Zadeva C-215/03

Salah Oulane

proti

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Rechtbank te 's‑Gravenhage)

„Prosto gibanje oseb – Pravica do vstopa in bivanja državljanov držav članic – Dolžnost predložitve osebne izkaznice ali potnega lista – Predhodni pogoj priznanja pravice do bivanja – Sankcija – Izvršitev ukrepa pridržanja za odstranitev“

Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Légerja, predstavljeni 21. oktobra 2004 

Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 17. februarja 2005 

Povzetek sodbe

1.     Prosto gibanje oseb – Pravica do vstopa in bivanja državljanov držav članic – Priznanje pravice do bivanja uporabniku storitev, državljanu druge države članice, ki je pogojena s predložitvijo osebne izkaznice ali potnega lista, pri čemer so izključena vsa druga sredstva za dokaz identitete ali državljanstva – Nedopustnost

(Direktiva Sveta 73/148, člen 4(2), tretji odstavek)

2.     Svobodno opravljanje storitev – Prosto gibanje uporabnikov storitev – Enako obravnavanje – Diskriminacija na podlagi državljanstva – Obveznost državljanov drugih držav članic, da za dokaz svojega državljanstva predložijo osebno izkaznico ali potni list, pri čemer so izključena vsa druga dokazna sredstva – Nedopustnost

(člena 12 ES in 49 ES)

3.     Prosto gibanje oseb – Svobodno opravljanje storitev – Pravica do vstopa in bivanja državljanov držav članic – Neizpolnitev obveznosti predložitve osebne izkaznice ali potnega lista – Neobstoj nevarnosti za javni red – Ukrep pridržanja z namenom izgona – Nedopustnost

(člen 49 ES; Direktiva Sveta 73/148, člen 8)

4.     Prosto gibanje oseb – Svobodno opravljanje storitev – Pravica do vstopa in bivanja državljanov držav članic – Obveznost predložitve dokazov o zakonitosti bivanja – Možnost države članice gostiteljice, da sprejme ukrep izgona, če taki dokazi niso predloženi

(člen 49 ES; Direktiva Sveta 73/148)

1.     Člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive 73/148 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev je treba razlagati tako, da država članica priznanja pravice do bivanja uporabnika storitev, ki je državljan druge države članice, ne more pogojevati s tem, da ta državljan predloži veljavno osebno izkaznico ali potni list, če se lahko njegova identiteta in njegovo državljanstvo ugotovi z drugimi sredstvi.

(Glej točko 26 in točko 1 izreka.)

2.     Člen 49 ES nasprotuje temu, da imajo državljani držav članic, ki prebivajo v drugi državi članici kot uporabniki storitev, v tej državi članici obveznost, da predložijo veljavno osebno izkaznico ali potni list, da bi dokazali svoje državljanstvo, medtem ko ta država članica ne nalaga splošne obveznosti identifikacije za svoje državljane, s tem da jim dopušča, da svojo identiteto dokažejo z vsemi sredstvi, dopustnimi po nacionalnem pravu. Člen 49 ES je namreč na področju prostega pretoka storitev poseben izraz načela enakega obravnavanja, določenega v členu 12 ES, ki prepoveduje vsakršno diskriminacijo glede na državljanstvo.

Res je, da pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da država članica izvaja kontrole v zvezi s spoštovanjem obveznosti biti vedno sposoben predložiti identifikacijski dokument, vendar le, če je ista obveznost naložena tudi njenim državljanom glede njihovega osebnega dokumenta.

(Glej točke od 33 do 35 in točko 2 izreka.)

3.     Ukrep pridržanja državljana druge države članice, ki biva kot uporabnik storitev, za njegov izgon, sprejet zaradi nepredložitve veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, čeprav nevarnost za javni red ni podana, ni utemeljena ovira za prosti pretok storitev in je zato kršitev člena 49 ES.

Čeprav je državam članicam dovoljeno, da sankcionirajo kršitev obveznosti predložitve osebne izkaznice ali potnega lista, pa morajo biti sankcije primerljive s tistimi, ki se uporabljajo za podobne nacionalne kršitve, in sorazmerne. Zato ukrepi odvzema prostosti ali odstranitve, ki temeljijo izključno na tem, da zainteresirani ni izpolnil pravnih formalnosti v zvezi s kontrolo tujcev, kršijo samo bistvo pravice do bivanja, ki jo neposredno daje pravo Skupnosti, in očitno niso sorazmerni glede na težo kršitve.

Ukrep pridržanja lahko temelji samo na izrecni derogativni določbi, kakršen je člen 8 Direktive 73/148 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev, ki pooblašča države članice, da uvedejo omejitve pravice do bivanja državljanov drugih držav članic, če so utemeljene zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Dejstvo, da niso izpolnjene pravne formalnosti glede vstopa, potovanja in bivanja tujcev, pa samo po sebi ne predstavlja kršitve javnega reda in varnosti.

(Glej točke 38, od 40 do 42, 44 in točko 3 izreka.)

4.     Brez poseganja v vprašanje v zvezi z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem, morajo državljani države članice, ki prebivajo v drugi državi članici kot uporabniki storitev, predložiti dokaze, na podlagi katerih se lahko ugotovi zakonitost njihovega bivanja v smislu Direktive 73/148 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev. Identiteta in državljanstvo se lahko tudi brez posedovanja osebne izkaznice ali veljavnega potnega lista dokažeta z drugimi sredstvi. Dokaz, da zainteresirani spada v eno od kategorij oseb, navedenih v členih 1 in 4 Direktive 73/148, je, v skladu s členom 6 te direktive, mogoč z vsemi primernimi sredstvi.

Če takih dokazov ni, lahko država članica sprejme ukrep odstranitve ob spoštovanju omejitev, ki jih določa pravo Skupnosti.

(Glej točke od 53 do 56 in točko 4 izreka.)

SODBA SODIŠČA (prvi senat)

z dne 17. februarja 2005(*)

„Prosto gibanje oseb – Pravica do vstopa in bivanja državljanov držav članic – Dolžnost predložitve osebne izkaznice ali potnega lista – Predhodni pogoj priznanja pravice do bivanja – Sankcija – Izvršitev ukrepa pridržanja za odstranitev“

V zadevi C‑215/03,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Rechtbank te s‑Gravenhage (Nizozemska), z odločbo z dne 12. maja 2003, ki je na Sodišče prispela 19. maja 2003, v postopku

Salah Oulane

proti

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,

SODIŠČE (prvi senat),

v sestavi P. Jann, predsednik senata, N. Colneric, sodnica, J. N. Cunha Rodrigues (poročevalec), M. Ilešič in E. Levits, sodniki,

generalni pravobranilec: P. Léger,

sodna tajnica: M.‑F. Contet, glavna administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 9. septembra 2004,

na podlagi pisnih stališč, predloženih:

–       za S. Oulana M. N. R. Nasrullah, odvetnik,

–       za Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie R. van Asperen, odvetnik,

–       za belgijsko vlado A. Snoecx, zastopnica,

–       za francosko vlado A. Bodard-Hermant, zastopnica,

–       za italijansko vlado A. Cingolo, zastopnik,

–       za nizozemsko vlado J. van Bakel in H. G. Sevenster, zastopnici,

–       za Komisijo Evropskih skupnosti M. Condou-Durande in R. Troosters, zastopnika,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 21. oktobra 2004

izreka naslednjo

Sodbo 

1       Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4(2) Direktive Sveta 73/148/EGS z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev (UL L 172, str. 14).

2       Te predlog je bil vložen v okviru spora med S. Oulane, francoskim državljanom, in Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (minister za zunanje zadeve in integracijo) zaradi njegovega pridržanja za odstranitev zaradi nepredložitve osebne izkaznice ali potnega lista, ki dokazuje njegov status državljana Skupnosti.

 Pravni okvir

 Ureditev Skupnosti

3       Člen 4(2) Direktive 73/148 določa:

„Pravica do bivanja za osebe, ki opravljajo in uporabljajo storitve, velja za enak čas kakor obdobje opravljanja in uporabe storitev.

Če je tako obdobje daljše od treh mesecev, država članica, na katere ozemlju se opravljajo storitve, prizna upravičenost do bivanja kot dokazilo pravice do bivanja.

Če obdobje ni daljše od treh mesecev, za bivanje osebe zadošča osebni dokument ali potni list, s katerim je oseba vstopila na ozemlje države. Vendar pa sme država članica zahtevati, da oseba prijavi prisotnost na ozemlju države.“

4       Člen 6 Direktive 73/148 določa:

„Država članica ne sme zahtevati, da prosilec za izdajo dovoljenja za bivanje ali upravičenja do bivanja predloži kar koli drugega kakor naslednje:

a)      osebni dokument ali potni list, s katerim je vstopil na ozemlje države;

b)      dokazilo, da oseba spada v eno od kategorij oseb, navedenih v členu 1 in 4. “

 Nacionalna ureditev

5       Vreemdelingenwet (zakon o tujcih) z dne 23. novembra 2000 (Stbl. 2000, št. 495, v nadaljevanju: zakon) v členu 50 določa:

„1. Uradniki, pristojni za nadzor meja in kontrolo tujcev, imajo pristojnost, da ali na podlagi dejstev in okoliščin, ki presojani na podlagi objektivnih meril dajejo podlago za razumno domnevo nezakonitega bivanja ali v okviru boja proti nezakonitemu prebivanju po prehodu meje, da ustavijo osebe za ugotovitev njihove identitete, državljanstva in statusa glede pravice do bivanja [...]

2. Če identitete ustavljene osebe ni mogoče ugotoviti takoj, se jo lahko premesti na kraj, predviden za zaslišanje. Tam se jo pridrži največ šest ur, pri čemer se ne upošteva čas med polnočjo in deveto uro zjutraj [...]“

6       Člen 59 zakona med drugim predvideva, da se tujec, ki ne prebiva zakonito, če to zahteva interes javnega reda ali nacionalne varnosti, lahko pridrži za izgon.

7       Člen 8:13(1) Vreemdelingenbesluit (uredba o tujcih za izvedbo zakona) z dne 23. novembra 2000 (Stbl. 2000, št. 497, v nadaljevanju: uredba) določa:

„Državljan Skupnosti se ne sme izgnati, dokler se ne izkaže, da ta oseba nima pravice do bivanja ali da je njena pravica do bivanja prenehala veljati.“

8       Točka B10/24 Vreemdelingencirculaire 2000 (okrožnica o tujcih, Stcrt. 2000, str. 17) določa:

„Tujcu, ki prebiva na Nizozemskem in zatrjuje, da se lahko sklicuje na pravice iz Pogodbe ES, vendar ni predložil veljavnega osebne izkaznice ali potnega lista, se omogoči, da predloži ta dokument. Za to se mu določi razumni rok dveh tednov.“

 Spor o glavni stvari

9       Nizozemski organi so 3. decembra 2001 ustavili S. Oulana, osumljenega nezakonitega bivanja. Med zaslišanjem je S. Oulane, ki ni imel pri sebi nobenega osebnega dokumenta, izjavil, da ima francosko državljanstvo, da na Nizozemskem prebiva tri mesece in da je tam na dopustu. Nizozemski organi so ga pridržali za izgon, ker je obstajalo tveganje, da se bo izgonu izognil.

10     Organom je 7. decembra 2001 predložil francosko osebno izkaznico. Ti so nato priznali njegov status državljanstva Skupnosti in niso več prerekali njegovega statusa turista. Z odločbo z dne 10. decembra 2001 je Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie odpravil ukrep pridržanja.

11     Železniška policija je 27. julija 2002 S. Oulana ustavila na železniški postaji Rotterdam Central, in sicer v predoru za tovorno blago, ki ni dostopen za javnost. Ker pri sebi ni imel dokazila, s katerim bi lahko izkazal svojo identiteto, so ga zaslišali in pridržali za izgon. Med zaslišanjem je izjavil, da je na Nizozemskem 18 dni in da se želi vrniti v Francijo. Nizozemski organi so se v utemeljitev tega pridržanja sklicevali na javni red, zato ker je bilo mogoče domnevati, da se bo zainteresirani poskusil izgonu izogniti.

12     2. avgusta 2002 je bil izgnan v Francijo.

 Vprašanja za predhodno odločanje

13     S. Oulane je izpodbijal zakonitost teh ukrepov pridržanja pred Rechtbank te ‘s‑Gravenhage in prav tako zahteval dodelitev odškodnine.

14     Glede na to, da je bila za rešitev zadeve pred Rechtbank te ‘s-Gravenhage nujna razlaga prava Skupnosti, je to sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„V zvezi s prvim postopkom:

1.      Ali je treba po odpravi kontrole na notranjih mejah člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive 73/148 [...] razlagati tako, da lahko pravico do bivanja osebe, ki zatrjuje, da je turist in državljan druge države članice, organi države članice, v kateri se sklicuje na svojo pravico do bivanja, priznajo samo od takrat, ko predloži veljavno osebno izkaznico ali potni list?

2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali je treba ob trenutnem stanju prava Skupnosti ter zlasti ob spoštovanju načel prepovedi diskriminacije in prostega pretoka storitev narediti izjemo, s katero se organe določene države članice obveže, da zainteresiranemu omogočijo, da predloži veljavno osebno izkaznico ali potni list?

3.      Ali je za odgovor na drugo vprašanje pomembno, da nacionalno pravo države članice, v kateri se zainteresirani sklicuje na svojo pravico do bivanja, svojim državljanom ne nalaga nobene splošne obveznosti identifikacije?

4.      Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen: ali trenutno stanje prava Skupnosti nalaga državi članici spoštovanje določenih pogojev glede roka, določenega zainteresiranemu za predložitev veljavne osebne izkaznice ali potnega lista pred sprejetjem upravne sankcije glede domnevnega nezakonitega prebivanja, v obliki ukrepa?

5.      Ali gre pri upravni sankciji, ki je navedena v četrtem vprašanju, sprejeta v obliki ukrepa in jo predstavlja pridržanje za izgon na podlagi člena 59 [zakona], pred iztekom roka, navedenega v navedenem četrtem vprašanju, za nesorazmerno kršitev prostega pretoka storitev?

6.      Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen: ali je ob trenutnem stanju prava Skupnosti mogoče govoriti o oviri za prosti pretok storitev, če se zoper osebo, ki zatrjuje, da je turist in državljan druge države članice, v obdobju, v katerem ne dokaže svoje pravice do bivanja s predložitvijo veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, dokler ne predloži tega dokaza, sprejme ukrep pridržanja za izgon na podlagi člena 59 [zakona] v interesu javnega reda, čeprav se zdi, da javnemu redu ne preti nobena dejanska in resna nevarnost?

7.      Če se ugotovi, da obstaja ovira za prosti pretok storitev (šesto vprašanje): ali je rok, ki ga država članica določi zainteresiranemu za predložitev veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, pomemben za ugotovitev, ali je ovira utemeljena?

8.      Če je ugotovljeno, da obstaja ovira za prosti pretok storitev (šesto vprašanje): ali je za ugotovitev, ali je ta ovira utemeljena, pomembno, da država članica kasneje dodeli ali ne dodeli odškodnine za obdobje, v katerem je bil zainteresirani pridržan in še ni dokazal svojega državljanstva z veljavno osebno izkaznico ali s potnim listom, če je ta praksa običajna v tej državi članici pri nezakonitem pridržanju tujcev?

9.      Če država članica ni uvedla splošne obveznosti identifikacije, ali pravo Skupnosti, in še zlasti načelo prepovedi diskriminacije, nasprotuje temu, da se zoper osebo, ki zatrjuje, da je turist, ob notranji kontroli, namenjeni tujcem, uvede ukrep pridržanja za izgon na podlagi člena 59 [zakona], v obdobju, v katerem ta oseba ni dokazala pravice do bivanja, na katero se je sklicevala na podlagi veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, dokler ni predložila tega dokaza?

V zvezi z drugim postopkom:

10.      Ali pravo Skupnosti nasprotuje temu, da državljan države članice ni obravnavan kot državljan, čigar pravica do bivanja je varovana na podlagi prava Skupnosti, dokler se sam, v razmerju do države članice, na ozemlju katere prebiva, ne sklicuje na pravico do bivanja kot uporabnik storitev?

11.      Ali se mora pojem „uporabnik storitev“ na področju prostega pretoka storitev razlagati tako, da če oseba (i) prebiva v drugi državi članici dolgo obdobje, tudi daljše od šest mesecev, (ii) se jo tam ustavi zaradi kaznivega dejanja, (iii) ne more upravičiti niti začasnega niti stalnega prebivališča, (iv) nima pri sebi niti denarja niti prtljage, bivanje te osebe v tej drugi državi članici predstavlja zadostno podlago za domnevo, da je uporabnik turističnih ali drugih storitev, povezanih s kratkoročnim bivanjem, kot na primer nastanitev in dostava obrokov?“

 Vprašanja za predhodno odločanje

 Prvo vprašanje

15     S prvim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive 73/148 razlagati tako, da država članica priznanje pravice do bivanja uporabnika storitev, ki je državljan druge države članice, pogojuje s tem, da ta državljan predloži osebno izkaznico ali potni list.

16     Najprej je treba opozoriti, da je načelo prostega gibanja oseb eden od temeljev Skupnosti. Zato se morajo določbe, ki ga urejajo, razlagati široko (glej zlasti sodbo z dne 9. novembra 2000 v zadevi Yiadom, C-357/98, Recueil, str. I‑9265, točka 24).

17     V skladu z ustaljeno sodno prakso je pravica državljanov ene države članice vstopiti na ozemlje druge države članice in tam prebivati v namene, ki jih predvideva Pogodba, pravica, ki jo neposredno podeljuje Pogodba, ali, odvisno od primera, določbe, sprejete za njeno izvajanje (sodbi z dne 8. aprila 1976 v zadevi Royer, 48/75, Recueil, str. 497, točka 31, in z dne 5. marca 1991 v zadevi Giagounidis, C‑376/89, Recueil, str. I‑1069, točka 12).

18     Zato se izdaja dokumenta, ki je podlaga za bivanje državljanu države članice, ne sme šteti za akt, ki ustvarja pravice, temveč za akt, s katerim država članica ugotovi individualni položaj državljana druge države članice glede na določbe prava Skupnosti (glej zlasti sodbo z dne 23. marca 2004 v zadevi Collins, C‑138/02, Recueil, str. I‑2703, točka 40).

19     Natančneje, v zvezi z državljani ene države članice, ki prebivajo v drugi državi članici kot uporabniki storitev, Direktiva 73/148 v svojem členu 6 določa, da država gostiteljica lahko pogojuje izdajo upravičenja do bivanja s predložitvijo dokumentov, s katerimi so vstopili na ozemlje države. Iz člena 4(2), tretji pododstavek, iste direktive med drugim izhaja, da če obdobje opravljanja in uporabe storitev ni daljše od treh mesecev, za bivanje osebe zadošča osebni dokument ali potni list.

20     Ti pogoji niso bili spremenjeni v okviru Direktive 2004/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št.1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL L 158, str. 77).

21     Iz tega sledi, da ima država članica pravico, da uporabnikom storitev, ki so državljani drugih držav članic, ki želijo prebivati na njenem ozemlju, naloži, da predložijo dokaz o svoji identiteti in svojem državljanstvu.

22     Kakor je upravičeno poudarila Komisija Evropskih skupnosti, je namen obveznosti predložitve veljavne osebne izkaznice ali potnega lista poenostaviti rešitev problemov, povezanih z dokazom pravice do bivanja, ne le za državljane, temveč tudi za nacionalne organe, in hkrati določiti maksimalne pogoje, ki jih država članica lahko naloži zainteresiranim za priznanje njihove pravice do bivanja.

23     Vendar pa dejstvo, da kot tak dokaz lahko v vsakem primeru šteje le predložitev veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, očitno presega cilje Direktive 73/148.

24     Predložitev veljavne osebne izkaznice ali potnega lista za dokaz statusa državljana Skupnosti je namreč administrativna formalnost, katere cilj je, da nacionalni organi ugotovijo pravico, ki izhaja neposredno iz statusa zadevne osebe.

25     Če pri nepredložitvi veljavne osebne izkaznice ali potnega lista zainteresirani vseeno lahko, brez vsakršnega dvoma, dokaže svoje državljanstvo z drugimi sredstvi, država članica gostiteljica ne more izpodbijati njegove pravice do bivanja le zato, ker ni predložil enega ali drugega zgoraj navedenega dokumenta (glej v tem smislu, v kontekstu državljanov tretjih držav, sodbo z dne 25. julija 2002 v zadevi MRAX, C‑459/99, Recueil, str. I-6591, točka 62).

26     Na prvo vprašanje je torej treba odgovoriti, da je treba člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive 73/148 razlagati tako, da država članica priznanja pravice do bivanja uporabnika storitev, ki je državljan druge države članice, ne more pogojevati s tem, da ta državljan predloži veljavno osebno izkaznico ali potni list, če se lahko njegova identiteta in njegovo državljanstvo ugotovi z drugimi sredstvi.

27     Glede na odgovor na prvo vprašanje ni treba odgovoriti na drugo in četrto vprašanje.

 Tretje vprašanje

28     S tretjim vprašanjem, ki je upoštevno tudi zato, ker ni odgovora na drugo vprašanje, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali pravo Skupnosti nasprotuje temu, da imajo državljani držav članic v drugi državi članici dolžnost, predložiti veljavno osebno izkaznico ali potni list, da bi dokazali svoje državljanstvo, medtem kot ta država za svoje državljane ne določa splošne obveznosti identifikacije.

29     Iz sklepa predložitvenega sodišča izhaja, da v skladu z nacionalno sodno prakso nizozemska zakonodaja ne določa univerzalne in splošne obveznosti identifikacije, temveč omejene obveznosti v določenih okoliščinah. Ena od teh obveznosti se nanaša na kontrolo tujcev.

30     V skladu s to sodno prakso mora oseba, ki ob kontroli zatrjuje, da ima nizozemsko državljanstvo, izkazati svojo identiteto kot verjetno. Poleg predložitve osebne izkaznice, veljavnega potnega lista ali celo vozniškega dovoljenja, izdanega na Nizozemskem, lahko verjetnost identitete izhaja tudi iz razpoložljivih podatkov pred nizozemskimi lokalnimi organi. Po drugi strani pa nacionalni organi pridržijo državljana, ki zatrjuje, da je državljan druge države članice, vendar ne more predložiti veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, dokler ne predloži teh dokumentov.

31     Pod temi pogoji, kakor je poudarilo predložitveno sodišče, morajo državljani drugih držav članic, ki prebivajo na Nizozemskem z nameni, ki so v skladu s Pogodbo, v praksi s seboj vedno nositi identifikacijski dokument, medtem ko taka obveznost za državljane te države članice ne obstaja.

32     Treba je poudariti, da predstavlja taka ureditev očitno različno obravnavanje nizozemskih državljanov in državljanov drugih držav članic. Tako različno obravnavanje je s Pogodbo prepovedano.

33     Člen 49 ES je namreč na področju prostega pretoka storitev poseben izraz načela enakega obravnavanja, določenega v členu 12 ES, ki prepoveduje vsakršno diskriminacijo glede na državljanstvo (glej sodbi z dne 5. decembra 1989 v zadevi Komisija proti Italiji, C-3/88, Recueil, str. 4035, točka 8, in z dne 16. januarja 2003 v zadevi Komisija proti Italiji, C-3/88, Recueil, str. I-721, točka 13).

34     Res je, da pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da država članica izvaja kontrole v zvezi s spoštovanjem obveznosti biti vedno sposoben predložiti identifikacijski dokument, vendar če je ista obveznost naložena tudi njenim državljanom glede njihovega osebnega dokumenta (sodbi z dne 27. aprila 1989 v zadevi Komisija proti Belgiji, 321/87, Recueil, str. 997, točka 12, in z dne 30 april 1998 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-24/97, Recueil, str. I-2133, točka 13).

35     Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da člen 49 ES nasprotuje temu, da imajo državljani držav članic obveznost, da v drugi državi članici predložijo veljavno osebno izkaznico ali potni list, da bi dokazali svoje državljanstvo, medtem ko ta država članica ne nalaga splošne obveznosti identifikacije za svoje državljane, s tem da jim dopušča, da svojo identiteto dokažejo z vsemi sredstvi, dopustnimi po nacionalnem pravu.

 Peto, šesto, sedmo, osmo in deveto vprašanje

36     S petim, šestim, sedmim, z osmim in devetim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu želi izvedeti, ali je ukrep pridržanja državljana druge države članice za njegovo odstranitev, sprejet zaradi nepredložitve veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, čeprav nevarnost za javni red ni podana, ovira za prosti pretok storitev, in če je odgovor pritrdilen, ali je ta ovira lahko utemeljena.

37     Najprej je treba opozoriti, da načelo prostega pretoka storitev, uvedeno s členom 49 ES, vključuje pravico uporabnikov storitev, da se napotijo v drugo državo članico, da bi bili deležni storitev, ne da bi jih ovirale omejitve, zato morajo biti turisti obravnavani kot uporabniki storitev (sodba z dne 19. januarja 1999 v zadevi Calfa, C-348/96, Recueil, str. I-11, točka 16).

38     Kakor je razsodilo Sodišče, je državam članicam dovoljeno, da sankcionirajo kršitev obveznosti predložitve osebne izkaznice ali potnega lista samo, če so sankcije primerljive s tistimi, ki se uporabljajo za podobne nacionalne kršitve, in če so sorazmerne (glej v tem smislu sodbo z dne 21. septembra 1999 v zadevi Wijsenbeek, C‑378/97, Recueil, str. I-6207, točka 44).

39     Po eni strani torej Kraljevina Nizozemska za svoje državljane ne določa splošne obveznosti identifikacije, saj jim dovoljuje, da dokažejo svojo identiteto na kakršen koli način.

40     Po drugi strani pa ukrepi odvzema prostosti ali odstranitve, ki temeljijo izključno na tem, da zainteresirani ni izpolnil pravnih formalnosti v zvezi s kontrolo tujcev, kršijo samo bistvo pravice do bivanja, ki jo neposredno daje pravo Skupnosti, in očitno niso sorazmerni glede na težo kršitve (glej sodbi z dne 3. julija 1980 v zadevi Pieck, 157/79, Recueil, str. 2171, točki 18 in 19, ter z dne 12. decembra 1989 v zadevi Messner, Recueil, str. I‑4209, točka 14, in zgoraj navedena sodba MRAX, točka 78).

41     Ukrep pridržanja lahko temelji samo na izrecni derogativni določbi, kakršen je člen 8 Direktive 73/148, ki pooblašča države članice, da uvedejo omejitve pravice do bivanja državljanov drugih držav članic, če so utemeljene zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo z dne 16. januarja 2003 v zadevi Komisija proti Italiji, točka 19).

42     Vendar pa vprašanja za predhodno odločanje izhajajo iz domneve, da javnemu redu ne preti nobena dejanska in resna škoda. Dejstvo, da niso izpolnjene pravne formalnosti glede vstopa, potovanja in bivanja tujcev, ni kršitev javnega reda in varnosti (glej zgoraj navedeni sodbi Royer, točka 47, in MRAX, točka 79).

43     V tem kontekstu je treba dodati, da kakor je upravičeno poudaril generalni pravobranilec v točki 103 sklepnih predlogov, ni pomembno, da je lahko zaradi nezakonitosti pridržanja a posteriori dodeljena odškodnina.

44     Glede na zgoraj navedeno je treba na ta vprašanja odgovoriti, da ukrep pridržanja državljana druge države članice za njegovo odstranitev, sprejet zaradi nepredložitve veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, čeprav nevarnost za javni red ni bila podana, ni utemeljena ovira za prosti pretok storitev in je zato kršitev člena 49 ES.

 Deseto in enajsto vprašanje

45     Z desetim in enajstim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba pojem „uporabnik storitev“ razlagati tako, da se državljan ene države članice lahko šteje za uporabnika turističnih storitev v drugi državi članici le zato, ker biva na njenem ozemlju v obdobju, daljšem od šest mesecev, čeprav ne more dokazati niti začasnega niti stalnega prebivališča in nima pri sebi niti denarja niti prtljage.

46     Iz spisa, predloženega Sodišču, izhaja, da se tožeča stranka ob svojem pridržanju v postopku v glavni stvari v okviru drugega postopka ni sklicevala na status uporabnika storitev kot turista. Omejila se je namreč le na to, da je nacionalnim organom zatrjevala, da je na Nizozemskem 18 dni in da bi se želela vrniti v Francijo.

47     V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora Sodišče nacionalnemu sodišču zagotoviti vse elemente razlage prava Skupnosti, ki bi lahko bili uporabni za razsojo v zadevi, ki mu je predložena, na katere se je to sklicevalo ali se ni sklicevalo v besedilu svojih vprašanj (glej sodbi z dne 12. decembra 1990 v zadevi SARPP, C‑241/89, Recueil, str. I‑4695, točka 8, in z dne 7. septembra 2004 v zadevi Trojani, C‑456/02, ZOdl., str. I‑7574, točka 38).

48     Glede na to načelo je treba ugotoviti naslednje.

49     Čeprav je res, da pravica do bivanja državljanov ene države članice v drugi državi članici izhaja neposredno iz Pogodbe, ostaja dejstvo, da lahko država članica gostiteljica tem državljanom Skupnosti naloži spoštovanje določenih administrativnih formalnosti za priznanje take pravice.

50     Glede uporabnika storitev so praktični načini tega priznanja določeni z Direktivo 73/148.

51     Iz člena 4(2) te direktive izhaja, da pravica do bivanja ustreza obdobju uporabljanja storitev. Če je to obdobje daljše od treh mesecev, država članica, v kateri se storitev opravlja, prizna upravičenost do bivanja kot dokazilo pravice do bivanja. Če obdobje ni daljše od treh mesecev, za bivanje osebe zadošča osebni dokument ali potni list, s katerim je oseba vstopila na ozemlje države.

52     Vendar pa v skladu s členom 6 Direktive 73/148 država članica od zainteresirane osebe ne sme zahtevati, naj za izdajo dovoljenja za bivanje ali upravičenja do bivanja predloži kar koli drugega kakor enega od zgoraj navedenih osebnih dokumentov, kot dokaz za to, da „spada v eno od kategorij oseb, navedenih v členu 1 in 4“ navedene direktive.

53     Treba je opozoriti, da se lahko identiteta in državljanstvo dokažeta z drugimi sredstvi (glej točko 25 te sodbe) in da je ob neobstoju natančne določitve vrste dokaza, s katerim lahko zainteresirani dokaže, da spada v eno od kategorij oseb, navedenih v členu 1 in 4 Direktive 73/148, treba ugotoviti, da je tak dokaz mogoč z vsemi primernimi sredstvi (glej v tem smislu sodbo z dne 5. februarja 1991 v zadevi Roux, C‑363/89, Recueil, str. I‑273, točke 15 in 16).

54     Brez poseganja v vprašanje v zvezi z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem morajo državljani države članice kot uporabniki storitev predložiti dokaze, ki omogočajo sklep glede zakonitosti njihovega bivanja.

55     Če državljan države članice ne more dokazati, da so izpolnjeni pogoji za pravico do bivanja kot uporabnika storitev v smislu Direktive 73/148, lahko država članica sprejme ukrep odstranitve ob spoštovanju omejitev, določenih s pravom Skupnosti.

56     Zato je na deseto in enajsto vprašanje treba odgovoriti, da morajo državljani države članice, ki prebivajo v drugi državi članici kot uporabniki storitev, predložiti dokaze, na podlagi katerih se lahko ugotovi zakonitost njihovega bivanja. Če takih dokazov ni, lahko država članica sprejme ukrep odstranitve ob spoštovanju omejitev, ki jih določa pravo Skupnosti.

 Stroški

57     Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1)      Člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive Sveta 73/148/EGS z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev je treba razlagati tako, da država članica priznanja pravice do bivanja uporabnika storitev, ki je državljan druge države članice, ne more pogojevati s tem, da ta državljan predloži veljavno osebno izkaznico ali potni list, če se lahko njegova identiteta in njegovo državljanstvo ugotovi z drugimi sredstvi .

2)      Člen 49 ES nasprotuje temu, da imajo državljani držav članic obveznost, da v drugi državi članici predložijo veljavno osebno izkaznico ali potni list, da bi dokazali svoje državljanstvo, medtem ko ta država članica ne nalaga splošne obveznosti identifikacije za svoje državljane, s tem da jim dopušča, da svojo identiteto dokažejo z vsemi sredstvi, dopustnimi po nacionalnem pravu.

3)      Ukrep pridržanja državljana druge države članice za njegovo odstranitev, sprejet zaradi nepredložitve veljavne osebne izkaznice ali potnega lista, čeprav nevarnost za javni red ni podana, ni utemeljena ovira za prosti pretok storitev in je zato kršitev člena 49 ES.

4)      Državljani države članice, ki prebivajo v drugi državi članici kot uporabniki storitev, morajo predložiti dokaze, na podlagi katerih se lahko ugotovi zakonitost njihovega bivanja. Če takih dokazov ni, lahko država članica sprejme ukrep odstranitve ob spoštovanju omejitev, ki jih določa pravo Skupnosti.

Podpisi

---

* Jezik postopka: nizozemščina.