EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli18. 5. 2022

COM(2022) 233 final

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEJ RADE, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV

PODPORA A OBNOVA UKRAJINY

I.ÚVOD

Nevyvolaný a neopodstatnený ruský vpád na Ukrajinu spôsobil hrozné ľudské utrpenie a masívne ničenie miest a komunít. Ľudia prichádzajú o život a živobytie a viac ako dvanásť miliónov osôb muselo pred nebezpečím opustiť svoje domovy. Takmer šesť miliónov už opustilo krajinu, pričom polovica z nich sú deti.

Európska únia a jej členské štáty v odozve na ruskú agresiu prejavili s ľuďmi na úteku pred vojnou na Ukrajine neochvejnú solidaritu 1 a okamžite zmobilizovali podporu ukrajinskej vláde, aby mohla ďalej fungovať. Únia poskytla núdzovú pomoc na podporu odolnosti, ako aj humanitárnu, vojenskú a ďalšiu pomoc. Komisia koordinuje historicky najväčšiu operáciu mechanizmu EÚ v oblasti civilnej ochrany, ktorá zahŕňa širokú škálu podporných opatrení, a to aj v oblasti zdravotníctva, energetiky, potravinárstva a poľnohospodárstva, pričom poskytuje prístrešky, stroje, ako aj zdravotnícke vybavenie a realizuje odsuny. Komisia na podporu Ukrajiny zároveň predložila opatrenia na zjednodušenie obchodu, najmä pozastavenie dovozných ciel na ukrajinský vývoz a navrhla vytvorenie koridorov solidarity s cieľom pomôcť Ukrajine pri vývoze poľnohospodárskeho tovaru. Príkladom ústretovosti EÚ je aktivácia smernice o dočasnej ochrane, ktorou sa poskytuje prístup k pracovným miestam, bývaniu, vzdelávaniu a zdravotnej starostlivosti v celej EÚ. Komisia bude podporovať Ukrajinu a jej obyvateľov aj naďalej a v spolupráci s členskými štátmi pri tom bude uplatňovať prístup Tímu Európa.

Hospodárska situácia sa v dôsledku útokov po celej krajine rýchlo zhoršuje. Očakáva sa, že HDP tento rok klesne o 30 až 50 % a daňové príjmy klesnú približne o 50 až 80 %. Ukrajinské prístavy na pobreží Azovského a Čierneho mora sú aj naďalej blokované ruskými vojskami, v dôsledku čoho Ukrajina prichádza o veľmi potrebné príjmy z vývozu. Odhad celkových škôd sa už pohybuje v stovkách miliárd EUR, pričom len na fyzickej infraštruktúre došlo k poškodeniu v hodnote viac ako 100 miliárd EUR.

Podpora Ukrajiny počas vojny, ako aj jej povojnová obnova a nové príležitosti pre jej občanov si vyžadujú veľké globálne finančné úsilie. Hlavné stavebné prvky tohto medzinárodného úsilia je preto dôležité navrhnúť už teraz, hoci ruská agresia stále pokračuje. Európska rada sa vo svojich záveroch z marca 2022 dohodla na vytvorení Fondu solidarity pre Ukrajinu a pozvala medzinárodných partnerov, aby sa doň zapojili. Európska rada vyzvala Komisiu, aby ďalej rozvíjala technickú pomoc Ukrajine pri vykonávaní potrebných reforiem.

Tak rozsiahla rekonštrukcia na európskom kontinente si od Európskej únie vyžaduje rozhodné vedenie a iniciatívnu spoluprácu s medzinárodnými partnermi. Ukrajina je úzko prepojená s Európskou úniou cez dohodu o pridružení a ňou vytvorenú prehĺbenú a komplexnú zónu voľného obchodu. Ukrajina 28. februára 2022 požiadala o členstvo v EÚ a vyjadrila silnú vôľu prepojiť rekonštrukciu s reformami v rámci smerovania do EÚ.

V tomto oznámení sa stanovuje reakcia Únie na riešenie bezprostrednej medzery vo financovaní Ukrajiny a dlhodobejší rámec obnovy.

II.OKAMŽITÁ PODPORA

Krátkodobá reakcia sa týka bezprostredného obdobia, keď ešte nemožno počítať s rozsiahlejším úsilím o obnovu. V tomto období sa pomoc zameriava najmä na nevyhnutnú operačnú podporu ukrajinskej vlády doplnenú o poskytovanie núdzovej a humanitárnej pomoci.

Doteraz poskytnutá podpora

Európska únia prijala dlhodobý záväzok podporovať Ukrajinu, ktorý prináša výsledky. V rokoch 2014 až 2021 poskytla Ukrajine značnú finančnú pomoc, ktorá dosiahla výšku 1,7 miliardy EUR vo forme grantov z nástroja európskeho susedstva, 5,6 miliardy EUR vo forme úverov z piatich programov makrofinančnej pomoci, 194 miliónov EUR vo forme humanitárnej pomoci a 355 miliónov EUR z nástrojov zahraničnej politiky. Európska únia poskytuje Ukrajine podporu na rozvoj politík a komplexné reformy, a to za aktívnej účasti členských štátov v rámci prístupu Tímu Európa. Medzi hlavné programy patria decentralizácia, reforma verejnej správy a boj proti korupcii.

Európska únia svoju podporu od začiatku ruskej agresie zintenzívnila a zmobilizovala približne 4,1 miliardy EUR na celkovú hospodársku, sociálnu a finančnú odolnosť Ukrajiny vo forme makrofinančnej pomoci, rozpočtovej podpory, núdzovej pomoci, reakcie na krízu a humanitárnej pomoci. Ukrajine boli určené aj opatrenia vojenskej pomoci v rámci Európskeho mierového nástroja vo výške 1,5 miliardy EUR a momentálne prebieha mobilizácia ďalších 500 miliónov EUR.

Na podpore Ukrajiny EÚ pred vojnou a počas nej úzko spolupracovala s európskymi finančnými inštitúciami. Európska investičná banka a Európska banka pre obnovu a rozvoj od roku 2014 zmobilizovali pre Ukrajinu úvery vo výške viac ako 10 miliárd EUR. Európska investičná banka vyplatila v posledných týždňoch do ukrajinského rozpočtu 668 miliónov EUR. Európska únia takisto úzko spolupracuje so Svetovou bankou a Medzinárodným menovým fondom, ktoré sú od roku 2014 kľúčovými partnermi pri podpore úsilia Ukrajiny.

Krátkodobá podpora

V dôsledku vojny Ukrajina prichádza o príjmy z daní, vývozu a ďalších zdrojov. Straty pribúdajú aj vinou rozsiahleho nezákonného privlastňovania aktív a vývozného tovaru vrátane poľnohospodárskych produktov. Zároveň sa prudko zvýšili základné výdavky. Ukrajina bude potrebovať významnú krátkodobú finančnú pomoc na udržanie základných služieb, riešenie humanitárnych potrieb a vybudovanie základnej infraštruktúry, ktorá je v súčasnosti zničená. Medzinárodný menový fond odhaduje rozdiel v platobnej bilancii Ukrajiny do júna na približne 14,3 miliardy EUR (15 miliárd USD) 2 .

Ukrajinská vláda má naďalej značné krátkodobé finančné potreby na udržanie chodu krajiny, zachovanie makrofinančnej stability a zmiernenie tlaku na ľudský a fyzický kapitál. Riešenie týchto potrieb si bude vyžadovať spoločný medzinárodný postup, v ktorom bude Únia pripravená zohrať svoju úlohu.

Komisia v tejto súvislosti plánuje navrhnúť, aby sa Ukrajine v roku 2022 poskytla nová výnimočná makrofinančná pomoc vo forme úverov do výšky 9 miliárd EUR, ktorú doplní podpora od ďalších bilaterálnych a multilaterálnych medzinárodných partnerov vrátane formátu G7. Táto pomoc by sa vyplácala v tranžiach, ktoré by mali vďaka záruke z rozpočtu EÚ dlhú dobu splatnosti a výhodné úrokové sadzby.

Aby to bolo možné, členské štáty by sa mali dohodnúť na sprístupnení záruk, ktoré doplnia rezervy vyčlenené na tento účel v príslušnom podfonde spoločného rezervného fondu Únie. Spolu s grantovou podporou z rozpočtu EÚ na dotovanie úhrady príslušných úrokov tak Ukrajina získa dobre koordinovanú a veľmi výhodnú podporu.

III.OBNOVA UKRAJINY

Celková obnova Ukrajiny si bude vyžadovať všestrannú podporu na rekonštrukciu vojnou poškodenej krajiny, aby sa vytvorili základy slobodnej a prosperujúcej spoločnosti, ktorá je zakotvená v európskych hodnotách, dobre integrovaná do európskeho a svetového hospodárstva a môže smerovať do EÚ.

Obnova si bude vyžadovať, aby Ukrajina za toto úsilie prebrala zodpovednosť, aby úzko spolupracovala a koordinovala postup s podporujúcimi krajinami a organizáciami a aby budovala strategické partnerstvo s Úniou. Zároveň si bude vyžadovať mobilizáciu zdrojov na regionálnej aj miestnej úrovni. Obnovu obohatí a urýchli partnerská spolupráca a družobné programy medzi mestami a regiónmi v Európskej únii a na Ukrajine.

Už dnes možno uvažovať o štyroch hlavných pilieroch obnovy:

·rekonštrukcia krajiny, najmä infraštruktúry, zdravotníckych služieb, bývania a škôl, ako aj digitálnej a energetickej odolnosti v súlade s najnovšími európskymi politikami a normami,

·pokračovanie v modernizácii štátu a jeho inštitúcií s cieľom zabezpečiť dobrú správu vecí verejných a dodržiavanie zásad právneho štátu, ktoré napomôže podpora administratívnych kapacít a technická pomoc aj na regionálnej a miestnej úrovni,

·vykonávanie štrukturálneho a regulačného programu s cieľom prehĺbiť hospodársku a spoločenskú integráciu Ukrajiny a jej obyvateľov s EÚ v zmysle jej smerovania do EÚ,

·podpora oživenia ukrajinského hospodárstva a spoločnosti presadzovaním udržateľnej a inkluzívnej hospodárskej konkurencieschopnosti, udržateľného obchodu a rozvoja súkromného sektora, ako aj napomáhaním zelenej a digitálnej transformácie krajiny.

Aby bolo úsilie o obnovu úspešné, bude musieť byť pevne naviazané na širokú reformnú agendu. Ukrajina dosiahla v reformách v priebehu rokov významný pokrok. Keď sa úsilie o obnovu rozbehne na plné obrátky, bude dôležité tieto reformy skonsolidovať a zrýchliť. Obnova by mala byť v súlade s európskou zelenou a digitálnou agendou; mala by posilniť odolnosť a riadiť sa základnými zásadami právneho štátu vrátane zásad boja proti korupcii, súdnictva, verejnej správy a dobrej správy vecí verejných.

Vzhľadom na rozsah doterajších vojnových škôd sa očakáva, že obnova si vyžiada značné financie a môže trvať viac ako desaťročie. Komisia v úzkej spolupráci s Ukrajinou, medzinárodnými partnermi a medzinárodnými finančnými inštitúciami posúdi potreby obnovy a bude hľadať spôsoby, ako ich čo najlepšie splniť.

Obnova pod vedením Ukrajiny ako súčasť jej smerovania do EÚ

Rámcom pre úsilie o obnovu by mal byť strategický plán obnovy na vysokej úrovni (ďalej len „RebuildUkraine“), za ktorý prevezmú plnú zodpovednosť ukrajinské orgány 3 a ktorý podporí Únia a ďalší medzinárodní partneri. V pláne RebuildUkraine by sa určili kľúčové reformy a investície potrebné na vybudovanie prosperujúcej a udržateľnej budúcnosti Ukrajiny.

Ukrajinská vláda jasne vyjadrila svoje želanie, aby plán obnovy Ukrajiny bol súčasťou strategického partnerstva s Európskou úniou. To je odrazom úzkych politických a hospodárskych vzťahov založených na dohode o pridružení a ňou vytvorenej prehĺbenej a komplexnej zóne voľného obchodu, ako aj nedávnej žiadosti Ukrajiny o členstvo v EÚ. Aby obnova a zosúladenie s acquis EÚ prebehli úspešne, budú musieť byť pevne previazané s rozsiahlou reformnou agendou.

Platforma pre obnovu Ukrajiny

Ukrajinské orgány by mali viesť úsilie o obnovu v pevnom partnerstve s Európskou úniou a ďalšími kľúčovými partnermi, ako sú krajiny G7, G20 a ďalšie tretie krajiny, ako aj medzinárodné finančné inštitúcie a organizácie.

Pod spoločným vedením Komisie zastupujúcej Európsku úniu a ukrajinskej vlády vznikne medzinárodná koordinačná „platforma pre obnovu Ukrajiny“. Táto platforma by mala spájať podporujúcich partnerov a organizácie vrátane členských štátov EÚ, iných bilaterálnych a multilaterálnych partnerov a medzinárodných finančných inštitúcií. Ukrajinský parlament a Európsky parlament by sa na nej zúčastňovali ako pozorovatelia. Jej úlohou by tak bolo pôsobiť ako zastrešujúci, jednotný vstupný bod pre všetky opatrenia zamerané na obnovu Ukrajiny.

Zatiaľ čo zodpovednosť za tento plán obnovy by mala niesť Ukrajina, platforma by mala byť strategickým riadiacim orgánom, ktorý schvaľuje strategický plán RebuildUkraine na vysokej úrovni a zabezpečuje, aby bola poskytnutá podpora v súlade s plánom. Na základe tohto plánu by platforma určila prioritné oblasti vybrané na financovanie a konkrétne projekty, ktorými sa tieto priority vykonajú, finančné zdroje by koordinovala s miestom určenia, aby sa optimalizovalo ich využívanie, a to vrátane rozpočtovej podpory ukrajinskému štátu, investičnej podpory, záruk za investície súkromného sektora, cielenia konkrétnych sektorov a monitorovania pokroku pri vykonávaní plánu. Aby mohla Ukrajina riadne vypracovať a uskutočniť plán obnovy RebuildUkraine, mala by sa jej poskytnúť podpora na posilnenie administratívnych kapacít a technická pomoc.

Platforma by mala pod jednou strechou spájať podporu EÚ s ďalšími iniciatívami ostatných partnerov, akou je napríklad zverenecký fond Svetovej banky alebo účet spravovaný Medzinárodným menovým fondom. Tým sa zabezpečí bezproblémová deľba práce medzi rôznymi partnermi, zabráni sa duplicite a podporia sa synergie vrátane spoločného spolufinancovania konkrétnych projektov.

Podpora zo strany Únie

Únia je pripravená významne sa podieľať na celkovom úsilí medzinárodného spoločenstva o obnovu Ukrajiny. K obnove Ukrajiny by mala EÚ zaujať spoločný prístup, čo by bolo v záujme členských štátov aj Ukrajiny a pomohlo by vytvoriť podmienky pre slobodnú, demokratickú, prosperujúcu a udržateľnú Ukrajinu ako súčasť európskej rodiny. Navyše finančné mechanizmy EÚ poskytujú najlepšie záruky riadneho využívania finančných prostriedkov.

Rámec pre príspevok EÚ k obnove Ukrajiny by pozostával z týchto zložiek:

·nástroj RebuildUkraine – nový nástroj financovaný z prostriedkov EÚ osobitne určený na financovanie obnovy a zosúladenia ukrajinského hospodárstva s EÚ,

·podpora z existujúcich programov Únie vrátane kombinovaného financovania a záruk z Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce.

Podporu obnovy a odolnosti vrátane humanitárnej pomoci bude potrebné v súlade s humanitárnymi zásadami posilniť a bude musieť byť niekoľko rokov vzájomne prepojená, aby bolo postarané o najzraniteľnejšie skupiny obyvateľstva, akými sú osoby vysídlené v rámci krajiny, detské obete vojny vrátane obetí sexuálneho násilia, menšiny, osoby s postihnutím, osoby, ktoré potrebujú ochranu, a osoby, ku ktorým sa nedostanú verejné sociálne služby.

V podpore Únie zohrá kľúčovú úlohu nástroj RebuildUkraine

Nástroj RebuildUkraine by bol hlavným právnym nástrojom Európskej únie na podporu plánu RebuildUkraine prostredníctvom kombinácie grantov a pôžičiek. Bol by súčasťou rozpočtu EÚ, čím by sa pri tejto iniciatíve zabezpečila transparentnosť, zodpovednosť a riadne finančné hospodárenie. Nástroj by sa používal v súlade s reformným programom Ukrajiny EÚ. Jeho vykonávanie by sa preto malo zamerať na pomoc Ukrajine, aby obnovila svoje hospodárstvo, s jasným prepojením na investície a reformy. Nadväzoval by na vnútorné skúsenosti EÚ s finančnými investíciami a reformami v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, ale bol by prispôsobený mimoriadnym výzvam spojeným s obnovou Ukrajiny a jej podporou pri smerovaní do EÚ.

Nástroj by mal osobitnú štruktúru riadenia, vďaka čomu by zaň Ukrajina prebrala plnú zodpovednosť. Zabezpečilo by sa tým, že investície – vrátane investícií do strategickej digitálnej, dopravnej a energetickej infraštruktúry – budú zosúladené s politikami a normami EÚ v oblasti klímy a životného prostredia. Vykonané reformy by pomohli ďalej integrovať ukrajinské hospodárstvo do jednotného trhu, zlepšiť podnikateľské prostredie, aby prilákalo potrebné priame zahraničné investície, podporiť tvorbu pracovných miest a uľahčiť postupné zosúlaďovanie s právnymi predpismi EÚ a ich dodržiavanie. Vďaka tomuto nástroju by sa kládol veľký dôraz na dobrú správu vecí verejných, právny štát, riadne finančné hospodárenie, ako aj boj proti korupcii a podvodom.

Mobilizácia zdrojov na podporu Únie

Keďže vojna pokračuje, celkové náklady na obnovu Ukrajiny ešte nie sú známe. Budú musieť pokryť nielen obnovu hmotného majetku vrátane infraštruktúry, ale aj rozpočtovú podporu ukrajinskému štátu. Trvanie takejto podpory ešte nemožno presne odhadnúť; bude však musieť mať strednodobý až dlhodobý horizont.

Aj keď sa v úsilí o obnovu Ukrajiny skombinujú príspevky ďalších medzinárodných partnerov, Európska únia má strategický záujem zohrať v ňom hlavnú úlohu. Z toho vyplýva, že na celkovom medzinárodnom finančnom úsilí bude mať významný podiel. Rozsiahla a komplexná povaha obnovy vojnou poškodenej krajiny spolu s podporou jej smerovania do EÚ však znamená významné počiatočné výdavky a pravdepodobné pokračovanie podpory v priebehu času.

Tieto nepredvídané potreby vyvolané vojnou v Európe výrazne presahujú prostriedky dostupné v súčasnom viacročnom finančnom rámci. Preto sa budú musieť nájsť nové zdroje financovania.

Predložená architektúra je dostatočne pružná na to, aby poňala takéto nové zdroje financovania. Ukrajine sa majú poskytnúť ďalšie granty, ktoré by sa mohli financovať buď dodatočnými príspevkami členských štátov (a tretích krajín, ak chcú túto možnosť využiť) do mechanizmu a existujúcich programov Únie, čím by sa využili finančné mechanizmy a záruky Únie za korektné využívanie finančných prostriedkov, alebo prostredníctvom cielenej revízie viacročného finančného rámca. Z týchto zdrojov by sa mohli financovať aj úvery, ktoré sa majú Ukrajine poskytnúť z nástroja. Vzhľadom na rozsah úverov, ktoré budú pravdepodobne potrebné, je jednou z možností získať finančné prostriedky na úvery v mene EÚ alebo so zárukami členských štátov.

V tejto súvislosti možno zvážiť, či sa ako zdroj financovania dajú v súlade s vnútroštátnym právom a právom EÚ využiť zmrazené ruské aktíva, napríklad v nadväznosti na možné trestné konanie týkajúce sa trestnej činnosti ruských alebo bieloruských osôb a spoločností zaradených na zoznam EÚ.

IV.ZÁVER

Hoci medzinárodné úsilie o poskytnutie krátkodobej pomoci a ukončenie ruskej agresie pokračuje, je načase zamyslieť sa nad budúcnosťou a pripraviť sa na rozsiahle úsilie o obnovu, ktoré bude nasledovať. Toto úsilie musí viesť Ukrajina za silnej a vytrvalej podpory Európskej únie a medzinárodných partnerov.

V tomto oznámení sa načrtáva komplexný rámec daného úsilia, ktorý plne odráža potreby Ukrajiny, ako ich sama identifikovala, a je pevne zakotvený v zelenej a digitálnej transformácii a základných európskych hodnotách. Tieto investície pomôžu Ukrajine, aby z ničivých následkov ruskej invázie vyšla silnejšia a odolnejšia. Časom poslúžia na podporu Ukrajiny pri smerovaní do Európy.

Komisia vyzýva Európsky parlament, Európsku radu a Radu, aby podporili myšlienky uvedené v tomto oznámení. Nástrojom RebuildUkraine vyšle Európska únia ďalší jasný signál o svojom neochvejnom odhodlaní stáť po boku Ukrajiny v čase vojny aj po nej a napomôcť jej obnovu s cieľom vybudovať silnejšiu Ukrajinu pre ďalšiu generáciu.

(1)

   Napríklad v rámci Kohéznych opatrení na podporu utečencov v Európe členské štáty získavajú okamžitú likviditu a dodatočnú flexibilitu pri využívaní finančných prostriedkov EÚ na príjem ľudí, ktorí utekajú z Ukrajiny.

(2)

   Akákoľvek medzera vo financovaní je do veľkej miery neurčitá, ale Medzinárodný menový fond vypracoval v úzkej spolupráci s ukrajinskými orgánmi spoľahlivý odhad ich potrieb, na ktoré poukázala aj výkonná riaditeľka Medzinárodného menového fondu Kristalina Georgieva na jarných zasadnutiach 21. apríla 2022.

(3)

     Ukrajinská vláda zriadila Národnú radu pre obnovu, ktorú poverila prípravou plánu na povojnovú obnovu a rozvoj Ukrajiny. Pri vypracúvaní plánu sa využije pozoruhodná kolaboratívna a inštitucionálna spôsobilosť, ktorú preukázali ukrajinské orgány na všetkých úrovniach, obce aj občianska spoločnosť (nariadenie o Národnej rade pre povojnovú obnovu Ukrajiny schválené dekrétom prezidenta Ukrajiny z 21. apríla 2022, č. 266/2022). Zo strany EÚ pristúpila Európska komisia v roku 2014 k zriadeniu špecializovanej podpornej skupiny pre Ukrajinu na napomáhanie jej reforiem.