1

Através do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, o recorrente, Vladimir Gheorghe Plahotniuc, pede a anulação da Decisão (PESC) 2023/1047 do Conselho, de 30 de maio de 2023, que altera a Decisão (PESC) 2023/891 que impõe medidas restritivas tendo em conta ações que desestabilizam a República da Moldávia (JO 2023, L 140 I, p. 9), e o Regulamento de Execução (UE) 2023/1045 do Conselho, de 30 de maio de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) 2023/888 que impõe medidas restritivas tendo em conta ações que desestabilizam a República da Moldávia (JO 2023, L 140 I, p. 1), na parte em que estes atos (a seguir, conjuntamente, «atos impugnados») lhe dizem respeito.

2

O recorrente é um político e um empresário de nacionalidade moldava.

3

Em 28 de abril de 2023, o Conselho da União Europeia adotou, com fundamento no artigo 29.o TUE, a Decisão (PESC) 2023/891 do Conselho, de 28 de abril de 2023, que impõe medidas restritivas tendo em conta ações que desestabilizam a República da Moldávia (JO 2023, L 114, p. 15), e, com fundamento no artigo 215.o TFUE, o Regulamento (UE) 2023/888 do Conselho, de 28 de abril de 2023, que impõe medidas restritivas tendo em conta ações que desestabilizam a República da Moldávia (JO 2023, L 114, p. 1).

4

Resulta dos considerandos da Decisão 2023/891 que o Governo Moldavo tem enfrentado múltiplas crises e tem sido cada vez mais confrontado com ameaças diretas à sua estabilidade, provenientes quer de grupos internos com os seus próprios interesses quer da Rússia, que muitas vezes concorrem para afastar o país da sua trajetória de reformas.

5

O artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2023/891 prevê o seguinte:

«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para impedir a entrada no seu território ou o trânsito pelo mesmo de:

[…]

cujos nomes figurem na lista constante do anexo.»

6

Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2023/891, são congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade, estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo de pessoas singulares, entidades ou organismos que preencham critérios em substância idênticos aos enunciados no artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da referida decisão e cuja lista figura em anexo a esta mesma decisão.

7

O artigo 2.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento 2023/888 dispõe que o anexo I do referido regulamento indica nomeadamente as pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que preencham critérios em substância idênticos aos enunciados no artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2023/891 (a seguir «critérios de inclusão em causa»).

8

O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento 2023/888 dispõe que são congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade, estejam na posse ou sejam detidos ou controlados por pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos constantes da lista do anexo I do referido regulamento.

9

O artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento 2023/888 dispõe que é proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos constantes da lista do anexo I do referido regulamento, ou disponibilizá‑los em seu benefício.

10

O anexo da Decisão 2023/891 e o anexo I do Regulamento 2023/888 estabelecem, respetivamente, a «[l]ista das pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos a que se referem os artigos 1.o e 2.o» e a «[l]ista das pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos a que se refere o artigo 2.o».

11

Em 30 de maio de 2023, o Conselho adotou os atos impugnados.

12

Através dos atos impugnados, o Conselho acrescentou cinco pessoas, entre as quais o recorrente, à lista das pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos que figuram no anexo da Decisão 2023/891 e no anexo I do Regulamento 2023/888 (a seguir, conjuntamente, «listas em causa»).

13

Nos atos impugnados, o Conselho justificou a adoção das medidas restritivas que visavam o recorrente com a menção dos seguintes motivos (a seguir «motivos de inclusão em causa»):

«Vladimir Plahotniuc é objeto de numerosos processos penais na República da Moldávia por crimes relacionados com o desvio de fundos públicos da República da Moldávia e a sua transferência ilegal para fora da República da Moldávia. Na República da Moldávia, foi arguido no processo “Fraude bancária”, cujos efeitos económicos continuam a afetar o país. Também está a ser investigado por subornar o antigo presidente da República da Moldávia com um saco de dinheiro em troca de favores políticos.

Devido ao seu envolvimento em irregularidades financeiras graves com fundos públicos e à exportação não autorizada de capitais, Vladimir Plahotniuc é responsável por ações e pela execução de políticas que comprometem e ameaçam a democracia, o Estado de direito, a estabilidade ou a segurança na República da Moldávia, comprometendo o processo político democrático na República da Moldávia, e por cometer irregularidades financeiras graves com fundos públicos.»

14

Em 31 de maio de 2023, o Conselho publicou no Jornal Oficial da União Europeia um Aviso à atenção das pessoas sujeitas às medidas restritivas previstas na Decisão 2023/891, com a redação que lhe foi dada pela Decisão 2023/1047 do Conselho, e pelo Regulamento 2023/888, executado pelo Regulamento de Execução 2023/1045, que impõem medidas restritivas tendo em conta as ações que desestabilizam a República da Moldávia (JO 2023, C 190, p. 5).

15

O recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

16

O Conselho conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

17

Em apoio dos seus pedidos de anulação, o recorrente invoca dois fundamentos, relativos, o primeiro, a um erro manifesto de apreciação e, o segundo, à violação dos direitos de que dispõe por força do artigo 6.o TUE, lido em conjugação com os artigos 2.o e 3.o TUE, e os artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

18

A título preliminar, importa salientar que os motivos de inclusão em causa, cuja redação é recordada no n.o 13, supra, apresentam algumas imprecisões e certas ambiguidades.

19

Por um lado, o Conselho baseia esta inclusão nas investigações criminais e nos processos penais instaurados contra o recorrente no processo «Fraude bancária» e por «subornar o antigo presidente da República da Moldávia», mas também remete, sem mais esclarecimentos, para «numerosos processos penais na República da Moldávia por crimes relacionados com o desvio de fundos públicos [desta] República […] e a sua transferência ilegal para fora da [referida] República […]».

20

No que respeita a esta última referência, importa recordar que a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida de congelamento de fundos deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado deve ser objeto desta medida (Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba,C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 52).

21

Todavia, não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, uma vez que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada tendo em conta não só o seu teor, mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa [Acórdão de 18 de maio de 2022, Foz/Conselho,T‑296/20, EU:T:2022:298, n.o 39 (não publicado)].

22

Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido praticado num contexto que é do conhecimento do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida tomada a seu respeito [Acórdão de 18 de maio de 2022, Foz/Conselho,T‑296/20, EU:T:2022:298, n.o 40 (não publicado)].

23

É o que acontece, no caso em apreço, quanto à referência que figura nos motivos de inclusão em causa, a saber, os «numerosos processos penais». Com efeito, deve considerar‑se que a existência ou não destes processos contra si instaurados são do conhecimento do interessado.

24

Além disso, ainda que o Conselho se referisse a um número indefinido de processos penais, especifica, todavia, a sua natureza e o seu objeto. Com efeito, são apenas referidos os processos relativos a certas infrações específicas, designadamente, «processos penais […] por crimes relacionados com o desvio de fundos públicos da República da Moldávia e a sua transferência ilegal para fora da República da Moldávia». Tais considerações de facto com base nas quais o Conselho considerou que o recorrente devia ser objeto das medidas restritivas previstas pelos atos impugnados estão assim suficientemente circunstanciadas para que este possa contestar a sua exatidão perante o juiz da União Europeia (v., por analogia, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho, T‑256/11, EU:T:2014:93, n.o 114).

25

Por outro lado, no segundo parágrafo dos motivos de inclusão do recorrente nas listas em causa, destinado a identificar a base jurídica dos atos impugnados, o Conselho adotou uma formulação que dá origem a uma ambiguidade quanto aos critérios, referidos no artigo 2.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento 2023/888 e no artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2023/891, que servem de fundamento a esta inclusão.

26

A este respeito, importa recordar que, além da indicação da base jurídica da medida adotada, o dever de fundamentação incide, precisamente, sobre as circunstâncias que permitem considerar que um ou outro dos critérios de inclusão está preenchido no caso dos interessados. Neste contexto, a omissão da referência a uma disposição precisa não pode constituir um vício substancial quando a base jurídica de um ato puder ser determinada com base noutros elementos deste. Tal referência explícita é, no entanto, indispensável quando, na falta dela, os interessados e o juiz da União são deixados na incerteza quanto à base jurídica precisa (v., neste sentido, Acórdão de 25 de março de 2015, Central Bank of Iran/Conselho,T‑563/12, EU:T:2015:187, n.os 67 e 68).

27

Ora, à luz da redação dos motivos de inclusão em causa, não é possível determinar com certeza se a inclusão do recorrente se baseia unicamente no critério referente às irregularidades financeiras graves relativamente a fundos públicos e à exportação não autorizada de capitais [critério previsto no artigo 2.o, n.o 3, alínea a), iii), do Regulamento 2023/888 e no artigo 1.o, n.o 1, alínea a), iii), da Decisão 2023/891] ou também no critério referente ao facto de comprometer o processo político democrático na República da Moldávia [critério previsto no artigo 2.o, n.o 3, alínea a), i), do Regulamento 2023/888 e no artigo 1.o, n.o 1, alínea a), i), da Decisão 2023/891].

28

A este respeito, o início do segundo parágrafo dos motivos de inclusão em causa indica que a referida inclusão é justificada pelo «envolvimento em irregularidades financeiras graves com fundos públicos e à exportação não autorizada de capitais» e que esses factos permitem concluir que o recorrente «é responsável por ações e pela execução de políticas que comprometem [ou] ameaçam a democracia, o Estado de direito, a estabilidade ou a segurança na República da Moldávia», na aceção do artigo 2.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento 2023/888 e do artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2023/891. No entanto, a parte final desse mesmo parágrafo parece voltar aos critérios que motivam a referida inclusão, referindo apenas, desta vez, as irregularidades financeiras graves e não a exportação não autorizada de capitais, e acrescentando que o recorrente comprometeu o processo político democrático na República da Moldávia.

29

Tal formulação leva o Conselho não só a referir, tanto no início do período como no seu final, os elementos que parecem constituir os critérios que motivam a inclusão do recorrente nas listas em causa, mas também a não adotar os mesmos critérios nas duas partes do período.

30

A incerteza gerada por esta redação é reforçada pelo facto de, no que respeita ao recorrente, o Conselho se ter afastado do esquema de redação dos motivos acolhidos nos atos impugnados em relação às outras quatro pessoas incluídas nas listas em causa e que, invariavelmente, levou esta instituição, em primeiro lugar, a identificar o ou os critérios em que se baseia a inclusão e, em segundo lugar, a concluir que estes permitiam cumprir o requisito de inclusão definido no artigo 2.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento 2023/888 e no artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2023/891.

31

Além disso, resulta, pelo menos da versão em língua francesa, dos atos impugnados que o Conselho referiu o «envolvimento em irregularidades financeiras graves com fundos públicos e à exportação não autorizada de capitais» e, por este facto, adotou um critério não só redundante, mas também distinto do previsto no artigo 2.o, n.o 3, alínea a), iii), do Regulamento 2023/888 e no artigo 1.o, n.o 1, alínea a), iii), da Decisão 2023/891.

32

Tal formulação ambígua é suscetível de suscitar uma dúvida razoável quanto à questão de saber se o critério de comprometer o processo político democrático na República da Moldávia tinha efetivamente sido adotado, por esta instituição, em relação ao recorrente. Por isso, podia legitimamente levar este último a compreender que a sua inclusão nas listas em causa se baseava apenas no critério referente às irregularidades financeiras graves relativamente a fundos públicos e à exportação não autorizada de capitais.

33

Embora esta ambiguidade não possa caracterizar uma insuficiência de fundamentação dos atos impugnados considerados no seu conjunto, implica, no entanto, que o Tribunal Geral deve considerar que a inclusão do recorrente nas listas em causa se baseia apenas no critério referente às irregularidades financeiras graves relativamente a fundos públicos e à exportação não autorizada de capitais.

34

Isto também implica que a redação dos atos impugnados não pode funcionar como base para a alegação do Conselho segundo a qual a inclusão do recorrente nas listas em causa era justificada ao abrigo dos dois critérios referidos no n.o 27, supra. Por conseguinte, esta instituição não pode validamente sustentar que o recorrente se limitou a contestar apenas um dos dois motivos da sua inclusão nestas listas. Também não pode validamente alegar que, consequentemente, os fundamentos invocados pelo recorrente seriam inoperantes e que o seu recurso seria improcedente.

35

Decorre do exposto, no âmbito da análise dos fundamentos invocados pelo recorrente e, em especial, do seu segundo fundamento, que, antes de mais, há que apreciar se o Conselho violou os direitos de que o recorrente dispõe por força do artigo 6.o TUE, lido em conjugação com os artigos 2.o e 3.o TUE, e dos artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais, apenas no que respeita à inclusão deste nas listas em causa ao abrigo do critério referente às irregularidades financeiras graves relativas a fundos públicos e à exportação não autorizada de capitais e devido aos motivos que decorrem do primeiro parágrafo dos motivos de inclusão em causa, designadamente, a existência, por um lado, de processos penais na República da Moldávia por crimes relacionados com o desvio de fundos públicos deste Estado e a sua exportação ilegal e, por outro, de investigações criminais e processos penais no processo «Fraude bancária» e por «subornar o antigo presidente da República da Moldávia».

36

Assim, o Conselho não pode sustentar utilmente que cabe ao Tribunal Geral verificar apenas se este apresentou provas que demonstrem, de maneira geral, que o recorrente era responsável por ações ou políticas que comprometem ou ameaçam a soberania e a independência da República da Moldávia ou a democracia, o Estado de direito, a estabilidade ou a segurança na República da Moldávia, ou que apoiava ou executava estas ações ou políticas, na aceção do artigo 2.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento 2023/888 e do artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2023/891, sem ter de associar as infrações em causa a um ou outro dos três critérios previstos por estas disposições ou ainda sem ter em conta a fundamentação e os elementos de facto referidos no primeiro parágrafo dos motivos de inclusão em causa.

37

Com o segundo fundamento, o recorrente alega que, antes de adotar os atos impugnados, o Conselho não verificou se as investigações criminais e os processos penais instaurados contra ele na Moldávia, que são referidos no primeiro parágrafo dos motivos de inclusão em causa, respeitavam os seus direitos fundamentais, apesar de, em seu entender, estes processos estarem feridos de múltiplas irregularidades. Assim, o recorrente sustenta que, se o Conselho tivesse conduzido as verificações adequadas, teria concluído que esses processos não podiam ser invocados para justificar as medidas restritivas adotadas contra ele.

38

Por este motivo, segundo o recorrente, o Conselho violou o artigo 6.o TUE, lido em conjugação com o artigo 2.o o artigo 3.o, n.o 5, TUE, bem como os artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais.

39

O Conselho contesta esta argumentação.

40

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, aquando da fiscalização de medidas restritivas, os órgãos jurisdicionais da União devem assegurar a fiscalização, em princípio integral, da legalidade dos atos da União em relação aos direitos fundamentais que fazem parte da ordem jurídica da União (v. Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho,C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.o 20 e jurisprudência referida).

41

No que respeita, em especial, à inclusão de pessoas nas listas de medidas restritivas por motivos que se baseiam exclusivamente nas decisões de autoridades de Estados terceiros, competentes, a este respeito, para instaurar processos de investigação criminal ou processos penais relativos a infrações de desvio de fundos públicos, incumbe ao Conselho verificar se estas foram adotadas respeitando os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho,C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.os 25 e 26 e jurisprudência referida).

42

Esta exigência implica que o Conselho está obrigado a apresentar, na exposição de motivos relativos a uma decisão de inclusão de uma pessoa ou de uma entidade numa lista de pessoas e entidades cujos ativos são congelados, nem que seja de forma sucinta, os motivos pelos quais considera que a decisão do Estado terceiro na qual se pretende basear foi adotada respeitando os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva (v. Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho,C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.o 29 e jurisprudência referida).

43

Se assim não for, o Conselho não cumpre o dever de fundamentação que lhe incumbe por força do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, o que cabe ao juiz da União, se necessário, suscitar oficiosamente (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho,C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.o 30 e jurisprudência referida).

44

No caso em apreço, a fundamentação dos atos impugnados revela que a inclusão do recorrente nas listas em causa se baseia exclusivamente em decisões das autoridades moldavas de levar a cabo investigações criminais e processos penais contra este.

45

É certo que resulta dos elementos de provas, juntos como anexos B.1 e B.2 à contestação, que o Conselho não se baseou diretamente em decisões de autoridades moldavas, competentes, a este respeito, para instaurar processos de investigação criminal ou processos penais relativos a infrações de desvio de fundos públicos, mas essencialmente em artigos de imprensa e comunicados de imprensa das autoridades da República da Moldávia responsáveis pelo processo penal ou pela investigação, em comunicados oficiais de organismos públicos de países terceiros ou ainda em relatórios, uma vez que todos estes elementos referem tais investigações criminais e processos penais.

46

Todavia, esta circunstância não pode eximir, no caso em apreço, o Conselho do dever de verificação e de fundamentação que lhe incumbe por força da jurisprudência recordada nos n.os 41 e 42, supra.

47

Pelo contrário, esta jurisprudência deve impor‑se com tanto mais rigor ao Conselho, visto que as únicas provas em que esta instituição se baseia são provas indiretas das medidas de investigação criminal e dos processos penais que justificam a inclusão do recorrente nas listas em causa. Além disso, o Tribunal Geral salienta que, com vista à manutenção do nome de uma pessoa nestas listas, o artigo 8.o, terceiro parágrafo, da Decisão 2023/891 impõe ao Conselho que tenha em conta a existência de um processo judicial em relação à conduta que motivou a inclusão inicial nas referidas listas.

48

Assim, independentemente de quais sejam os elementos de prova nos quais a inclusão inicial assenta, o Conselho só se pode basear, direta ou indiretamente, em decisões de autoridades de Estados terceiros de instaurar inquéritos criminais ou processos penais, se cumprir as obrigações decorrentes da jurisprudência referida nos n.os 41 e 42, supra.

49

Qualquer outra conclusão permitiria que o Conselho se eximisse das obrigações estritas impostas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, baseando‑se não em documentos provindos das autoridades dos Estados em causa competentes para instaurar processos de investigação criminal ou em processos penais relativos a infrações de desvio de fundos públicos, mas apenas em documentos que se limitam a mencioná‑los.

50

Ora, no caso vertente, não é contestado nem contestável que, nos motivos de inclusão em causa, o Conselho não demonstrou que tinha verificado que os processos ali mencionados tinham sido conduzidos no respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva do recorrente.

51

A este respeito, importa, aliás, salientar que, na sua contestação, o Conselho não contestou que não tinha procedido às verificações em causa, nem, a fortiori, que não divulgou os resultados destas verificações nos atos impugnados.

52

Por conseguinte, há que constatar que, relativamente aos dois únicos elementos que podem ser tomados em consideração para apreciar o mérito dos atos impugnados (v. n.o 35, supra), o Conselho não cumpriu o seu dever de fundamentação.

53

Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento do Conselho segundo o qual, em substância, o recorrente não pode invocar o Acórdão de 3 de dezembro de 2020, Saleh Thabet e o./Conselho (C‑72/19 P e C‑145/19 P, não publicado, EU:C:2020:992), uma vez que, nestes dois últimos processos, as medidas restritivas se baseavam na existência de processos judiciais contra os recorrentes ou de processos de recuperação de bens após uma decisão judicial transitada em julgado relativa ao desvio de fundos públicos, como é requerido pelos critérios de inclusão aplicáveis. O Conselho alega que estas circunstâncias contrastam significativamente com os critérios de inclusão no caso em apreço, os quais, por um lado, não requerem que a pessoa incluída na lista seja sujeito de investigações criminais no âmbito de um processo penal e, por outro, em especial no que respeita ao critério referente ao facto de comprometer o processo político democrático na República da Moldávia, não se podem considerar preenchidos mediante uma simples referência a processos penais.

54

Com efeito, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de declarar que é irrelevante a circunstância segundo a qual a existência de decisões das autoridades de um Estado terceiro, competentes, a este respeito, de instaurar e conduzir um processo de investigação criminal relativo a uma infração de desvio de fundos públicos, não constituir os critérios de inclusão em causa, mas a base factual em que se baseiam as medidas restritivas em causa (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 19 de dezembro de 2018, Azarov/Conselho,C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, n.o 25, e de 11 de julho de 2019, Azarov/Conselho, C‑416/18 P, não publicado, EU:C:2019:602, n.o 26).

55

Daqui resulta que o segundo fundamento deve ser julgado procedente e que há que anular os atos impugnados na parte em que se referem ao recorrente, sem que seja necessário examinar o resto da argumentação apresentada por este último.

56

Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com os pedidos do recorrente.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)

decide: