—

za D. Biascija, A. Pasquinija, A. Miliantija, G. Magginija, E. Secenti, G. Livija, C. Rainoneja, O. Vivianija in M. Befani A. Dossena in F. Donati, odvetnika,

—

za SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA G. Viciconte, C. Sambaldi, A. Fratini in F. Filpo, odvetniki,

—

za Stanley International Betting Ltd D. Agnello, A. Piccinini in M. Mura, odvetniki,

—

za Stanleybet Malta ltd. R. Jacchia, A. Terranova, F. Ferraro, D. Agnello in A. Piccinini, odvetniki,

—

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s S. Fiorentinom, avvocato dello Stato, in A. Bizzaraijem, esperto,

—

za belgijsko vlado M. Jacobs in L. Van den Broeck, agentki, skupaj s P. Vlaemminckom in R. Verbekejem, odvetnikoma,

—

za malteško vlado A. Buhagiar, agentka, skupaj z G. Kimberleyjem, odvetnikom,

—

za portugalsko vlado L. Inez Fernandes, A. P. Barros in A. Silva Coelho, agenti,

—

za Evropsko komisijo E. Traversa, D. Nardi in I. V. Rogalski, agenti,

1

Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago členov 43 ES in 49 ES.

2

Ta predloga sta bila vložena v okviru sporov, prvič, med D. Biascijem, A. Pasquinijem, A. Miliantijem, G. Magginijem, E. Secenti in G. Livijem na eni strani in Ministero dell’Interno (ministrstvo za notranje zadeve) in Questura di Livorno (policijska uprava v Livornu) na drugi strani (zadeva C‑660/11) ter, drugič, med C. Rainonejem, O. Vivianijem in M. Befani na eni strani in Ministero dell’Interno, Questura di Prato (policijska uprava v Pratu) in Questura di Firenze (policijska uprava v Firencah) na drugi strani (zadeva C‑8/12).

3

Italijanska zakonodaja v bistvu določa, da je treba za opravljanje dejavnosti pobiranja in upravljanja stav na podlagi razpisa pridobiti koncesijo in dovoljenje policije. Za vsako kršitev te zakonodaje so določene kazenske sankcije.

4

Do sprememb upoštevne zakonodaje leta 2002 subjekti, ki so bili organizirani v obliki kapitalskih družb, katerih delnice kotirajo na organiziranem trgu, niso mogli dobiti koncesije za igre na srečo. Ti subjekti zato niso mogli sodelovati na javnih razpisih za dodelitev koncesij, ki so potekali leta 1999. Nezakonitost te izključitve glede na člena 43 ES in 49 ES je bila ugotovljena med drugim v sodbi z dne 6. marca 2007 v združenih zadevah Placanica in drugi (C-338/04, C-359/04 in C-360/04, ZOdl., str. I-1891).

5

Z uredbo-zakonom št. 223 z dne 4. julija 2006 o nujnih določbah za gospodarsko in socialno oživitev, za nadzor in racionalizacijo javnih izdatkov, za ukrepe v zvezi z davčnimi prihodki in za boj proti davčni goljufiji, ki je bila potrjena v zakon št. 248 z dne 4. avgusta 2006 (GURI št. 18 z dne 11. avgusta 2006, v nadaljevanju: uredba Bersani), je bil reformiran sektor iger na srečo v Italiji, da bi se zagotovila skladnost tega sektorja z zahtevami prava Unije.

6

Člen 38(1) uredbe Bersani, naslovljen „Ukrepi za preprečevanje nezakonitih iger na srečo“, določa, da bo do 31. decembra 2006 sprejetih več določb „za preprečevanje širjenja nepravilnih in nezakonitih iger na srečo, izogibanja plačilu davkov in davčnih goljufij v sektorju iger na srečo in za zagotavljanje zaščite igralcev.“

7

Člen 38(2) in (4) uredbe Bersani določa nova podrobna pravila za distribucijo iger na srečo, ki zadevajo, prvič, dogodke, ki niso konjske dirke, in drugič, konjske dirke. Določa zlasti:

8

Koncesijski sistem je tesno povezan s sistemom dovoljenj policije, ki ga ureja kraljev odlok št. 773 o potrditvi enotnega besedila zakonov na področju javne varnosti (Regio decreto n. 773 – Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) z dne 18. junija 1931 (GURI št. 146 z dne 26. junija 1931), kakor je bil spremenjen s členom 37(4) zakona št. 388 z dne 23. decembra 2000 (redna priloga h GURI št. 302 z dne 29. decembra 2000, v nadaljevanju: kraljevi odlok).

9

V skladu s členom 88 tega kraljevega odloka se lahko dovoljenje policije, za katero je treba opraviti več preverjanj osebnih in strokovnih lastnosti prosilca, v sektorju iger na srečo izda izključno tistim, ki imajo koncesijo. Italijanska ureditev pa določa tudi, da se lahko osebam brez koncesije ali dovoljenja policije, ki v javnosti ponujajo igre na srečo, naložijo kazenske sankcije do vključno enega leta zapora.

10

Določbe uredbe Bersani so bile izvedene s postopki javnega razpisa, ki jih je AAMS izpeljala leta 2006. Dokumentacija javnega razpisa je med drugim vključevala razpisne pogoje, ki so vsebovali osem prilog, in osnutek pogodbe med AAMS in pridobiteljem koncesije za igre na srečo, ki zadevajo dogodke, ki niso konjske dirke (v nadaljevanju: osnutek pogodbe).

11

Člen 23(3) osnutka pogodbe določa, da AAMS odvzame koncesijo, če koncesionar neposredno ali posredno na italijanskem ozemlju ali prek telematskih strani zunaj nacionalnega ozemlja trži igre na srečo, ki so primerljive z javnimi igrami na srečo ali drugimi igrami na srečo, ki jih upravlja AAMS, ali igre na srečo, ki so v italijanskem pravnem redu prepovedane.

12

Tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari so upravitelji „središč za prenos podatkov“ (v nadaljevanju: SPP) za račun Goldbet Sportwetten GmbH (v nadaljevanju: Goldbet), družbe avstrijskega prava, ki je imetnica licence za izvajanje dejavnosti pobiranja stav, ki jo je izdala tirolska vlada.

13

Te tožeče stranke so pred Tribunale amministrativo regionale per la Toscana trdile, da je Goldbet družba s sedežem v Innsbrucku (Avstrija), ki opravlja dejavnost pobiranja stav, za katero ima ustrezna dovoljenja v različnih državah sveta, in nad katero pristojni organi izvajajo strog nadzor glede pravilnosti izvajanja te dejavnosti.

14

Tožeče stranke iz postopkov v glavni stvari so v zvezi z razmerjem med družbo Goldbet in sabo trdile, da sme organizirati stave le ta družba. Tako naj bi si družba Goldbet pridrževala diskrecijsko pravico, da ob prejemu stavnega predloga prek SPP sprejme ali zavrne stavo, upravljavec SPP pa naj bi zgolj vzpostavil stik med vplačnikom stave in tujim pobiralcem stav. Ponujena storitev naj bi tako bila zgolj ta, da se vplačnikom stave ponudi povezava in prenos podatkov, da bi se omogočila predložitev stave, ki jo je oddal vplačnik stave, pobiralcu stav.

15

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so, čeprav menijo, da dejavnosti, ki jo opravljajo, ni mogoče opredeliti kot vplačevanje stav za tretje, pri pristojnih organih vložile zahtevo za pridobitev dovoljenja policije iz člena 88 kraljevega odloka. Vse te zahteve so bile zavrnjene z obrazložitvijo, da družba Goldbet v Italiji nima koncesije, ki jo podeli AAMS, in ki je v členu 88 kraljevega odloka zahtevana za izdajo navedenega dovoljenja.

16

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so pri predložitvenem sodišču ločeno vložile tožbe za odpravo zavrnilnih odločb po predhodnem odlogu njihove izvršitve, kar so utemeljevale zlasti s tem, da je bilo kršeno načelo medsebojnega priznavanja med državami članicami. Po njihovem mnenju italijanski pravni red krši to načelo, ker ne dopušča, da bi se družbam, ki imajo ustrezna dovoljenja v drugi državi članici, izdalo dovoljenje za opravljanje dejavnosti čez meje teh držav.

17

V štirih od zadevnih sporov, ki so vodili do zadeve C‑660/11, je družba SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA kot državni koncesionar za sprejemanje stav in za javne igre na srečo ter kot družba, ki za sprejemanje in izvajanje konjskih in športnih stav ter napovedi izida ponuja visokotehnološke telematske storitve, intervenirala v podporo predlogom tožene stranke, ministero dell’Interno. Družbi Stanley International Betting Ltd in Stanleybet Malta ltd. pa sta intervenirali v podporo predlogom tožene stranke v sporih, ki so privedli do zadeve C‑8/12.

18

Predložitveno sodišče meni, da se postopki v glavni stvari umeščajo v pravni in dejanski okvir, ki je v bistvu enak kot tisti, v katerem je bila izdana sodba z dne 16. februarja 2012 v združenih zadevah Costa in Cifone (C‑72/10 in C‑77/10), zato želi Sodišču predložiti vprašanja, ki so v bistvu enaka kot vprašanja, ki jih je že predlagalo Corte suprema di cassazione v zadevah, v katerih je bila izdana ta sodba, v zvezi s tem, ali je nacionalna zakonodaja, katere namen je zaščita koncesij, podeljenih pred spremembo ureditve, združljiva s pravom Unije. Predložitveno sodišče želi Sodišču postaviti vprašanje tudi glede tega, ali je postopek za izdajo dovoljenja policije, določen v členu 88 kraljevega odloka, in to, da se v italijanskem pravu ne uporablja medsebojno priznavanje licenc pri igrah na srečo, združljivo s pravom Unije.

19

V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per la Toscana prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

20

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 43 ES in 49 ES razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki družbam, ki želijo opravljati dejavnosti, povezane z igrami na srečo, nalaga obveznost, da poleg koncesije za opravljanje take dejavnosti, ki jo podeljuje država, pridobijo dovoljenje policije, dodelitev takega dovoljenja pa omejuje zlasti na prosilce, ki tako koncesijo že imajo.

21

Sodišče je že razsodilo, da zadevna nacionalna zakonodaja v postopkih v glavni stvari zato, ker prepoveduje – posledica kršitve te prepovedi so kazenske sankcije – izvajanje dejavnosti v sektorju iger na srečo ob neobstoju koncesije ali dovoljenja policije, ki ga izda država, vsebuje omejitev pravice do ustanavljanja in svobode opravljanja storitev (zgoraj navedena sodba Placanica in drugi, točka 42 in navedena sodna praksa).

22

Take omejitve pa je mogoče dovoliti na podlagi izjem, izrecno določenih v členih 45 ES in 46 ES, ki se na podlagi člena 55 ES uporabljajo tudi glede svobode opravljanja storitev ali so v skladu s sodno prakso Sodišča utemeljene z nujnimi razlogi v splošnem interesu (sodba z dne 24. januarja 2013 v združenih zadevah Stanleybet International in drugi, C‑186/11 in C‑209/11, točka 22 in navedena sodna praksa).

23

Sodišče je v zvezi z zadevno nacionalno zakonodajo v postopkih v glavni stvari že presodilo, da samo cilj, ki se nanaša na boj proti kriminaliteti, povezani z igrami na srečo, lahko upraviči omejitve temeljnih svoboščin, ki izhajajo iz te ureditve, če se z njimi upošteva načelo sorazmernosti in so ukrepi, ki so bili v zvezi s tem izvedeni, koherentni in sistematični (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Placanica in drugi, točke od 52 do 55, in Costa in Cifone, točke od 61 do 63).

24

Zato je treba spomniti, da v skladu s sodno prakso sistem koncesij lahko pomeni učinkovit mehanizem, ki omogoča nadzor subjektov, ki delujejo v sektorju iger na srečo, s ciljem preprečiti izkoriščanje teh dejavnosti v kriminalne ali goljufive namene (glej zgoraj navedeno sodbo Placanica in drugi, točka 57).

25

Predložitveno sodišče pa mora preveriti, ali je sistem koncesij, ki ga vzpostavlja nacionalna zakonodaja, v delu, v katerem omejuje število subjektov, ki delujejo v sektorju iger na srečo, dejansko v skladu s ciljem preprečiti izkoriščanje dejavnosti v tem sektorju v kriminalne ali goljufive namene. To sodišče je tudi pristojno, da preveri, ali te omejitve izpolnjujejo pogoje glede sorazmernosti, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča (glej zgoraj navedeno sodbo Placanica in drugi, točka 58).

26

Sodišče je glede zahteve pridobitve dovoljenja policije, na podlagi katerega se subjekti, ki delujejo v sektorju iger na srečo, in njihovi lokali podredijo začetnemu nadzoru in stalnemu spremljanju, že razsodilo, da jasno prispeva k cilju preprečiti, da bi bili zadevni subjekti vpleteni v kriminalne ali goljufive dejavnosti, in je vsekakor ukrep, ki je sorazmeren s tem ciljem (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Placanica in drugi, točka 65).

27

To, da mora subjekt imeti hkrati koncesijo in dovoljenje policije, da bi lahko dostopal do zadevnega trga, zato samo po sebi ni nesorazmerno glede na cilj, ki ga uresničuje nacionalna zakonodaja, ta pa je boj proti kriminaliteti, povezani z igrami na srečo.

28

Ker pa se dovoljenja policije izdajo le koncesionarjem, so zaradi nepravilnosti v postopku dodelitve koncesij napake podane tudi v postopku dodeljevanja dovoljenj policije. Zato osebam, ki niso mogle pridobiti dovoljenja policije, ker se za dodelitev takega dovoljenja zahteva predhodna podelitev koncesije, do katere pa navedene osebe niso bile upravičene v nasprotju s pravom Unije, ni mogoče očitati, da nimajo tega dovoljenja (glej zgoraj navedeno sodbo Placanica in drugi, točka 67).

29

Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člena 43 ES in 49 ES razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki družbam, ki želijo opravljati dejavnosti, povezane z igrami na srečo, nalaga obveznost, da poleg koncesije za opravljanje take dejavnosti, ki jo podeljuje država, pridobijo dovoljenje policije, dodelitev takega dovoljenja pa omejuje zlasti na prosilce, ki tako koncesijo že imajo.

30

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 43 ES in 49 ES razlagati tako, da nasprotujeta nacionalnim določbam, kot sta člen 38(2) uredbe Bersani in člen 23(3) osnutka pogodbe, ki prvič, ščitijo tržne položaje, ki so jih pridobili obstoječi gospodarski subjekti, tako da med drugim določajo minimalne razdalje med umestitvijo novih koncesionarjev in obstoječih gospodarskih subjektov, in drugič, ki določajo odvzem koncesije za dejavnosti pobiranja in upravljanja stav, če bi koncesionar neposredno ali posredno opravljal čezmejne dejavnosti v zvezi z igrami, primerljivimi s tistimi, ki jih upravlja AAMS, ali v zvezi z igrami na srečo, ki so v nacionalnem pravnem redu prepovedane.

31

Vsebina tega vprašanja je v bistvu enaka kot v vprašanjih, o katerih je Sodišče že odločilo v zgoraj navedeni sodbi Costa in Cifone.

32

Sodišče je glede prvega dela tega vprašanja v točki 66 navedene sodbe presodilo, da je treba člena 43 ES in 49 ES ter načeli enakega obravnavanja in učinkovitosti razlagati tako, da nasprotujejo temu, da država članica, ki je v nasprotju s pravom Unije izključila kategorijo gospodarskih subjektov od podelitve koncesij za opravljanje gospodarske dejavnosti in ki poskuša to kršitev odpraviti z javnim razpisom za znatno število novih koncesij, zaščiti tržne položaje, ki so jih pridobili obstoječi gospodarski subjekti, tako da med drugim določi minimalne razdalje med umestitvijo novih koncesionarjev in obstoječih gospodarskih subjektov.

33

Glede drugega dela tega vprašanja, ki se nanaša na člen 23(3) osnutka pogodbe, je Sodišče v točkah 89 in 90 navedene sodbe že presodilo, da ta določba ni jasna, natančna ali enopomenska in da v teh okoliščinah gospodarskemu subjektu ni mogoče očitati, da se je ob neobstoju pravne varnosti odrekel prijavi na razpis za pridobitev koncesije, dokler obstaja negotovost glede skladnosti načina delovanja tega gospodarskega subjekta z določbami pogodbe, ki jo je treba podpisati ob podelitvi koncesije.

34

Stranke v postopku pred Sodiščem pa si nasprotujejo glede vprašanja, ali so položaji v postopku v glavni stvari primerljivi s tistimi, zaradi katerih je bila izdana navedena sodba, zlasti ali so imele nacionalne določbe, za katere je Sodišče presodilo, da niso združljive s pravom Unije, posledice za družbo Goldbet in tožeče stranke v postopku v glavni stvari.

35

Čeprav je Sodišče že imelo priložnost poudariti, da se položaj upravitelja SPP za družbo Goldbet umešča v pravni in dejanski okvir, ki je v bistvu enak kot tisti, v katerem je bila izdana zgoraj navedena sodba Costa in Cifone (sklep z dne 16. februarja 2012 v zadevi Pulignani in drugi, C‑413/10, točka 3), se je v zvezi s tem oprlo na ugotovitev predložitvenega sodišča v zadevi, v kateri je bil izdan ta sklep. Tako mora predložitveno sodišče v obravnavanih primerih presoditi dejanski okvir in posledice, ki so za tak okvir razvidne iz zgoraj navedene sodbe Costa in Cifone.

36

Če bi to sodišče ugotovilo, da je v obravnavanem primeru družba Goldbet, preden so ji bile odvzete pravice, prek odvisne družbe italijanskega prava sodelovala v postopku podeljevanja koncesij in so ji bile koncesije podeljene, mora presoditi, ali ni posledica take ugotovitve, da je treba družbo Goldbet šteti za enega od obstoječih gospodarskih subjektov, ki so jim pravila o minimalni razdalji, ki jo je treba upoštevati med mesti za pobiranje stav in ki se nanašajo le na umestitve novih koncesionarjev, dejansko dajala prednost. Če pa bi predložitveno sodišče ugotovilo, da družba Goldbet ni sodelovala v navedenih postopkih, bo moralo preveriti, ali se je ta subjekt odrekel prijavi na razpis za pridobitev koncesije, zaradi neobstoja pravne varnosti, ki je razviden iz člena 23(3) osnutka pogodbe.

37

Če bi torej to sodišče ugotovilo, da so bile družbi Goldbet na podlagi navedenega člena odvzete pravice, bo moralo ugotoviti, ali je bil odvzem utemeljen s tem, da je družba Goldbet ponujala igre na srečo, ki niso dovoljene, ali zgolj s tem, da opravlja čezmejne dejavnosti. V zvezi s to drugo možnostjo je treba pojasniti, da člena 43 ES in 49 ES nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki dejansko preprečuje vsakršno čezmejno dejavnost v sektorju iger na srečo, ne glede na obliko, v kateri se taka dejavnost opravlja, še posebej kadar obstaja neposreden stik med potrošnikom in gospodarskim subjektom in kadar je mogoče na nacionalnem ozemlju prisotne posrednike podjetja fizično nadzirati za potrebe policije.

38

Ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih preudarkov je na drugo vprašanje treba odgovoriti:

39

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 43 ES in 49 ES razlagati tako, da pri sedanjem stanju prava Unije okoliščina, da ima gospodarski subjekt v državi članici, v kateri ima sedež, dovoljenje, ki mu dopušča ponujanje iger na srečo, nasprotuje temu, da druga država članica določi, da mora tak gospodarski subjekt za ponujanje takih storitev potrošnikom, ki so na njenem ozemlju, imeti dovoljenje, ki so ga izdali njeni organi.

40

Sodišče je v zvezi s tem že presodilo, da ob upoštevanju široke diskrecijske pravice držav članic glede ciljev in ravni varstva potrošnikov, ki jih nameravajo doseči, ter neobstoja kakršne koli usklajenosti pri igrah na srečo na ravni Unije pri sedanjem stanju prava Unije ne more obstajati obveznost medsebojnega priznavanja dovoljenj, ki jih izdajo različne države članice (glej v tem smislu sodbi z dne 8. septembra 2010 v združenih zadevah Stoß in drugi, C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 in C‑410/07, str. I‑8069, točka 112, in z dne 15. septembra 2011 v zadevi Dickinger in Ömer, C-347/09, ZOdl., str. I-8185, točki 96 in 99).

41

Zato ima vsaka država članica pravico določiti, da mora vsak gospodarski subjekt, ki želi ponujati igre na srečo potrošnikom, ki so na njenem ozemlju, pridobiti dovoljenje, ki ga izdajo njeni pristojni organi, ne da bi to ovirala okoliščina, da ima neki gospodarski subjekt že dovoljenje, ki ga je izdala druga država članica (glej zgoraj navedeno sodbo Stoß in drugi, točka 113).

42

Različne države članice namreč ne razpolagajo nujno z enakimi sredstvi za nadzor nad igrami na srečo in glede tega ne izberejo vedno enakih rešitev. To, da lahko neka država članica, ki uporablja napredne tehnike nadzora in spremljanja, doseže neko raven varstva potrošnikov, ne omogoča sklepa, da lahko druge države članice, ki s temi sredstvi ne razpolagajo ali niso izbrale enake rešitve, dosežejo enako raven varstva. Država članica lahko poleg tega upravičeno spremlja gospodarsko dejavnost, ki se izvaja na njenem ozemlju, kar bi bilo nemogoče, če bi morala zaupati nadzorom, ki so jih opravili organi neke druge države članice z nadzornim sistemom, s katerim sama ne razpolaga (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Dickinger in Ömer, točka 98).

43

Iz tega je razvidno, da je treba na tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člena 43 ES in 49 ES razlagati tako, da pri sedanjem stanju prava Unije to, da ima gospodarski subjekt v državi članici, v kateri ima sedež, dovoljenje, ki mu dopušča ponujanje iger na srečo, ne nasprotuje temu, da druga država članica ob upoštevanju zahtev prava Unije določi, da mora tak gospodarski subjekt za ponujanje takih storitev potrošnikom, ki so na njenem ozemlju, imeti dovoljenje, ki ga izdajo njeni organi.

44

Ob upoštevanju odgovora na tretje vprašanje na četrto vprašanje predložitvenega sodišča ni treba odgovoriti.

45

Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo: