan". Det finns inga jämförbara uppgifter om tillämpningen av denna artikel eller om polisinsatser har företagits på grundval av uppgifter som förmedlats enligt artikeln. Det gäller även för tillämpningen av de andra artiklarna i denna avdelning.

Ett effektivt sätt att motta och utbyta uppgifter är utstationering av sambandspersoner (artikel 47). Det särskilda förfarandet för att använda sådana sambandspersoner i länder utanför EU ändrades genom ett rådsbeslut av den 27 februari 2003, på initiativ av det danska ordförandeskapet. [26] Det är oklart i vilken utsträckning beslutet tillämpas i praktiken. Kommissionen föreslår att rådet utreder saken.

[26] Rådets beslut 2003/170/RIF av den 27 februari 2003, EUT L 67, 12.3.2003.

Artiklarna om Schengens informationssystem (SIS) innebär en förpliktelse "att upprätta och underhålla ett gemensamt informationssystem". Där beskrivs också vilka åtgärder som skall vidtas när en person är efterlyst för brott (artiklarna 95-100) och vad som gäller för skydd av personuppgifter. Artiklarna ger möjlighet att föra in eller söka efter vissa uppgifter såsom anges i artiklarna 95-100. Sirenekontoren i varje medlemsstat är länken mellan den medlemsstat som för in uppgifter i SIS och de brottsbekämpande myndigheter som har hittat en efterlyst person eller ett efterlyst föremål. I de flesta medlemsstater fungerar Sirene också som det "centrala organ" som nämns i artiklarna 39 och 46 (se ovan).

Tio medlemsstater använde SIS 1999. I mars 2001 hade antalet stigit till femton, sedan de fem nordiska länderna gått med i SIS. Den 29 maj 2000 godkände rådet Storbritanniens begäran om att delta i vissa delar av Schengensamarbetet, bland annat polissamarbete, narkotikabekämpning och SIS. Ett liknande beslut fattades den 28 februari 2002 om Irland. Det pågår förberedelser för att ansluta Storbritannien till SIS före slutet av 2004. Irland väntas följa efter senare. Då kommer deltagarna i SIS att uppgå till sjutton.

Som SIS ser ut idag finns det dock bara plats för arton deltagare, och tio nya medlemsstater måste anslutas inom kort. Kommissionen har därför fått i uppdrag att utveckla andra generationens SIS. Genom ett lagstiftningsinitiativ från det spanska ordförandeskapet under första halvåret 2002 om att lägga till nya funktioner i SIS [27] och rådets slutsatser om SIS II [28] har SIS utvecklats så att det kan ha betydligt fler användare (inte bara medlemsstater, utan även Eurojust och Europol) och nya funktioner (till exempel möjligheten att söka på ofullständiga uppgifter, koppling mellan spärrlistor för personer) och fler uppgiftskategorier (till exempel biometriska kännetecken, luftfartyg och containrar). Med tanke på att SIS visat sig ha en positiv inverkan på brottsbekämpningen bör ett snabbt införande av nya funktioner, om möjligt i dagens SIS, främjas.

[27] EGT C 160, 4.7.2002.

[28] Antagna av rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 5 och 6 juni 2003.

I juli 2003 lade kommissionen fram ett förslag om att ge medlemsstaternas fordonsregistermyndigheter tillgång till SIS för att förhindra att stulna fordon registreras. [29] Rutinerna för samverkan mellan SIS och Sirene finns samlade i en handbok som måste uppdateras regelbundet så att organisatoriska krav och nya juridiska förpliktelser kan uppfyllas. Så har hittills inte skett. Det grekiska ordförandeskapet tog under första halvåret 2003 initiativ till införande av ett formellt förfarande för att uppdatera handboken. Man föreslog att kommissionen skulle få i uppgift att utarbeta förfarandet. Det är mycket viktigt att förfarandet införs snarast. [30]

[29] KOM (2003) 510 slutlig.

[30] Republiken Greklands initiativ inför antagandet av rådets förordning om förfarandet för ändring av Sirenehandboken, EUT C 82, 5.4.2003 och Republiken Greklands initiativ inför antagandet av rådets beslut om förfarandet för ändring av Sirenehandboken, EUT C 82, 5.4.2003.

SIS är ett viktigt framsteg för EU:s polissamarbete. I mars 2003 hade mer än 11 miljoner poster om efterlysta personer och föremål registrerats. Över 35 000 positiva identifikationer av personer eller föremål rapporteras årligen till medlemsstaternas Sirenesystem. Framgångarna beror främst på den centrala roll som SIS spelar för avskaffandet av gränskontroller och genomförandet av externa gränskontroller. SIS integrering i de vanliga polis- och gränskontrollsapplikationerna och den intensiva uppföljning som görs av rådets arbetsgrupper under varje EU-ordförandeskap är andra betydelsefulla faktorer.

SIS uppfyller de brottsbekämpande myndigheternas höga förväntningar och kommer nu att genomgå en omfattande utvidgning (SIS II) med fler funktioner. På sikt betyder de mer sofistikerade funktionerna att SIS gradvis kan utvecklas till ett redskap som kan användas för andra ändamål och därigenom bättre motsvara de krav som delat ansvar för ett gemensamt område med säkerhet medför. Ett exempel på en mer sofistikerad funktion är möjligheten att lagra biometriska uppgifter. En stor fördel med en sådan utveckling är möjligheten att göra mer exakta sökningar och därmed undvika problemen med dagens alfanumeriska sökningar, som oundvikligen kommer att bli mer inexakta i takt med att databasen växer. Detta betyder inte, vilket ministrarna för rättsliga och inrikes frågor bekräftade vid ett möte den 5 och 6 juni 2003, att systemets karaktär av ett enkelt och snabbt "träff/ej träff"-system ändras. Utvecklingen berör under alla omständigheter inte dagens SIS, utan det kommande SIS II.

2.1.2. Europol

Artiklarna 29 och 30 i EU-fördraget och slutsatserna från Tammerfors understryker Europols betydelse för brottsbekämpningen i EU och de anger ett antal konkreta åtgärder som skall vidtas inom fem år efter EU-fördragets ikraftträdande. I ett tidigare skede angavs i handlingsplanen från Wien en rad åtgärder som skulle vidtas rörande Europol.

De flesta åtgärder som nämns i EU-fördraget och slutsatserna från Tammerfors har vidtagits genom rådsbeslut. Många av åtgärderna i handlingsplanen från Wien har också genomförts.

Det första steget togs 2000 när rådet upprättade ett protokoll om att utvidga Europols mandat till att omfatta penningtvätt i allmänhet. När detta meddelande trycks har nio medlemsstater ännu inte ratificerat protokollet. [31]

[31] EGT C 358, 13.12.2000. Den 5 juni 2003 hade protokollet ratificerats och genomförandet anmälts av Tyskland, Spanien, Frankrike, Grekland, Portugal och Sverige.

I december 2001 beslutade rådet att utvidga Europols mandat till att omfatta alla typer av brott som nämns i bilagan till Europolkonventionen, med hänsyn till att internationell organiserad brottslighet inte är begränsad till de områden där Europol ursprungligen var behörig. [32] Denna mandatutvidgning, som gör det lättare för Europol att organisera sitt arbete på ett effektivt sätt, trädde i kraft den 1 januari 2002.

[32] EGT C 362, 18.12.2001.

I november 2002 upprättade rådet ett protokoll om ändring av Europolkonventionen med särskilda bestämmelser om Europols deltagande i medlemsstaternas gemensamma utredningsgrupper och om möjligheten för Europol att begära att medlemsstaternas myndigheter inleder eller samordnar brottsutredningar i specifika fall. Medlemsstaterna är i färd med att ratificera protokollet. [33]

[33] EGT C 312, 16.12.2002.

Rådet upprättade ytterligare ett protokoll i november 2003. Det råder bot på flera problem som hindrar utvidgningen av Europols operativa förmåga. Protokollet innebär att Europol och medlemsstaternas polismyndigheter kan ha direktkontakt, och de sistnämnda får konsultera Europols informationssystem.

Förändringarna rörande Europols verksamhet under de senaste åren omfattar inte bara åtgärder som anges i EU-fördraget, handlingsplanen från Wien och slutsatserna från Tammerfors. Redan under Europols första verksamhetsår insåg man att organisationen inte var så effektiv som den borde vara.

Ett huvudproblem är medlemsstaternas motvillighet att överlämna uppgifter till Europol. Detta påverkar Europols förmåga att bidra på avsett sätt till brottsanalyser på EU-nivå. Följden blir att medlemsstaterna upplever att Europol inte motsvarar "kundernas" (de brottsbekämpande organens) förväntningar, och det minskar ytterligare deras vilja att lämna fler uppgifter. Ett annat skäl är bristen på ett informationssystem, som fortfarande är under utveckling när detta meddelande trycks (se nedan).

År 2002 påbörjade Europols styrelse en utvärdering i avsikt att identifiera de viktigaste hindren mot effektivt samarbete med Europol. Cheferna för Europols nationella enheter har också utarbetat en lång lista över svårigheter och tänkbara lösningar. En av deras slutsatser är att Europolkonventionen måste ändras och göras flexiblare. En annan viktig slutsats är att man måste undanröja de olika faktorer, ofta av juridisk natur, i medlemsstaterna som hindrar överföring av uppgifter. Slutsatserna finns i ett internt "ramdokument" från sommaren 2002 och det föreslogs att de skulle genomföras inom tolv månader.

Ingående diskussioner under första halvåret 2002 ledde fram till upprättandet av ett protokoll om genomgripande ändringar i konventionen. Protokollet omfattar inte bara analys, tillgång till uppgifter och skydd för personuppgifter utan även den demokratiska kontrollen över Europol. Rådet nådde den 19 december 2002 en politisk överenskommelse om protokollet. [34] Våren 2003 gjordes en tredje omgång ömsesidiga utvärderingar av utbytet av uppgifter dels mellan medlemsstaterna och Europol, dels mellan medlemsstaterna. Utvärderingen torde utmynna i viktiga rekommendationer om hur denna del av samarbetet kan förbättras ytterligare.

[34] Rådets dokument nr 13254/02-EUROPOL 76 rev 5.

Europol är inte bara beroende av uppgifter från medlemsstaterna för sin verksamhet, utan också från källor utanför EU. Betydande framsteg har gjorts i Europols samarbete med länder utanför EU och med internationella organisationer på grundval av den förteckning som fastställdes i rådets beslut av den 27 mars 2000. [35] Dessa samarbetsöverenskommelser är väsentliga för Europols verksamhet, eftersom de är den formella förutsättningen för Europols utbyte av personuppgifter med länder och organisationer utanför EU.

[35] EGT C 106, 13.4.2000.

Hittills har Europol undertecknat samarbetsöverenskommelser med möjlighet att utbyta personuppgifter med flera anslutande länder samt Island, Norge och Interpol. Europol har också ingått överenskommelser med kommissionen och Europeiska centralbanken. Just nu förhandlar Europol om en överenskommelse med Eurojust och om en administrativ överenskommelse med Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF). I slutet av 2003 kommer Europol att ha ingått överenskommelser med alla anslutnings- och kandidatländer.

Attentaten den 11 september 2001 gjorde att arbetet med att ingå överenskommelser med USA påskyndades. Den 6 december 2001 undertecknade Europol en strategisk samarbetsöverenskommelse med USA och i december 2002 en överenskommelse om utbyte av personuppgifter. Den sistnämnda överenskommelsen innebär ett stort framsteg mot bakgrund av skillnaderna i lagstiftningen om skydd av personuppgifter i USA och EU.

En nyckelförutsättning för Europols verksamhet är Europols informationssystem (EIS). De senaste åren har Europol arbetet med att utveckla ett mycket sofistikerat system som gör det möjligt att lagra och hämta uppgifter hos medlemsstaterna och Europol på ett decentraliserat sätt. Hittills har systemet inte kunnat sättas i drift på grund av att systemet är så komplicerat (fritextöversättning till elva språk). Kommissionen anser att det är av yttersta vikt för Europols verksamhet att en förenklad version av EIS tas i bruk så snart som möjligt. Den mer sofistikerade versionen kan införas senare.

Europols ledning har också setts över fortlöpande. Det blev med tiden uppenbart att Europols tjänsteföreskrifter inte gick att tillämpa på eller saknade särskilda bestämmelser om Europols ledning. Tjänsteföreskrifterna ändrades därför och bestämmelser om uttagning, entledigande och disciplinära förfaranden för Europols direktör och biträdande direktörer infördes. [36]

[36] Rådets akt av den 19 december 2002 om ändring av tjänsteföreskrifterna för anställda vid Europol, EGT C 24, 31.1.2003.

En annan viktig fråga är den demokratiska kontrollen över Europol. Särskilt Europaparlamentet har vid flera tillfällen kritiserat den bristande kontrollen över Europol. Kommissionen klargjorde frågan i ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om demokratisk kontroll över Europol den 26 februari 2002. [37] I meddelandet beskrivs och utvärderas de olika formerna av kontroll över Europol (Europolkonventionen, reglerna om skydd av personuppgifter, styrelsens tillsynsuppgifter). Slutsatsen blev att Europol har begränsade befogenheter jämfört med medlemsstaternas poliskårer och att man därför inte kan hävda att det brister i demokratisk kontroll.

[37] KOM(2002) 95 slutlig.

Kommissionen fann emellertid att den kontroll som utövas av femton olika nationella parlament och de begränsade befogenheter som Europaparlamentet har gör den demokratiska kontrollen över Europol fragmentarisk. Kommissionen lade därför fram några rekommendationer för att förbättra situationen. Först och främst föreslog man att en gemensam kommitté bestående av företrädare för medlemsstaternas parlament och Europaparlamentet skall bildas. Kommittén bör noggrant följa Europols utveckling och utbyta uppgifter med den.

Europol har uppnått mycket under de senaste fyra åren. De punkter i EU-fördraget och slutsatserna från Tammerfors som handlar om Europol har genomförts, men det finns flera frågor i handlingsplanen från Wien som ännu inte har genomförts eller utretts. I vissa fall kan det dock vara nödvändigt att undersöka om rekommendationerna från 1998 fortfarande är relevanta.

Handlingsplanen från Wien efterlyser en utredning av Europols tillgång till uppgifter i SIS som en av de åtgärder som skall vidtas inom två år efter EU-fördragets ikraftträdande. Frågan har diskuterats under en längre tid. Rådet har i princip nått enighet om att Europol skall få partiell tillgång till SIS, i synnerhet till uppgifter som lagrats enligt artiklarna 95, 99 och 100 i Schengens tillämpningskonvention. Rådet kommer snart att besluta om en ändring av Schengens tillämpningskonvention (införande av en ny artikel, 101a), som kommer att utgöra den rättsliga grunden för Europols tillgång till SIS.

Av tekniska skäl finns det dock anledning att befara att Europols tillgång till SIS kommer att bli möjlig först när SIS II har satts i drift, det vill säga tidigast 2006. Kommissionen anser att detta är en alldeles för lång väntetid och föreslår att pragmatiska alternativa lösningar bör övervägas, till exempel att ge Europol rätt att konsultera, men inte föra in uppgifter, i SIS via de nationella SIS-enheterna. Detta kräver emellertid ändringar i Schengens tillämpningskonvention.

Den efterfrågade databasen över pågående utredningar har diskuterats inom Europol med Europols nationella enheter, men hittills har inga vidare åtgärder vidtagits. Med hänsyn till de tekniska och juridiska svårigheter som ett sådant projekt medför verkar det orealistiskt att det skulle förverkligas inom den närmaste framtiden.

Vad beträffar åtgärder som skall vidtas inom fem år enligt handlingsplanen från Wien kräver följande frågor ytterligare utredning:

Inga framsteg har gjorts när det gäller att förbättra statistiken över gränsöverskridande brottslighet. Man har inte kunnat komma överens om kriterierna för EU-täckande statistik. Detta beror på att det saknas gemensamma brottsbeskrivningar, vilket gör att statistiken från de olika medlemsstaterna inte kan jämföras. Diskussioner om utvidgningen av Europols mandat visade att det kommer att bli svårt att enas om gemensamma beskrivningar av vissa brott.

Frågan om och hur Europol kan få tillgång till tullinformationssystemet (TIS) har ännu inte diskuterats i detalj. Enligt artikel 7.3 i TIS-konventionen skulle Europol i princip kunna få tillgång till systemet, men det krävs ett tilläggsprotokoll för detta. Kommissionen anser att denna viktiga fråga bör lösas så snart som möjligt.

Vad beträffar nätverket för forskning och dokumentation om gränsöverskridande brottslighet har ett konkret steg tagits genom inrättandet av en central för kunskapshantering vid Europol som lämnar uppgifter om särskilda experter på brottsbekämpning i EU, till exempel vid universitet, men också om mer verksamhetsanknutna frågor, till exempel teknisk utrustning. Europol samarbetar också med medlemsstaterna och kommissionen om att förvandla EU:s årsrapport om organiserad brottslighet från en beskrivande rapport till en riskbedömningsrapport. Syftet är att göra rapporten till ett viktigt planeringsverktyg i EU:s kamp mot organiserad brottslighet. Kommissionen föreslår att man inleder diskussioner med Europol huruvida dessa åtgärder är de som avses i handlingsplanen från Wien och vilka eventuella ytterligare åtgärder som bör vidtas.

Vad beträffar utarbetandet och genomförandet av en informationsstrategi för att göra Europols verksamhet och befogenheter kända bland allmänheten har det visat sig de senaste två åren att det är viktigare att sprida kunskap om Europol bland medlemsstaternas brottsbekämpande organ än bland allmänheten. Europols och medlemsstaternas arbete har därför koncentrerats på ett informationsprogram för brottsbekämpande organ. Det kommer att genomföras 2003 och 2004 med bidrag från EU:s Agis-program.

Kommissionen anser att ett effektivt, långsiktigt informationsprogram är nödvändigt för att öka förståelse och samarbete mellan Europol och medlemsstaternas brottsbekämpande organ. Kommissionen anser att det är bra att Agis-programmet kan bidra till lanseringen av programmet. Finansiering på längre sikt måste dock ske via Europol och medlemsstaterna.

Under första halvåret 2002 utredde rådet frågan om ett förenklat förfarande för att ändra Europolkonventionen. Denna åtgärd anses nödvändig, därför att de nuvarande förfarandena kräver att varje ändring i konventionen ratificeras av samtliga medlemsstater. Diskussionerna pågår fortfarande Kommissionen anser att det är ytterst viktigt att göra det enklare att ändra Europolkonventionen, särskilt med hänsyn till utvidgningen. Det enda gångbara alternativet är att ersätta konventionen med ett rådsbeslut enligt artikel 34.2 c i EU-fördraget. Kommissionen är beredd att lägga fram förslag till ett sådant rådsbeslut.

Europol har varit i full verksamhet i fyra år nu. Under den tiden har det blivit allt uppenbarare att organisationen är ett viktigt redskap för EU:s arbete mot internationell organiserad brottslighet. Alla de åtgärder som anges i EU-fördraget och slutsatserna från Tammerfors har vidtagits av rådet i form av beslut eller akter, varav en del kräver medlemsstaternas ratifikation. Fullständig ratifikation och genomförande av alla åtgärder kommer att göra det möjligt för Europol att bli effektivare.

Vad beträffar Europols framtida verksamhet krävs det på kort sikt en stabiliseringsperiod då alla rättsakter rörande Europol ratificeras och genomförs, informationsprogrammet fortsätter, en enkel version av EIS införs och rapporteringen från cheferna för Europols nationella enheter genomförs.

Efter denna stabiliseringsperiod bör Europol få vissa utredningsbefogenheter. En sådan viktig utveckling måste även omfatta en diskussion av konsekvenserna för domstolarnas kontroll och den parlamentariska kontrollen över Europol.

2.1.3. Operativt polissamarbete, inklusive EU:s operativa specialgrupp med polischefer

I handlingsplanen från Wien efterlystes utveckling och utvidgning av det operativa samarbetet mellan brottsbekämpande organ i unionen inom två år efter EU-fördragets ikraftträdande. De gemensamma aktioner som genomförs av medlemsstaternas tullmyndigheter borde användas som förebild.

Punkt 44 i slutsatserna från Tammerfors kan betraktas som en första konkret insats för att utveckla och utvidga ett sådant samarbete. Europeiska rådet uppmanade till inrättandet av "en europeisk aktionsgrupp med europeiska polischefer som i samarbete med Europol skall utbyta erfarenheter, bästa praxis och information om aktuella tendenser i gränsöverskridande brottslighet samt bidra till planeringen av operativa åtgärder".

EU:s operativa specialgrupp med polischefer sammanträdde första gången i april 2000 och har sedan dess hållit åtta möten, en gång per ordförandeskap. Många möten ägnades åt försök att enas om gruppens exakta uppgifter. Vid mötet i Köpenhamn i juli 2002 enades specialgruppen om följande huvudsakliga uppgifter:

* Att främja en samordnad metod inriktad på gränsöverskridande brottslighet i EU, bland annat baserad på Europols analyser av organiserad brottslighet.

* Att föreslå initiativ och planera och inleda insatser med två eller fler medlemsstater, inriktade på prioriterade områden i kampen mot organiserad brottslighet.

* Att tjäna som forum för informationsutbyte och diskussioner om brottstrender och att utarbeta strategier för brottsbekämpning.

* Att lämna rekommendationer till rådet i polisfrågor och att se till att de genomförs och följs upp.

* Att bidra till att europeisk polis håller hög standard när det gäller respekt för rättsstatsprincipen och demokratiska principer.

Vid mötet i Köpenhamn 2002 enades specialgruppen också om en metod för att förbereda, genomföra och följa upp gemensamma aktioner. Hädanefter skall gemensamma aktioner föreslås av ett "ledarland" på grundval av strategiska analyser från Europol. Andra berörda länder får delta i aktionsgruppen. Europol bidrar med analytiskt stöd och specialgruppen utarbetar del- och slutrapporter. Det är dock inte helt klart vem som skall ansvara för att förbereda, planera, övervaka och utvärdera de gemensamma operativa åtgärderna.

Vid mötet i april 2002 enades EU:s operativa specialgrupp med polischefer om att en styrkommitté skulle inrättas. Kommittén skall ansvara för kontinuiteten i specialgruppens verksamhet genom att förbereda möten, övervaka uppföljningen av rekommendationer och identifiera och föreslå frågor som skall diskuteras. Styrkommittén består av företrädare för det närmast föregående, det pågående och nästkommande ordförandeskap samt Europol, kommissionen och rådets generalsekretariat. Vid specialgruppens sammanträde i Rom 2003 beslutade man att styrkommitténs roll skulle stärkas, till exempel genom att sammanträda oftare och att företrädare för de internationella enheterna vid medlemsstaternas polismyndigheter får delta i sammanträdena. Styrkommitténs nästa möte kommer att hållas den 30 januari 2004.

EU:s operativa specialgrupp med polischefer har tagit många verksamhetsinitiativ, till exempel om skydd av euron mot förfalskning, om olaglig invandring, om människohandel, om fordonsbrott och om sexuella övergrepp mot barn. Det råder dock allmän enighet om att dessa initiativ inte har gett de förväntade operativa resultaten på EU-nivå (även om de beslut som fattades vid specialgruppens senaste möte den 19 och 20 maj 2003 om framtida gemensamma insatser mot olaglig invandring, människohandel och olaglig narkotikahandel ger anledning till optimism).

Denna bristande effektivitet har flera skäl. Högre polistjänstemän i medlemsstaterna måste vanligtvis hantera en lång rad frågor, från rent administrativa till i högsta grad politiska frågor, och EU-frågor blir då bara en av många prioriterade frågor.

Dessutom har företrädarna för olika medlemsstater i EU:s operativa specialgrupp med polischefer väldigt olika befogenheter. I vissa fall är delegaten en nationell polischef som kan fatta beslut om resursfördelning, medan andra medlemsstaters delegater företräder nationella polismyndigheter på lägre nivå. I länder med federala system är situationen ganska komplicerad. Slutligen har vi problemet med att skapa kontinuitet mellan specialgruppens plenarsammanträden, även om läget har förbättrats genom bildandet av den ovannämnda styrkommittén.

Ytterligare problem uppstår till följd av organisatoriska brister. Specialgruppen håller vanligtvis bara ett möte per ordförandeskap. Det leder till att dagordningen blir alltför omfattande, vilket sker på bekostnad av djupare diskussioner; dessutom levereras möteshandlingarna ofta för sent, vilket gör att delegationerna är otillräckligt förberedda. Det bör slutligen påpekas att specialgruppens arbete inte underlättas av det faktum att den verkar utanför de vanliga rådsstrukturerna.

Man bör dock inte underskatta specialgruppens betydelse för att förbättra bi- och multilaterala kontakter mellan ledande polistjänstemän i medlemsstaterna. Detta är det enda tillfälle där de alla träffas.

Medlemmarna i specialgruppen spelar, i egenskap av ledande polistjänstemän i EU, en viktig dubbelroll: genom sina nära kontakter med ministrar kan de påverka de politiska besluten i polisfrågor, samtidigt som de kan besluta om polisresursernas fördelning. Vad beträffar specialgruppens framtid anser kommissionen att man bör allvarligt överväga att integrera den med rådets formella strukturer. Det skulle göra det möjligt för specialgruppen att delta i beslutsprocessen om allt polissamarbete i EU. Innan detta sker bör specialgruppen inrikta sitt arbete på att förbereda, planera och följa upp gemensamma operativa polisinsatser inom prioriterade områden.

Vid specialgruppens senaste möte i mars 2004 diskuterades ett dokument om specialgruppens framtida ställning mot bakgrund av utkastet till konstitutionsfördrag.

2.1.4. Europeiska polisakademin

Enligt Europeiska rådet i Tammerfors borde en europeisk polisakademi för utbildning av högre tjänstemän för brottsbekämpning inrättas. Akademin borde startas som ett nätverk av befintliga nationella utbildningsinstitut. Den 22 december 2000 antog rådet beslutet om inrättande av Europeiska polisakademin (även känd under den franska förkortningen Cepol). [38]

[38] EGT L 336, 30.12.2000.

Enligt artikel 6.1 i rådets beslut av den 22 december 2000 skall syftet med polisakademin vara att "bidra till utbildningen av högre tjänstemän för brottsbekämpning i medlemsstaterna" och att "stödja och utveckla ett europeiskt tillvägagångssätt när det gäller medlemsstaternas viktigaste problem med brottsbekämpning, brottsförebyggande verksamhet och upprätthållande av den allmänna ordningen och säkerheten, särskilt när det gäller gränsöverskridande frågor".

Polisakademins viktigaste mål och uppgifter är att fördjupa kunskapen om respektive polismyndighets system och strukturer i övriga medlemsstater, om Europol och det gränsöverskridande polissamarbetet inom Europeiska unionen, att förbättra kunskapen om internationella instrument, särskilt de som redan finns inom Europeiska unionen, när det gäller samarbetet i kampen mot brottslighet, att säkerställa en lämplig utbildning med avseende på upprätthållandet av demokratiska garantier, i synnerhet när det gäller rätten till försvar, samt att gynna samarbete mellan Europeiska polisakademin och andra institut för polisutbildning.

För att uppnå dessa mål kan polisakademin vidta ett antal åtgärder, bland annat ombesörja utbildningstillfällen på grundval av gemensamma normer för högre tjänstemän för brottsbekämpning, delta i utformningen av harmoniserade kursplaner för utbildning av polistjänstemän på mellanchefsnivå, och av polistjänstemän på mellanchefsnivå som arbetar på fältet och polistjänstemän på fältet, när det gäller det gränsöverskridande samarbetet mellan polisstyrkorna i Europa samt bidra till utarbetandet av lämpliga program för kvalificerad utbildning, erbjuda en specialiserad utbildning för polistjänstemän som spelar en nyckelroll i kampen mot gränsöverskridande brottslighet, med särskild uppmärksamhet på den organiserade brottsligheten, utforma och genomföra utbildning för instruktörer, sprida kunskap om bästa metoder och forskningsresultat, utforma och genomföra utbildning av EU:s polisstyrkor för att förbereda dem för deltagande i icke-militär krishantering, utforma och genomföra utbildning avsedd för de polisiära myndigheterna i kandidatländerna, inbegripet utbildning av polistjänstemän som spelar en nyckelroll samt underlätta relevanta utbyten och utstationeringar av polistjänstemän inom ramen för utbildningen. Polisakademin får samarbeta med nationella polisutbildningsinstitut i länder utanför EU. Den är bland annat öppen för högre polistjänstemän från ansökarländerna samt Island och Norge, och den undersöker från fall till fall möjligheten att låta verksamheten stå öppen för tjänstemän vid EU-institutioner och övriga EU-organ.

Enligt rådets beslut skulle polisakademin rapportera till rådet i slutet av 2003 om hur den fungerar och om dess framtid. Polisakademin hade dock inledningsvis svårigheter, eftersom rådets beslut av den 22 december 2000 varken gav den juridisk personlighet eller några anslag. Under det första verksamhetsåret saknade polisakademin både budget och sekretariat. När ett beslut väl fattades om att sekretariatet tillfälligt skulle förläggas till Köpenhamn, fortsatte polisakademin att brottas med administrativa problem, eftersom det saknades personal.

Polisakademins verksamhet måste utvärderas med denna besvärliga situation som bakgrund. De framsteg som har gjorts är betydande. Sedan 2001 har polisakademin erbjudit ett växande antal kurser: från 10 år 2001 till 38 år 2003, med ett allt bredare utbud, från terroristbekämpning och allmän ordning till gränsövervakning. Polisakademin har också byggt upp en webbplats och, ännu viktigare, skapat ett elektroniskt nätverk, European Police Learning Network (EPLN), som är ett innovativt verktyg som erbjuder polisutbildning på Internet. Kommissionen har gett stöd till utvecklingen av EPLN genom Oisin- och Agis-programmen.

Europeiska rådet fattade vid sitt möte i Bryssel den 13 december 2003 beslut om sätet för ett antal EU-organ, däribland polisakademin (Storbritannien). I skrivande stund diskuteras två förslag som berör polisakademin: Irland har föreslagit en ändring av beslutet från december 2000 i syfte att göra polisakademin till en juridisk person [39], och Storbritannien har föreslagit att polisakademin skall förläggas till Bramshill [40].

[39] EUT C 1, 6.1.2004.

[40] EUT C 20, 24.1 2004.

Om förslagen antas skulle två av de mest trängande problemen för polisakademin lösas på kortare sikt. Det står emellertid klart att dessa ändringar av det ursprungliga rådsbeslutet om upprättande av polisakademin endast löser en del av problemen och att en vidare diskussion om polisakademins framtida struktur bör äga rum.

Om man bortser från de särskilda problem som uppstår på grund av att polisakademin inte är en juridisk person och att frågan om sekretariatets slutliga förläggning väntar på sin lösning, visade sig akademin också lida av vissa strukturproblem. Problemen berodde främst på enskilda polisskolors oförmåga att anordna kurser och minskat deltagarantal på grund av bristande språkkunskaper hos potentiella studerande. Vissa kandidatländer hade också ekonomiska svårigheter att delta i polisakademins verksamhet.

Strukturproblemen har utretts och diskuterats inom polisakademin. Det har konstaterats att det finns ett behov av bättre språkutbildning för polismän i EU. Problemet kommer att åtgärdas, åtminstone till viss del, via EPLN. Språkkunskaperna förblir dock ett av de största hindren för förbättrat polisutbildningssamarbete och bör prioriteras.

Olika utbildningsmetoder vid polisskolorna i EU är i sig självt inte något problem. Gemensamma metoder och kvalitetskriterier behövs dock för att polisutbildningen skall hålla en viss minimistandard i EU, åtminstone för frågor av gemensamt intresse och för de polismän som direkt arbetar med dem.

För framtiden bör polisakademin inrikta sin verksamhet på att utarbeta gemensamma kursplaner och pedagogiska metoder i prioriterade ämnen för polissamarbete. Dessa kan därefter användas på samma sätt vid alla polisskolor. Om polisakademin skall kunna fullgöra sina uppgifter, måste den bli en juridisk person, få ett ordentligt sekretariat och finansieras från EU-budgeten.

2.1.5. Andra frågor som nämns i artikel 30 i EU-fördraget

2.1.5.1. Utredningsteknik

Polisen utför två uppgifter i sitt brottsbekämpande arbete. Dels samlar den in uppgifter för att upptäcka brott och hot mot allmän säkerhet, dels utreder den brott och bistår åklagare och domstolar vid lagföringen av brott. Polisen använder olika former av utredningsteknik för att fullgöra dessa uppgifter.

Artikel 30.1 d i EU-fördraget föreskriver att de gemensamma insatserna på polissamarbetets område skall omfatta "gemensam utvärdering av särskild utredningsteknik i samband med upptäckt av grova former av organiserad brottslighet". I handlingsplanen från Wien efterlyste man att denna utvärdering skulle göras inom två år efter det att EU-fördraget trätt i kraft. Visserligen har gemensamma riktlinjer utarbetats inom Europol, till exempel om användning av informatörer ("tjallare") och kontrollerade leveranser, men det rör sig alltså bara om riktlinjer som inte nödvändigtvis följs i alla medlemsstater. Det saknas än så länge en allmänt accepterad tolkning av artikel 30.1 d i EU-fördraget på EU-nivå.

I artikel 30.1 a i EU-fördraget gör man en klar åtskillnad mellan att "förebygga, upptäcka och utreda brott" (vår kursivering). Detta tyder på att upptäckt och utredning av brott inte är samma sak. Man kan därför anta att sådan "särskild utredningsteknik" som avses i artikel 30.1 d är teknik som används av brottsbekämpande organ för att hitta spår av vilka man kan sluta sig till att brottslig verksamhet förekommer, till exempel riskanalyser, gärningsmannaprofiler och kontroll av penningtransaktioner. Sådan teknik har visat sig vara effektiv för att upptäcka allvarlig brottslighet som narkotikabrott och penningtvätt. [41] Kommissionen anser därför att det vore värdefullt att låta experter göra en gemensam utvärdering av sådan teknik för att avgöra vilka former som kan användas som "god praxis" i olika situationer.

[41] Den andra omgången av ömsesidiga utvärderingar: Brottsbekämpning och dess roll i kampen mot narkotikahandel, dokument 9615/3/03 REV 3 CRIMORG 43, 22.9.2003.

Kommissionen anser också att det vore lämpligt att inte begränsa utvärderingen till utredningsteknik som används för att upptäcka brott, utan att även utvärdera teknik som är av särskild betydelse för utredning av grov brottslighet. Exempel på sådan teknik är sådan som används för att samla in och hantera information (till exempel uppgiftslämnare, övervakning, kontrollerade leveranser, hemliga utredningar, husrannsakan och beslag), nämnd i konventionen om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar [42] och konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål [43]. Andra exempel kan hämtas från kriminalteknikens område, till exempel metoder för genomförande av brottsplatsundersökningar.

[42] Rådets akt av den 18 december 1997, EGT C 24, 23.1.1998.

[43] EGT C 197, 12.7.2000.

I framtidskonventets utkast till konstitutionsfördrag har lydelsen av artikel 30.1 d ändrats något. Där talas inte om "gemensam utvärdering" av utredningsteknik, utan om möjligheten att i en ramlag fastställa "åtgärder rörande (...) gemensam utredningsteknik i samband med upptäckt av grova former av organiserad brottslighet".

Enligt kommissionens åsikt bör målet nu vara att rådet enas om att i hela EU använda sig av beprövad utredningsteknik för att upptäcka grova former av organiserad brottslighet. Kommissionen anser dock att sådana åtgärder inte bör begränsas till upptäckt av brott, utan också bör omfatta brottsförebyggande åtgärder och utredning av brott.

Slutligen anser kommissionen att något bör sägas om betydelsen av DNA-profiler för brottsutredningar. De senaste åren har en del medlemsstater gjort imponerande framsteg i att utreda brott snabbare eller överhuvudtaget med hjälp av rikstäckande DNA-databaser som de har byggt upp. EU:s förmåga att utreda brott bättre och effektivare skulle underlättas betydligt om sådana databaser skapades i alla medlemsstater. Nationell lagstiftning och EU-lagstiftning om skydd av personuppgifter måste dock respekteras skrupulöst. EU:s förmåga att utreda brott skulle ytterligare förbättras om medlemsstaternas brottsbekämpande organ finge jämföra DNA-profiler.

2.1.5.2. Forensisk vetenskap

Forensisk vetenskap handlar om brottsplatsundersökningar, säkrande av materiell bevisning, laboratorieundersökningar, tolkning av fynd och presentation av utlåtanden för underrättelse- eller utredningsändamål eller som bevisning i domstol. Till den forensiska vetenskapens olika fält hör till exempel toxikologi, serologi och DNA-profiler, undersökningar av kemiska och tekniska spår (till exempel brandrester, glaspartiklar, färgavsättningar, krutrester), eldvapen och ballistik, grafologi och dokumentundersökningar, fingeravtryck, märken och avtryck (till exempel verktygsspår, skoavtryck), ljud-, bild- och datoranalyser, olycksutredningar, brottsplatsundersökningar och rättspatologi.

Verksamhetens ändamål är att bidra till att vaska fram sanningen i brottsutredningar. Kriminaltekniska undersökningar måste därför ha mycket hög kvalitet och utföras av oberoende och opartiska personer med hög integritet.

I Europa utför statliga kriminaltekniska laboratorier varje år tusentals utredningar inom den forensiska vetenskapens olika fält i samband med enskilda brottsutredningar. Förutom det direkt ärenderelaterade arbetet ägnar sig laboratorierna också åt forskning och utveckling samt utbildning.

De flesta kriminaltekniska laboratorier hör till polismyndigheter eller är statliga laboratorier som samarbetar nära med brottsbekämpande myndigheter.

Sedan tidigt 1990-tal utbyter de främsta europeiska kriminaltekniska laboratorierna kunskaper genom European Network of Forensic Science Institutes (ENFSI). I nuläget är 49 laboratorier i 33 länder anslutna till ENFSI. I ENFSI:s stadgar anges organisationens mål, nämligen "to ensure that the quality of development and delivery of forensic science throughout Europe is at the forefront of the world". ENFSI strävar efter att uppnå detta mål genom möten och arbetet i femton expertgrupper som sysslar med alla aspekter på forensisk vetenskap.

De senaste åren har de kriminaltekniska laboratorierna i EU:s medlemsstater betydligt ökat sitt samarbete - genom ENFSI - med varandra och med kriminaltekniska laboratorier i andra europeiska länder.

I de flesta länder (EU:s medlemsstater inräknade) finns det bara ett fåtal formella krav på kvalitetsnormer för kriminaltekniska laboratorier, i skarp kontrast till vad som gäller inom till exempel för livsmedels- och bryggerinäringen, köttkontroll, läkemedel och dricksvatten. Inom alla de senare områdena finns det formella organ som ansvarar för att kontrollera att kvalitetsnormerna upprätthålls, så att laboratorietestresultat inte kan ifrågasättas och kan accepteras som grund för beslut med ofta långtgående verkningar.

Ett första betydelsefullt steg för att höja kvalitetsnivån på kriminaltekniska laboratorier i EU är att ställa konkreta kvalitetskrav. Sedan 1980-talet är det en allmänt accepterad metod för att höja kvaliteten på ett visst laboratorium att begära att det tillämpar allmänt erkända standarder som grund för sina kvalitetssäkringssystem. Sådana standarder har funnits i många år och omfattar alla tekniska och organisatoriska aspekter som är nödvändiga för att säkra en lägsta kvalitetsnivå. De standarder som rekommenderas för kriminaltekniska laboratorier är NEN-EN-ISO/IEC 17025, en standard som inte bara gäller för kriminaltekniska laboratorier, och ILAC-G19:2002, som är en variant av 17025 som är särskilt utformad för kriminaltekniska laboratorier. Denna metod är betydligt effektivare än en rigid harmonisering av undersökningsmetoder.

Det är dyrt och tidskrävande att införa kvalitetssäkringssystem. Det är därför rimligt att laboratorier får en viss tid på sig att anpassa sig till standarderna. Parallellt med de kriminaltekniska laboratoriernas arbete med att genomföra ett (godkänt) kvalitetssäkringssystem bör polis, åklagare och domstolar uppmanas att samarbeta endast med "godkända" laboratorier.

Än så länge har bara sex av ENFSI:s medlemmar (alla från EU-medlemsstater) ett formellt erkänt kvalitetssäkringssystem som bygger på de två ovannämnda standarderna. Ett första steg för att höja kvaliteten på kriminaltekniska laboratorier i hela EU är därför att alla kriminaltekniska laboratorier i EU inför ett kvalitetssäkringssystem baserat på dessa två standarder och att de godkänns av ett nationellt tillsynsorgan (under förutsättning att detta nationella organ ingår i det internationella godkännande- och auktorisationssamarbetet).

ENFSI har utvecklats till en värdefull samarbetsinstans för forensisk vetenskap i EU. Eftersom ENFSI även har medlemmar utanför EU, kan unionen inte använda ENFSI som ett officiellt organ för forensisk vetenskap. Det vore därför att rekommendera att medlemmar i ENFSI inom EU bildar en formell undergruppering inom ENFSI, som unionen kan använda som officiell samtalspart.

På EU-nivå finns det bara två rättsakter som berör forensisk vetenskap: rådets resolution av den 9 juni 1997 om utbyte av resultat av DNA-analyser [44] och rådets resolution av den 25 juni 2001 i samma ämne [45]. Dessa resolutioner är inte bindande. Flera projekt som fick stöd via Oisin-programmet syftade till att fastställa gemensamma kvalitetsstandarder för kriminaltekniska laboratorier. Resultaten av dessa undersökningar skulle kunna vara användbara på EU-nivå. Kommissionen kan tänka sig att sammanställa resultaten och lägga fram dem för rådets arbetsgrupp om polissamarbete för diskussion och vidare åtgärder.

[44] EGT C 193, 24.6.1997.

[45] EGT C 187, 3.7.2001.

2.1.6. Andra ämnen för polissamarbete

2.1.6.1. Terrorism

Terroristbekämpning nämns i allmänna termer i artikel 29 i EU-fördraget. Terrorism är en särskild form av grov brottslighet. I detta meddelande tänker vi inte behandla enskilda brottsföreteelser. Emellertid har kampen mot internationell terrorism givits allra högsta politiska prioritet sedan den 11 september 2001 och den 11 mars 2004, och EU har tagit många initiativ, bland annat på polissamarbetets område, för att effektivisera terroristbekämpningen inom medlemsstaternas brottsbekämpande organ. Ett meddelande om polissamarbete vore inte helt fullständigt utan en hastig analys av samarbetet på detta särskilda område.

Staternas terroristbekämpning bygger först och främst på samarbete mellan underrättelseorgan, polismyndigheter och rättsliga myndigheter. Medlemsstater som sedan länge har utsatts för interna terroristhot har utvecklat underrättelseenheter inom polisen som spelar en huvudroll i terroristbekämpningen. I dessa länder ägnar sig underrättelseenheterna inom polisen vanligtvis åt terroristhot, medan de vanliga underrättelseorganen ägnar sig mer åt yttre hot mot den nationella säkerheten. I medlemsstater som saknar inhemsk terrorism ansvarar säkerhets- och underrättelseorgan för insamling, analys och spridning av underrättelser om terroristbekämpning.

Två olika typer av samarbete kan alltså urskiljas i EU, vilka i mångt och mycket är avgörande för institutionernas förmåga att hantera samarbete och bekämpa terrorism effektivt. Dels samarbete mellan polismyndigheter, dels samarbete mellan säkerhets- och underrättelseorgan. Medlemsstaternas underrättelseorgan har samarbetat mot terrorism under en lång tid inom den informella så kallade Bernklubben, i vilken några andra europeiska länder också deltar. Detta samarbete bygger på ömsesidigt förtroende och flexibilitet. Efter den 11 september 2001 har medlemsstaternas underrättelseorgan, i linje med Europeiska rådets slutsatser från 21 september 2001, intensifierat samordningen av terroristbekämpningen inom Bernklubbens "Counter-terrorism group" (CTG), som är sammansatt av experter på terroristbekämpning från underrättelseorgan. Polismyndigheter deltar inte i denna grupp.

Det institutionella terroristbekämpningssamarbetet i EU inom tredje pelaren samordnas av rådets arbetsgrupp mot terrorism. Vissa av delegationerna i arbetsgruppen företräder polisiära underrättelseenheter, andra säkerhets- och underrättelseorgan och ytterligare andra både och. Denna varierande sammansättning av delegationerna är en faktor som försvårar samarbetet på grund av den misstro som råder mellan de olika organen. Europol deltar också i gruppen.

Vad beträffar Europols uppgift i EU:s terroristbekämpning anser medlemsstaternas polismyndigheter och underrättelseorgan fortfarande att Europol saknar ledningsförmåga inom detta område och att uppgiftsutbytet är alltför tungrott. I synnerhet underrättelseorganen är tveksamma till att acceptera Europol som samarbetspart. En av de åtgärder som kommissionen föreslog inför Europeiska rådets möte om stärkt samarbete mot terrorism i EU [46], som hölls i Bryssel den 19 mars 2004 som ett svar på terroristattackerna i Madrid veckan dessförinnan, var att medlemsstaterna skulle tillhandahålla Europol alla operativa uppgifter och underrättelser.

[46] SEK(2004) 348, "Commission paper on terrorism to the Council, providing input for the European Council", 18.3.2004.

Detta sagt måste man dock konstatera att terroristbekämpningssamarbetet i EU har förbättrats efter den 11 september. Den 20 september 2001 höll rådet (rättsliga och inrikes frågor) ett särskilt möte. Rådet antog en lång rad viktiga åtgärder för att förbättra EU:s förmåga att hantera problemet, vilka syftar till att förbättra det rättsliga samarbetet och polissamarbetet, bekämpa finansiering av terrorism samt förbättra gränskontroller, flyg- och sjösäkerhet och samarbetet med USA (vilket ledde till överenskommelser mellan Europol och den amerikanska polisen om utbyte av personuppgifter och sambandsmän).

På polissamarbetets område gjordes stora framsteg när man kunde enas om konkreta åtgärder för att förbättra förbindelserna mellan polismyndigheter, Europol och medlemsstaternas underrättelseorgan. I detta sammanhang är det viktigt att nämna bildandet av en grupp av experter på terroristbekämpning (specialgruppen för bekämpning av terrorism) vid Europol, bildandet av flernationella grupper för insamling och utbyte av uppgifter om terrorister, möten mellan cheferna för terroristbekämpningsenheter och polismyndigheternas underrättelseenheter, strängare kontroller vid de yttre gränserna och strängare säkerhetskrav vid flygplatser och på flygplan samt utveckling av gärningsmannaprofiler för terrorister. Dessutom kunde EU:s operativa specialgrupp med polischefer enas om förbättringar av informationsbehandlingen och samarbetet mellan insatsgrupper.

På det rättsliga samarbetets och polissamarbetets område antog rådet den 13 juni 2002 ett rambeslut om bekämpande av terrorism, [47] vars syfte är att alla medlemsstater skall ha liknande definitioner av terroristbrott och gemensamma påföljdsnivåer. Ett annan ny rättsakt är rambeslutet om en europeisk arresteringsorder [48] med ändamålet att underlätta utlämning mellan medlemsstaterna genom att ersätta gällande bestämmelser. Rambeslutet omfattar bland annat brott begångna av terrorister. I februari 2002 bildades också Eurojust, [49] som består av åklagare, domare och polistjänstemän med motsvarande behörighet. Den 28 november 2002 antog rådet ett beslut [50] om införande av en ordning för utvärdering av rättssystemen och genomförandet av dessa på nationell nivå i kampen mot terrorismen. Den 19 december 2002 antog rådet ett beslut om genomförande av särskilda åtgärder avseende polissamarbete och rättsligt samarbete i syfte att bekämpa terrorism. [51]

[47] Rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002, EGT L 164, 22.6.2002.

[48] Rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002, EGT L 190, 18.7.2002.

[49] Rådets beslut 2002/187/RIF av den 28 februari 2002, EGT L 63, 6.3.2002.

[50] Rådets beslut 2002/996/RIF av den 28 november 2002, EGT L 349, 24.12.2002.

[51] Rådets beslut 2003/48/RIF av den 19 december 2003, EGT L 16, 22.1.2003.

Som tydligt framgår av attackerna i Madrid är terrorismen fortfarande ett hot mot EU:s säkerhet. Enligt kommissionens svar på förslaget till en europeiska europeisk säkerhetsstrategi [52] innebär terrorismen ett hot mot EU:s centrala mål att främja fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital och tydliggör det nära sambandet mellan inre och yttre säkerhet. En fungerande samordning är därför avgörande för en effektivare terroristbekämpning i EU.

[52] SEK(2004) 332, 19.3.2004.

Mot bakgrund av ovanstående är det nödvändigt att förbättra samordningen av arbetet vid alla myndigheter och organ som deltar i terroristbekämpningen inom rådets struktur. Ett första steg kunde vara att se till att alla delegationer i rådets arbetsgrupp mot terrorism omfattar både polisens och andra myndigheters underrättelseorgan och att förstärka Europols roll i EU:s terroristbekämpning. Därefter bör man skapa ett närmare samarbete mellan Bernklubbens terroristbekämpningsgrupp och rådets båda arbetsgrupper mot terrorism (TWG och Coter). Europol bör omvandlas till ett verkligt underrättelsecentrum, bland annat genom upprättande av en gemensam databas om terrorism (över personer, incidenter, hot och insatser) med full respekt för bestämmelserna om skydd för personuppgifter i Europolkonventionen. Nyligen gjordes ytterligare framsteg genom att Europol fick möjlighet att bistå de tillfälliga flernationella grupperna för insamling och utbyte av uppgifter om terrorism och därmed kommer att få tillgång till nätverket av sambandskontor, så snart säkerhetskraven och Europolkonventionens villkor är uppfyllda. Rådets rekommendation om bildande av flernationella grupper för uppgiftsinsamling om terrorister [53] bör omvandlas till bindande lagstiftning.

[53] Rådets (rättsliga och inrikes frågor) rekommendation av den 13 juni 2002.

I det ovannämnda beslutet framhålls att det finns goda skäl att förbättra samordningen av terroristbekämpningen inom EU-institutionerna (en förebild är EU-kompendiet om hotbilder som utarbetats av rådets båda arbetsgrupper mot terrorism och gemensamma möten i dessa arbetsgrupper) och att förstärka rollen för rådets arbetsgrupp mot terrorism vid beredningen av EU-beslut. Det är självklart att alla de åtgärder som har nämnts i detta avsnitt måste vidtas med full respekt för gällande lagstiftning om skydd för personuppgifter.

2.1.6.2. Andra ämnen för polissamarbete

Allmän ordning och säkerhet vid toppmöten

Efter de våldsamma demonstrationerna vid Europeiska rådets möten i Nice och Göteborg och särskilt efter G8-mötet i Genua i juli 2001 har oron ökat för polisens möjligheter att garantera allmän ordning och säkerhet och samtidigt respektera grundläggande rättigheter. Den 13 juli 2001 ägnade rådet (rättsliga och inrikes frågor) ett särskilt möte åt denna fråga. En rad åtgärder för att förhindra störningar av toppmöten antogs, bland annat om ett intensifierat samarbete på polisområdet, uppgiftsutbyte (med iakttagande av rätten till skydd för personuppgifter), resor över gränserna, rättsligt samarbete och organisatoriska frågor.

Samtidigt underströk rådet att det var viktigt att garantera medborgarnas yttrandefrihet och deras rätt att mötas till fredliga sammankomster under förhållanden där deras eller andras säkerhet och egendom inte hotas. Rådet rekommenderade att en konstruktiv dialog bör föras med dem som anordnar offentliga demonstrationer och myndigheterna i värdlandet och att internationella kontakter bör tas för att se till att lagliga demonstrationer inte används eller missbrukas av våldselement.

EU:s operativa specialgrupp med polischefer föreslog rådet att man borde bilda en expertgrupp med uppdrag att utarbeta en gemensam handbok åt polisen och andra myndigheter om förberedelser för toppmöten. En sådan handbok har nu utarbetats.

Rådet har också antagit en rad rättsakter för att förbättra polissamarbetet på andra områden. Vissa av dem är bindande, till exempel rådets beslut av den 25 april 2002 om säkerhet i samband med fotbollsmatcher med en internationell dimension, [54] rådets beslut av den 13 juni 2002 om inrättande av ett europeiskt nätverk av kontaktpunkter med avseende på personer som har gjort sig skyldiga till folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser [55] och rådets beslut av den 28 november 2002 om inrättande av ett europeiskt nätverk för skydd av offentliga personer [56].

[54] 2002/348/RIF av den 25 april 2002, EGT L 121, 8.5.2002.

[55] 2002/494/RIF av den 13 juni 2002, EGT L 167, 26.6.2002.

[56] 2002/956/RIF av den 28 november 2002, EGT L 333, 10.12.2002.

Många av dokumenten är dock inte bindande. Den ökande förekomsten av icke-bindande instrument är för övrigt en faktor som påverkar polissamarbetet inom EU. Vi kommer att behandla denna fråga närmare nedan.

2.1.6.3. Artikel 32 i EU-fördraget

I artikeln föreskrivs att "[r]ådet skall bestämma de villkor och begränsningar enligt vilka de behöriga myndigheter som avses i artiklarna 30 och 31 får verka på en annan medlemsstats territorium i samverkan och samförstånd med den statens myndigheter". I handlingsplanen från Wien nämns denna artikel som en fråga där åtgärder bör vidtas inom två år efter EU-fördragets ikraftträdande "samtidigt som Schengenregelverket beaktas". I handlingsplanen sägs också att man bör prioritera att skapa en gemensam ram för denna typ av samarbete i det polisiära samarbetet, och att denna ram kan vara flexibel.

Än så länge har artikel 32 inte använts som rättslig grund för lagstiftningsförslag eller -initiativ. Beslut har dock fattats i artikelns anda, till exempel konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål från 2000 och rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper från 2002 [57]. Båda innehåller villkor och begränsningar enligt vilka polismyndigheter får verka på en annan medlemsstats territorium. Andra exempel är initiativen för att utvidga tillämpningsområdet och användningen av artiklarna 40-43 i Schengens tillämpningskonvention (gränsöverskridande övervakning och förföljande över gränsen). Det finns också ett antal bilaterala överenskommelser inom Schengenområdet som ger tjänstemän rätt att verka på en annan medlemsstats territorium.

[57] Rambeslut 2002/465/RIF av den 13 juni 2002, EGT L 162, 20.6.2002.

Artikeln kan vara av betydelse för operativt polissamarbete och den nämns i handlingsplanen från Wien som en prioriterad fråga. Kommissionen anser därför att det är viktigt att rådet diskuterar olika sätt att genomföra bestämmelsen.

Konkreta exempel på behovet av tydliga villkor för medlemsstaternas polisinsatser i andra medlemsstater är diskussionerna angående ett förbättrat samarbete mellan polisens insatsgrupper och mellan insatsgrupper för skydd mot biologiska, nukleära, kemiska och radiologiska hot. I framtida krislägen kan sådana insatsgrupper från en medlemsstat komma att bli tvungna att verka och eventuellt använda våld i en annan medlemsstat.

Behovet finns också i ett annat perspektiv, nämligen ett förbättrat gränsöverskridande samarbete i medlemsstaternas gränsregioner (se avsnittet om Schengensamarbetet). Diskussionerna skulle lämpligen kunna omfatta en gemensam modell för gränsöverskridande samarbete, baserad på de positiva erfarenheterna från vissa medlemsstater och existerande bilaterala överenskommelser om polissamarbete.

I detta sammanhang vill vi nämna en nyligen framförhandlad bilateral överenskommelse om polissamarbete mellan Österrike och Tyskland eftersom den innebär ett viktigt steg framåt i förhållande till befintliga överenskommelser. Överenskommelsen innebär bland annat en möjlighet för tjänstemän från den ena medlemsstaten att ställas under ledning av myndigheterna i den andra, att vissa tvångsåtgärder kan vidtas i den andra medlemsstaten, att tjänstemän kan delta i åtgärder till skydd för person eller egendom i den andra medlemsstaten, att DNA-profiler får överföras och jämföras, att det blir enklare att utföra gränsöverskridande övervakning och förföljande och att befogenheterna till detta utökas och att övervakning också blir tillåten till skydd för personer eller egendom. Kommissionen anser att detta är ett lovande exempel på hur polissamarbetet inom EU bör utvecklas.

2.2. Tullsamarbete

Tullsamarbetet infördes samtidigt som polissamarbete i den mellanstatliga delen av Maastrichtfördraget om Europeiska unionen 1992. Artikel 29 i EU-fördraget föreskriver ett närmare samarbete mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter i medlemsstaterna. I slutsatserna från Tammerfors nämns inte tullsamarbete uttryckligen, men många av de frågor som tas upp där faller inom tullmyndigheternas behörighetsområde. Medlemsstaternas tullmyndigheter spelar en viktig roll i kampen mot grov internationell brottslighet. Som exempel kan nämnas olaglig handel med narkotika, vapen, ammunition och sprängämnen, stöld av kulturegendom, skydd av nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde (artikel 30 i EG-fördraget), farligt och giftigt avfall, nukleärt material eller material eller utrustning för tillverkning av kärnvapen, biologiska eller kemiska vapen.

Till skillnad från polissamarbetet äger en stor del av tullsamarbetet rum inom ramen för första pelaren; det framgår av artikel 135 i EG-fördraget. När man behandlar tullsamarbetet i EU är det därför viktigt att ta hänsyn till tullmyndigheternas ansvarsområden inom de olika "pelarna".

I handlingsplanen från Wien anges mer specifika mål för tullsamarbetet. De åtgärder som skall vidtas är ratificering av konventionen om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar (Neapel II-konventionen) [58] och konventionen om användning av informationsteknologi för tulländamål (TIS-konventionen) [59]. Även om framsteg har gjorts i fråga om båda konventionerna, har vissa medlemsstater ännu inte avslutat ratificeringsprocessen.

[58] EGT C 24, 23.1.1998.

[59] EGT C 316, 27.11.1995.

Bland de medlemsstater som har ratificerat konventionerna (13 medlemsstater har ratificerat TIS-konventionen och 10 Neapel II-konventionen) är det ingen som ännu använder sig av de särskilda former av samarbete som föreskrivs i Neapel II eller lämnar uppgifter till TIS-databasen (inom tredje pelaren), trots att de som har ratificerat konventionerna får tillämpa dem provisoriskt. Det är därför för tidigt att uttala sig om huruvida tillämpningen av konventionerna har förbättrat det ömsediga biståndet och samarbetet mellan medlemsstaternas brottsbekämpande organ.

Tullmyndigheterna bidrar på många olika sätt till kampen mot olaglig handel. De delar bland annat med sig av uppgifter och underrättelser. Det är inom detta område som TIS-konventionen och databasen kommer att underlätta utbyte och spridning av uppgifter i syfte att förebygga eller avslöja överträdelser av nationell lagstiftning samt underlätta framställningar om aktioner. Kommissionen (närmare bestämt OLAF) har, med medlemsstaternas stöd, gjort stora framsteg i fråga om den tekniska utvecklingen av databasen, som kommer att sättas i drift den 24 mars 2003.

TIS kommer att utvidgas genom ett register för identifiering av tullutredningar (FIDE). Detta register kommer att innehålla värdefulla uppgifter för tullmyndigheter om fysiska och juridiska personer som har begått allvarliga överträdelser av tullagstiftningen, eller som misstänks för sådana överträdelser. Tilläggsprotokollet till TIS-konventionen upprättades av rådet den 8 maj 2003. [60] Kommissionen (OLAF) har avsatt anslag till utvecklingen av FIDE och påbörjade en genomförbarhetsstudie 2003. Den tekniska utvecklingen av registret kommer att inledas 2004, så det kommer inte att dröja länge innan detta värdefulla tillskott till TIS kan tas i bruk.

[60] EUT C 139, 13.6.2003.

Neapel II-konventionen undertecknades den 18 december 1997. Konventionens ändamål är att effektivisera tullsamarbetet och brottsbekämpningen i EU genom att förhindra och upptäcka överträdelser av nationella tullbestämmelser samt åtala och bestraffa överträdelser av gemenskapens tullbestämmelser och nationella tullbestämmelser. Konventionen innehåller bestämmelser om särskilda former av samarbete såsom förföljande över nationsgräns, gränsöverskridande övervakning, kontrollerade leveranser, hemliga utredningar och "gemensamma specialutredningslag". Dessa särskilda åtgärder ansågs vara av väsentlig betydelse efter fullbordandet av den inre marknaden och avskaffandet av rutinkontroller vid de inre gränserna i EU.

Även om konventionen uttryckligen talar om "tullförvaltningar", definieras sådana i artikel 4.7 som "medlemsstaternas tullmyndigheter och andra myndigheter som är behöriga att genomföra bestämmelserna" i konventionen. Konventionen ger därför utrymme för samarbete mellan brottsbekämpande organ med relevanta befogenheter att agera mot överträdelser av tullbestämmelser enligt definitionen i artikel 4.1 och 4.2.

För den praktiska tillämpningen av konventionen utarbetade rådets arbetsgrupp för tullsamarbete år 2002 en handbok. Handboken förklarar konventionens bestämmelser och hur de skall tillämpas.

Medlemsstaterna har också vidtagit vissa bilaterala åtgärder. Centrum för polis- och tullsamarbete har inrättats med tillämpning av artikel 39 i Schengens tillämpningskonvention (se avsnitt 2.1.1 ovan). Dessa gemensamma centrum skall främja närmare samarbete och uppgiftsutbyte mellan gränsmyndigheter om gränsöverskridande brottslighet, smuggling och olaglig invandring. Centrumen har stor betydelse för förbättrat samarbete och utveckling av ömsesidig kunskap och förståelse mellan de berörda brottsbekämpande organen.

Varje år utför medlemsstaterna minst fyra gemensamma tullövervakningsaktioner, ofta med stöd från Oisin- och (från 2003) Agis-programmen. De senaste åren har de varit inriktade på smuggling av tung narkotika, cigaretter och alkohol och olagliga penningtransaktioner. Syftet är att bekämpa brottssammanslutningars verksamhet.

Sådana aktioner är mycket värdefulla. De sätter tryck på brottsorganisationer och ger goda resultat i form av beslag och betydelsefulla underrättelser, samtidigt som de är god reklam för tullmyndigheternas betydelse för att skydda samhället och bidra till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. De förbättrar också arbetsrelationerna mellan tullmyndigheter, inte bara genom att myndigheterna arbetar tillsammans, utan också genom att de ytterligare främjar särskilda former av samarbete, framtagande av riskprofiler, hotbedömningar, målinriktat arbete och uppgiftsutbyte. Rapporterna om aktionerna innehåller också rekommendationer till förbättringar. Det är emellertid uppenbart att man vid planeringen av aktionerna inte alltid har tagit hänsyn till tidigare rekommendationer.

De senaste åren har särskild uppmärksamhet ägnats åt anslutnings- och kandidatländernas deltagande som ett led i att förbereda dem för anslutningen till EU. Europol har deltagit i flera aktioner genom att tillhandahålla lokaler och utrustning för möten och operativa kontrollcentrum samt bistått med resultatanalyser. Kommissionen (OLAF) har bidragit med tekniskt stöd till aktioner via AFIS (Anti Fraud Information System) för att möjliggöra hemligt uppgiftsutbyte och också ställt personal till förfogande för aktionssamordningsenheten. Kommissionen har nyligen utvecklat en applikation för virtuell aktionssamordning och det kan bidra ytterligare till aktionerna genom minskade kostnader och genom att alla länder kan delta utan att behöva sända personer till platsen. Europols deltagande har visat sig värdefullt och bör utvecklas ytterligare i framtiden, i synnerhet i fråga om brottsanalyser. Europols bistånd vid planering och förberedelser av aktioner är också ett område som bör utvecklas, eftersom det möjliggör effektivare målinriktning och gör att man kan ta hänsyn till aktuella trender och hotbilder.

Sedan EU-fördraget trädde i kraft har medlemsstaternas tullmyndigheter fortsatt att vidta åtgärder för att förbättra samarbetet sinsemellan. De har upprättat ett nätverk av operativa kontaktpunkter för att ytterligare förbättra uppgiftsutbyte och ömsesidigt bistånd. Detta samarbete kommer att förbättras ytterligare när TIS- och Neapel II-konventionerna har ratificerats och tillämpas fullt ut i alla medlemsstater. De gemensamma operationerna har gett goda resultat, även om det finns behov av att se till att tidigare rekommendationer följs. Det vore önskvärt om andra brottsbekämpande organ och Europol deltog fullt ut i framtida operationer för att främja ett närmare samarbete.

I juli 2003 lade kommissionen fram ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om tullens roll i den integrerade förvaltningen av de yttre gränserna. [61] Meddelandet omfattar tullsamarbete inom första och tredje pelaren. Kommissionen föreslår att kontrollerna vid de yttre gränserna skall rationaliseras genom att man fastställer prioriteringar, att en gemensam strategi för riskhantering utarbetas, att samarbete och snabbt uppgiftsutbyte mellan alla myndigheter som ansvarar för säkerhetskontroller främjas samt att åtgärder vidtas i fråga om tillgänglig utrustning och behovet av lika höga skyddsnivåer utmed hela EU:s yttre gräns. Ekofinrådet uppmanade vid sitt möte den 4 november 2003 medlemsstaterna och kommissionen att sträva efter en integrerad förvaltning av de yttre gränserna i syfte att säkra en samordnad hållning hos de myndigheter som ansvarar för person- respektive godskontroller.

[61] Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om tullens roll i den integrerade förvaltningen av de yttre gränserna, KOM(2003) 452 slutlig, 24.7.2003.

Rådets arbetsgrupp för tullsamarbete har utarbetat ett program för tullsamarbete inom tredje pelaren. Programmet sträcker sig över flera ordförandeskap (18 månader). Den 2 oktober 2003 antog rådet en resolution, kopplad till programmet, där man efterlyste en strategi för tullsamarbete. [62] Rådet erkänner att en integrerad strategi för att bekämpa brottslighet, inklusive bidrag i kampen mot terrorism, inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, bör, förutom tullsamarbete, innefatta nära och effektivt multilateralt samarbete mellan tullmyndigheterna och andra brottsbekämpande myndigheter samt andra av Europeiska unionens organ och byråer, till exempel kommissionen (OLAF), Europol och Eurojust.

[62] EUT C 247, 15.10.2003.

Arbetsgruppen för tullsamarbete antog strategin med åtföljande handlingsplan i december 2003. Genomförandet kommer att inledas under det irländska ordförandeskapet. Dessa dokument utgör ramen för ökat samarbete mellan tullmyndigheter de kommande åren. Strategin innehåller ett antal åtgärder som kommissionen har föreslagit för att ytterligare effektivisera EU:s tullsamarbete, till exempel att bilda en permanent aktionssamordningsenhet med sambandsmän, göra EU-täckande hotbedömningar och riskprofiler, anordna gemensam utbildning, tillsammans med poliser när så är aktuellt, och vidta åtgärder i fråga om tillgänglig utrustning och behovet av lika höga skyddsnivåer utmed hela EU:s yttre gräns. Det är viktigt att samtliga medlemsstater omedelbart ratificerar Neapel II-konventionen.

Inom alla de områden som angivits ovan måste kopplingarna till tullsamarbetet inom första pelaren bibehållas.

2.3. Oisin- och Agis-programmen som redskap för att främja polis- och tullsamarbete i EU

Den 20 december 1996 antog rådet en gemensam åtgärd om ett gemensamt program för utbyte, utbildning och samarbete mellan myndigheter med ansvar för brottsbekämpning (Oisin). [63] En andra fas av programmet, Oisin II, fastställdes för perioden 2001 till 2002 genom rådets beslut av den 28 juni 2001. [64]

[63] 97/12/RIF, EGT L 7, 10.1.1997.

[64] 2001/513/RIF, EGT L 186, 7.7.2001.

Oisin II-programmet och andra program som förvaltades av kommissionen enligt avdelning VI i EU-fördraget [65] har ersatts av Agis-programmet (rådets beslut av den 22 juli 2002 [66]), vars ändamål är att främja polissamarbete och straffrättsligt samarbete och att stödja rättstillämparnas arbete med att skapa en gemensam europeisk politik på detta område. Under åren 1999-2002 gav kommissionen stöd till 192 projekt inom polis- och tullsamarbetets område genom Oisin- och Oisin II-programmen. [67]

[65] Grotius II straffrätt, Falcone, Hippokrates och Stop II.

[66] 2002/630/RIF, EGT L 203, 1.8.2002.

[67] Se rapporten om OISIN II-programmet 2001 till Europaparlamentet och rådet, SEK(2003) 316, 14.3.2003.

Exempel på lyckade projekt är operationerna Viking och Track, inriktade på narkotikasmuggling sjövägen respektive fordonsstölder, samt flera projekt för att fastställa gemensamma kvalitetsnormer för metoder för genomförande av brottsplatsundersökningar, riktade till kriminaltekniker. Oisin-programmen har visat sig vara värdefulla för att främja konkret polis- och tullsamarbete i EU och med anslutnings- och kandidatländerna. För varje investerad euro gav projekten i genomsnitt nästan 2 euro i avkastning i termer av samarbete mellan medlemsstaternas, anslutnings- och kandidatländernas brottsbekämpande organ.

Den första inbjudan att lämna förslag till Agis-programmet i början av 2003 gav stort utbyte: 216 förslag lämnades in, varav 99 rörde polis- och tullsamarbetsprojekt. Kommissionen har föreslagit totalt 148 projekt för medfinansiering i år, varav 77 är polis- och tullsamarbetsprojekt.

Det är viktigt att projekt som finansieras via Agis-programmet bidrar till att lösa objektiva problem inom områden som prioriteras inom EU:s polis- och tullsamarbete. Medlemsstaterna och kommissionen bör arbeta närmare tillsammans så att medlen från Agis-programmet används på ett effektivare sätt inom dessa områden. Kommissionen kommer därför att föreslå, vad beträffar samarbete mellan polis- och tullmyndigheter, att Agis-programmet från 2004 och framåt skall inriktas på de prioriterade frågor som har identifierats i detta meddelande. Bättre samordning på medlemsstatsnivå vore önskvärd för att se till att de projektförslag som lämnas in av polis- och tullmyndigheter inriktas mer på de prioriteringar som anges i Agis-programmets arbetsprogram. Kommissionen kommer också att undersöka om det går att förenkla ansökningsförfarandet och påskynda bidragsutbetalningarna.

Kommissionen kommer slutligen att upprätta en förteckning över rapporter från de projekt som fått stöd från Oisin- och Oisin II-programmen genom åren. Det kommer att ge en klarare bild av de områden där polissamarbetet redan har kommit långt och av områden lämpliga för framtida samarbete.

II FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR

1. Faktorer som påverkar polis- och tullsamarbetet

1.1. Det polisiära arbetets natur

Polisens upprätthållande av lag och ordning ingår i ett av fundamenten för en suverän stat, nämligen monopolet på användning av våld och tvång, exempelvis rätten att gripa, förhöra och kvarhålla personer, och att använda skjutvapen. Ur ett nationellt perspektiv är det därför förståeligt om vissa länder är tveksamma till att delta i internationella överenskommelser som inkräktar på det nationella självbestämmandet. Sådan skepsis från de nationella myndigheternas sida kommer främst till uttryck när det är fråga om överenskommelser som ger polisen i andra länder eller företrädare för en internationell organisation rätt att utöva polisiär myndighet inom deras territorier, även om sådan främmande närvaro skulle vara nödvändig för en mer effektiv brottsbekämpning.

Utöver ovan nämnda går det att identifiera tre andra faktorer som står i vägen för internationellt polissamarbete: en naturlig ovilja att dela med sig av information, samexisterande polismyndigheter i medlemsstaterna och det faktum att en utveckling av polissamarbetet hänger nära samman med förbättrat rättsligt samarbete i brottmål.

Att samla in och bearbeta information är av stor betydelse i polisarbetet, särskilt när det gäller att förebygga, upptäcka och utreda brott. Framgångsrika utredningar och därpå följande åtal hänger på kvaliteten av den information som samlas in, på analysen av denna och särskilt på möjligheterna att förhindra att informationen läcker till obehöriga personer eller organisationer. Detta förklarar den naturliga oviljan att utbyta information, i synnerhet med myndigheter och personer till vilka det saknas förbindelser som bygger på ömsesidigt förtroende.

Det är inte bara i internationella kontakter som denna ovilja är uppenbar, utan den ger sig till känna också mellan länders olika polismyndigheter (ibland till och med inom samma myndighet). Därför används fortfarande informella kontakter och sambandspersoner för utbyte på internationell nivå. Det ömsesidiga förtroendet kommer att stärkas med tiden som en följd av ett fortlöpande och allt djupare samarbete mellan de formella organ som inrättats av unionen, till exempel rådets arbetsgrupper, Europol eller EU:s operativa specialgrupp med polischefer. Denna naturliga process fortlöper dock mycket långsamt. Därför är det nödvändigt att finna sätt för att nå snabbare framsteg.

Effektiva metoder för att bygga en anda av tillit och samarbete är de fortbildningsverksamheter som bedrivs inom Europeiska polisakademin (Cepol), liksom Europols program för ökat medvetande. Dessa insatser bör intensifieras. Insatser för att utvidga strukturer för gränsöverskridande samarbete till alla inre gränsområden i unionen torde bidra avsevärt till ett ökat ömsesidigt förtroende.

Det internationella samarbetet kompliceras ytterligare av att det i flera länder finns flera samexisterande polismyndigheter, till exempel ordinarie polis, polis som lyder under den militära organisationen, polis på nationell, regional och lokal nivå eller fullt regionaliserade polismyndigheter. Ur ett organisatoriskt perspektiv är det förståeligt att flera samexisterande men separata polisorganisationer komplicerar samarbetet, inklusive utbytet av information. Därför har medlemsstaterna oftast utsett en myndighet som ansvarar för alla internationella kontakter. Det är av största vikt att varje medlemsstat organiserar sitt interna samarbete så att alla relevanta myndigheter kan delta i internationellt samarbete.

För att förbättra det internationella informationsutbytet krävs det vissa strukturer i medlemsstaterna, både inom landet och på internationell nivå. Inom landet kunde det finnas ett elektroniskt system som möjliggör ett snabbt och säkert utbyte av uppgifter mellan alla berörda myndigheter. Ett sådant system skulle inbegripa en nationell struktur för analys av brottslighet som alla berörda myndigheter kan bidra till och som förser dem med analysresultat.

Det är av största vikt för det internationella utbytet av information att det inrättas centrala nationella kontaktpunkter i alla medlemsstater. Detta rekommenderades redan i 1997 års handlingsplan för bekämpande av den organiserade brottsligheten [68] och förespråkades på nytt i slutrapporten om den andra omgången ömsesidiga utvärderingar [69], där det i punkt 5.4.1 konstaterades att "(i)nternationellt samarbete hade fortfarande inte optimerats, eftersom inte alla medlemsstater hade inrättat en central kontaktpunkt. Framför allt är det i början på en utredning som de otaliga brottsbekämpande myndigheterna i hela unionen kan göra det vanskligt att fastställa lämplig samarbetspartner." De centrala kontaktpunkterna bör, helst i ett enda kontor, samla Europols nationella avdelningar, Sirenekontoren, företrädare för tullmyndigheterna, Interpols nationella centralkontor och företrädare för de rättsliga myndigheterna. De medlemsstater som har upprättat sådana kontaktpunkter kan se tydliga förbättringar i kommunikationen mellan de berörda myndigheterna och i utbytet av information med andra länder.

[68] Rådet beslut av den 28 april 1997, EGT C 251, 15.8.1997.

[69] Rådets dok. 9615/1/03 REV 1 LIMITE CRIMORG 43 av den 30 juni 2003.

Den tredje faktorn gäller internationellt polissamarbete i konkreta utredningar. De flesta utredningsmetoder som används av polisen, till exempel övervakning, avlyssning, kontrollerade leveranser, hemliga utredningar etc., kräver beslut av rättsliga myndigheter i enlighet med nationell straffprocessuell lagstiftning. 2000 års konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål syftar till att förenkla de allmänna förfarandena för rättsligt samarbete och underlätta samarbetet rörande specifika utredningsmetoder.

Hittills har endast tre medlemsstater ratificerat konventionen. Denna situation är ytterst oroande, eftersom den hindrar unionen från att utnyttja potentiellt viktiga instrument. Vidare finns det de som anser att konventionens bestämmelser om ett antal utredningsmetoder troligen inte kommer att resultera i några verkliga framsteg jämfört med det samarbete som förekommer idag, eftersom tillämpningen till största delen regleras i nationell lagstiftning. Kommissionen anser därför att det måste undersökas om man bör enas om en text som skulle föra samarbetet om dessa metoder avsevärt framåt.

1.2. Brist på strategi

Ett av de största problemen med polis- och tullsamarbetet inom EU har varit den uppenbara bristen på en samlad strategi. Kommissionens resultattavla följer bara utvecklingen av de åtgärder som man har uppnått enighet om. Initiativrätten ligger kvar hos medlemsstaterna vilket i praktiken innebär att varje ordförandeland i rådet fastställer sina egna prioriteringar. Det faktum att enhällighet fortfarande är regel i beslutsprocessen och detta bromsar utvecklingen än mer.

EU:s framtidskonvent har föreslagit förbättrade beslutsprocesser och ändringar i fråga om initiativrätten (se 1.4 nedan), men även om regeringskonferensen i slutändan enas om nya regler, kommer det att ta några år innan dess beslut har ratificerats av alla medlemsstater. Det är därför mycket viktigt att man inom ramen för de nuvarande beslutsprocedurerna kommer fram till arbetsmetoder som möjliggör konkreta och betydande framsteg till dess att ratificeringsprocessen upphör.

Det skulle vara ett stort framsteg om man kunde fastställa ett antal konkreta prioriteringar för varje år, på grundval av ett flerårigt arbetsprogram. I rådets beslut av den 22 juli 2002 uppmanas rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser) att lägga fram en rekommendation om att Europeiska rådet skall anta ett flerårigt strategiprogram för de kommande tre åren. [70] Programmen skulle grunda sig på ett gemensamt förslag från de berörda ordförandeskapen, i samråd med kommissionen. Mot bakgrund av det fleråriga strategiprogrammet skulle de två medlemsstater som väntar på att överta ordförandeskapet under påföljande år gemensamt lägga fram ett utkast till årligt operativt program för rådets verksamhet under det året. Programutkastet skall läggas fram i december varje år till rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser).

[70] EGT L 230, 28.08.2002.

Resultattavlan kommer att förbli ett instrument för att övervaka framstegen när det gäller polis- och tullsamarbete. Behovet av en objektiv prioriteringsordning och arbetsplanering för polissamarbetet har nyligen påpekats av en rad medlemsstater. Till exempel har Belgien, Luxemburg och Nederländerna utarbetat ett förslag till konkreta förfaranden för en objektiv prioriteringsordning och fastställande av årliga och fleråriga arbetsprogram. Ett annat mål med dokumentet är att säkerställa ett effektivt polissamarbete inom unionen och integrera sådant samarbete med polissamarbetet på formell nivå. Syftet med operativt samarbete diskuteras i avsnitt 2.1.3 i detta meddelande.

1.3. Ökningen av icke-bindande instrument

Ett annat problem inom den tredje pelaren är den ökade förekomsten av icke-bindande instrument som godkänns eller noteras av rådet, exempelvis rekommendationer eller slutsatser. Mervärdet är begränsat i denna typ av instrument, som tar upp värdefull tid och resurser och tenderar att leda till förvirring, då olika tolkningar uppstår beträffande skyldigheten att genomföra dem. Kommissionen anser att om medlemsstater finner en viss fråga tillräckligt viktig för att diskuteras på rådsnivå, så borde dessa diskussioner leda till åtgärder som faktiskt genomförs av samtliga.

1.4. Beslutsfattande inom tredje pelaren

En viktig förklaring till den långsamma utvecklingen av polis- och tullsamarbetet de senaste åren står att finna i unionens gällande beslutsregler rörande frågor som tas upp i avdelning VI i EU-fördraget. I artikel 34.2 föreskrivs att rådet måste fatta sina beslut med enhällighet och att rätten att ta initiativ till lagstiftning är delad mellan alla femton medlemsstaterna och kommissionen.

Denna situation leder i bästa fall till långa och utdragna beslutsprocesser på alla nivåer i rådets strukturer och organ, till exempel Europol, Europeiska polisakademin och EU:s operativa specialgrupp med polischefer. I värsta fall leder den till att inga beslut fattas överhuvudtaget, eller till att det antas instrument som inte är rättsligt bindande, som rådets slutsatser eller rekommendationer. Rådets ordförandeländer vill visa att deras ordförandeperiod har lett till synbara framsteg för samarbetet på områden som omfattas av den tredje pelaren.

Möjligheten i artikel 34.2 c att med kvalificerad majoritet besluta om de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra rådsbeslut som främjar samarbete har aldrig prövats. Om man vill stärka samarbetet är det viktigt att de möjligheter som erbjuds genom denna artikel kommer till bättre användning.

Frågan om röstningsförfaranden och initiativrätt på de områden som för närvarande omfattas av avdelning VI diskuterades av framtidskonventet. Det föreslås att initiativrätten skall ligga hos kommissionen och en grupp som utgör minst 25 % av medlemsstaterna. Utkastet till konstitutionellt fördrag erbjuder en väsentlig förbättring av beslutsförfarandena när det gäller polis- och tullsamarbete. Medan beslut om operativt samarbete och beslut om insatser av en medlemsstat på en annan medlemsstats territorium skulle kräva enhällighet också i fortsättningen, skulle beslut om ramen och mekanismerna för samarbetet (till exempel Europol) fattas med kvalificerad majoritet och i enlighet med medbeslutandeförfarandet. Kommissionen anser att den balans som uppnåtts i utkastet till konstitutionellt fördrag väl visar medlemsstaternas respektive kommissionens behörighet på detta område.

1.5. Bristande genomförande av rättsakter som antagits av rådet

Framstegen på området för polis- och tullsamarbete hämmas av det långsamma och otillräckliga genomförandet av rättsakter som antagits av rådet. Ett exampel på detta är Neapel II-konventionen och protokollet om utvidgning av Europols behörighet till penningtvätt i allmänhet från september 2000. Inget av dessa instrument har ratificerats av samtliga medlemsstater.

Med hänsyn till det allmänna genomförandeläget, bekräftade Europeiska rådet vid sitt möte i Laeken i december 2001 behovet av att snabbt införliva beslut som fattats av unionen med nationell rätt. Europeiska rådet underströk också vikten av att så snabbt som möjligt ratificera de konventioner som undertecknats sedan ikraftträdandet av Maastrichtfördraget. Uppmaningen tycks dock inte ha någon större effekt när det gäller rättsliga och inrikes frågor.

Det finns visserligen olika mekanismer för att på ett systematiskt sätt klargöra hur medlemsstaterna ligger till i genomförandet av de rättsligt bindande instrument som rådet har antagit, exempelvis rambeslut, men det finns ingen standardmekanism för att se till att de efterlevs. Strukturen med den "tredje pelaren" överges i utkastet till konstitutionellt fördrag. Detta innebär att de bestämmelser som i normala fall tillämpas i överträdelseförfaranden skulle vara tillämpliga på rättsakter på områden som för närvarande omfattas av den tredje pelaren. Kommissionen föreslår därför att medlemsstaternas genomförande under tiden undersöks systematiskt genom en formell mekanism.

1.6. Bristen på empiriska undersökningar om polis- och tullsamarbete

Utvecklingen av en fungerande politik inom ett givet område underlättas betydligt om den kan grundas på en objektiv analys av problem och möjliga lösningar, och på statistik som möjliggör jämförelser mellan olika länder. Detta gäller än mer för komplicerade och känsliga politikområden, som polis- och tullsamarbete. Oberoende forskare har en viktig roll att spela när det gäller att tillhandahålla en sådan analys.

Den befintliga vetenskapliga forskningen i EU om polis- och tullsamarbete lider av en rad brister. Det har inte gjorts mycket egentlig forskning på detta område, och den forskning som faktiskt finns begränsar sig ofta till en normativ analys av fördrag, institutioner, behörighetsområden och förfaranden, men går inte i tillräcklig utsträckning in på hur det befintliga samarbetet faktiskt fungerar. Omvänt kan forskningen ofta vara inriktad på vissa aspekter av polissamarbetet och inte ge tillräcklig insikt i hur helheten är organiserad och fungerar. Den mesta forskningen täcker inte de konkreta problem som unionen står inför när det gäller gränsöverskridande brottslighet.

Vidare begränsar sig forskningen i normala fall till en analys av samarbetsmetoderna och ägnar inte tillräcklig uppmärksamhet åt behovet av att ta hänsyn till medlemsstaternas polis- och rättsväsen. Inte mycket forskning har ägnats åt vilka investeringar som krävs för sådant samarbete och en eventuell anpassning av de nationella systemen. Slutligen finns det en brist på statistiska uppgifter om de största brottslighetsproblemen i medlemsstaterna. Sådana uppgifter är nödvändiga för att upptäcka skillnader i förekomsten av dessa problem och i hur allvarliga problemen är. Tillgång till uppgifter av detta slag skulle göra det möjligt att utarbeta en effektiv politik på EU-nivå.

En positiv tendens i fråga om forskningen om rättsliga och inrikes frågor i unionen är tillgången, inom ramen för det sjätte ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling [71], till forskningsmedel för projekt som behandlar exempelvis brottsbekämpning. En ny förslagsomgång inom ramen för detta program kommer att offentliggöras i oktober 2004.

[71] Rådets beslut av den 30 september 2002 (2002/834/EG), EGT L 294, 29.10.2003, s. 1.

Kommissionen anser att kunskapsbasen om polis- och tullsamarbete i EU måste stärkas avsevärt under de kommande åren. Ett första steg skulle vara att skapa en klar bild av dels i vilken mån de brottsbekämpande myndigheterna i EU efterfrågar forskning, dels vad forskningsvärlden har att erbjuda från. Enligt kommissionen är Europeiska polisakademin i en idealisk position för att utföra en sådan uppgift på EU-nivå.

Det behöver frigöras medel som kan anslås för forskningsändamål. Detta är ett delat ansvar för medlemsstaterna och unionen. Kommissionen föreslår att det avsätts medel inom ramen för Agis-programmet för forskning om de prioriterade områden som anges i detta meddelande. Samtidigt kommer kommissionen också i fortsättningen att bidra med input i fråga om rättsliga och inrikes frågor inom ramen för det sjätte ramprogrammet. På längre sikt kommer kommissionen att börja undersöka det eventuella behovet av ett särskilt forskningsprogram på området för rättsliga och inrikes frågor.

1.7. Polis- och tullsamarbetets natur

I artikel 29 i EU-fördraget föreskrivs ett närmare samarbete mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter i medlemsstaterna.

När det gäller samarbetet på internationell nivå mellan tull och polis förefaller detta att fungera på olika sätt i olika medlemsstater. Det finns dock bevis för att inte alla medlemsstater har något sådant samarbete över huvud taget på nationell nivå. Detta gäller på narkotikaområdet. Vissa medlemsstater har infört ett närmare samarbete mellan polis- och tullmyndigheter, i enlighet med rådets resolution av den 29 november 1996 [72]. I denna resolution uppmanade rådet medlemsstaterna att upprätta formella avtal eller skapa andra ordningar på nationell nivå som beaktar de allmänna riktlinjerna i resolutionen. Enligt resolutionen skall de två nämnda myndigheterna och deras respektive behörighetsområden beskrivas noggrant och respekteras fullt ut. Det föreskrivs vidare en skyldighet att utbyta och dela med sig av relevanta underrättelseuppgifter.

[72] EGT C 375, 12 december 1996.

Andra områden där samarbete mellan tull och andra brottsbekämpande myndigheter håller på att förbättras är terroristbekämpning och skydd av den internationella leveranskedjan. Detta ökade samarbete är en följd av den terroristverksamhet som förekommit världen över under senare tid. Samarbetet kommer förhoppningsvis att bidra till identifiering av kända eller misstänkta terrorister och ge säkrare varutransporter.

I vissa medlemsstater har samarbetet utvecklats med stor respekt för den särskilda sakkunskap som de berörda aktörerna besitter, till exempel samarbete och ömsesidigt bistånd i gränsområden, brottsbekämpning under flera olika myndigheters samverkan, normala brottsbekämpande insatser, förbättrad brottsbekämpningskapacitet, gemensamma underrättelseenheter för utbyte av information och underrättelser till förmån för alla organ som deltar.

Efter att ha noterat den rådande situationen och rådgjort med medlemsstaterna, anser kommissionen att samarbetet och kommunikationen mellan polis och tull bör effektiviseras, både i medlemsstaterna och inom ramen för rådets arbetsstrukturer.

1.8. Databaser och kommunikationssystem inom ramen för den tredje pelaren

Under senare år har ett antal databaser och kommunikationssystem utvecklats (eller är under utveckling) i unionen för att användas av medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter. Alla dessa tas upp i relevanta avsnitt av detta meddelande. De viktigaste exemplen är Europols informationssystem, Schengens informationssystem, tullens informationssystem (faller inom både första och tredje pelaren), registret för identifiering av tullutredningar och Europols virtuella privata nätverk. Det finns en risk för överlappning mellan åtminstone några av dessa system och dessutom är det inte helt klarlagt om systemen är kompatibla i den omfattning som krävs.

För att underlätta för rådet att skapa sig en klarare bild av denna mycket tekniska och komplicerade fråga, så att nödvändiga beslut kan fattas, överlämnade kommissionen tidigt 2002 ett mötesdokument till den kommitté som inrättas genom artikel 36 i fördraget (Artikel 36-kommittén). Det innehöll en sammanfattande beskrivning av syftet med och funktionen hos de relevanta databaserna och kommunikationssystemen. Dokumentet blev basen för arbetet i den tillfälliga arbetsgrupp som Artikel 36-kommittén inrättade i november 2002 i syfte att undersöka frågan och utarbeta förslag.

Den tillfälliga arbetsgruppen, som bestod av företrädare för ordförandeskapet, kommissionen, Europol, Eurojust, den gemensamma tillsynsmyndigheten för uppgiftsskydd och rådets generalsekretariat, drog slutsatsen att riskerna för överlappningar av uppgifter var begränsad och än så länge inte hade lett till några problem [73]. De lade fram tre långsiktiga alternativ för brottsbekämpningssystemens framtid:

[73] Dok. 8857/03 RIF 118, 6.5.2003.

* Att samla befintliga system i ett gemensamt EU-informationssystem som skulle utvecklas till att omfatta framtida behov inom alla berörda affärsområden.

* Att hålla systemen oberoende av varandra och göra det möjligt att införa nya system alltefter framtida verksamhetsbehov.

* Att undersöka och genomföra harmonisering av dataformat och bestämmelser om tillgång i de olika systemen, och samtidigt låta nuvarande system utvecklas så att de blir kompatibla [74] med varandra (kompromisslösning).

[74] Fastställande av uppgiftskategorier ("business objects") och standardisering av formatet på de uppgifter som skall utbytas, harmonisering av de säkerhetsbestämmelser som gäller för tillgång till och bearbetning av uppgifter, utarbetande av standardiserade gränssnitt som medger sammankoppling av system utan mänskliga ingrepp.

För att kunna fastställa de ekonomiska konsekvenserna av vart och ett av de tre alternativen, rekommenderade arbetsgruppen ytterligare en ingående studie. Det föreslogs också vanliga möten med företrädarna för de organisationer som ansvarar för de nämnda informationssystemen, för att identifiera problem och utbyta bästa praxis.

Artikel 36-kommittén godkände rapporten och höll med om att det behövdes ytterligare insatser. Kommissionen anser att kompromissalternativet är mest hållbart på kort sikt. På längre sikt bör man överväga att införa ett gemensamt EU-system.

Denna fråga behöver klargöras så snabbt som möjligt, så att slutliga rekommendationer och beslut om den långsiktiga framtiden för EU:s informationssystem på brottsbekämpningsområdet kan utfärdas utan dröjsmål.

2. Slutsatser och rekommendationer

På grundval av de skyldigheter som anges i EU-fördraget, Schengenkonventionen, handlingsplanen från Wien och slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors, har unionen ända sedan EU-fördraget ikraftträdande 1999 vidtagit ett betydande antal åtgärder för att stärka polis- och tullsamarbetet. Dessa åtgärder har bidragit till att effektivisera unionens brottsbekämpning och därigenom till att man har kunnat uppnå de mål som anges i artikel 29 i EU-fördraget.

Formellt sett har alla åtgärder rörande polissamarbete som efterfrågades i slutsatserna från Tammerfors genomförts (en operativ specialgrupp med polischefer och en europeisk polisakademi). När det gäller handlingsplanen från Wien återstår en rad viktiga åtgärder att genomföra, bland dessa till och med några som skulle ha genomförts inom två år från ikraftträdandet av EU-fördraget. Dessutom har ett antal av EU-fördragets bestämmelser ännu inte genomförts (till exempel artiklarna 30.1.d och 32 i EU-fördraget och artiklarna 44 och 45 i Schengenkonventionen).

Kommissionen anser därför att de åtgärder som beskrivs nedan för de viktigaste politikområdena är av största betydelse för att på ett konkret sätt förbättra och snabba på polis- och tullsamarbetet i EU. Alla åtgärderna kan genomföras inom ramen för nuvarande fördragsbestämmelser, med undantag för en eventuell överföring av utredningsbefogenheter på Europol och en allmän omformning av detta organ, där kommissionen har föreslagit ett antal ändringar som kommissionen stödjer. En omarbetning av Europolkonventionen är ett alternativ som måste övervägas noga.

Åtgärderna syftar både till att förändra politikens innehåll och till att förbättra arbetsmetoderna. Vad gäller arbetsmetoderna bör rådet och kommissionen som en övergripande åtgärd gemensamt utarbeta fleråriga och ettåriga arbetsprogram på området för polis- och tullsamarbete. Sådana program bör bland annat inbegripa de prioriterade åtgärder som anges i detta meddelande. I vissa fall vore det lämpligt att samordna åtgärderna med initiativ inom ramen för första pelaren. I stället för icke-bindande åtgärder, som inte tillför mycket, bör rådet anta rättsligt bindande instrument i enlighet med artikel 34.2 i EU-fördraget. Kommissionen kommer att utarbeta ett första utkast av detta arbetsprogram. Medlemsstaterna bör förbättra genomförandet av såväl bindande som icke-bindande instrument. Ett allmänt tillsynssystem bör utvecklas i syfte att övervaka och rapportera om genomförandet.

Vad gäller konkreta åtgärder på olika politikområden kan åtgärderna för att förbättra polis- och tullsamarbetet inom EU delas in i två stora grupper: den första rör informationsflödet, den andra gränsöverskridande samarbete.

2.1. Bättre informationsflöde

Ett nödvändigt villkor för ett effektivt samarbete mellan medlemsstater är att det finns ett effektivt samarbete mellan olika polismyndigheter och andra brottsbekämpande myndigheter inom medlemsstaterna. Ett bra sätt att uppnå detta är att inrätta centrala nationella kontaktpunkter (CNCP) för internationellt utbyte av information (rekommenderades redan i 1997 års handlingsplan mot organiserad brottlighet). Kontaktpunkterna bör bestå av företrädare för Europols nationella enheter, Sirenekontoren, tullen, Interpols nationella samordningsorgan samt företrädare för de rättsliga myndigheterna. Slutligen bör det införas mekanismer för regelbunden utvärdering av huruvida medlemsstaterna genomför instrumenten på ett tillfredsställande sätt, i enlighet med vad som fastställdes redan i den gemensamma åtgärden av den 5 december 1997 [75].

[75] Gemensam åtgärd om införande av en ordning för utvärdering av tillämpning och genomförande på nationell nivå av internationella åtaganden i kampen mot den organiserade brottsligheten. 97/827/RIF, EGT L 344, 15.12.1997.

Man bör se till att de olika data- och kommunikationssystem som används av medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter (både polisen och tullen) är kompatibla. På EU-institutionsnivå bör man försöka hitta mekanismer för att främja samarbete och informationsutbyte mellan Olaf och Europol. I samband med detta bör man reglera utbytet av personliga uppgifter mellan dem. Kommissionen planerar att inom kort anta ett meddelande om en informationspolicy i samband med brottsbekämpning, detta för att bidra till utvecklingen av en underrättelsebaserad brottsbekämpningsstrategi på EU-nivå.

Kommissionen anser inte att rådet måste anta nya rättsakter innan det konstitutionella fördraget träder i kraft för att öka Europols effektivitet. Nya medlemsstater kommer att behöva ratificera Europolkonventionen och ändringsinstrumenten samtidigt. Vad som krävs är en konsolideringsperiod, under vilken alla beslut som rådet antagit under senare år rörande Europol bör ratificeras och genomföras. Samtidigt bör man genomföra det informationsprogram som nyligen inletts för att öka den ömsesidiga förståelsen mellan Europol och medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter [76].

[76] "Corporate Europol awareness strategy and program". Agis-projekt RIF/2003/188.

En förenklad version av Europols informationssystem bör göras tillgänglig så snabbt som möjligt. Det är också av stor betydelse att man genomför rekommendationerna om hur man skall förbättra medlemsstaternas överföring av information i rapporten från cheferna för Europols nationella enheter (HENU - Heads of Europol National Units) från 2000. I detta sammanhang är det också viktigt att slutsatserna från den nyligen påbörjade tredje fasen av utvärderingen genomförs så snart de finns tillgängliga.

Möjligheterna att införa den databas för pågående utredningar som efterfrågades i handlingsplanen från Wien bör undersökas. Frågan bör tas upp i rådet. Vidare är det viktigt att vidta åtgärder för att förbättra statistiken om gränsöverskridande brottslighet och ge Europol möjlighet att använda tullens informationssystem (CIS). Kommissionen anser att Europol måste ha direkt tillgång till både tullens informationssystem och registret för identifiering av tullhandlingar (FIDE), eftersom båda de relevanta rättsakterna föreskriver detta.

När Europol har konsoliderats och under antagande av att ett nytt konstitutionellt fördrag kommer att föreskriva att konventionen skall ersättas med EU-lagstiftning, uppstår frågan om Europol skall förses med vissa utredningsbefogenheter. Ett lämpligt politikområde att börja med kunde vara kampen mot förfalskning av euron, eftersom detta är en typ av organiserad brottslighet som hotar unionens intressen som helhet. Vidare har Europol tillsammans med Europeiska centralbanken och kommissionen varit verksamt på området sedan euron infördes, och förfogar därför över en betydande sakkunskap på området. Diskussionen om sådana viktiga förändringar måste givetvis åtföljas överväganden om judiciell och parlamentarisk kontroll över Europol. Detta kommer att vara ett viktigt diskussionsämne för de närmsta åren.

2.2. Bättre samarbete över gränserna

EU:s operativa specialgrupp med polischefer är bäst lämpad att på fältet samordna åtgärderna för att förbättra det faktiska samarbetet över gränserna. Som påpekades i kapitel 2.1.3 i första delen av detta meddelande har gruppen stött på problem som beror på att den inte är helt integrerad i EU:s institutionella strukturer. För att säkerställa dess effektivitet finns det inget alternativ till att införliva den operativa specialgruppen med rådets strukturer. Den skulle förstås också i fortsättningen arbeta i huvudsak med operativa frågor och inte delta i utarbetandet av lagstiftning, som fortfarande skulle vara en fråga för Artikel 36-kommittén.

Gruppen skulle mötas minst en gång per ordförandeskap och bidra med råd i frågor om operativt polissamarbete och andra utvalda ämnen. Detta skulle vara i överensstämmelse med ett eventuellt inrättande av en kommitté som har till uppgift att främja operativt samarbete om EU:s interna säkerhet, såsom föreslås i det slutliga utkast till konstitutionellt fördrag som har utarbetats av EU:s framtidskonvent.

Befintliga permanenta organ, till exempel Europol, bör utnyttjas optimalt för att bistå polischeferna med granskningen av förslag och initiativ till åtgärder och för att genomföra, övervaka och utvärdera dessa åtgärder. Kommissionen föreslår därför att Europol uppmanas att, på grundval av regelbundna riskanalyser, lägga fram förslag till gemensamma insatser för polischefernas möte. Europol bör också ansvara för samordningen, övervakningen och uppföljningen av dessa åtgärder, i nära samverkan med de polischefer som leder insatserna i medlemsstaterna. Europol bör också bistå EU:s operativa specialgrupp med polischefer med operativt stöd.

EU:s operativa specialgrupp med polischefer bör delta i organisationen av EU:s polisinsatser utomlands, särskilt när det gäller planeringen, tilldelningen av resurser och de logistiska aspekterna.

Särskilt under senare år har flera medlemsstater utvidgat sitt gränsöverskridande samarbete, och då ofta på grundval av Schengenkonventionen. Framgångarna har varit betydande när det gäller att minska brotten. Ett antal medlemsstater tycks dock inte ha kommit lika långt. Kommissionen ser inrättandet av gemensamma polisstationer och center för polis- och tullsamarbete i alla inre gränsområden i unionen, inklusive kandidatländerna, som ett effektivt medel för att samtidigt uppnå ett antal viktiga mål, nämligen att få ner brottsligheten, skapa större öppenhet, skapa ett ömsesidigt förtroende mellan berörda myndigheter i medlemsstaterna samt att bygga ett effektivt samarbete mellan polis, tull och rättsliga myndigheter när dessa tre myndigheter samverkar i sådana center.

Kommissionen föreslår därför att de medlemsstater som har haft framgång med sådant gränsöverskridande samarbete, rapporterar om sina erfarenheter till berörd arbetsgrupp i rådet. På grundval av dessa rapporter kunde man utarbeta en förteckning över god praxis för de medlemsstater som är intresserade. Om nödvändigt kunde finansiering via Agis-programmet komma i fråga för utarbetandet av förteckningen, som framöver skulle kunna tjäna som grund för ett rättsligt bindande instrument för att institutionalisera sådant samarbete inom EU.

Vad gäller förföljande in andra medlemsstater (artiklarna 40 och 41 i Schengenkonventionen), anser kommissionen att ett europeiskt område med säkerhet kräver att samarbetsbegränsningar som har att göra med vilka transportmedel som kan användas för transport över gränsen bör undanröjas. Kommissionen rekommenderar därför att den arbetsgrupp som inrättades under det belgiska ordförandeskapet 2001 fortsätter sitt arbete med att ta fram konkreta rekommendationer för att öka möjligheterna till förföljande luftvägen, via järnväg (internationell tågtrafik) och sjövägen. Vidare bör polisen ges större möjlighet att förfölja brottslingar över landgränser, inte bara för fler typer av brott. De måste också ha de resurser som krävs för att på ett effektivt sätt kunna överföra de efterlysta gärningsmännen till behöriga myndigheter, utan att bryta mot de gällande rättsliga instrumenten om straffrättsligt samarbete i brottmål. Polisen bör ha rätt att uppta förföljelse när en person ignorerar en order om att stanna och flyr över gränsen.

Vad gäller Schengenhandboken om polissamarbete krävs en regelbunden uppdatering, något som inte förekommer för närvarande. För att minimera behovet av översättning, bör man använda mallar med så lite variabel information som möjligt. Handboken bör innehålla aktuella kontaktuppgifter för att underlätta kontakter över gränserna.

Det bör snarast möjligt utvärderas i vilken omfattning artikel 44 i Schengenkonventionen om direkta kommunikationsförbindelser mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter har genomförts. Förbindelserna får inte inskränka sig till telefon och fax, utan skall även omfatta datorstödda förbindelser.

För närvarande är det fortfarande oklart hur medlemsstaterna genomför artikel 45 i Schengenkonventionen om registreringskort vid hyra av logi, exempelvis hotell och använder information i brottsbekämpningssyfte. Diskussionen om användningen av denna information måste föras upp på EU:s dagordning, eftersom detta gör det möjligt att förbättra brottsbekämpningen utifrån befintliga skyldigheter och strukturer.

Vad gäller artikel 46 Schengenkonventionen om informationsutbyte på en medlemsstats initiativ, föreslår kommissionen att det genomförs en enkätundersökning inom medlemsstaternas behöriga myndigheter för att fastställa i vilken omfattning denna artikel verkligen genomförs och i vilken utsträckning polisinsatser har gjorts på grundval av den information som utbytts enligt bestämmelsen. Slutsatserna av en sådan undersökning kunde användas för att standardisera vissa former av samarbete vid de inre gränserna.

Beträffande framtiden för Schengens informationssystem (SIS) och det framtida SIS II, bör man främja ett snabbt införande av nya funktioner, om möjligt redan i det befintliga SIS. I september 2003 lade kommissionen fram ett förslag som är avsett att ge medlemsstaternas fordonsregistreringsmyndigheter tillgång till SIS, för att förhindra registrering av stulna fordon. Vidare uppmanades kommissionen av det grekiska ordförandeskapet att tillsammans med medlemsstaterna regelbundet uppdatera handboken för samverkan mellan SIS och Sirene.

Vad gäller artikel 32 i EU-fördraget, som föreskriver att rådet skall bestämma de villkor och begränsningar enligt vilka de brottsbekämpande myndigheterna i en medlemsstat får verka på en annan medlemsstats territorium, betonas dess centrala betydelse för EU:s polissamarbete i handlingsplanen från Wien. 2000 års konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål och rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper från 2002 verkar delvis täcka denna fråga. Kommissionen välkomnar överläggningarna i denna fråga i de berörda arbetsgrupperna i rådet och uppmanar dem att fortsätta att utreda den grundligt. Detta är särskilt nödvändigt med hänsyn till diskussionerna om förbättrat samarbete över gränserna, men också för att klargöra enligt vilka villkor polisen får verka på en annan medlemsstats territorium i krissituationer.

Slutligen bör tjänstemän från alla berörda brottsbekämpande myndigheter delta i gemensamma övervakningsinsatser inom ramen för arbetsgruppen för tullsamarbete (CCWG) och arbetsgruppen för polissamarbete (PCWG). Europol förefaller vara lämpligast för att tillhandahålla en aktionssamordningsenhet (OCU) på områden som faller under den tredje pelaren.

2.3. Gemensam kultur, gemensamma instrument och metoder

För att förbättra samarbetet över gränserna är det viktigt att främja utvecklingen av en gemensam grund för de polis- och tullmyndigheter som arbetar med likartade frågor i kampen mot brottsligheten.

En av de viktigaste faktorerna när det gäller att överbrygga hindren för ett mer effektivt polissamarbete i EU är att skapa en kultur av tillit och samarbete mellan olika brottsbekämpande myndigheter. Polisutbildning spelar en avgörande roll för att skapa en sådan anda. Som enda EU-organ som tilldelats en sådan uppgift, bör Europeiska polisakademin har en central roll i en framtida strategi för polissamarbete i EU.

För att polisakademin skall kunna utföra sina uppgifter ordentligt, krävs nödvändiga resurser och en rättslig ram, det vill säga den måste vara ett rättssubjekt, ha ett fullt fungerande och permanent sekretariat och finansieras via gemenskapsbudgeten.

Utöver den egentliga samordningen av den gemensamma fortbildningen inom vissa prioriterade områden, som riktar sig till nyckelaktörer inom medlemsstaternas polisväsen (det kan röra sig om kurser för personer med en snabb karriärutveckling eller nästa generation högre polisbefäl), bör Europeiska polisakademin inrikta sig på att utveckla en gemensam plan för polisutbildningen. Denna plan skulle tillämpas vid alla medlemsstaters polishögskolor och vid gemensamma kvalitetsnormer för såväl kurser som lärare. Europeiska polisakademin bör ha mandat att regelbundet kontrollera huruvida dessa gemensamma planer och normer tillämpas av medlemsstaternas polisakademier, och att utfärda särskilda utbildningsintyg (Cepol-intyg) på grundval av ett system med expertgranskning.

Enligt kommissionens uppfattning har Europeiska polisakademin också en viktig funktion när det gäller fortbildningen av högre tjänstemän som arbetar med frågor som omfattas av tullsamarbetet inom ramen för tredje pelaren. Kommissionen välkomnar därför att Europeiska polisakademin redan erbjuder kurser för tulltjänstemän och därigenom tillhandahåller gemensam utbildning för polis- och tull inom vissa områden. På längre sikt uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att överväga lämpligheten i att utvidga polisakademins mandat till att även omfatta nationella tullutbildningsinstitut, i syfte att förbättra EU:s förmåga att bekämpa gränsöverskridande brottslighet.

Kommissionen föreslår att utbyte och utlåning av personal skall intensifieras för att odla en anda av förtroende och samarbete. Europeiska polisakademin, som kommer att inleda arbetet på dessa två områden under 2004, bör spela en central roll i detta avseende. Vikten av språkutbildning i samband med sådan utlåning och utbyte kan inte överskattas. Användningen av Agis och andra relevanta gemenskapsprogram i förhållande till både utbytes- och språkundervisningsprogram för poliser och andra tjänstemän på brottsbekämpningsområdet bör undersökas närmare.

Vetenskaplig forskning spelar en mycket viktig roll när det gäller att förbättra grunden för beslutsfattande på alla områden. Endast begränsade forskningsinsatser har gjorts beträffande polis- och tullsamarbete. Ytterligare medel bör ställas till förfogande, vilket är unionens och medlemsstaternas gemensamma ansvar. Kommissionen kommer att se till att det blir möjligt att via Agis-programmet fördela medel till undersökningar om frågor som anges som prioriterade i detta meddelande. Kommissionen kommer också att säkerställa en riktad användning av relevanta delar av det sjätte ramprogrammet. Det är också viktigt att få fram en tydligare bild av prioriteringarna för forskningen om polis- och tullsamarbete. Här kan Europeiska polisakademin komma att spela en mycket användbar roll.

Yrkesetik inom polisen har funnits på Europeiska polisakademins dagordning redan från starten. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att överväga om det är eftersträvansvärt att skapa en yrkesetisk kod för polisen i EU. Detta skulle påverka den allmänna opinionen i positiv riktning och bidra till att öka förtroendet mellan medlemsstaternas polismyndigheter.

Den gemensamma utvärdering av utredningsteknik som avses i artikel 30.1 d EU-fördraget har ännu inte inletts i unionen. Kommissionen föreslår att medlemsstaternas experter börjar undersöka denna fråga i rådet, med hänsyn till förslaget till motsvarande artikel i konstitutionsutkastet. Kommissionen är redo att organisera ett expertmöte och att eventuellt frigöra medel ur Agis-programmet. Det är viktigt att alla medlemsstater bygger upp DNA-databaser, som är effektiva och verksamma hjälpmedel vid brottsutredningar. Man bör utveckla ett system som gör det möjligt för medlemsstaterna att kontrollera om DNA som hittas på deras territorium matchar DNA som hittats i andra medlemsstater.

Rättsmedicinsk forskning är ett ämne som ännu inte har behandlats på ett strukturerat sätt i unionen. Det viktigaste förefaller vara att höja kvalitetsnivån på de rättsmedicinska laboratorierna i medlemsstaterna genom att kräva att de inför kvalitetssäkringssystem på grundval av en allmänt erkänd standard. Kommissionen uppmanar rådets berörda arbetsgrupper att på nytt ta upp frågan om rollen för Europeiska nätverket av kriminaltekniska institut (ENFSI) i EU-samarbetet på detta område.

2.4. Terroristbekämpning

Terroristbekämpningen inom EU är ett område som tydligare än något annat visar behovet av att, som tidigare nämnts, förbättra samarbetet både i fråga om informationsflödet och om det gränsöverskridande samarbetet på fältet. Detta område täcker alla aspekter av brottsbekämpningssamarbete, från gemensamma utredningsgrupper till särskild kriminalteknik för att spåra sprängämnen.

I kommissionens bidrag till europeiska rådets möte den 19 mars 2004 och till genomförandet av den europeiska säkerhetsstrategin i kampen mot terrorismen, konstateras att ett första steg mot bättre insatser på detta område är att förbättra samarbetet mellan alla myndigheter som är delaktiga i kampen mot terrorism inom rådets strukturer. I ett första steg bör alla delegationer till arbetsgruppen mot terrorism (TWG) bestå av företrädare för såväl polis som för icke-polisiära underrättelsetjänster. Europols roll i en terroristbekämpningspolitik för EU bör stärkas genom att systemet med information via Europols sambandspersoner ersätts med ett system med direkta förbindelser mellan Europols terroristbekämpningsenhet och medlemsstaterna, genom att länka Europol till nätverket av sambandskontor och göra Europol till medlem av "Bern-klubben".

I ett senare skede skulle det bli nödvändigt att föra Bernklubbens terroristbekämpningsgrupp närmare TWG. Europol bör omvandlas till ett verkligt centrum för underrättelser om terroristbekämpning, vilket inbegriper att man upprättar en gemensam databas för uppgifter om terrorism (personer, händelser, indikationer, insatser etc.). Rådets rekommendation om att skapa multinationella team som skall samla information om terrorister [77] (gemensamma underrättelseteam) bör omvandlas till ett rättsligt bindande instrument som gör det möjligt för underrättelseenheter (polistjänstemän eller civila) och Europol att arbeta tillsammans.

[77] Rådets (RIF) rekommendation av den 13 juni 2002.

Det finns också goda argument för att förbättra samordningen av åtgärder mot terrorism inom EU-institutionerna och stärka rollen för arbetsgruppen mot terrorism i utarbetandet av en EU-politik. Arbetsgruppens arbetsmetoder bör förbättras genom att Europol ges en mer aktiv roll. Arbetsgruppens verksamhet bör inbegripa alla aspekter av kampen mot terrorism, särskilt finansieringsfrågan och samarbetet med tredje land vid tillämpningen av FN:s säkerhetsråds resolution 1371. Gruppen bör också ha en roll vid utformningen av en terroristbekämpningspolitik för EU.

I efterdyningarna av terroristattackerna i Madrid den 11 mars 2004 enades rådet om ett antal åtgärder för att förbättra samarbetet i kampen mot terrorism inom EU. En del av dessa åtgärder rör det faktiska operativa samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter, som bättre kontroll av skjutvapen och sprängämnen och bättre möjligheter att spåra dem, eventuell uppbyggnad av en kriminalteknisk databas för hela EU, bättre förutsättningar för förföljande över gränsen och förenklat utbyte av information och underrättelser mellan de brottsbekämpande myndigheterna i medlemsstaterna. Andra insatser rör ratificering och/eller genomförande av relevanta rättsliga instrument, som exempelvis konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål och protokollen till den samt de tre protokollen till Europolkonventionen.

I de två dokument som kommissionen utarbetat efter den 11 mars 2004 [78] och som nämns i avsnitt 2.1.6.1 identifieras en rad åtgärder för att öka EU:s operativa förmåga så att terrorismen kan förebyggas och bekämpas på ett effektivare sätt. Av dessa åtgärder är det viktigt att framhålla bättre utnyttjande av befintliga instrument som Europol, Eurojust och rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper samt en stärkt ställning för EU:s operativa specialgrupp med polischefer.

[78] SEK (2004) 348 av den 18 mars 2004 och SEK (2004) 332 av den 19 mars 2004.

2.5. Tullsamarbete

Tullsamarbetet inom den tredje pelaren är väl etablerat. Det finns emellertid utrymme för att utveckla och förbättra detta samarbete ytterligare för att göra det mer effektivt i enlighet med de riktlinjer som anges nedan.

Vad gäller gemensamma tullövervakningsaktioner på detta område, bör alla rekommendationer tas ad notam vid planeringen av framtida insatser av liknande slag för att undvika de överlappningar som förekommer med jämna mellanrum. Det bör utarbetas ett standardiserat svarsformulär, som måste besvaras på ett enda språk, för de gemensamma tullaktionerna. Ett sådant formulär skulle garantera att information tas emot på ett enda språk och därigenom lösa de nuvarande problemen på det planet. Europol bör bistå med stöd i sådana situationer, särskilt genom analys av uppgifter.

Det finns också ett behov av en permanent aktionssamordningsenhet (OCU) som bistår med logistiskt och tekniskt stöd vid gemensamma tullinsatser. En sådan enhet behövs för att på ett effektivt sätt genomföra framtida gemensamma tullinsatser, både inom den tredje och den första pelaren. Kommissionens avdelningar bör undersöka de bästa vägarna att tillhandahålla detta stöd.

Tullmyndigheterna i EU bör på ett mer aktivt sätt utbyta sambandspersoner. Ett sådant system skulle bidra till större effektivitet och besparingar.

För att fullfölja den pågående undersökningen om allmän utrustning för tullkontroll vid de yttre gränserna [79], kunde det också vara av värde att genomföra en undersökning av vilken utrustning som medlemsstaterna har respektive behöver för kontrollen av de yttre gränserna, något som är särskilt viktigt i fråga om tredje pelaren. Denna undersökning bör innehålla rekommendationer om hur mycket och vilken typ av utrustning som bör finnas samt möjligheterna att dela med sig av eller hyra ut sådan utrustning i syfte att bistå medlemsstaterna som saknar tillräckliga resurser.

[79] Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tullens roll i den integrerade förvaltningen av de yttre gränserna. KOM(2003) 452 slutlig, 24.7.2003.

Gemensamma riskindikatorer och riskprofiler är en nyckelfaktor för bättre kontroller i kampen mot handel med olagliga varor. Som ett led i en konsekvent och effektiv strategi bör det undersökas hur denna fråga kan utvecklas på bästa sätt inom ramen för tredje pelaren. Särskild hänsyn skall tas till kostnadsfördelarna med att bygga på det riskhanteringsarbete som pågår inom ramen för den första pelaren.Dessutom bör det utarbetas gemensamma EU-riskbedömningar rörande varor som är förbjudna eller omfattas av restriktioner. Detta är nödvändigt för att kunna fastställa tydliga prioriteringar för gemensamma insatser och därigenom göra dem mer effektiva i kampen mot handeln med olagliga varor.

Kommissionen är oroad över det faktum att fem medlemsstater fortfarande inte har ratificerat 1997 års Neapel II-konvention, och över att detta kan bero på behörighetskonflikter mellan polis- och tullmyndigheter i vissa medlemsstater. Neapel II-konventionen är ett viktigt instrument i kampen mot grov internationell brottslighet som bör ratificeras snarast möjligt. Samtidigt bör unionen införa ett system för utvärdering av alla konventioner och andra instrument på tullsamarbetets område inom tredje pelaren, för att se till att man från medlemsstaternas sida tillämpar dem konsekvent och effektivt övervakar de yttre gränserna.

Tullmyndigheterna bör bedöma utvecklingen av en gemensam syn på fortbildning om frågor inom den tredje pelaren för att säkra en likvärdig kunskapsnivå. En sådan lösning skulle inbegripa att man frigör platser på nationella kurser för tjänstemän från andra tullmyndigheter inom EU. Deltagandet av utländska tulltjänstemän i fortbildningskurserna kommer också att främja medvetenhet och bidra till att utveckla kontakter. Det bör noteras att tidigare fortbildning för tulltjänstemän inom ramen för gemenskapsprogram har lämnat goda erfarenheter (Matthaeus och Tull 2002).

Gemensam fortbildning för tull- och polistjänstemän med liknande ansvar och funktioner bör tillhandahållas. Härvidlag kunde Europeiska polisakademins uppdrag utvidgas till att även omfatta tullens utbildningsinstitut i medlemsstaterna.

Vad gäller förbättringar i samarbetet mellan polis och tull, föreslår kommissionen att medlemsstaterna först genomför rådets resolution från 1996 om formalisering av samarbetet mellan polis och tull när det gäller kampen mot narkotikasmuggling. I en andra fas bör dessa samarbetsavtal utvidgas till alla andra relevanta brottslighetsområden. Förbättrat gränsöverskridande samarbete har redan nämnts ovan, liksom fortbildning. Tullens deltagande i de möten som hålls med cheferna för Europols nationella avdelningar bör utvidgas och man bör främja att alla medlemsstater avdelar tullsambandspersoner till Europol. Man bör också överväga att skapa en särskild tullavdelning inom Europol.

Slutligen föreslår kommissionen att erfarenheterna från de medlemsstater som har inrättat effektiva samarbetsarrangemang mellan polis och tull används som förebild. Kommissionen föreslår att sådana arrangemang diskuteras i berörda arbetsgrupper i rådet, för att utröna i vilken utsträckning de kan tillämpas av andra medlemsstater. Härvidlag skulle det vara önskvärt med en bättre samordning mellan rådets arbetsgrupp för polissamarbete, den tvärvetenskapliga arbetsgruppen mot organiserad brottslighet och rådets arbetsgrupp för tullsamarbete.

3. Slutliga anmärkningar

Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att granska de i detta meddelande föreslagna åtgärderna för att göra EU:s polis- och tullsamarbete mer effektivt och därigenom bidra till att artikel 29 i EU-fördraget genomförs fullt ut.

Efter att ha diskuterat meddelandet med Europaparlamentet och rådet avser kommissionen att lägga fram konkreta förslag till lösningar på de problem som framkommit.