52006DC0009

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 17.1.2006

COM(2006) 9 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

Plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno

{SEC(2006) 49}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

Plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno

1. INTRODUÇÃO E ANTECEDENTES

2004 foi o décimo-primeiro exercício financeiro consecutivo relativamente ao qual o Tribunal de Contas Europeu emitiu uma declaração de fiabilidade (DAS) com reservas no respeitante a uma parte das dotações de pagamento. Em 2004, a DAS relativa ao orçamento geral foi positiva para os pagamentos referentes às despesas administrativas, às ajudas de pré-adesão e à parte das despesas agrícolas no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), o que representa cerca de 35% das despesas orçamentais.

A DAS com reservas reflecte a complexidade das questões com que a Comissão se depara na execução do orçamento da UE e o desafio que enfrenta para prestar ao Tribunal de Contas elementos de auditoria satisfatórios. O público considera que a DAS com reservas constitui uma grave crítica à gestão que a Comissão faz dos recursos da União. Estas são duas razões pelas quais a Comissão considerou como um objectivo estratégico a obtenção de uma DAS positiva durante o seu mandato.

A comunicação relativa a um “roteiro para um quadro integrado de controlo interno”[1] de Junho de 2005 define propostas para um quadro integrado de controlo da Comunidade que visa alcançar este objectivo. A referida comunicação propôs um quadro integrado que ajudará a garantir um controlo interno mais eficaz e eficiente dos fundos da UE e que, dado ser coerente com o parecer n.º 2/2004[2] do Tribunal de Contas Europeu sobre um quadro integrado de controlo interno eficaz e eficiente, poderá constituir uma base sólida sobre a qual o Tribunal se poderá apoiar para elaborar a sua declaração de fiabilidade.

A presente comunicação:

- relata as acções tomadas sobre os objectivos fixados na comunicação de Junho,

- aborda as principais lacunas identificadas na avaliação de lacunas[3], tendo também em conta o Relatório Anual de 2004 do Tribunal de Contas,

- reflecte o acompanhamento a dar às conclusões ECOFIN de 8 de Novembro de 2005,

- e, nesta base, identifica as principais acções concretas a tomar e o papel que o Conselho, os Estados-Membros e o Parlamento Europeu devem desempenhar na realização de um quadro integrado de controlo interno fiável e eficaz que possa garantir a fiabilidade das contas à Comissão e, em última análise, ao Tribunal de Contas.

2. PROPOSTAS CONCRETAS DE ACÇÃO NO PERÍODO 2006-07

As seguintes propostas foram agrupadas tematicamente, tendo sido elaborada dentro de cada grupo uma descrição do desenvolvimento conceptual de cada acção, desde o roteiro e o parecer sobre o modelo de auditoria única até à avaliação das lacunas e às conclusões do Conselho ECOFIN de 8 de Novembro de 2005. Os quatro temas de acção[4] são:

- Simplificação e princípios comuns de controlo (acções 1-4)

- Declarações em matéria de gestão e garantia de auditoria (acções 5-8)

- Abordagem do modelo de auditoria única: partilha de resultados e prioridade para a relação custo-benefício (acções 9-11)

- Lacunas por sectores específicos (acções 12-16).

2.1. Simplificação e princípios comuns de controlo

Para alcançar um equilíbrio correcto entre a garantia de um controlo adequado e a inexistência de uma observância onerosa e de requisitos burocráticos, o quadro integrado introduzirá princípios comuns que reforçam a clareza, a simplicidade e uma abordagem coerente de avaliação do risco de erros nas transacções subjacentes. Esta abordagem tem que ser incorporada nas reflexões da autoridade legislativa, centrando-se numa cadeia adequada de controlo e nas responsabilidades dos diferentes intervenientes.

Acção 1: Simplificação da legislação proposta para 2007-13

O roteiro considerou que “estudar a possibilidade de uma maior simplificação da gestão dos fundos da CE e de garantir que as exigências em matéria de controlo sejam proporcionais aos riscos” constitui uma lacuna fundamental a preencher na gestão dos fundos comunitários e na legislação proposta para o período 2007-13.

O Conselho reforçou esta abordagem nas conclusões ECOFIN, ponto 5: “Os regulamentos a adoptar para o período de programação 2007-13 devem incluir a simplificação das exigências de controlo ao mesmo tempo que prestam uma garantia razoável”.

A avaliação de lacunas também identificou algumas áreas em todos os modos de gestão em que as ilegalidades e irregularidades poderão ocorrer com mais probabilidade devido a dificuldades deparadas pelos beneficiários na aplicação dos critérios de elegibilidade e de outras condições. A simplificação poderá contribuir para evitar este tipo de irregularidades. O fardo administrativo sobre os beneficiários deve ser reduzido e a correcta aplicação pelos organismos intermediários deve ser tão transparente quanto possível.

A Comissão defenderá, durante as negociações, a simplificação do quadro regulamentar em análise, relativamente a toda a legislação para 2007-2013. O Conselho e o Parlamento Europeu deverão apoiar as referidas iniciativas.

Acção 2: Integrar os princípios comuns de controlo interno na proposta de revisão do Regulamento Financeiro

As conclusões ECOFIN (ponto 6) afirmavam que “há possibilidade de introduzir princípios e elementos gerais comuns relativos aos controlos internos” que ajudarão “a optimizar a eficácia, a economia e a eficiência dos actuais sistemas de controlo”.

O resultado da avaliação de lacunas efectuado pelos serviços da Comissão identificou a necessidade de um quadro legal abrangente baseado em princípios comuns, que constituirá a forma de garantir que todos os participantes no sistema são obrigados por um conjunto fundamental de princípios de controlo, proporcionando também ao Tribunal de Contas uma base mais clara para auditar os processos e procedimentos de gestão. A fim de ilustrar o âmbito e orientações de um princípio orçamental de controlo interno, pode consultar-se um primeiro projecto no anexo 2.

O Conselho e o Parlamento Europeu devem utilizar a oportunidade da consulta sobre a revisão do Regulamento Financeiro para dar o seu parecer sobre a necessidade de inserir um princípio orçamental relativo a um controlo interno eficaz e eficiente que constitua um padrão comum.

Acção 3: Estabelecer e harmonizar a apresentação de estratégias de controlo e de provas de uma garantia razoável

Como definido no roteiro, o objectivo final do quadro integrado de controlo interno consiste em garantir e prestar provas de que existem sistemas de supervisão e de controlo que permitem manter o risco de irregularidades dentro de limites razoáveis.

A avaliação de lacunas mostrou uma falta frequente de definição e de provas adequadas de todos os elementos da estratégia de controlo que são utilizados num determinado serviço ou programa.

O ECOFIN sublinhou que (ponto 3) “os controlos e a garantia necessários devem ser melhorados através da consolidação das estruturas de controlo existentes”, o que está em conformidade com a avaliação da Comissão segundo a qual já se obtém uma parte considerável da garantia e que, através de uma estruturação mais eficaz da sua apresentação, as bases da garantia podem ser mais bem comunicadas ao Tribunal de Contas e à autoridade de quitação.

O Parlamento Europeu solicitou que alguém assinasse o relatório de síntese anual. A Comissão considera que, através da adopção do relatório de síntese, assume inteiramente a responsabilidade política pela execução do orçamento e exprime a sua responsabilidade política perante a autoridade de quitação. A Comissão considera convictamente que não seria adequado substituir esta responsabilidade colectiva pela assinatura de uma pessoa. No entanto, a Comissão esforçar-se-á por exprimir mais claramente a responsabilidade política da Comissão no relatório de síntese. A Comissão melhorará a apresentação das estratégias de controlo existentes em cada domínio de intervenção e melhorará os resumos da respectiva execução nos relatórios de actividade. Orientações mais claras sobre o conteúdo dos relatórios anuais de actividade dos serviços da Comissão (RAA) reforçarão a capacidade dos RAA para constituirem uma base sólida para a DAS do Tribunal de Contas, apresentando claramente a base para a própria garantia do Director-Geral no que diz respeito à gestão eficaz do risco de erros relativos à legalidade e regularidade das transacções subjacentes.

O Tribunal de Contas deverá ser capaz de desenvolver a sua metodologia DAS apoiando-se eficazmente nos relatórios anuais de actividade dos serviços da Comissão e no relatório conexo de síntese elaborado pelo Comissão e centrando-se na gestão do risco de erros relativos à legalidade e regularidade das transacções subjacentes.

Acção 4: Iniciar um diálogo interinstitucional sobre os riscos a tolerar nas transacções subjacentes

O parecer sobre o modelo de “auditoria única” introduziu o conceito de um “risco de erro tolerável” que a comunicação sobre o roteiro aprofundou na definição de garantia razoável quanto à gestão do risco de erros nas transacções subjacentes. O Parlamento Europeu apresentou uma análise política da questão na resolução sobre a quitação de 2003, em que também apelou ao Conselho para trabalhar com o Parlamento e a Comissão no sentido de lançarem um quadro global de controlo e de auditoria que a prioridade e o momento político exigem.

Em conformidade com o acima descrito, no ponto 17 das conclusões do ECOFIN, o Conselho concluiu que chegaria a um acordo com o Parlamento Europeu relativo aos riscos a tolerar nas transacções subjacentes, tendo igualmente em conta o carácter plurianual do financiamento da UE. A Comissão também considera que o referido acordo poderá ajudar o Tribunal de Contas na elaboração da sua declaração de fiabilidade porque esclarece as expectativas da autoridade de quitação e prevê a correspondência entre os custos dos controlos e os benefícios esperados.

A Comissão dará início em Março de 2006 a um diálogo interinstitucional relativo aos princípios básicos a ter em consideração no respeitante aos riscos a tolerar nas transacções subjacentes. Nesta base, o Conselho e o Parlamento Europeu deverão obter um acordo inicial relativo a estes riscos em finais de 2006.

2.2. Declarações em matéria de gestão e garantia de auditoria

As declarações por parte dos responsáveis pela gestão reforçam a respectiva responsabilidade e constituem um incentivo para os gestores dos fundos da Comunidade avaliarem e melhorarem os seus sistemas de controlo. Juntamente com a garantia dos auditores independentes, formam parte da estrutura que permite uma garantia das contas à Comissão e, em última análise, ao Tribunal de Contas.

Acção 5: Promover declarações em matéria de gestão a nível operacional e relatórios de síntese a nível nacional

Na sua comunicação sobre o roteiro, a Comissão assumiu a proposta do Parlamento Europeu na sua quitação de 2003 segundo a qual os Estados-Membros devem elaborar declarações anuais ex-ante e declarações de fiabilidade ex-post ao nível político mais elevado.

A avaliação de lacunas elaborada pelos serviços da Comissão identificou um certo número de domínios em que as declarações em matéria de gestão podem dar uma melhor visão panorâmica e analítica, particularmente em matéria de gestão partilhada, conjunta e centralizada indirecta.

A questão das declarações dos Estados-Membros deparou com alguma oposição no ECOFIN, que concluiu que “as declarações existentes a nível operacional podem constituir uma importante forma de garantia” (ponto 12), mas não aceitou a utilidade das declarações a nível nacional.

Dada a conclusão acima referida, a Comissão procurará garantir que as declarações existentes e as previstas pela legislação futura forneçam o máximo impacto em termos de melhorar a fiabilidade sobre a eficácia das respectivas estruturas de controlo nos domínios da gestão partilhada e da gestão centralizada indirecta. Além disso, devido ao amplo número de organismos intermediários, haverá consideráveis benefícios pela introdução de um só ponto de contacto, tais como os organismos de coordenação no sector agrícola, que podem promover a aplicação harmonizada de controlos através da formação e da orientação, e apresentar uma síntese a nível nacional das garantias dadas por cada administração operacional e das medidas tomadas para resolver qualquer deficiência.

Os Estados-Membros devem designar um organismo nacional coordenador por domínio de intervenção que pode, por exemplo, dar a todos os interessados uma visão geral da fiabilidade existente em matéria de acções comunitárias no âmbito da gestão partilhada e indirecta no respectivo Estado-Membro. A cooperação dos Estados-Membros é necessária para garantir essa medida na legislação futura e orientar a respectiva execução através de regras de execução e de directrizes adaptadas aos mecanismos de concessão de fiabilidade para os fundos comunitários no domínio de intervenção.

Acção 6: Examinar a utilidade das declarações em matéria de gestão para além das formas de gestão partilhada e centralizada indirecta

Nas áreas das políticas externas e, em menor medida, das políticas internas, as declarações em matéria de gestão podem desempenhar um papel importante para incentivar a necessidade de uma maior atenção para a importância de um controlo interno eficaz, como já delineado na gestão partilhada.

A Comissão estudará a introdução de declarações em matéria de gestão, se for caso disso, nas formas de gestão conjunta e descentralizada.

O Conselho e o Parlamento Europeu devem examinar cuidadosamente a adequação de estruturas e de procedimentos de controlo interno nas novas propostas legislativas.

Acção 7: Promover as melhores práticas para melhorar o custo-benefício de auditorias a nível do projecto

O roteiro define, num certo número de casos, a forma como os auditores independentes podem acrescentar fiabilidade às transacções subjacentes. Tanto a avaliação das lacunas como o parecer sobre o modelo de auditoria única identificaram o risco de parcialidade no caso de um auditor ter sido seleccionado pelo beneficiário ou organismo intermediário ou no caso de o seu parecer não ser directamente utilizável pela Comissão por causa do seu âmbito ou conteúdo restritos.

O painel de peritos discutiu a possibilidade de utilizar “procedimentos estabelecidos por acordo” que exigirão explicitamente um controlo transparente dos critérios fundamentais de elegibilidade e um nível relativamente mais elevado de garantia para um determinado custo.

A Comissão, com base na ampla experiência dos seus serviços em matéria de certificados de auditoria, elaborará propostas para optimizar o grau de garantia a nível do projecto, que pode ser obtido junto de organismos de auditoria terceiros.

Os Estados-Membros devem participar activamente na melhoria da utilização de resultados de auditoria independentes na cadeia de controlos e integrar esse aspecto nas orientações para o controlo dos fundos da UE.

Acção 8: Permitir uma garantia adicional por parte das instituições superiores de auditoria

O roteiro propõe que as instituições superiores de auditoria “tenham uma visão global dos quadros de controlo nacionais relativos aos fundos da CE” bem como emitam um parecer independente sobre as declarações em matéria de gestão.

A avaliação de lacunas identificou um certo número de domínios de gestão partilhada aos quais as instituições superiores de auditoria poderão acrescentar fiabilidade mediante a prestação de um parecer quanto à gestão dos fundos da UE ou por via das respectivas auditorias dos fundos nacionais que co-financiam projectos comunitários.

O Conselho (ponto 14) reconheceu que algumas instituições superiores de auditoria estão prontas a debater a forma de reforçar a respectiva contribuição para um quadro integrado de controlo no âmbito dos fundos da UE sem pôr em causa a respectiva independência. O comité de contacto dos chefes das instituições superiores de auditoria da União Europeia continua a contribuir para o melhoramento do quadro e prevê um acompanhamento deste trabalho em 2006[5].

Em colaboração com o Tribunal de Contas Europeu, a Comissão reforçará o diálogo com as instituições superiores de auditoria e analisará a forma como as garantias existentes podem ser complementadas e reforçadas na base dos relatórios das instituições superiores de auditoria .

Os Estados-Membros devem convidar os parlamentos nacionais e regionais a solicitarem às respectivas instituições superiores de auditoria a realização de auditorias e a prestação de garantias sobre financiamentos da UE ao respectivo nível. As conclusões destes relatórios também devem ser postas à disposição da Comissão e do Tribunal de Contas Europeu.

2.3. A abordagem do modelo de auditoria única: partilha de resultados e prioridade para a relação custo-benefício

Para minimizar a duplicação do trabalho de controlo e maximizar o nível de controlo que pode ser alcançado com um determinado nível de recursos, a partilha da informação de controlo bem definida e documentada pode permitir uma fiabilidade dos controlos a cada nível da cadeia. Uma avaliação formalizada dos custos e benefícios a cada nível permitirá provar que os controlos existentes optimizaram o risco de erro residual nas transacções subjacentes.

Acção 9: Construir instrumentos eficazes de partilha dos resultados das auditorias e dos controlos e promover a abordagem do modelo de auditoria única

No “modelo de auditoria única” a partilha dos dados de auditoria é fundamental para melhorar o direccionamento dos esforços de auditoria e de controlo. O roteiro prevê a “coordenação dos programas de trabalho e o acesso por parte de cada organismo de controlo aos resultados do trabalho dos outros”. A avaliação das lacunas assinalou a necessidade de partilhar dados das auditorias em todos os modos de gestão, tanto entre os serviços da Comissão, como, através da cadeia de controlo, entre a Comissão e os Estados-Membros ou países terceiros. As conclusões ECOFIN (ponto 6) solicitam a clarificação sobre “a auditoria única no contexto do controlo interno”.

A Comissão avançará com base no sistema contabilístico existente e na infra-estrutura de instrumentos de pista de auditoria para melhorar a partilha e a coordenação dos esforços de auditoria dos diferentes participantes.

Os Estados-Membros são convidados a prosseguir a cooperação activa com os respectivos serviços pertinentes da Comissão no sentido de decidir as estratégias de auditoria, as orientações de auditoria, o planeamento de auditorias e a partilha dos resultados, bem como o respectivo acompanhamento.

Acção 10: Efectuar uma estimativa inicial e uma análise dos custos de controlo

O parecer do Tribunal sobre o modelo de auditoria única, bem como o roteiro, sublinharam a necessidade de alcançar um equilíbrio adequado entre os custos e os benefícios dos controlos.

A avaliação de lacunas demonstrou que, para a maioria dos serviços da Comissão, o conceito de estimativa de custos exigiu esforços consideráveis.

O Conselho (ponto 5) solicitou à Comissão que avaliasse o custo dos controlos por domínio de despesas.

Como passo inicial para uma análise mais pormenorizada dos custos de controlo, a Comissão estimará os custos iniciais por domínio de intervenção fundamental com base numa metodologia coerente, com o objectivo de apresentar os resultados no início de 2007.

Apela-se aos Estados-Membros que apresentem dados sobre os custos do controlo das despesas no âmbito da gestão partilhada e centralizada indirecta, em devido tempo e de forma comparável a definir pela Comissão.

Acção 11: Iniciar projectos-piloto sobre a avaliação de benefícios

Para além das considerações sobre o custo-benefício no roteiro e nas conclusões do Conselho, a avaliação das lacunas também assinalou as dificuldades na identificação e quantificação dos benefícios resultantes de diferentes aspectos do controlo interno, entre outros, as questões associadas à reputação, o efeito dissuasivo e as vantagens de divulgar as melhores práticas entre as várias comunidades beneficiárias.

Tendo estas dificuldades em mente, a Comissão lançará um estudo-piloto sobre as políticas internas, incluindo a investigação, para quantificar os benefícios associados a uma determinada estratégia de controlo, com vista a incorporar a abordagem custo-benefício na gestão do risco de erros nas transacções subjacentes.

Solicita-se que o Conselho e o Parlamento Europeu integrem os resultados destes estudos-piloto nas respectivas reflexões relativas aos riscos a tolerar nas transacções subjacentes.

2.4. Lacunas por sector específico

Devido à natureza altamente heterogénea de cada política da UE, o quadro integrado deve ser susceptível de uma aplicação flexível, se se pretender que seja executado de forma óptima. Na sequência da análise pormenorizada realizada na avaliação das lacunas, os serviços da Comissão encontram-se agora em posição de introduzir os controlos adequados, juntamente com um nível proporcional de elaboração de relatórios a fim de assegurar que a sua eficácia pode ser rapidamente demonstrada.

Acção 12: Resolver as lacunas identificadas pelos serviços participantes [6]

No roteiro, a Comissão instruiu os seus serviços[7] para identificar as lacunas e propor planos de acção a fim de completar o quadro do controlo sobre o qual o Tribunal pode assentar a fiabilidade que procura. O relatório sobre a avaliação das lacunas[8] foi discutido com o painel de peritos provenientes das administrações dos Estados-Membros.

A avaliação de lacunas por parte de cada serviço permite uma comparação pormenorizada entre os princípios de controlo identificados pelo Tribunal de Contas no seu parecer sobre a auditoria única e os controlos actualmente em vigor ou previstos na legislação para 2007-2013. Estas avaliações de lacunas foram agora actualizadas na sequência de contactos bilaterais informais com o pessoal do Tribunal de Contas.

Cada serviço da Comissão tomará medidas, no quadro do ciclo normal de programação e planeamento estratégicos, para colmatar essas lacunas através dos planos de gestão anuais e informará sobre os progressos verificados nos relatórios anuais de actividade.

Solicita-se aos Estados-Membros que cooperem com os serviços da Comissão na execução de acções e, no caso de as acções envolverem alterações legislativas, o Conselho e o Parlamento Europeu devem estar abertos a considerar as referidas alterações.

Acção 13: Analisar os controlos no âmbito da gestão partilhada (em especial os fundos estruturais) a nível regional e o valor das declarações existentes

Como solicitado pelo Conselho ECOFIN, a Comissão examinará, no final de 2006, a actual execução de controlos sobre os fundos estruturais a nível sectorial e regional, cobrindo controlos por amostragem, organismos pagadores e liquidatários, bem como o valor das declarações existentes, com base nos relatórios anuais, a emitir até 30 de Junho de 2006 por parte das autoridades dos Estados-Membros no âmbito do artigo 13.º do Regulamento (CE) n.° 438/2001, e nas auditorias realizadas pelos serviços da Comissão.

Os Estados-Membros devem garantir que a informação relevante relativa aos fundos estruturais a prestar pelas autoridades ao abrigo do artigo 13.º é emitida nos termos do calendário proposto. A questão de saber como é que os Estados-Membros podem prestar garantias à Comissão da forma mais eficiente e eficaz também será debatida durante as reuniões anuais bilaterais com os auditores dos Estados-Membros.

Acção 14: Prestar mais orientações aos fundos estruturais em matéria de gestão do risco de erros

O roteiro identificou um certo número de domínios a melhorar na área dos fundos estruturais[9] que contribuirão para gerir o risco de erros nas transacções subjacentes tanto para os períodos actuais como futuros.

O Conselho (ponto 6 das conclusões ECOFIN) solicitou uma clarificação quanto a um certo número de temas, a maior parte dos quais foram abordados na avaliação das lacunas. Os serviços responsáveis reforçarão as orientações existentes para permitir aos beneficiários e intermediários que adoptem uma abordagem específica para a redução de erros nas transacções subjacentes através de um trabalho de controlo mais sistemático e de actividades informativas intensificadas dirigidas aos beneficiários. Será igualmente dada uma atenção especial ao papel e responsabilidades dos organismos pagadores na prestação de garantias relativas aos fundos estruturais.

Solicita-se apoio aos Estados-Membros no desenvolvimento e execução de orientações para os fundos estruturais nos casos mais necessitados, bem como na respectiva distribuição e divulgação.

Acção 15: Promover a iniciativa “Contratos de Confiança” para os fundos estruturais

O roteiro identifica os “contratos de confiança” como uma iniciativa que pode ajudar a tornar eficazes os controlos ao longo do período de programação.

A avaliação das lacunas assinala que a iniciativa dos contratos de confiança oferece uma garantia de auditoria numa base anual, o que é comparável às propostas para o novo período e é, portanto, de particular interesse como um mecanismo para melhorar a garantia para o actual período de programação, bem como representa uma medida proactiva para preparar o período de programação seguinte.

As conclusões ECOFIN (ponto 11) deram um novo ímpeto a esta acção, tendo sido recentemente conseguido o compromisso a nível político de cinco Estados-Membros (Dinamarca, Países Baixos, Áustria, Portugal e Reino Unido) para assinar os referidos contratos.

Os Estados-Membros devem executar para os fundos estruturais os contratos de confiança para prestar garantias relativas ao período actual e também para lançar as bases para o próximo período de programação. Aqueles que não o fizerem, devem reflectir sobre a forma de prestar uma garantia comparável no período actual e na forma de prepararem os seus sistemas de controlo para o próximo período de programação.

Acção 16: Estabelecer orientações comuns por família de domínios de intervenção

O roteiro exige acções em matéria de “melhoramento das medidas de cooperação em conformidade com a abordagem de “auditoria única” e a conclusão do corpo existente de orientações relativas a princípios e padrões comuns em matéria de métodos de auditoria, controlos-chave e estratégias para controlos no local”.

Como indicado na avaliação das lacunas, já foi efectuado um progresso considerável em muitas famílias de domínios de intervenção através de discussões bilaterais no domínio das taxas de erro, recuperações, abordagens de auditoria (amostragem segundo o risco e representativa) e controlos no local. Estas iniciativas serão reforçadas no decurso de 2006.

Para permitir a adopção de abordagens coerentes por cada família de domínios de intervenção em conformidade com o quadro de controlo interno, a Comissão formalizará orientações por família de domínios de intervenção em 2006 e 2007.

Como se trata principalmente de uma medida interna da Comissão, o Conselho, o Parlamento e o Tribunal de Contas deverão beneficiar dos progressos efectuados no domínio sob a forma de informações mais claras e coerentes que constarão dos relatórios de actividade anuais dos serviços.

3. CONCLUSÕES

Compete conjuntamente à Comissão e aos Estados-Membros assegurarem que o Tribunal se encontra em condições de encontrar, no âmbito da auditoria, elementos que demonstrem progressos em direcção a uma gestão adequada do risco de erros (tendo em conta o nível aceite de tolerância).

Cada serviço abordará as lacunas identificadas na sua avaliação de lacunas. Com base no facto de ter havido pareceres positivos em matéria de despesas administrativas, ajudas de pré-adesão, Fundo Europeu de Desenvolvimento e da parte das despesas agrícolas sujeitas ao SIGC, as primeiras questões horizontais a tratar referir-se-ão às políticas internas e aos fundos estruturais.

No entanto, em cerca de 80% do orçamento, a Comissão partilha a execução com os Estados-Membros e espera que os Estados-Membros tenham introduzido um quadro adequado de controlo que seja correctamente aplicado. Devem assegurar que a respectiva gestão dos dinheiros em nome da Comissão reduz o risco de despesas irregulares a um nível aceitável e que o podem demonstrar aos auditores nacionais e comunitários.

Portanto, a Comissão insiste na ajuda dos Estados-Membros, do Conselho e do Parlamento Europeu, como acima indicado e delineado no anexo 1, para garantir um resultado com êxito no interesse da União Europeia e dos seus cidadãos.

ANEXO 1 Summary of action plan and requested support from other Institutions

Simplification and common control principles |

1 | Simplification review of proposed 2007-13 legislation | The Commission will keep under consideration the simplification of the regulatory framework during the negotiations on all the 2007-2013 legislation. Council and the European Parliament are considered to support such initiatives. | June 2006 |

2 | Integrate common internal control principles in the proposal for the revised Financial Regulation | The Council and the European Parliament should use the opportunity of the consultation on the revised Financial Regulation to give their opinion on the need to insert a budgetary principle on effective and efficient internal control providing a common standard. | February 2006 |

3 | Establish and harmonise better the presentation of control strategies and evidence providing reasonable assurance | The Court of Auditors should be able to develop its DAS-methodology so as to rely effectively on the Annual Activity Reports of the Commission services and the related synthesis report at Commission level, focussing on the management of the risk of error in the legality and regularity of the underlying transactions. | End 2006 |

4 | Initiate inter-institutional dialogue on risks to be tolerated in the underlying transactions | The Commission will initiate an inter-institutional dialogue in March 2006 on the basic principles to be considered regarding the risks to be tolerated in the underlying transactions. On this basis, the Council and the European Parliament should reach an initial agreement regarding these risks by end 2006. | December 2006 |

Management declarations and audit assurance |

5 | Promote operational level management declarations and synthesis reports at national level | Member States should designate a national coordinating body per policy area which can for example provide all stakeholders with an overview of the assurance available in respect of Community actions under shared and indirect management in their Member State. The cooperation of Member States is necessary when ensuring such a provision in forthcoming legislation, and steering its implementation via implementing rules and guidance, adapted to the arrangements for providing assurance on Community funds for the policy area. | End 2006 |

6 | Examine the utility of management declarations outside shared and indirect centralised management | Council and the European Parliament should carefully examine the appropriateness of internal control structures and procedures proposed in the new legislative proposals. | Permanent action |

7 | Promote best practices for increasing cost-benefit of audits at project level | Member States should actively participate in enhancing the usability of independent audit results in the chain of control and integrate this aspect in its guidance for controlling EU-funds. | 2006 and later on permanent concern |

8 | Facilitate additional assurance from SAIs | Member States should invite their national and regional Parliaments to ask their SAIs for audit and assurance on EU-funding at their level. The conclusions of these reports should also be made available to the Commission and the European Court of Auditors. | End 2006 |

Single audit approach: sharing of results and prioritising cost-benefit |

9 | Construct effective tools for the sharing of audit and control results & promote the single audit approach | Member States are called on to continue to cooperate actively with the relevant Commission services in fixing audit strategies, audit guidance, planning of audits and sharing of the results and their follow-up. | 2006 and later on permanent concern |

10 | Conduct an initial estimation and analysis in the costs of controls | Member States are asked to deliver data on costs for the control of expenditure under shared and centralised indirect management in good time and in a comparable format to be defined by the Commission. | By February 2007 |

11 | Initiate pilot projects on evaluating benefits | Council and the European Parliament are asked to integrate the results of these pilot studies in their reflections regarding the risks to be tolerated in the underlying transactions. | From mid 2007 onwards |

Sector-specific gaps |

12 | Address the gaps identified by participating services | Member States are called upon to cooperate with the Commission services in the implementation of actions, and where the actions involve changes to legislation the Council and the European Parliament should be open to considering such amendments. | Permanent action |

13 | Analyse the controls under Shared Management (in particular Structural Funds) at regional level and the value of existing statements | Member States should ensure that the relevant information to be provided by the Authorities under Article 13 for Structural Funds, is delivered in accordance with the proposed time table. The issue of how Member States can provide assurance to the Commission in the most efficient and effective manner, will also be discussed during the bilateral annual meetings with the Member States’ auditors. | June 2006 End 2006 |

14 | Provide greater guidance for structural funds on managing the risk of error | Support is requested from Member States in developing and implementing the guidance for Structural Funds where it is most needed, and in its distribution and dissemination. | End 2006 Dissemination: 2007 |

15 | Promote the ‘Contracts of Confidence’ initiative for Structural Funds | Member States should implement for Structural Funds the ‘Contracts of Confidence’ to provide assurance for the current period, and also to lay the groundwork for the next programming period. Those that do not should reflect on how to provide comparable assurance on the present period and how they will prepare their control systems for the next programming period. | September 2006 |

16 | Establish common guidelines per policy family | As this is mainly an internal Commission measure, Council, European Parliament and Court of Auditors should benefit from the progress made in this domain through clearer and more coherent reporting in the Annual Activity Reports of the services. | From 2006 onwards |

ANEXO 2

Esboço de princípio de um controlo interno eficaz e coerente

1. A execução do orçamento será assegurada através de um controlo interno eficaz e eficiente de acordo com cada modo de gestão.

2. Para efeitos da execução do orçamento, o controlo interno é definido como um processo aplicável a todos os níveis da cadeia de controlo e destinado a prestar uma garantia razoável quanto ao cumprimento dos seguintes objectivos:

3. eficácia e eficiência das operações,

4. fiabilidade dos relatórios financeiros,

5. salvaguarda dos activos e informação, prevenção e detecção de fraudes e irregularidades,

6. gestão adequada dos riscos relacionados com a legalidade e regularidade das transacções subjacentes.

7. Um controlo interno eficaz baseia-se nas melhores práticas internacionais, incluindo especialmente as seguintes componentes-chave: separação das funções; adequação dos conhecimentos e aptidões necessários para desempenhar as funções atribuídas; uma estratégia adequada de gestão e de controlo do risco; a promoção de comportamentos éticos que evitem conflitos de interesses; a comunicação de informações e de orientações pertinentes; pistas de auditoria adequadas; integridade dos dados nos sistemas de dados; acompanhamento dos desempenhos; procedimentos para as deficiências e excepções identificadas em matéria de controlo interno. As referidas componentes serão objecto de avaliações periódicas.

8. Um controlo interno eficiente apoia-se para todas as actividades nos seguintes princípios: adequação dos controlos a nível do beneficiário; estratégias de risco estabelecidas por acordo procurando criar uma relação entre os custos dos controlos e o nível de risco a gerir; resultados do controlo acessíveis a todos os intervenientes adequados na cadeia de controlo; uma legislação e orientações claras e inequívocas; aplicação de sanções dissuasivas na fase mais precoce da cadeia de controlo, bem como a prestação de uma garantia anual de gestão no nível adequado a fim de permitir uma garantia razoável quanto à legalidade e à regularidade das transacções subjacentes.

[1] COM(2005) 252.

[2] JO C 107 de 30.4.2004, p. 1 (parecer sobre o modelo de “auditoria única”).

[3] SEC(2006)49 que acompanha a presente comunicação.

[4] Uma panorâmica de todas as acções e das questões conexas do Conselho e do Parlamento Europeu encontra-se no anexo 1.

[5] Tal como foi adoptado na reunião de Estocolmo de 5-6 de Dezembro de 2005.

[6] As DG que participaram na avaliação das lacunas foram aquelas com uma actividade acima de um determinado limiar em euros e que preenchiam outros critérios necessários.

[7] Apenas os serviços com um nível mais significativo de despesas nos diferentes modos de gestão foram solicitados a prestar a referida avaliação de lacunas.

[8] SEC(2005) 1152.

[9] Os controlos primários (controlos sobre a realidade do serviço prestado e sobre as despesas reclamadas) são exaustivos ou suficientes no que diz respeito aos custos e benefícios dos controlos.

Existe uma análise de risco adequada.

A taxa de erro para cada programa é avaliada e objecto de relatório.

Existe uma informação adequada dos beneficiários.

As sanções proporcionais mas dissuasivas são aplicadas para irregularidades graves.

Os controlos primários são adequadamente supervisionados pelo organismo de execução e pela autoridade de gestão.

A acção correctiva é tomada sempre que necessário.

O organismo pagador tem os meios e os recursos para obter a garantia de que necessita para certificar os montantes reclamados à Comissão.