CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

YVES BOT

apresentadas em 14 de Abril de 2011 (1)

Processo C‑371/08

Nural Ziebell, anteriormente Nural Örnek

contra

Land Baden‑Württemberg

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Alemanha)]

«Acordo de Associação CEE‑Turquia – Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação – Artigo 7.°, primeiro parágrafo – Nacional turco que residiu no território do Estado‑Membro de acolhimento nos dez anos que antecederam a decisão de afastamento – Condenações penais – Ampliação do âmbito de aplicação do artigo 28.°, n.° 3, alínea a) da Directiva 2004/38/CE – Afastamento unicamente por razões imperativas de segurança pública»

1.        A presente questão prejudicial destina‑se a saber se a protecção reforçada contra o afastamento estabelecida pelo artigo 28.°, n.° 3, alínea a), da Directiva 2004/38/CE (2) a favor dos cidadãos da União pode ser aplicada a um nacional turco que beneficie dos direitos conferidos pelo artigo 7.°, primeiro parágrafo, segundo travessão, da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação (3), de 19 de Setembro de 1980, sobre o desenvolvimento da Associação (4), quando tiver residido no território do Estado‑Membro de acolhimento nos dez anos que antecederam a decisão de afastamento contra si tomada pelas autoridades nacionais competentes.

2.        Ao abrigo do artigo 7.°, primeiro parágrafo, segundo travessão, da Decisão n.° 1/80, um membro da família de um trabalhador turco que tenha sido autorizado a reunir‑se‑lhe no território do Estado‑Membro de acolhimento e que aí resida há pelo menos cinco anos beneficia do livre acesso, nesse território, a qualquer actividade assalariada de sua escolha.

3.        O artigo 28.°, n.° 3, alínea a), da Directiva 2004/38 prevê, por seu turno, que uma decisão de afastamento contra um cidadão da União que tenha residido no Estado‑Membro de acolhimento nos dez anos que antecederam essa decisão só pode ser tomada por razões imperativas de segurança pública.

4.        Nas presentes conclusões apresentaremos as razões pelas quais pensamos que um nacional turco não pode beneficiar de tal protecção reforçada. Explicaremos em seguida que, em nossa opinião, a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça nesta matéria deve aqui ser aplicada de modo normal.

5.        Por conseguinte, propomos ao Tribunal de Justiça que declare que o artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que um Estado‑Membro adopte uma medida de afastamento contra um nacional turco que beneficie dos direitos conferidos pelo artigo 7.°, primeiro parágrafo, segundo travessão, da Decisão n.° 1/80, quando tiver residido nos dez anos que antecederam essa medida no território desse Estado, desde que o seu comportamento constitua uma ameaça actual, real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade, o que compete ao órgão jurisdicional nacional verificar.

I –    Quadro jurídico

A –    Direito da União

1.      Acordo de associação

6.        Com vista a regular a livre circulação dos trabalhadores turcos no território da Comunidade Económica Europeia, foi celebrado um acordo de associação, em 12 de Setembro de 1963, entre esta última e a República da Turquia.

7.        Segundo o seu preâmbulo, este acordo tem por objectivo melhorar as condições de vida na Turquia e na Comunidade, através de um progresso económico acelerado e de uma expansão harmoniosa das trocas comerciais, bem como reduzir a distância entre a economia da Turquia e dos Estados‑Membros da Comunidade.

8.        Nos termos do seu artigo 2.°, n.° 1, este acordo de associação tem por objecto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes, tendo plenamente em consideração a necessidade de assegurar o desenvolvimento acelerado da economia da Turquia e o aumento do nível de emprego e das condições de vida do povo turco.

9.        No capítulo 3 do título II do acordo de associação, intitulado «Outras disposições de carácter económico», o artigo 12.° prevê que as partes acordam em inspirar‑se nos artigos do Tratado CE para realizarem gradualmente a livre circulação dos trabalhadores entre si.

10.      A realização progressiva da livre circulação dos trabalhadores turcos visada por este acordo deve fazer‑se segundo as modalidades decididas pelo Conselho de Associação, que tem por missão assegurar a aplicação e o desenvolvimento progressivo do regime de associação (5).

2.      Decisão n.° 1/80

11.      A Decisão n.° 1/80 tem designadamente por objectivo, de acordo com o seu terceiro considerando, melhorar o regime de que beneficiam os trabalhadores e os membros das suas famílias em relação ao regime previsto pela Decisão n.° 2/76 do Conselho de Associação, de 20 de Dezembro de 1976.

12.      Assim, o artigo 7.° da Decisão 1/80 tem a seguinte redacção:

«Os membros da família de um trabalhador turco integrado no mercado regular de emprego de um Estado Membro que tenham sido autorizados a reunir‑se‑lhe:

–        têm o direito de responder – sem prejuízo da prioridade a conceder aos trabalhadores dos Estados‑Membros da Comunidade – a qualquer oferta de emprego, desde que residam regularmente nesse Estado‑Membro há pelo menos três anos;

–        beneficiam nesse Estado‑Membro do livre acesso a qualquer actividade assalariada de sua escolha, desde que aí residam regularmente há pelo menos cinco anos.

Os filhos dos trabalhadores turcos que tenham obtido uma formação profissional no país de acolhimento poderão, independentemente da duração da sua residência nesse Estado‑Membro, desde que um dos pais tenha legalmente trabalhado no Estado‑Membro interessado pelo menos três anos, responder a qualquer oferta de emprego nesse Estado.»

13.      O artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 prevê que as disposições do Capítulo II, Secção I, desta, que compreende o artigo 7.°, «são aplicáveis sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas».

3.      Directiva 2004/38

14.      Enquanto a Directiva 64/221/CEE (6) era aplicável aos nacionais de um Estado‑Membro que residiam ou se deslocavam para outro Estado‑Membro para exercerem uma actividade assalariada ou não assalariada ou na qualidade de destinatários de serviços (7), a Directiva 2004/38 ultrapassa esta abordagem sectorial e introduz o conceito de cidadão da União em matéria de circulação e de residência no território dos Estados‑Membros.

15.      A Directiva 2004/38 tem por objectivo simplificar e consolidar as disposições existentes nesta matéria. Com efeito, suprime a obrigação de os cidadãos da União obterem um cartão de residência, institui um direito de residência permanente a favor destes cidadãos e circunscreve a possibilidade de os Estados‑Membros limitarem a residência no seu território aos nacionais dos outros Estados‑Membros.

16.      A este respeito, os cidadãos da União beneficiam de uma protecção reforçada contra o afastamento. Efectivamente, a referida directiva enquadra estritamente a possibilidade de os Estados‑Membros limitarem o direito de circulação e de residência dos cidadãos da União

17.      Assim, o artigo 28.°, n.° 3, alínea a) da Directiva 2004/38, relativo à protecção contra o afastamento, está redigido da seguinte forma:

«3.      Não pode ser decidido o afastamento de cidadãos da União, excepto se a decisão for justificada por razões imperativas de segurança pública, tal como definidas pelos Estados‑Membros, se aqueles cidadãos da União:

a)      Tiverem residido no Estado‑Membro de acolhimento durante os 10 anos precedentes».

B –    Direito nacional

18.      O § 53.° da Lei sobre a residência, a actividade profissional e a integração de estrangeiros no território federal (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) (8), de 30 de Julho de 2004, com as últimas alterações que lhe foram introduzidas pelo artigo 1.° da Lei de transposição das directivas da União Europeia em matéria de residência e direito de asilo (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts‑ und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) (9), de 19 de Agosto de 2007, prevê que um estrangeiro pode ser alvo de uma medida de expulsão quando tiver sido condenado, por decisão transitada em julgado, pela prática de um ou mais crimes dolosos, em pena privativa de liberdade ou em pena de internamento por delito cometido enquanto menor com a duração de, pelo menos, três anos.

19.      Esta disposição prevê igualmente que um estrangeiro é expulso quando, ao longo de um período de cinco anos, tiver sido condenado, por decisão transitada em julgado, em várias penas privativas de liberdade ou em penas de internamento por delito cometido enquanto menor com a duração total de, pelo menos, três anos, ou se, na última condenação definitiva, lhe tiver sido aplicada uma medida de detenção de segurança.

20.      Além disso, segundo o § 55 da Aufenthaltsgesetz, um estrangeiro pode ser expulso quando a sua permanência afectar a ordem pública e a segurança pública ou outros interesses relevantes da República Federal da Alemanha.

21.      Todavia, está prevista uma protecção especial contra a expulsão. Assim, o § 56, n.° 1, da Aufenthaltsgesetz indica que um estrangeiro beneficia de tal protecção se possuir uma autorização de estabelecimento e se residir legalmente há pelo menos cinco anos no território federal. A expulsão só pode basear‑se em razões graves de ordem pública e de segurança pública. Em regra, existem razões de segurança e ordem públicas nos casos referidos nos §§ 53 e 54 da Aufenthaltsgesetz. Se estiverem preenchidos os requisitos do § 53 da Aufenthaltsgesetz, o estrangeiro é, em princípio, expulso. Se estiverem preenchidos os requisitos do § 54, a decisão sobre a sua expulsão é discricionária.

22.      De acordo com o seu § 1, a Lei sobre a livre circulação dos cidadãos da União (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern) (10), de 30 de Julho de 2004, com as últimas alterações que lhe foram introduzidas pelo artigo 2.° da Lei de transposição das directivas da União Europeia em matéria de residência e direito de asilo (11), regula a entrada e a residência dos nacionais de outros Estados‑Membros da União Europeia (cidadãos da União) e dos membros das suas famílias.

23.      Em aplicação do § 6, n.° 1, da Freizügigkeitsgesetz/EU, só por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública pode ser declarada a perda do direito a que se refere o § 2, n.° 1, ser confiscado o certificado relativo ao direito de residência nos termos das normas comunitárias ou de residência permanente e ser revogado o cartão de residência ou de residência permanente.

24.      O § 6, n.° 5, da Freizügigkeitsgesetz/EU prevê que, relativamente aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias que tenham residido na Alemanha nos dez anos precedentes, bem como relativamente aos menores, essa decisão apenas pode ser tomada por razões imperativas de segurança pública. Esta regra não é aplicável aos menores quando a perda do direito de residência for necessária no interesse do menor. Além disso, apenas existem razões imperativas de segurança pública se o interessado tiver sido condenado, por decisão transitada em julgado, pela prática de um ou mais crimes dolosos, em pena privativa de liberdade ou em pena de internamento por delito cometido enquanto menor com a duração de, pelo menos, cinco anos ou se contra ele tiver sido decretada, na última condenação definitiva, uma medida de detenção de segurança, quando a segurança da República Federal da Alemanha for afectada ou o interessado representar uma ameaça terrorista.

II – Factos e questão prejudicial

25.      N. Ziebell (12) é um cidadão turco, nascido em 1973 na Alemanha. Residiu com os seus pais. O seu pai, igualmente cidadão turco, residia regularmente na República Federal da Alemanha na qualidade de trabalhador. Após a morte deste em 1991, a mãe do recorrente foi colocada num lar. Até hoje, não parece que N. Ziebell viva com nenhum membro da sua família, uma vez que as suas irmãs e irmãos constituíram as suas próprias famílias.

26.      Desde 28 de Janeiro de 1991, N. Ziebell é titular de uma autorização de residência por tempo ilimitado que se mantém em vigor como autorização de estabelecimento permanente. O recorrente abandonou a escola sem ter obtido um diploma. Exerceu ocasionalmente actividades temporárias, sempre interrompidas por períodos de desemprego e de prisão. Desde Julho de 2000 não exerce nenhuma actividade profissional.

27.      Em 1991, N. Ziebell fumou marijuana pela primeira vez, depois, a partir de 1998, consumiu regularmente heroína e cocaína. Seguiu um programa de tratamento à base de metadona durante o ano de 2001 e uma cura de desintoxicação em 2003, ambos sem êxito.

28.      Desde 1993, N. Ziebell foi várias vezes condenado por diversas infracções, designadamente por furtos em comparticipação, ofensas corporais graves, posse intencional de objecto proibido, furtos e furtos agravados. Esteve detido de Janeiro de 1993 a Dezembro de 1994, de Agosto de 1997 a Outubro de 1998, de Julho a Outubro de 2000, de Setembro de 2001 a Maio de 2002 e de Novembro de 2005 a Outubro de 2008. Em 28 de Outubro de 2008, iniciou um tratamento terapêutico numa instituição especializada.

29.      Em 28 de Outubro de 1996, o recorrente foi advertido pelo Ausländerbehörde (serviço dos estrangeiros), em conformidade com a legislação nacional aplicável aos estrangeiros, devido às infracções penais cometidas até essa data.

30.      Por decisão de 6 de Março de 2007, o Regierungspräsidium Stuttgart (presidência do governo de Estugarda) ordenou a expulsão do recorrente, com efeitos imediatos.

31.      Segundo o Regierungspräsidium Stuttgart, N. Ziebell é titular dos direitos que lhe são conferidos pelo artigo 7.°, primeiro parágrafo, segundo travessão, da Decisão n.° 1/80, uma vez que nasceu em território alemão e que aí viveu regularmente no passado, na casa da família, como filho de um trabalhador turco, durante pelo menos cinco anos. Uma vez que estes direitos não se extinguiram, o recorrente goza da protecção contra o afastamento conferida pelo artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80.

32.      De acordo com esta disposição, só pode ser decretada uma expulsão quando, devido ao seu comportamento pessoal, exista um risco real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade.

33.      O Regierungspräsidium Stuttgart fundamentou a sua decisão de expulsão com a existência desse risco, tendo em conta a repetição de infracções cometidas pelo recorrente.

34.      Além disso, o Regierungspräsidium Stuttgart considera que N. Ziebell não pode invocar a protecção especial contra a expulsão conferida pelo artigo 28.°, n.° 3, alínea a), da Directiva 2004/38, uma vez que esta disposição apenas é aplicável aos cidadãos da União.

35.      O recorrente opôs‑se à sua expulsão. Por sentença de 3 de Julho de 2007, o Verwaltungsgerichtshof Stuttgart (Alemanha) negou provimento ao recurso interposto pelo recorrente contra a medida de expulsão.

36.      N. Ziebell recorreu dessa sentença para o Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Alemanha). Pede a reforma da referida sentença, bem como a anulação da decisão de expulsão de 6 de Março de 2007.

37.      O Verwaltungsgerichtshof decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«A protecção jurídica contra a expulsão, conferida pelo artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 […] a favor de um nacional turco que goze do direito previsto no segundo travessão […] do primeiro parágrafo do artigo 7.° da mesma decisão, e que tenha residido nos dez anos precedentes no Estado‑Membro em que esse direito se constituiu, deve ser aplicada de acordo com o artigo 28.°, n.° 3, alínea a), da Directiva 2004/38 […], tal como [transposta] pelo respectivo Estado‑Membro, com a consequência de que uma medida de expulsão só é admissível se se basear em razões imperativas de segurança pública que tenham sido definidas pelos Estados‑Membros?»

III – Apreciação

38.      Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 deve ser interpretado no sentido de que uma decisão de afastamento tomada pelas autoridades de um Estado‑Membro contra um nacional turco que beneficia dos direitos previstos no artigo 7.°, primeiro parágrafo, segundo travessão, da Decisão n.° 1/80 e que residiu nos dez anos anteriores a essa decisão no território desse Estado apenas pode basear‑se em razões imperativas de segurança pública.

39.      Já em diversas ocasiões o Tribunal de Justiça foi chamado a interpretar o artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80. Assim, no acórdão Nazli (13), o Tribunal de Justiça concluiu que, relativamente à determinação do alcance da excepção de ordem pública prevista nessa disposição, há que aplicar a interpretação dada à mesma excepção em matéria da livre circulação dos trabalhadores nacionais dos Estados‑Membros (14). O Tribunal acrescentou que tal interpretação é tanto mais justificada quanto a referida disposição está redigida em termos quase idênticos aos do artigo 39.°, n.° 3, CE (15).

40.      Assim, retomando a jurisprudência desenvolvida em matéria de livre circulação dos trabalhadores nacionais dos Estados‑Membros, mais especificamente no âmbito da Directiva 64/221, o Tribunal considerou reiteradamente que o conceito de ordem pública pressupõe a existência, além da perturbação da ordem social que qualquer infracção à lei constitui, de uma ameaça real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade (16).

41.      Segundo N. Ziebell, uma vez que o Tribunal de Justiça sempre alargou aos cidadãos turcos que beneficiam de um direito ao abrigo de uma disposição da Decisão n.° 1/80 os princípios aplicáveis em matéria de livre circulação e de residência dos nacionais dos Estados‑Membros, deve aplicar‑se por analogia o artigo 28.°, n.° 3, alínea a), da Directiva 2004/38 no quadro da interpretação do artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.°  1/80, quando um nacional turco tiver passado no território do Estado‑Membro os dez anos que antecederam a decisão de afastamento. Deste modo, aplicada à sua situação pessoal, tal medida de afastamento seria ilegal por não estar justificada por razões imperativas de segurança pública, na acepção do artigo 28.°, n.° 3, alínea a), da Directiva 2004/38.

42.      Pelas razões que passaremos a expor, consideramos que esta análise não é admissível.

43.      Como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Eddline El‑Yassini (17), um tratado internacional deve ser interpretado não unicamente em função dos termos em que está redigido mas também à luz dos seus objectivos (18). O Tribunal acrescentou que o artigo 31.° da Convenção de Viena, de 23 de Maio de 1969, sobre o Direito dos Tratados, determina a este propósito que um tratado deve ser interpretado de boa‑fé, de acordo com o sentido comum a atribuir aos seus termos no respectivo contexto e à luz dos seus objecto e finalidades (19).

44.      O acordo de associação tem por objecto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre a República da Turquia e a União (20).

45.      Foram assim instauradas três fases para a realização desse objectivo. Durante a fase preparatória, a República da Turquia reforça a sua economia com o objectivo de poder assumir as obrigações que lhe incumbirão no decurso das outras duas fases (21). A fase transitória visa estabelecer progressivamente uma união aduaneira entre as partes e aproximar as suas políticas económicas (22). Por último, a fase definitiva baseia‑se numa união aduaneira e implica o reforço da coordenação das políticas económicas da República da Turquia e da União (23).

46.      Tendo em conta o objecto do acordo de associação e das três fases, não existem dúvidas sobre a finalidade exclusivamente económica do acordo.

47.      Além disso, importa salientar que, para implementar a fase transitória, este acordo prevê, designadamente, que as partes contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos 39.° CE a 41.° CE para realizarem gradualmente entre si a livre circulação de trabalhadores (24).

48.      Da mesma forma, a Decisão n.° 1/80, que tem por objectivo relançar e desenvolver a associação (25), visa melhorar o regime social de que beneficiam os trabalhadores e os membros das suas famílias. (26).

49.      Daqui resulta que é unicamente na qualidade de trabalhadores ou de membros da família de um trabalhador que os nacionais turcos são contemplados pelo acordo de associação e, assim, beneficiam dos direitos que lhes são conferidos pela Decisão n.° 1/80.

50.      Esta é a razão pela qual o Tribunal de Justiça interpretou a excepção de ordem pública prevista no artigo 14.°, n.° 1, dessa decisão referindo‑se à interpretação dada à mesma excepção em matéria de livre circulação dos trabalhadores nacionais dos Estados‑Membros, mais especificamente no âmbito da Directiva 64/221 (27).

51.      Efectivamente, a qualidade de trabalhador era então o denominador comum entre o acordo de associação e a Directiva 64/221, cujo artigo 1.°, n.° 1, se aplicava aos nacionais de um Estado‑Membro que residissem outro Estado‑Membro ou que para este se deslocassem, quer para exercerem uma actividade assalariada ou não assalariada, quer na qualidade de destinatários de serviços.

52.      Ora, a Directiva 2004/38 vai além do mero quadro económico e laboral. Com efeito, esta directiva foi precisamente adoptada com vista a ultrapassar essa abordagem sectorial e fragmentária do direito de livre circulação e residência dos nacionais da União que existia até então (28). Assim, a Directiva 2004/38 já não visa apenas uma categoria de pessoas, os trabalhadores, mas, nos termos do seu artigo 1.°, alínea a), tem por objecto as condições de exercício do direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União (29) e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros.

53.      A Directiva 2004/38 estabelece, designadamente, um direito de residência permanente a favor dos nacionais dos Estados‑Membros (30), bem como um regime de protecção contra as medidas de afastamento, baseado no grau de integração das pessoas em causa no Estado‑Membro de acolhimento (31), independentemente do respectivo estatuto de trabalhadores. O único estatuto visado pela referida directiva é o de cidadão da União, que se adquire pela adesão do seu Estado de origem à União.

54.      Embora seja verdade que, em virtude do acordo de associação, os nacionais turcos dispõem de direitos específicos que lhes conferem um estatuto especial em relação aos outros nacionais de Estados terceiros, não é menos verdade que não têm a qualidade de cidadãos da União e que o regime jurídico que lhes é aplicável não é comparável com o que é aplicável aos cidadãos da União. Por conseguinte, aplicar o regime de protecção reforçada estabelecido pela Directiva 2004/38 aos nacionais turcos traduzir‑se‑ia em equipará‑los aos cidadãos da União, sem que entre as partes essa vontade se tenha manifestado no acordo de associação.

55.      Admitir uma aplicação desse regime de protecção reforçada teria como consequência a criação de novos direitos a favor dos nacionais turcos, quando a realidade é que só o Conselho de Associação pode fazer as modificações adequadas para uma realização gradual da livre circulação dos trabalhadores em função de considerações de ordem política e económica (32). Se aplicasse analogicamente o artigo 28.°, n.° 3, alínea a), desta directiva ao caso de N. Ziebell, o Tribunal de Justiça excederia as suas competências.

56.      Embora o regime de protecção reforçada estabelecido pela referida directiva não se aplique ao caso de N. Ziebell, considero que nem por isso este está totalmente privado de protecção contra uma medida de afastamento baseada em motivos de ordem pública. Efectivamente, pensamos que a jurisprudência desenvolvida pelo Tribunal de Justiça nesta matéria deve ser aplicada normalmente.

57.      Efectivamente, a Directiva 64/221 foi revogada e substituída pela Directiva 2004/38, fazendo assim desaparecer o denominador comum entre o acordo de associação e a primeira directiva, isto é, a qualidade de trabalhador. No entanto, não é menos verdade que os princípios admitidos no âmbito dos artigos 39.° CE a 41.° CE devem ser aplicados, na medida do possível, aos nacionais turcos que beneficiam dos direitos reconhecidos pela Decisão n.° 1/80 (33).

58.      Donde resulta que, relativamente à determinação do alcance da excepção de ordem pública prevista no artigo 14.°, n.° 1, dessa decisão, há que aplicar a interpretação dada à mesma excepção em matéria de livre circulação dos trabalhadores nacionais dos Estados‑Membros da União (34).

59.      Com efeito, como o Tribunal de Justiça recentemente sublinhou, essa excepção constitui uma derrogação ao princípio fundamental da livre circulação de pessoas, que deve ser objecto de interpretação estrita e cujo alcance não pode ser unilateralmente determinado pelos Estados‑Membros (35).

60.      Seguindo a sua jurisprudência assente na matéria, o Tribunal de Justiça reafirmou portanto que o recurso, por parte de uma autoridade nacional, ao conceito de ordem pública pressupõe a existência, além da perturbação da ordem social que qualquer infracção à lei constitui, de uma ameaça real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade (36).

61.      Consequentemente, as medidas tomadas por razões de ordem pública ou de segurança pública devem basear‑se exclusivamente no comportamento pessoal do interessado. Tais medidas não podem por isso ser ordenadas automaticamente na sequência de uma condenação penal e com uma finalidade de prevenção geral (37). Além disso, as circunstâncias que deram lugar a uma condenação penal devem revelar a existência de um comportamento individual que constitua uma ameaça actual para a ordem pública (38).

62.      É, assim, à luz da situação presente de N. Ziebell que o tribunal nacional deve examinar se o comportamento deste ainda constitui uma ameaça para a ordem pública. Por exemplo, o tribunal nacional deve ter em conta os elementos apresentados na audiência por N. Ziebell, designadamente, que está casado, que não cometeu outras infracções à lei, que é actualmente trabalhador independente, que lhe foi concedida a liberdade condicional por sentença de 16 de Junho de 2009 e que os seus problemas relacionados com a droga estão aparentemente resolvidos.

63.      Por outro lado, pensamos que os anos passados no Estado‑Membro de acolhimento devem igualmente ser tomados em conta pelo órgão jurisdicional nacional.

64.      Efectivamente, dado que o artigo 12.° , n.° 3, da Directiva 2003/109/CE (39), prevê que esse elemento seja tomado em consideração antes da adopção de uma medida de expulsão contra um nacional de um Estado terceiro, consideramos que, a fortiori, deve acontecer o mesmo relativamente aos nacionais turcos que beneficiam de um estatuto especial na União, a meio caminho entre o estatuto de um nacional de um Estado‑Membro e o de um Estado terceiro.

65.      Isso parece‑nos tanto mais importante quanto N. Ziebell nasceu e viveu sempre na Alemanha. Por conseguinte, é legítimo pensar que tem estreitos laços familiares e económicos com a República Federal da Alemanha. Portanto, uma decisão de afastamento poderia ter consequências graves, nomeadamente, para a sua vida familiar. Ora, o Tribunal de Justiça indicou que os direitos fundamentais cujo respeito lhe compete garantir devem ser tomados em consideração quando uma decisão de afastamento seja susceptível de entravar o exercício da livre circulação de trabalhadores (40). O direito ao respeito da vida familiar é designadamente protegido pelo artigo 7.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como pelo artigo 8.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma a 4 de Novembro de 1950, direito que faz parte dos direitos fundamentais da ordem jurídica comunitária protegidos pelo Tribunal de Justiça (41).

66.      Por conseguinte, à luz de todos os elementos que precedem, consideramos que o artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que um Estado‑Membro adopte uma medida de afastamento contra um nacional turco que beneficia dos direitos conferidos pelo artigo 7.°, primeiro parágrafo, segundo travessão, da Decisão n.° 1/80, quando este tiver residido nos dez anos que antecederam essa medida no território deste Estado, desde que o seu comportamento constitua uma ameaça actual, real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade, o que compete ao órgão jurisdicional nacional verificar.

IV – Conclusão

67.      Tendo em conta todas as considerações precedentes, propomos ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma ao Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg:

«O artigo 14.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80, de 19 de Setembro de 1980, sobre o desenvolvimento da Associação, adoptada pelo Conselho de Associação instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de Setembro de 1963 em Ancara pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e pela Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que um Estado‑Membro adopte uma medida de afastamento contra um nacional turco que beneficia dos direitos conferidos pelo artigo 7.°, primeiro parágrafo, segundo travessão, da Decisão n.° 1/80, quando este tiver residido nos dez anos que antecederam essa medida no território deste Estado, desde que o seu comportamento constitua uma ameaça actual, real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade, o que compete ao órgão jurisdicional nacional verificar.»

---

1 – Língua original: francês.

---

2 – Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.º 1612/68 e que revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, e rectificações no JO 2004, L 229, p. 35 e no JO 2005, L 197, p. 34).

---

3 – O Conselho de Associação foi instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de Setembro de 1963 em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e pela Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado em nome desta última pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18, a seguir «acordo de associação»).

---

4 – A seguir «Decisão n.º 1/80». A Decisão n.° 1/80 pode ser consultada em Acordo de Associação e Protocolos CEE‑Turquia e outros textos de base, Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, Bruxelas, 1992.

---

5 – V. artigo 6.º do acordo referido.

---

6 – Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 1964, 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36).

---

7 – V. artigo 1.º, n.º 1, da Directiva 64/221.

---

8 – BGBl. 2004 I, p. 1950.

---

9 – BGBl. 2007 I, p. 1970, a seguir «Aufenthaltsgesetz».

---

10 – BGBl. 2004 I, p. 1950

---

11 – A seguir «Freizügigkeitsgesetz/EU».

---

12 – Após o seu casamento com uma cidadã alemã, no decurso do processo, o recorrente alterou o seu nome Örnek para Ziebell.

---

13 – Acórdão de 10 de Fevereiro de 2000, Nazli, C-340/97, Colect., p. I-957

---

14 – N.º 56. V. também acórdãos de 11 de Novembro de 2004, Cetinkaya, C‑467/02, Colect., p. I‑10895, n.º 43; de 2 de Junho de 2005, Dörr e Ünal (C‑136/03, Colect., p. I‑4759, n.° 63), bem como de 22 de Dezembro de 2010, Bozkurt (C‑303/08, ainda não publicado na Colectânea, n.º 55 e jurisprudência referida).

---

15 – V. acórdão Nazli, já referido (n.º 56).

---

16 – V. acórdãos Nazli, já referido (n.º 57); de 7 de Julho de 2005, Aydinli, C‑373/03, Colect., p. I‑6181, n.^o 27; de 18 de Julho de 2007, Derin, C‑325/05, Colect., p. I‑6495, n.° 54), e Bozkurt, já referido (n.º 57).

---

17 – C‑416/96, Colect., p. I‑1209.

---

18 – N.º 47.

---

19 – Idem.

---

20 – V. artigo 2.º, n.º 1, deste acordo.

---

21 – V. artigo 3, n.º 1, primeiro parágrafo, do referido acordo.

---

22 – V. artigo 4.º, n.º 1, do acordo de associação.

---

23 – V. artigo 5.º deste acordo.

---

24 – V. artigo 12.º do acordo de associação.

---

25 – V. primeiro considerando desta decisão.

---

26 – V. terceiro considerando da referida decisão.

---

27 – V. n.^os 39 e 40 das presentes conclusões.

---

28 – V. quarto considerando da referida directiva.

---

29 – Sublinhado nosso.

---

30 – V. artigo 16.º, n.º 1, desta directiva.

---

31 – V. acórdão de 23 de Novembro de 2010, Tsakouridis (C‑145/09, ainda não publicado na Colectânea, n.º 25).

---

32 – V. acórdão de 30 de Setembro de 1987, Demirel, 12/86, Colect., p. 3719, n.° 21.

---

33 – V. acórdão de 4 de Outubro de 2007, Polat (C‑349/06, Colect., p. I‑8167, n.º 29 e jurisprudência referida).

---

34 – V. acórdão Polat, já referido (n.º 30). V. também acórdão Bozkurt, já referido (n.º 55).

---

35 – V. acórdão Bozkurt, já referido (n.º 56).

---

36 – Ibidem (n.º 57).

---

37 – Ibidem (n.º 58).

---

38 – Ibidem (n.º 59).

---

39 – Directiva do Conselho, de 25 de Novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (JO 2004, L 16, p. 44).

---

40 – V., designadamente, acórdão de 29 de Abril de 2004, Orfanopoulos e Oliveri (C‑482/01 e C‑493/01, Colect. p. I‑5257, n.° 97). V. também, relativamente a um nacional de um Estado terceiro, acórdão de 11 de Julho de 2002, Carpenter (C‑60/00, Colect. p. I‑6279, n.° 40).

---

41 – Acórdão Orfanopoulos e Oliveri, já referido (n.º 98).