1. 

V tej zadevi se obravnava sistem EU za trgovanje z emisijami, ki je bil uveden z Direktivo 2003/87/ES. ( 2 ) Sodišče je zlasti zaradi finančnih interesov že obravnavalo številne vidike tega sistema. ( 3 ) Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost Sklepa 2011/278/EU, ( 4 ) sprejetega na podlagi navedene direktive. Sodišču predložena vprašanja zadevajo zapleteno vprašanje primerne metode, ki bi jo morala Komisija uporabiti na ravni EU pri določanju referenčnih vrednosti za brezplačno dodeljevanje pravic do emisij v jeklarski panogi v obdobju od 2013 do 2020.

2. 

Natančneje, predložitveno sodišče sprašuje Sodišče za pojasnilo, ali bi Komisija pri določanju upoštevnih referenčnih vrednosti lahko 1) odločila, da v referenčno vrednost za vročo litino ne vključi vseh emisij, povezanih z uporabo predelanih odpadnih plinov pri proizvodnji električne energije, 2) svojo določitev referenčne vrednosti za vročo litino oprla na dokumente „BREF“ ( 5 ) za proizvodnjo železa in jekla ter Odločbo 2007/589/ES, ( 6 ) 3) vključila tovarno, ki proizvaja tako sintrano rudo kot pelete, med referenčne naprave za določanje referenčne vrednosti za sintrano rudo, in nazadnje, 4) tako ravnala brez navedbe konkretnih razlogov za to.

3. 

Vprašanja za predhodno odločanje so na prvi pogled zelo tehnična. Vendar zaradi tega niso nič manj pomembna. Po eni strani je sistem trgovanja z emisijami, uveden z Direktivo 2003/87, v današnjem spreminjajočem se podnebju neizogibno temeljni kamen okoljske politike EU. ( 7 ) Po drugi strani pa je ob najtoplejšem letu, ki je bilo kdajkoli izmerjeno, v katerem so znanstveniki med drugim poročali o najtanjšem arktičnem ledu vseh časov, težko pretiravati s pomembnostjo vprašanj.

4. 

V nadaljevanju bom pojasnil, zakaj je Komisija referenčne vrednosti iz Sklepa 2011/278 določila skladno z Direktivo 2003/87.

5.

Člen 10a Direktive 2003/87 določa brezplačno dodelitev pravic v prehodnem obdobju od 2013 do 2020. Odstavki od 1 do 3, 6 in 12 se glasijo:

„1.   Do 31. decembra 2010 Komisija sprejme polno usklajene izvedbene ukrepe na ravni Skupnosti za dodelitev pravic iz odstavkov 4, 5, 7 in 12, vključno z vsemi potrebnimi določbami za usklajeno uporabo odstavka 19.

Ti ukrepi, namenjeni spreminjanju nebistvenih določb te direktive z njenim dopolnjevanjem, se sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 23(3).

Ukrepi iz prvega pododstavka, kolikor je mogoče, določijo ex-ante referenčne vrednosti celotne Skupnosti za zagotovitev, da se dodelitev opravi na način, ki spodbuja tehnologije za zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in energetske učinkovitosti ob upoštevanju najučinkovitejših tehnologij, nadomestnih proizvodov, alternativnih proizvodnih postopkov, soproizvodnje z visokim izkoristkom, energetsko učinkovite predelave odpadnih plinov, uporabe biomase ter zajemanja in shranjevanja CO2, kjer so na voljo takšne zmogljivosti, da ne spodbuja povečanja emisij. Pravice v zvezi z morebitno proizvodnjo električne energije se ne dodelijo brezplačno, razen ko gre za primere, ki spadajo pod člen 10c, in električno energijo, proizvedeno iz odpadnih plinov.

Načeloma se za vsak sektor in del sektorja referenčne vrednosti izračunajo za proizvode in ne vhodne materiale, da se izboljša zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in prihranek energetske učinkovitosti v vsakem proizvodnem postopku zadevnega sektorja in dela sektorja.

Komisija bi se morala pri opredeljevanju načel za oblikovanje ex-ante referenčnih vrednosti v posameznih sektorjih in delih sektorjev posvetovati z ustreznimi udeleženci, skupaj z zadevnimi sektorji in deli sektorjev.

Komisija potem, ko Skupnost odobri mednarodni sporazum o podnebnih spremembah, ki vodi do obveznega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, primerljivih s tistimi v Skupnosti, te ukrepe pregleda za zagotovitev, da se brezplačna dodelitev opravi le tam, kjer je glede na ta sporazum popolnoma upravičena.

2.   Pri opredeljevanju načel za oblikovanje ex-ante referenčnih vrednosti v posameznih sektorjih ali delih sektorjev mora biti začetna točka povprečni učinek 10 % najbolj učinkovitih naprav v sektorju ali delu sektorjev v Skupnosti v letih 2007 in 2008. Komisija se posvetuje z zainteresiranimi stranmi, skupaj z zadevnimi sektorji in deli sektorjev.

Uredbe, ki so v skladu s členoma 14 in 15, omogočijo usklajena pravila o spremljanju, poročanju in preverjanju emisij toplogrednih plinov, povezanih s proizvodnjo, glede določanja ex-ante referenčnih vrednosti.

3.   Ob upoštevanju odstavkov 4 in 8 in ne glede na člen 10c se proizvajalcem električne energije, napravam za zajemanje CO2, cevovodom za prenos CO2 ali mestom za shranjevanje CO2 ne dodelijo brezplačne pravice.

[…]

6.   Države članice lahko ravno tako sprejmejo finančne ukrepe v korist sektorjem ali delom sektorjev, za katere je ugotovljeno, da so izpostavljeni visokem tveganju premestitve emisij CO2 zaradi stroškov, povezanih z emisijami toplogrednih plinov, vključenih v ceno električne energije, z namenom da se nadomesti te stroške, in kjer so ti finančni ukrepi v skladu z veljavnimi pravili državne pomoči in jih je treba sprejeti na tem področju. […]

[…]

12.   […] leta 2013 in v vsakem nadaljnjem letu do leta 2020, [se] napravam v sektorjih ali delih sektorjev, ki so izpostavljeni visokemu tveganju premestitve emisij CO2, v skladu z odstavkom 1 brezplačno dodelijo pravice v višini 100 % količine, določene v skladu z ukrepi iz odstavka 1.“

6.

Komisija je referenčne vrednosti za proizvode, določene v členu 10a Direktive 2003/87, določila v Sklepu 2011/278. Za razumevanje metode za določanje spornih referenčnih vrednosti za sintrano rudo in vročo litino so posebej pomembne te uvodne izjave. V njih je navedeno (brez opomb):

[…]

[…]

[…]

[…]

7.

Referenčne vrednosti za sintrano rudo in vročo litino so določene v Prilogi I k navedenemu sklepu. Višini referenčnih vrednosti sta 0,171 oziroma 1,328 pravic/tono.

8.

Družba ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (v nadaljevanju: družba ArcelorMittal) v postopku v glavni stvari pred Tribunal administratif de Montreuil (upravno sodišče v Montreuilu, Francija) predlaga, naj to za ničen razglasi odlok ministra za ekologijo, trajnostni razvoj in energijo z dne 24. januarja 2014 o seznamu upravljavcev, ki so jim dodeljene pravice do emisije toplogrednih plinov, in znesku brezplačno dodeljenih pravic za obdobje 2013–2020. ( 8 ) Navedenemu sodišču predlaga tudi, naj za nično razglasi odločbo ministra z dne 11. junija 2014, s katero je zavrnil njen predlog za umik tega odloka.

9.

Sporni odlok je bil sprejet v skladu s Sklepom 2011/278. Družba ArcelorMittal v bistvu trdi, da sta odlok in odločba ministra nezakonita, ker temeljita na Sklepu 2011/278, ki pa ni skladen z Direktivo 2003/87. Tako naj bilo v bistvu zato, ker Komisija na eni strani pri izračunu referenčne vrednosti za vročo litino ni upoštevala emisij, povezanih z odpadnimi plini, uporabljenimi za proizvodnjo električne energije, na drugi strani pa pri izračunu te referenčne vrednosti ni uporabila najboljših razpoložljivih podatkov. ArcelorMittal dalje trdi, da referenčna vrednost za sintrano rudo ni pravilna, ker so bile pri izračunu te referenčne vrednosti vključene emisije naprave, ki proizvaja tudi pelete.

10.

Predložitveno sodišče priznava, da ima Komisija v skladu s členom 10a Direktive 2003/87 široko diskrecijsko pravico pri določanju referenčnih vrednosti za brezplačno dodeljevanje pravic do emisij. Kljub temu pa dvomi v to, ali so referenčne vrednosti za vročo litino in sintrano rudo skladne z navedeno direktivo. Zato je odločilo, da postopek prekine in Sodišču v predhodno odločanje predloži ta vprašanja:

11.

Pisna stališča so predložile družba ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, francoska in nemška vlada ter Komisija. Ustna stališča so na obravnavi dne 26. januarja 2017 predstavile družba ArcelorMittal, francoska in švedska vlada ter Komisija.

12.

Za razumevanje okoliščin obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe je koristno začeti z opisom temeljev sistema EU za trgovanje z emisijami.

13.

Sistem EU za trgovanje z emisijami, ki je brez primere v smislu ambicije in cilja, je začel delovati januarja 2005. Namenjen je spodbujanju zmanjšanja emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način. Od začetka je bil njegov zastavljeni cilj zagotoviti, da se izpolnijo skupne obveznosti držav članic EU v zvezi z emisijami toplogrednih plinov na podlagi Kjotskega protokola. ( 9 ) Te obveznosti so se sčasoma spreminjale. Enako velja za trgovalni sistem EU.

14.

Države članice so morale v prvih dveh fazah sistema trgovanja z emisijami (od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2007 in od 1. januarja 2008 do 31. decembra 2012) izdajati pravice do emisij v skladu z nacionalnimi načrti dodeljevanja pravic. V tem obdobju je bila večina pravic do emisij dodeljenih brezplačno.

15.

Direktiva 2003/87 se je z uveljavitvijo Direktive 2009/29 precej spremenila. Te spremembe se nanašajo na tretjo fazo sistema trgovanja z emisijami (od 1. januarja 2013 do 31. decembra 2020). ( 10 ) Sistem je bil razširjen na nova področja gospodarstva in uvedene so bile druge znatne spremembe, da bi se sistem uskladil z mednarodnimi obveznostmi na podlagi sodobnih raziskav o podnebnih spremembah in spremembah ciljev za zmanjšanje emisij, ki odražajo te raziskave. ( 11 )

16.

Drugače kot v prvih dveh fazah je zdaj postopek dodeljevanja pravic do emisij harmoniziran na ravni EU. Komisija določa skupno količino razpoložljivih pravic v EU. Ta količina se od leta 2010 naprej vsako leto zmanjša za 1,74 %. Čeprav naj bi bila dolgoročno dosežena prodaja vseh pravic na dražbi, je bil za panoge, ki ne zajemajo proizvodnje električne energije, vzpostavljen prehodni sistem. Po tem sistemu bi se moralo brezplačno dodeljevanje pravic v predelovalni industriji postopoma zmanjšati z 80 % leta 2013 na 30 % leta 2020. Zastavljeni cilj je, da leta 2027 pravice ne bi bile več dodeljene brezplačno.

17.

Sektorjem, ki so izpostavljeni visokemu tveganju premestitve emisij CO2, ( 12 ) kakršna je na primer industrija jekla, so se dodelile pravice v višini 100 % količine, določene za brezplačne pravice. Ta količina je načeloma določena na podlagi proizvedenega dosežka naprav (merjeno v tonah proizvodnje), pomnoženega z referenčno vrednostjo za upoštevni proizvod.

18.

Komisija je imela v prehodnem sistemu ključno vlogo.

19.

Komisija je na začetku tretje faze preverila popolnost seznamov naprav, na katere se nanaša Direktiva 2003/87, in število brezplačno dodeljenih pravic za te naprave ter skladnost teh seznamov z upoštevnim pravim okvirom. ( 13 ) Države članice so na tej podlagi sprejele končne odločitve o dodelitvi za obdobje od 2013 do 2020. Ker so zaprošene dodelitve za vse naprave v EU presegale razpoložljivo skupno količino za brezplačno dodelitev, je Komisija dodeljevanje posameznim napravam zmanjšala. To se imenuje „letni medsektorski korekcijski faktor,“ ki je bil prav tako obravnavan v nedavnem postopku pred Sodiščem. ( 14 )

20.

Pravila za brezplačno dodeljevanje pravic so še posebej pomembna za doseganje ciljev sistema trgovanja z emisijami. To, da brezplačno dodeljevanje ne preseže tistega, kar je potrebno, je namreč temeljnega pomena. Komisija je ta pravila določila v Sklepu 2011/278 in se uporabljajo v celotni Evropski uniji.

21.

Komisija je v navedenem sklepu določila referenčne vrednosti, ki so podlaga za brezplačno dodeljevanje pravic za posamezno napravo. Referenčna vrednost za proizvod na splošno temelji na povprečnih emisijah toplogrednih plinov 10 % najučinkovitejših naprav, ki proizvajajo proizvod v EU. Namen je, da naprave, ki ne dosežejo navedenih referenčnih vrednosti, prejmejo manj brezplačnih pravic do emisij, kot jih dejansko potrebujejo.

22.

Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe se z več vidikov nanaša na zakonitost metode, ki jo je Komisija uporabila za določanje referenčnih vrednosti za upoštevni proizvod. V nadaljevanju bom podrobneje obravnaval vprašanja za predhodno odločanje.

23.

Že takoj je treba opozoriti na to, da ima Komisija za določitev referenčnih vrednosti za proizvode v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami široko diskrecijsko pravico. Komisija mora na podlagi člena 10a(1) Direktive 2003/87 pri določanju referenčnih vrednosti za proizvode, ki so podlaga za brezplačno dodeljevanje pravic do emisij, upoštevati veliko parametrov. V istem odstavku je navedeno, da se ti parametri upoštevajo „kolikor je mogoče.“ Posledično bo sodni nadzor Sodišča zaradi tehničnega značaja določanja referenčnih vrednosti omejen na preverjanje, ali je ukrep očitno neprimeren. ( 15 )

24.

To je treba upoštevati pri presoji vprašanj, predloženih Sodišču.

25.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je metoda, ki jo je v skladu s Sklepom 2011/278 pri določitvi referenčne vrednosti za vročo litino uporabila Komisija, skladna s tretjim pododstavkom člena 10a(1) Direktive 2003/87.

26.

Tretji pododstavek člena 10a(1) Direktive 2003/87 med drugim določa, da je treba pri določanju referenčnih vrednosti upoštevati energetsko učinkovite predelave odpadnih plinov. S tem naj bi se zagotovilo, da se dodelitev opravi na način, ki spodbuja zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in energetsko učinkovite tehnologije. V isti določbi je navedeno tudi, da se pravice v zvezi z morebitno proizvodnjo električne energije ne dodelijo brezplačno, razen ko gre za električno energijo, proizvedeno iz odpadnih plinov.

27.

Družba ArcelorMittal se ob upoštevanju navedene določbe pritožuje, da bi morala Komisija pri določanju referenčne vrednosti za vročo litino upoštevati vse emisije pri uporabi odpadnih plinov za proizvodnjo električne energije.

28.

Zaradi tega očitka predložitveno sodišče dvomi v skladnost Sklepa 2011/278 z Direktivo 2003/87. Sprašuje, ali je mogoče metodo, ki jo je pri določitvi referenčne vrednosti za vročo litino, uskladiti s ciljem energetsko učinkovite predelave odpadnih plinov na eni strani in z izjemo v zvezi z dodelitvijo brezplačnih pravic za električno energijo, proizvedeno iz odpadnih plinov, na drugi.

29.

Najprej, stranke, ki so predložile stališča, se strinjajo, da se pravice za proizvodnjo električne energije praviloma ne dodeljujejo brezplačno. To jasno izhaja iz člena 10a(1) in (3) Direktive 2003/87. Kljub temu pa, ker v členu 10a(1) navedene direktive obstaja izjema v zvezi z brezplačnim dodeljevanjem pravic za električno energijo, proizvedeno iz odpadnih plinov, ni soglasja o tem, kako bi bilo treba obravnavati električno energijo, proizvedeno iz odpadnih plinov, in ali izbira Komisije prispeva k učinkoviti predelavi teh plinov.

30.

Pred obravnavanjem tega vprašanja je koristno spomniti, da so odpadni plini nujen stranski proizvod pri predelavi koksa in jekla. Ti plini se predelajo in uporabljajo predvsem za proizvodnjo električne energije, v manjšem obsegu pa tudi za peči v plavžih, za podkurjenje koksarn, netenje sintrnih trakov in ponovno segrevanje industrijskih peči. Električna energija se proizvede bodisi znotraj naprave bodisi zunaj naprave s strani tretje osebe. Predelava in ponovna uporaba odpadnih plinov kot goriva je tako ekonomsko kot okoljsko precej bolj smiselna kot izpusti teh plinov ali njihovo nenamensko sežiganje. ( 16 )

31.

Z uporabo odpadnih plinov kot gorivo je mogoče pojasniti, zakaj člen 10a(1) Direktive 2003/87 med spodbude za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in uporabo tehnologij za energetsko učinkovitost vključuje spodbujanje uporabe odpadnih plinov. To je tudi razlog, iz katerega je bila s to določbo uvedena izjema za električno energijo, proizvedeno iz odpadnih plinov, od izvzetja proizvodnje električne energije iz brezplačnega dodeljevanja pravic do emisij. ( 17 )

32.

V nasprotju z zatrjevanjem družbe ArcelorMittal pa v navedeni direktivi nisem našel podlage za stališče, da vse emisije toplogrednih plinov zaradi sežiganja odpadnih plinov samodejno obvezno povzročijo brezplačno dodelitev pravic do emisij na podlagi referenčnih vrednosti.

33.

Natančneje, v členu 10a(1) Direktive 2003/87 ni nobene usmeritve glede obsega proizvodnje električne energije iz odpadnih plinov, ki bi ga bilo treba upoštevati pri določanju referenčnih vrednosti. Tretji pododstavek člena 10a(1) Direktive 2003/87 resda kot celota dopušča upoštevanje proizvodnje električne energije iz odpadnih plinov. Vendar samo v obsegu, v katerem je to izvedljivo ob upoštevanju potrebe po spodbujanju učinkovite predelave odpadnih plinov in splošnega cilja navedene direktive, da se zmanjšajo emisije toplogrednih plinov. ( 18 )

34.

S tem pridem do vprašanja učinkovite predelave odpadnih plinov in splošnega cilja navedene direktive.

35.

V uvodni izjavi 32 Sklepa 2011/278 je pojasnjeno, da je Komisija pri določanju referenčne vrednosti za vročo litino dejansko upoštevala učinkovito predelavo odpadnih plinov. Komisija je upoštevala, da se v jeklarski industriji odpadni plini sežigajo za proizvodnjo električne energije (ali toplote). Zato je bila med drugim referenčna vrednost za vročo litino prilagojena navzgor, tako da ne zajema samo emisij v zvezi s proizvodnjo vroče litine, ampak tudi tiste, povezane z uporabo odpadnih plinov.

36.

Vendar referenčna vrednost za vročo litino emisij, povezanih z uporabo odpadnih plinov pri proizvodnji električne energije, ne upošteva v celoti (ampak samo do višine približno od 75 do 80 %). ( 19 )

37.

Razlog za to je razviden iz preučitve spisa. Uporaba odpadnih plinov za proizvodnjo električne energije namreč pomeni, da se ti plini uporabljajo kot nadomestek drugega goriva. Skupno se s tem prihranijo emisije toplogrednih plinov, ker se namesto uporabe premoga za proizvodnjo jekla in nekega drugega goriva (to je zemeljskega plina) za proizvodnjo električne energije tako za proizvodnjo električne energije kot jekla uporablja samo premog.

38.

Komisija je pri ugotavljanju obsega, v katerem bi morala biti pri referenčni vrednosti za vročo litino upoštevana vsebnost ogljika v odpadnih plinih za proizvodnjo električne energije, kot referenčno gorivo uporabila zemeljski plin. Predelava odpadnih plinov in njihova uporaba kot goriva za proizvodnjo električne energije namesto uporabe zemeljskega plina pomeni, da zadevna naprava izpušča več toplogrednih plinov. Kot so pojasnile stranke, ki so predložile stališča, predelava odpadnih plinov povzroči približno 75 % več toplogrednih plinov v primerjavi s tem, da se kot gorivo za proizvodnjo električne energije uporabi zemeljski plin. Pri brezplačnem dodeljevanju pravic je treba zaradi spodbujanja predelave odpadnih plinov to povečanje upoštevati, da se ne kaznuje ponovna uporaba teh plinov. Ker se pravice do emisij dodelijo proizvajalcu na podlagi razlike med količino emisij odpadnega plina in zemeljskega plina, proizvodnja električne energije iz odpadnih plinov ni obravnavana niti bolj niti manj ugodno v primerjavi z napravo, ki proizvaja električno energijo iz zemeljskega plina.

39.

Z brezplačnim dodeljevanjem pravic na podlagi referenčne vrednosti, s katero se upošteva povečanje emisij, povezanih z uporabo odpadnih plinov pri proizvodnji električne energije, bi se, kot kaže, spodbujala učinkovita predelava teh plinov.

40.

Sodišče je to potrdilo v sodbi Borealis Polyolefine in drugi, ( 20 ) v kateri je bil obravnavan medsektorski korekcijski faktor. V navedeni sodbi je ugotovilo, da je Komisija pri svojem pristopu dejansko upoštevala učinkovito predelavo odpadnih plinov. Sodišče je pojasnilo, da je Komisija s tem, da je pri določitvi referenčne vrednosti med drugim za vročo litino v veliki meri upoštevala uporabo odpadnih plinov, želela spodbuditi podjetja k ponovni uporabi ali prodaji odpadnih plinov, nastalih v postopku proizvodnje. ( 21 ) Sodišče je to stališče ponovilo v poznejši zadevi. ( 22 )

41.

Res je, da v metodologiji, ki jo uporablja Komisija, obstaja asimetrija, saj se lahko za uporabo odpadnih plinov dodelijo dodatne brezplačne pravice, če se ti plini odvajajo in zgorevajo za proizvodnjo toplote. V tem primeru se dodatne pravice dodelijo potrošniku toplotne energije na podlagi referenčne vrednosti za toploto ali za gorivo. Za električno energijo, proizvedeno iz odpadnih plinov, take dodatne pravice niso na voljo.

42.

To, da Komisija ni ocenila za primerno, da bi dodelitev dodatnih brezplačnih pravic razširila na proizvodnjo električne energije s strani proizvajalca električne energije, odraža splošno pravilo iz člena 10a(3) Direktive 2003/87. Kot je bilo ugotovljeno zgoraj, v skladu s to določbo se za proizvodnjo električne energije ne bi smele prejemati brezplačne pravice. V zvezi s tem je Komisija v uvodni izjavi 32 Sklepa 2011/278 pojasnila, da je tako pravilo potrebno tudi v izogib neupravičenemu izkrivljanju konkurence na trgih električne energije, namenjene industrijskim napravam, in ob upoštevanju cene ogljika, ki je vsebovana v električni energiji.

43.

Glede tega moram priznati, da imam nekaj posluha za stališče družbe ArcelorMittal. Nisem namreč prepričan, da je asimetrično obravnavanje proizvodnje toplote in električne energije potrebno za preprečevanje izkrivljanja konkurence na trgu električne energije. Razlog za tako asimetrično obravnavanje se zdi vprašljiv, ker je industrija jekla neto porabnik električne energije in ker se zdi, da proizvodnja električne energije iz odpadnih plinov predstavlja zgolj 1 % skupne proizvodnje električne energije v Evropski uniji. Kljub temu se zdi, da je izbira Komisije v celoti skladna s členom 10a(3) Direktive in zato ne more vplivati na veljavnost Sklepa 2011/278.

44.

Pri tem je treba obravnavati trditev družbe ArcelorMittal v zvezi s tveganjem premestitve emisij CO2 tudi v jeklarski panogi. V bistvu trdi, da se zaradi načina, na katerega je Komisija določila referenčno vrednost za vročo litino, v energetsko intenzivni jeklarski panogi v nasprotju s ciljem Direktive 2003/87 povečuje tveganje premestitve emisij.

45.

Možno je, da bi bilo mogoče z drugačno metodologijo določanja referenčnih vrednosti na to vprašanje ( 23 ) odgovoriti ustrezneje, kot trdi družba ArcelorMittal. Vendar se ne sme spregledati, da je v Direktivi 2003/87 tveganje premestitve emisij obravnavano z mehanizmom nadomestil iz njenega člena 10a(6). V skladu s tem lahko države članice sprejmejo finančne ukrepe v korist sektorjem ali delom sektorjev. V skladu s pravili EU o državnih pomočeh se lahko dodeli pomoč, če zaradi stroškov, povezanih z emisijami toplogrednih plinov, vključenih v ceno električne energije, obstaja visoko tveganje premestitve emisij CO2. Z drugimi besedami, jeklarska panoga je lahko poleg pridobitve brezplačnih pravic do emisij upravičena tudi do pomoči po tej določbi.

46.

Še pomembneje pa je, da iz trditev družbe ArcelorMittal (niti iz predloga za sprejetje predhodne odločbe) ni jasno razvidno, kako bi se zaradi metode, ki jo je uporabila Komisija, povečalo tveganje premestitve emisij CO2.

47.

Člen 10a Direktive 2003/87 družbi ArcelorMittal pri tem ni v pomoč. Člen 10a(12) določa zgolj to, da se napravam v sektorjih ali delih sektorjev, ki so izpostavljeni visokemu tveganju premestitve emisij CO2, dodelijo pravice v višini 100 % količine, določene v skladu z ukrepi iz odstavka 1. Jasno je, da navedena direktiva ne določa, da bi morale panoge, za katere se ocenjuje, da so izpostavljene visokemu tveganju premestitve emisij CO2, vedno prejeti brezplačne pravice do emisij, ki ustrezajo vsem njihovim emisijam toplogrednih plinov.

48.

Na podlagi navedenega ugotavljam, da obravnava prvega vprašanja za predhodno odločanje ni razkrila ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost Sklepa 2011/278 v zvezi z metodo, ki jo je Komisija uporabila za določitev referenčne vrednosti za vročo litino.

49.

Pri drugem vprašanju za predhodno odločanje je odločilna kakovost podatkov, ki jih je Komisija v skladu s Sklepom 2011/278 uporabila pri določitvi referenčne vrednosti za vročo litino. Natančneje, s tem vprašanjem se sprašuje, ali bi Komisija pri izračunu te referenčne vrednosti lahko brez kršitve člena 10a(2) Direktive 2003/87 in načela dobrega upravljanja uporabila podatke iz dokumentov BREF o proizvodnji železa in jekla ter iz Odločbe 2007/589.

50.

Menim, da Komisiji pri odločitvi, da to stori, ni mogoče ničesar očitati.

51.

Res je, kot trdi družba ArcelorMittal, da se mora Komisija v skladu s členom 10a(2) Direktive 2003/87 pri opredeljevanju načel za določanje referenčnih vrednosti v posameznih sektorjih ali delih sektorjev posvetovati z zadevno panogo. Res pa je tudi, da člen 14(2) Direktive 2003/87 od Komisije zahteva, da pri sprejemanju uredbe za spremljanje in poročanje o emisijah uporabi „najbolj točne in najnovejše znanstvene dokaze, ki so na voljo, zlasti s strani [Mednarodnega odbora za podnebne spremembe (IPCC)].“

52.

Kljub temu pa na podlagi navedenih določb ni mogoče sklepati, da bi morala Komisija podatke, ki jih predloži zadevna industrija, tudi uporabiti. Take obveznosti v Direktivi 2003/87 ni.

53.

Kot je bilo izpostavljeno zgoraj, je določanje referenčnih vrednosti zapleteno in tehnično. Zato je zakonodajalec EU določil zgolj glavne cilje za določanje referenčnih vrednosti, Komisiji pa prepustil široko diskrecijsko pravico pri izvedbi teh ciljev. Posledično mora imeti Komisija široko diskrecijo tudi pri izbiri podatkov, ki jih uporablja pri opredeljevanju višine referenčnih vrednosti, če ti podatki niso očitno neprimerni za zagotavljanje uresničevanja ciljev iz člena 10a Direktive 2003/87 (zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in uporaba energetsko učinkovite tehnologije).

54.

Nasprotno pa ti podatki ne smejo biti izbrani samovoljno. To je nedvomno razlog za to, da Direktiva 2003/87 v zvezi s spremljanjem in poročanjem zahteva uporabo najbolj točnih in najnovejših razpoložljivih znanstvenih dokazov.

55.

V uvodni izjavi 11 Sklepa 2011/278 je pojasnjeno, zakaj je Komisija pri določitvi referenčne vrednosti za vročo litino uporabila podatke na podlagi BREF in Odločbe 2007/589, in ne podatkov, ki jih je predložila zadevna panoga. Iz zadevnih dokumentov so bile izvedene referenčne vrednosti, če podatki niso bili na voljo ali niso bili na voljo podatki, zbrani v skladu z metodologijo za določanje referenčnih vrednosti. V uvodni izjavi je pojasnjena tudi posebna težava pri določanju referenčne vrednosti za vročo litino, in sicer da je bila zaradi pomanjkanja podatkov o predelavi odpadnih plinov, odvedeni toploti in proizvodnji električne energije višina referenčnih vrednosti za vročo litino oblikovana z izračuni neposrednih in posrednih emisij na podlagi informacij o ustreznih pretokih energije iz dokumentov BREF in privzetih emisijskih faktorjev, določenih z Odločbo 2007/589.

56.

Komisija je v svojih pisnih stališčih prav tako pojasnila, da v podatkih, ki jih je predložilo združenje, ki zastopa evropsko jeklarsko panogo (Evropsko jeklarsko združenje (Eurofer)), v zvezi z vročo litino ni bilo podatkov o predelavi odpadnih plinov, odvedeni toploti in proizvodnji električne energije. Čeprav bi bili podatki, ki jih je predložila panoga, morda celovitejši glede števila obravnavanih naprav, pa teh podatkov v skladu z metodologijo Komisije ni bilo mogoče uporabiti.

57.

V teh okoliščinah se mi zdi, da je Komisija upravičeno uporabila podatke iz drugih virov.

58.

Sodišče je v sodbah Borealis in drugi ter Yara Suomi in drugi že razsodilo, da Komisija pri opiranju na vire, obravnavane v tej zadevi, pri določanju referenčnih vrednosti na podlagi člena 10a Direktive 2003/87 ni prekoračila meja svoje diskrecijske pravice. ( 24 )

59.

Komisijina odločitev za opiranje na BREF za proizvodnjo železa in jekla ter Odločbo 200/589 se dejansko ne zdi očitno neprimerna v smislu zmanjševanja emisij toplogrednih plinov in spodbujanja uporabe učinkovite tehnologije. Oba dokumenta sta vira podatkov o emisijah in porabi ter o najučinkovitejši tehnologiji na tem področju.

60.

Po eni strani se v skladu s (sedanjim) členom 13 Direktive 2010/75 ( 25 ) dokumenti BREF za vsako panogo pripravijo in objavijo na podlagi izmenjave informacij med Komisijo, državami članicami, zadevnimi panogami in okoljevarstvenimi organizacijami. Kot izhaja iz njihovega imena, so to referenčni dokumenti za najboljšo razpoložljivo tehnologijo v določeni panogi. Poročilo BREF v zvezi z železom in jeklom za leto 2001, ki ga je uporabila Komisija, je bilo najnovejši razpoložljivi dokument na tem področju. ( 26 )

61.

Po drugi strani pa privzeti emisijski faktorji iz Odločbe 2007/589 v veliki meri temeljijo na smernicah IPCC. Ti faktorji se uporabljajo za vzpostavitev nacionalnih popisov emisij toplogrednih plinov v skladu z Okvirno konvencijo Združenih narodov o spremembah podnebja.

62.

Na podlagi navedenega ugotavljam, da obravnava drugega vprašanja za predhodno odločanje ni razkrila ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost Sklepa 2011/278 v zvezi s podatki, ki jih je Komisija uporabila pri določitvi referenčne vrednosti za vročo litino.

63.

Tretje vprašanje za predhodno odločanje se nanaša na zbiranje podatkov. Zadeva diskrecijo Komisije pri izbiri naprav za določanje upoštevne referenčne vrednosti za proizvod. Natančneje, vprašanje je, ali bi lahko Komisija brez kršitve člena 10a Direktive 2003/87 upoštevala napravo, ki proizvaja tako sintrano rudo kot pelete kot eno od 10 % najučinkovitejših naprav pri določitvi referenčne vrednosti za sintrano rudo.

64.

Člen 10a(2) Direktive 2003/87 določa, da mora biti pri opredeljevanju referenčnih vrednosti začetna točka povprečni učinek 10 % najbolj učinkovitih naprav v sektorju ali delu sektorjev v EU v letih 2007 in 2008. To je ponovljeno v uvodni izjavi 2 Sklepa 2011/278. Na drugi strani pa je v uvodni izjavi 4 Sklepa 2011/278 določeno načelo, da če je proizvod neposredni nadomestek drugega proizvoda, morata za oba veljati ista referenčna vrednost za proizvod in s tem povezan opis proizvoda.

65.

Iz spisa in utemeljitev na obravnavi je razvidno, da peleti in sintrana ruda niso neposredni nadomestki in zato niso zajeta z isto referenčno vrednostjo za proizvod. To je v bistvu zato, ker imajo peleti bistveno drugačno sestavo in značilnosti kot sintrana ruda.

66.

Očitek družbe ArcelorMittal, ki se mu pridružuje predložitveno sodišče, temelji na domnevi, da je Komisija pri določanju referenčne vrednosti za sintrano rudo v nasprotju s členom 10a(1) Direktive 2003/87 in uvodno izjavo 4 Sklepa 2011/278 upoštevala napravo, ki proizvaja tako pelete kot sintrano rudo. Posledično naj bi bila po mnenju družbe ArcelorMittal referenčna vrednost za sintrano rudo izkrivljena zaradi uporabe podatkov v zvezi s proizvodnjo peletov.

67.

V zvezi s tem so bila na obravnavi navedena pomembna pojasnila. Čeprav namreč pisna stališča Komisije v zvezi s tem nikakor niso zgled jasnosti, pa so me ustne utemeljitve prepričale, da izbira naprav ne more vplivati na veljavnost Sklepa 2011/278 v zvezi z referenčno vrednostjo za sintrano rudo.

68.

Komisija je pojasnila, da je zadevna naprava edinstvena v Evropski uniji. Proizvaja mešanico peletov in sintrane rude, ki se glede na svoje značilnosti in uporabnost uporablja kot neposredni nadomestek sintrane rude v plavžih integrirane jeklarne. Čeprav zadevna jeklarna vključuje napravo za pelete in napravo za sintranje, sta ti napravi povezani in obratujeta istočasno pri proizvodnji mešanice, ki se dovaja neposredno v plavž. Komisija je v zvezi s tem izpostavila tudi, da je naprava za pelete neposredno povezana z napravo za sintranje v skladu z opredelitvijo sintrane rude iz Priloge I k Sklepu 2011/278. ( 27 ) Po mnenju upoštevnih deležnikov in strokovnjakov, s katerimi se je Komisija posvetovala, je mogoče postopek za proizvodnjo te mešanice obravnavati kot podoben tistemu za sintrano rudo. Z drugimi besedami, končni proizvod je podoben sintrani rudi in se v plavžu uporablja kot njen neposredni nadomestek. ( 28 )

69.

Družba ArcelorMittal je na obravnavi kljub tem pojasnilom vztrajala pri svojem stališču. Izpostavila je zlasti, da je v vseh uradnih dokumentih navedeno, da ima zadevna naprava ločene naprave za proizvodnjo peletov in sintrane rude. Prav tako je izpostavila, da mešanje peletov s sintrano rudo v plavžu nikakor ni neobičajno.

70.

V zvezi s tem je treba opozoriti na dvoje. Prvič, za akte EU se domneva, da so zakoniti. ( 29 ) Drugič, kot je bilo izpostavljeno zgoraj, gre za zapleteno presojo, v zvezi s katero ima Komisija široko diskrecijo.

71.

Na podlagi razpoložljivih podatkov ni očitno, da bi Komisija z upoštevanjem zadevne naprave storila očitno napako pri presoji. Nasprotno, v skladu z diskrecijo, ki jo ima, bi lahko sklenila, da je zadevno napravo mogoče obravnavati kot eno od referenčnih naprav za določitev referenčne vrednosti za sintrano rudo. Zdi se namreč, da je na ta način proizvedeni proizvod kljub posebnostim naprave (zlasti kar zadeva obstoj naprave za pelete na kraju samem za proizvodnjo zgoraj opisane mešanice sintrane rude in peletov) neposredni nadomestek sintrane rude.

72.

Ugotavljanje, ali posebnosti določene naprave ali bolje edinstvenost teh posebnosti v EU vpliva na njeno vključitev med referenčne naprave, prav gotovo spada med zapletene tehnične presoje. Za tako presojo je Komisija precej bolj usposobljena kot Sodišče.

73.

V celoti se mi zdi pristop Komisije utemeljen. Če se zadevna naprava zaradi svojih posebnosti ne bi upoštevala kot ena od referenčnih naprav, bi se umetno omejilo zbiranje podatkov in s tem izključila ena od najučinkovitejših naprav v panogi. Posledično bi bila dosežena referenčna vrednost precej višja. ( 30 ) To bi bilo očitno v nasprotju s splošnim ciljem Direktive 2003/87, da se na ekonomsko učinkovit način zmanjšajo emisije toplogrednih plinov. Zdi se namreč, da je ta naprava prav zaradi teh značilnosti sposobna optimizirati svoje emisije.

74.

Kot je izpostavila Komisija, je upoštevanje naprave, ki proizvaja nadomestek sintrane rude, skladno z namenom člena 10a(1) Direktive 2003/87, da se spodbudi uporaba postopkov z najmanj emisijami. Pri določanju referenčnih vrednosti bi se bilo treba opirati na najučinkovitejše naprave v panogi in se ne bi smelo upoštevati uporabljene tehnologije, uporabljene mešanice goriva in drugih dejavnikov, kot so vremenski pogoji ali uporabljene surovine. Sicer bi cilj zmanjšanja emisij toplogrednih plinov precej razvodenel.

75.

Na podlagi navedenega ugotavljam, da obravnava tretjega vprašanja za predhodno odločanje ni razkrila ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost Sklepa 2011/278 v zvezi z izbiro naprav pri določanju referenčne vrednosti za sintrano rudo.

76.

S četrtim vprašanjem se sprašuje, ali je Sklep 2011/278 skladen z obveznostjo obrazložitve Komisije na podlagi člena 296 PDEU v zvezi z določitvijo referenčne vrednosti za sintrano rudo. Natančneje, predložitveno sodišče sprašuje, ali je bila ta obveznost izpolnjena pri izbiri referenčnih naprav za določanje referenčne vrednosti za sintrano rudo.

77.

Na splošno iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora biti iz obrazložitve, kot jo zahteva člen 296 PDEU, jasno in nedvoumno razvidno sklepanje institucije, ki je sporni akt sprejela, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z razlogi sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Instituciji EU, ki je sprejela sporni akt, pa ni treba podrobno navesti vseh ustreznih pravnih ali dejanskih okoliščin. ( 31 )

78.

Obveznost obrazložitve je zelo odvisna od okoliščin: spoštovanje obveznosti obrazložitve je treba presojati ne le glede na besedilo akta, ampak tudi glede na njegov okvir in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje. Sodišče je razsodilo, da če je iz izpodbijanega akta jasno razviden temeljni cilj institucije, bi bilo odveč zahtevati posebno obrazložitev za vsako tehnično izbiro, ki jo opravi institucija. ( 32 ) Natančneje, kadar gre v nasprotju s posamičnimi akti za akt splošne uporabe, kot je Sklep 2011/278, se obrazložitev lahko omeji na navedbo celote okoliščin, ki so pripeljale do njegovega sprejetja, na eni strani in splošnih ciljev, ki jih želi doseči, na drugi. ( 33 )

79.

Kot je razvidno iz navedene sodne prakse, Komisiji ni treba pojasniti konkretnih razlogov za svoje različne tehnične odločitve. Ker ima Komisija široko diskrecijo, ta diskrecija pa je sodnemu nadzoru podvržena samo znotraj ozkih omejitev, je treba v obrazložitvi navesti samo tiste elemente, ki so potrebni za omogočanje takega omejenega nadzora. ( 34 )

80.

Kljub temu pa mora biti Sodišču omogočen nadzor, sicer obrazložitve ni mogoče obravnavati kot zadostne.

81.

Menim, da je v obravnavani zadevi obrazložitev v zvezi z izbiro referenčnih naprav v Sklepu 2011/278 dovolj jasna. Razlogi za sprejetje Sklepa 2011/278 in njegov cilj izhajajo iz uvodnih izjav navedenega sklepa. Poleg tega je v uvodnih izjavah več tehničnih podrobnosti, s katerimi je natančneje pojasnjena metoda, ki jo je Komisija uporabila za določanje referenčnih vrednosti, vključno z izbiro naprav.

82.

Res je, da Komisija ni podrobneje pojasnila tehničnih razlogov na primer za svoje mnenje, da se naprava, ki proizvaja tako pelete kot sintrano rudo, lahko upošteva pri izračunu referenčne vrednosti za sintrano rudo. Vendar bi se, če bi se od nje zahtevalo, da to stori, njena obveznost obrazložitve v bistvu razširila na to, da v preambuli opiše zapletene tehnične odločitve, ki jih je morala sprejeti.

83.

Ob upoštevanju vrste obravnavanega akta in pojasnil iz preambule tako v zvezi z dejanskimi kot pravnimi preudarki v zvezi z določanjem referenčnih vrednosti Komisija tega ni zavezana storiti. Natančneje, iz uvodnih izjav izhaja, da je bil Sklep 2011/278 sprejet na podlagi Direktive 2003/87 zaradi določitve prehodnih pravil za brezplačno dodelitev pravic do emisij na ravni EU. Jasno je, da je želela Komisija ta pravila oblikovati tako, da se zagotovi zmanjšanje emisij toplogrednih plinov.

84.

Najpomembnejše pa je pojasnilo Komisije v uvodni izjavi 2, da je začetna točka pri opredeljevanju referenčne vrednosti povprečni učinek 10 % najbolj učinkovitih naprav v sektorju ali delu sektorja. Poleg tega je v uvodni izjavi 4 pojasnjeno, da če je proizvod neposredni nadomestek drugega proizvoda, morata za oba veljati ista referenčna vrednost za proizvod in s tem povezani opis proizvoda. V uvodnih izjavah od 6 do 8 je pojasnjeno, kateri podatki so bili upoštevani pri izračunu višine referenčnih vrednosti. V uvodni izjavi 11 je poleg tega ponazorjen pristop Komisije, če podatki niso bili na voljo ali ni bilo na voljo dovolj podatkov, v uvodni izjavi 12 pa, kako je Komisija ravnala, če referenčne vrednosti ni bilo mogoče določiti.

85.

V preambuli je dovolj informacij za to, da lahko Sodišče opravi nadzor. Od Komisije se nenazadnje iz praktičnih razlogov ne more zahtevati, naj pojasni značilnosti vsake referenčne naprave in opiše tehnične razloge za to, da je nekatere naprave obravnavala kot primerne za določitev referenčne vrednosti, drugih pa ne. Pri ugotavljanju, ali je bila pri določitvi referenčne vrednosti za proizvod storjena očitna napaka pri presoji, zadostuje razumevanje cilja zadevnega akta in splošne metode, ki jo je Komisija uporabila pri določitvi teh referenčnih vrednosti (vključno s splošnim pravilom o izbiri referenčnih naprav in obravnavanju nadomestkov). Ti preudarki jasno izhajajo iz uvodnih izjav Sklepa 2011/278.

86.

Na podlagi navedenega ugotavljam, da obravnava četrtega vprašanja za predhodno odločanje ni razkrila ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost Sklepa 2011/278 v zvezi z obveznostjo obrazložitve Komisije pri določanju referenčne vrednosti za sintrano rudo.

87.

Na podlagi navedenih utemeljitev Sodišču predlagam, da na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je vložilo Tribunal administratif de Montreuil (upravno sodišče v Montreuilu, Francija), odgovori:

Obravnava vprašanj za predhodno odločanje ni razkrila ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost Sklepa Komisije 2011/278/EU z dne 27. aprila 2011 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z določanjem referenčnih vrednosti za vročo litino in sintrano rudo.