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Document 52014DC0210
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on guidance for application of Directive 2003/86/EC on the right to family reunification
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre as orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre as orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar
/* COM/2014/0210 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre as orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar /* COM/2014/0210 final */
1. Introdução O relatório sobre a
aplicação da diretiva, adotado em outubro de 2008[1] concluiu
que existem vários problemas transversais relativamente à sua transposição ou
aplicação incorreta e que o seu impacto em termos de harmonização no domínio do
reagrupamento familiar continuava a ser limitado. Em 2011, a Comissão
publicou um Livro Verde relativo ao direito ao reagrupamento familiar[2], com o
objetivo de recolher opiniões sobre formas de garantir uma maior eficácia das
regras a nível da UE, bem como informações sobre a aplicação da diretiva. Foram
recebidas 120 respostas, incluindo contributos de 24 Estados-Membros (EM),
organizações internacionais, parceiros sociais, ONG e cidadãos a título
individual[3].
Em 31 de maio e 1 de junho de 2012, a Comissão realizou uma audição pública no
quadro do Fórum Europeu sobre Integração[4].
Esta consulta resultou num consenso segundo o qual a diretiva não deveria ser
revista, mas que a Comissão deveria:
Assegurar a plena aplicação das
regras em vigor
Encetar procedimentos de
infração quando necessário, e
Formular orientações
relativamente aos problemas identificados.
A presente
comunicação serve, pois, de orientação aos EM sobre formas de aplicar a
diretiva 2003/86/CE. Estas orientações refletem a posição atual da Comissão e
não põem em causa a jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE (TJUE) e seu
desenvolvimento ulterior. Esta posição pode vir a alterar-se no futuro e, como
tal, este é um documento em evolução, inscrito num processo que se encontra em
aberto. A diretiva
reconhece o direito ao reagrupamento familiar e determina as condições para o
exercício deste direito. Por um lado, o TJUE
confirmou que o artigo 4.º, n.º 1, «impõe aos Estados‑Membros obrigações
positivas precisas, às quais correspondem direitos subjetivos claramente
definidos, uma vez que lhes exige, nas hipóteses determinadas pela diretiva,
que autorizem o reagrupamento familiar de certos membros da família do
requerente do reagrupamento sem que possam exercer a sua margem de apreciação»[5]. Por outro lado,
reconhece-se aos EM uma certa margem de apreciação, na medida em que podem
decidir alargar o direito ao reagrupamento familiar a membros da família que
não o cônjuge e os filhos menores. Os EM podem tornar o exercício do direito ao
reagrupamento familiar dependente do cumprimento de determinadas condições, se
a diretiva o permitir. Mantêm uma certa margem de apreciação para verificar se
estão satisfeitos os requisitos impostos pela diretiva e avaliar os interesses
concorrentes do indivíduo e da comunidade em geral[6], em cada
situação factual. Não obstante, dado
que a autorização do reagrupamento familiar constitui uma regra geral, as
derrogações devem ser interpretadas em sentido estrito. A margem de apreciação
que é reconhecida aos EM não deve ser usada de forma a pôr em causa a
consecução do objetivo da diretiva, que consiste em promover o reagrupamento
familiar, e a sua eficácia[7].
Ao mesmo tempo, o direito ao reagrupamento familiar não é ilimitado. Os
beneficiários estão vinculados às leis do país de acolhimento, tal como
disposto na diretiva. Em caso de abusos e fraudes, é do interesse da comunidade
e dos requerentes legítimos que os EM adotem medidas firmes, tal como o prevê a
diretiva. Por último, a
diretiva deve ser interpretada e aplicada em conformidade com os direitos
fundamentais, nomeadamente o direito ao respeito pela vida privada e familiar[8], o
princípio da não discriminação, os direitos da criança e o direito a um recurso
efetivo perante um tribunal, tal como consagrados na Convenção Europeia dos
Direitos do Homem (CEDH) e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
(«a Carta»). 2. Âmbito
de aplicação da diretiva A diretiva só é
aplicável a requerentes de reagrupamento nacionais de países terceiros[9], ou seja,
qualquer pessoa que não seja cidadão da União na aceção do artigo 20.º, n.º 1,
do Tratado sobre o Funcionamento da UE, que reside legalmente num EM e que
requer, ou cujos familiares requerem, o reagrupamento familiar para se
reunificarem («o requerente do reagrupamento»), bem como os seus familiares
nacionais de países terceiros que se juntem ao requerente para manter a unidade
familiar, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou
posteriores à entrada do residente[10]. 2.1. O
requerente do agrupamento Em conformidade com
o artigo 3.º, n.º 1, se o requerente do reagrupamento for titular de uma
autorização de residência com um prazo de validade igual ou superior a um ano e
tenha uma perspetiva fundamentada de obter um direito de residência permanente,
pode apresentar um pedido de reagrupamento familiar. Uma autorização de
residência é uma autorização emitida pelas autoridades de um Estado-Membro que
permita a um nacional de um país terceiro permanecer legalmente no seu
território, com exceção de:
Vistos;
Autorizações emitidas na
pendência da análise de um pedido de asilo, de um pedido de autorização de
residência ou de um pedido de prorrogação;
Autorizações emitidas em
circunstâncias excecionais tendo em vista a prorrogação de uma estada
autorizada com a duração máxima de um mês;
Autorizações emitidas por um
período não superior a seis meses por EM que não apliquem as disposições
do artigo 21.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen[11].
A condição de ter
«uma perspetiva fundamentada de obter um direito de residência permanente» deve
ser analisada pelos EM caso a caso, tendo em conta as circunstâncias
individuais, designadamente a natureza e o tipo de autorização de residência[12], as
práticas administrativas e outros fatores relevantes relacionados com a
situação do requerente do reagrupamento. A diretiva deixa aos EM uma ampla
margem de apreciação quando se trata de considerar se existe uma probabilidade
fundamentada de obtenção de um direito de residência permanente. A avaliação da
«perspetiva fundamentada» implica um prognóstico da probabilidade de serem
reunidos os critérios necessários à residência permanente, tendo em conta as
práticas administrativas habituais e as circunstâncias do caso. Por
conseguinte, em cada caso individual, os EM têm de determinar se, em circunstâncias
normais, a autorização emitida ao abrigo do direito nacional poderá ser
renovada para lá do período exigido para a obtenção da residência permanente.
Uma «perspetiva fundamentada» não significa que, no momento da avaliação,
estejam satisfeitas todas as condições necessárias para obter uma residência
permanente, mas sim que seja provável que essas condições venham a ser
satisfeitas. Uma vez que o tipo e o objetivo das autorizações de residência
diferem substancialmente entre EM, cabe a estes determinar quais os tipos de
autorização que aceitam como sendo suficientes para considerar a perspetiva
fundamentada. X, profissional informática com experiência
considerável, é titular de uma autorização de residência para efeitos de
trabalho válida por um ano num EM. Enquanto X preencher as condições relativas
a esta autorização de residência, esta pode ser renovada indefinidamente e,
após cinco anos, X terá direito à residência permanente. X gostaria que o seu cônjuge se lhe venha juntar.
Em circunstâncias normais, X poderá continuar a trabalhar na indústria da moda.
Pode, pois, partir-se do pressuposto de que as condições aplicáveis a este tipo
de autorização de residência continuarão a ser preenchidas e que X poderá
renovar a sua autorização indefinidamente em conformidade com as práticas
administrativas e a legislação nacional do EM. Por conseguinte, X tem uma
perspetiva fundamentada de obter o direito de residência permanente e, como
tal, a diretiva é-lhe aplicável. Não obstante, os
titulares de autorizações de residência emitidas para fins específicos, com
validade limitada e não renováveis não podem, em princípio, ser considerados
como tendo uma perspetiva fundamentada de obter um direito de residência
permanente. Como tal, estão excluídos do âmbito da diretiva. A emissão
sucessiva de autorizações para fins específicos ou de autorizações válidas por
períodos inferiores a um ano, com a única intenção de contornar a
aplicabilidade da condição de perspetiva fundamentada estabelecida no artigo
3.º, n.º 1, prejudicaria o objetivo da diretiva e a sua eficácia[13]. Uma
autorização de residência válida por menos de um ano não é suficiente. Excluem
as estadas temporárias, como no caso dos trabalhadores temporários ou sazonais. Z é «au pair» com uma autorização de residência
válida por 24 meses que não pode ser renovada. Por conseguinte, Z não tem uma
perspetiva fundamentada de obter residência permanente, logo a diretiva não lhe
é aplicável. W é um trabalhador sazonal com uma autorização de
residência válida por nove meses. Uma vez que a autorização é válida por um
período inferior a um ano, a diretiva não lhe é aplicável. 2.2. Familiares Nos termos do
artigo 4.º, n.º 1, os membros da família nuclear, isto é o cônjuge e os filhos
menores, têm direito ao reagrupamento familiar. Este artigo impõe aos Estados‑Membros
obrigações positivas precisas, às quais correspondem direitos subjetivos
claramente definidos, uma vez que lhes exige, nas hipóteses determinadas pela
diretiva, que autorizem o reagrupamento familiar de certos membros da família
do requerente do reagrupamento sem que possam exercer a sua margem de
apreciação[14].
Os filhos menores, incluindo os filhos adotados do requerente ou do cônjuge,
também têm direito ao reagrupamento familiar desde que o requerente do agrupamento
ou o cônjuge, respetivamente, tenha a guarda e os menores em questão estejam a
seu cargo. Segundo o artigo
4.º, n.º 1, alíneas c) e d), segunda frase, os EM podem autorizar o
reagrupamento dos filhos cuja guarda seja partilhada, desde que o outro titular
do direito de guarda tenha dado o seu acordo. O conceito de «guarda» pode ser
entendido como um conjunto de direitos e deveres relacionados com os cuidados
prestados a uma criança, designadamente o direito de determinar o seu local de
residência. Considera-se que a guarda é partilhada quando um dos titulares da
responsabilidade parental não pode, por força de uma decisão ou por atribuição
de pleno direito, decidir sobre local de residência da criança sem o
consentimento do outro titular da responsabilidade parental[15]. De um modo geral,
deve ser provado o acordo entre os pais sobre o exercício das responsabilidades
parentais e dado o consentimento exigido, em conformidade com o direito da
família do EM e, se necessário, o direito internacional privado. No entanto, se
uma determinada situação induzir um obstáculo inultrapassável[16], cabe
aos EM decidir a forma de lidar com essas situações. Não obstante, a decisão
deve ser tomada tendo em conta o interesse superior da criança tal como
estabelecido no artigo 5.º, n.º 5[17],
e caso a caso, atendendo às razões que motivaram a falta de consentimento ou
outras circunstâncias específicas do caso em apreço. O artigo 4.º, n.ºs
2 e 3, contêm disposições facultativas que permitem aos EM autorizar a
entrada e a residência de outros familiares, tais como ascendentes diretos em
primeiro grau do requerente do reagrupamento ou do seu cônjuge, filhos
solteiros maiores, parceiros em relação estável e parceiros com união de facto
registada. Quando um EM decidiu autorizar o reagrupamento familiar de qualquer
um dos familiares referidos neste artigo, a diretiva aplica-se na íntegra. A
disposição facultativa do artigo 4.º, n.º 2, permite a reunificação de
ascendentes diretos em primeiro grau do requerente do reagrupamento ou do seu cônjuge
que 1) estiverem a seu cargo e 2) não tiverem o apoio familiar necessário no
país de origem. O conceito de «dependência»
é considerado como tendo uma aceção autónoma no direito da UE. Apesar de o TJUE
ter chegado a esta conclusão na jurisprudência sobre a Diretiva 2004/38/CE [18]
(Diretiva «Livre Circulação»)[19],
os termos utilizados não sugerem que as suas constatações se limitam apenas a
essa diretiva. Ainda que convenha não esquecer que o contexto e o objetivo de
ambas as diretivas não são os mesmos[20],
os critérios usados pelo TJUE para determinar o conceito de «dependência»
podem, mutatis mutandis, servir de orientação aos EM para estabelecer
critérios de avaliação da natureza e da duração da dependência da pessoa em
questão no contexto do artigo 4.º, n.º 2, alínea a). O TJUE deliberou
que o estatuto de familiar «dependente» resulta de uma situação factual
caracterizada pelo facto de o apoio legal, financeiro, emocional ou material a
esse familiar ser prestado pelo requerente do reagrupamento ou pelo seu
cônjuge/parceiro[21].
Ao analisar as circunstâncias pessoais do requerente, a autoridade competente
deve ter em conta os vários fatores que podem ter relevância no caso em
questão, tais como o grau de dependência económica ou física e o grau de
parentesco entre o requerente do reagrupamento e o familiar[22]. Em
consequência, o conceito de «dependência» pode variar em função da situação e
do familiar em questão. Para determinar se
os familiares são dependentes, os EM devem avaliar se, atendendo às respetivas
condições financeiras e sociais, precisam de apoio para satisfazer as
necessidades essenciais no país de origem ou proveniência no momento em que
pediram a reunificação com o requerente do reagrupamento[23]. Não
existe qualquer requisito quanto ao montante do apoio material prestado ou ao
nível de vida para determinar a necessidade de apoio financeiro pelo requerente
do reagrupamento[24].
O estatuto de familiares dependentes não pressupõe um direito a alimentos[25]. Os EM
podem impor requisitos específicos quanto à natureza ou duração da relação de
dependência, de modo a se certificarem da sua veracidade e estabilidade e de
que não foi criada com o único propósito de obter entrada e residência no seu
território. Importa, porém, que esses requisitos sejam coerentes com a aceção
normal dos termos relativos à dependência constantes do artigo 4.º e não privem
essa disposição da sua eficácia[26]. O conceito de «apoio
familiar necessário» a um ascendente direto em primeiro grau, segundo o
artigo 4.º, n.º 2, alínea a), não deve ser considerado como exclusivamente
material e deixa margem de discrição aos EM quanto ao nível de apoio julgado
adequado. O requisito é preenchido se nenhuns outros familiares no país de
origem estiverem, por lei ou de facto, a tomar conta da pessoa em causa,
isto é, se ninguém puder substituir o requerente do reagrupamento ou o seu
cônjuge nos cuidados quotidianos. A situação deve ser avaliada à luz das
circunstâncias do caso em apreço. Todas as
disposições desta secção devem ser aplicadas em conformidade com o princípio da
não discriminação, em especial o artigo 21.º da Carta, tal como referido no
considerando 5. 2.3. Idade
mínima do cônjuge O artigo 4.º, n.º
5, permite aos EM exigir que o requerente do reagrupamento e o seu cônjuge
tenham uma idade mínima antes de o cônjuge se poder vir juntar ao requerente.
Essa idade mínima não pode exceder os 21 anos. Esta faculdade só pode ser usada
para assegurar uma melhor integração e evitar casamentos contra a vontade. Em
consequência, os EM só podem exigir uma idade mínima para este efeito e não de
qualquer outra forma que possa prejudicar o objetivo e a eficácia da diretiva[27]. O artigo 5.º, n.º
5, e o artigo 17.º obrigam os EM a ter em consideração o interesse superior dos
filhos menores e efetuar análises específicas dos pedidos de reagrupamento
familiar. Se um EM exigir uma idade mínima, deve, ainda assim, proceder a uma
avaliação caso a caso de todas as circunstâncias relevantes do pedido
individual. A idade mínima pode servir de referência, mas não pode ser usada
como um limite geral abaixo do qual todos os pedidos sejam automaticamente
recusados, independentemente da análise da situação de cada requerente[28]. A
condição da idade mínima é apenas um dos fatores a ter em conta pelos EM ao
considerarem um pedido[29].
Se a avaliação
individual revelar que a justificação prevista no artigo 4.º, n.º 5, ou seja,
assegurar uma melhor integração e evitar os casamentos contra a vontade, não se
aplica, o EM deve então considerar a hipótese de fazer uma exceção e permitir o
reagrupamento familiar em casos em que a condição da idade mínima não esteja
preenchida. Por exemplo, quando decorre claramente da avaliação individual que
não se está perante um abuso, por exemplo no caso de um filho comum. Y é nacional de um país terceiro, tem 30 anos de
idade e solicita o reagrupamento com o seu cônjuge de 20 anos, com quem casou
há dois anos, e com os seus dois filhos comuns. O cônjuge tem conhecimentos
básicos da língua do EM e este impõe uma condição de idade mínima de 21 anos. Neste caso, a idade mínima só pode servir de
referência, pelo que é apenas um dos fatores a ter em conta na avaliação
individual da situação. O facto de Y e o seu cônjuge terem dois filhos comuns é
uma indicação de que é pouco provável que se trate de um casamento contra a
vontade, devendo os interesses das crianças também ser tidos em conta. A redação dos
artigos 4.º, 7.º e 8.º indica claramente o momento no tempo em que o requerente
do reagrupamento deve satisfazer as condições. Enquanto o artigo 7.º começa
pelas palavras «por ocasião da apresentação do pedido de reagrupamento
familiar», os artigos 4.º e 8.º determinam «antes de o cônjuge se poder vir
juntar ao requerente» e «antes que os seus familiares se lhe venham juntar».
Por conseguinte, a condição da idade mínima tem de estar preenchida no momento
da reunificação familiar propriamente dita e não quando o pedido é apresentado.
Como tal, deve ser possível apresentar pedidos e analisá-los antes de
preenchido a condição da idade mínima, em especial atendendo ao tempo de
processamento que pode ir até nove meses. No entanto, os EM podem adiar o
reagrupamento familiar propriamente dito até ser atingida a idade mínima. 3. Apresentação
e análise do pedido 3.1. Apresentação
do pedido O artigo 5.º, n.º
1, dispõe que os EM determinam se cabe ao requerente do reagrupamento ou aos
seus familiares apresentar o pedido de entrada e residência. O n.º 3 do mesmo
artigo estabelece a regra geral segundo a qual o pedido deve ser apresentado e
analisado quando os familiares residirem fora do território do EM em que reside
o requerente do reagrupamento. O artigo 5.º, n.º
3, segunda parágrafo, e o Considerando 7 autorizam os EM a, em circunstâncias
adequadas, a derrogar da regra geral do primeira parágrafo e, assim, aplicar a
diretiva em situações em que a unidade da família possa ser mantida a partir do
início da estada do requerente do reagrupamento[30]. Deste
modo, em circunstância adequadas, os EM podem aceitar que a apresentação do
pedido seja feita quando os familiares se encontrarem já no seu território. Os
EM dispõem de uma ampla margem de apreciação para determinarem essas
circunstâncias adequadas[31]. Os EM podem cobrar
taxas administrativas razoáveis e proporcionadas por um pedido de reagrupamento
familiar e dispõem de uma margem limitada de discrição na fixação destas taxas,
desde que não ponham em causa a consecução dos objetivos e a eficácia da
diretiva[32].
O nível a que estas taxas são fixadas não pode ter por objetivo ou efeito a
criação de um obstáculo ao exercício do direito ao reagrupamento familiar.
Taxas que tenham um impacto financeiro substancial em nacionais de países
terceiros que satisfaçam as condições definidas pela diretiva poderiam
impedi-los de exercer os direitos que por ela lhe são conferidos e, como tal,
seriam, per se, excessivas e desproporcionadas[33]. As
taxas cobradas a nacionais de países terceiros e seus familiares ao abrigo da
Diretiva 2003/86 poderiam ser equiparadas às impostas aos cidadãos nacionais
pela emissão de documentos idênticos, a fim de avaliar se são ou não
desproporcionadas para os nacionais de países terceiros, tendo em conta que
estas pessoas se encontram em situações diferentes[34]. Para
promover os interesses superiores da criança, a Comissão incentiva os EM a
isentar do pagamento de taxas administrativas os pedidos apresentados por
menores. Nos casos em que é exigido visto de entrada no EM, as condições de
emissão desse visto devem ser facilitadas, devendo o visto ser concedido sem
encargos administrativos suplementares. 3.2. Documentos
necessários Em conformidade com
o artigo 5.º, n.º 2, um pedido de reagrupamento familiar deve ser acompanhado
de: a) documentos que
atestem os laços familiares; b) documentos que
atestem o cumprimento das condições previstas nos artigos 4.º e 6.º e, quando
aplicáveis, nos artigos 7.º e 8.º; c) cópias
autenticadas dos documentos de viagem dos familiares. Os EM dispõem de
uma certa margem para decidir da pertinência e da necessidade de verificar as
provas de relação familiar através de entrevistas ou outros meios, designadamente
testes de ADN. Os critérios para avaliar a pertinência e a necessidade
significam que estes meios de investigação não são permitidos se for possível
recorrer a outros mais adequados e menos restritivos para estabelecer a
existência de um laço familiar. Cada pedido, os documentos que o acompanham e
as entrevistas e outros meios considerados pertinentes e necessários têm de ser
avaliados caso a caso. Para além de
fatores como um filho comum, a coabitação prévia e o registo da união de facto,
os laços familiares entre parceiros em união de facto podem ser atestados por
qualquer meio fiável de prova, de modo a demonstrar o caráter estável e
duradouro da relação, designadamente por meio de correspondência, faturas,
contas bancárias ou propriedades conjuntas, etc. 3.3. Duração
do processo O artigo 5.º, n.º
4, impõe aos EM a obrigação de notificar por escrito, logo que possível, a
decisão tomada relativamente a um pedido. O considerando 13 especifica que os
procedimentos de análise dos pedidos deverão ser eficazes e poder ser geridos
tendo em conta a carga normal de trabalho das administrações dos EM. Por conseguinte, em
regra geral, um pedido normal em circunstâncias de carga normal de trabalho
deve ser prontamente processado sem demoras desnecessárias. Se a carga de
trabalho excecionalmente exceder a capacidade administrativa ou se o pedido
carecer de uma análise mais aprofundada, pode justificar-se o prazo máximo
de nove meses. Este período tem início a partir da data em que o pedido foi
apresentado pela primeira vez e não do momento de notificação da receção do
pedido pelo EM. A exceção prevista
no artigo 5.º, n.º 4, segundo parágrafo, da prorrogação do prazo para além dos
nove meses só pode ser justificada em circunstâncias excecionais
associadas à complexidade da análise do pedido. A derrogação deve ser
interpretada em sentido estrito[35]
e numa base individual. A administração do EM que pretenda recorrer a esta
possibilidade deve justificar a referida prorrogação, demonstrando que a
complexidade excecional de um pedido específico corresponde a circunstâncias
excecionais. A questão da capacidade administrativa não pode ser invocada como
justificação de uma prorrogação excecional e qualquer prorrogação deve ser
limitada ao mínimo necessário para chegar a uma decisão. Entre as
circunstâncias excecionais associadas à complexidade de um determinado caso
contam-se, por exemplo, a necessidade de avaliar a relação familiar no contexto
de unidades familiares múltiplas, uma grave crise no país de origem que impeça
o acesso a registos administrativos, dificuldades em organizar audições dos
familiares no país de origem devido à situação de segurança, dificuldades de
acesso a missões diplomáticas ou ainda a determinação do direito de guarda
legal em caso de pais separados. O artigo 5.º, n.º
4, estabelece que a decisão deve ser notificada por escrito e, em caso de
indeferimento do pedido, devem ser apresentadas razões factuais e legais de
modo a permitir ao requerente o exercício efetivo do direito de interpor
recurso da decisão[36]. 4. Condições
para o exercício do direito ao reagrupamento familiar 4.1. Razões
de ordem pública, segurança pública e saúde pública O artigo 6.º, n.ºs
1 e 2, autoriza os EM a indeferir um pedido ou a retirar ou não renovar uma
autorização de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou
de saúde pública. O considerando 14 dá algumas indicações do que significam
estas noções. A pessoa que pretenda obter o reagrupamento familiar não deverá
constituir uma ameaça para a ordem pública ou a segurança pública. O
conceito de ordem pública pode abranger uma condenação por prática de crime
grave. Os conceitos de ordem pública e de segurança pública abrangem os casos
em que o nacional de um país terceiro pertença a uma associação que apoie o
terrorismo internacional, defenda alguma associação desse tipo ou nutra
aspirações extremistas. Para além destes
elementos, a definição destas noções é deixada grandemente à apreciação dos EM,
sujeita à jurisprudência relevante do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos e
do TJUE. Ainda que a jurisprudência relevante do TJUE não esteja diretamente
relacionada com nacionais de países terceiros, serve, mutatis mutandis,
de referência para definir as noções em causa por analogia[37]. Os EM devem aplicar
o princípio da proporcionalidade ao apreciar um determinado pedido. O artigo
6.º, n.º 2, segundo parágrafo, estabelece que os EM devem ter em consideração
as circunstâncias especiais do caso em questão (artigo 17.º) e a gravidade ou o
tipo de ofensa à ordem pública ou à segurança pública cometida pelo familiar,
ou os perigos que possam advir dessa pessoa. O considerando 14 refere também
que o reagrupamento familiar só pode ser recusado com base em fundamentação
devidamente justificada. O requisito de saúde
pública só pode ser invocado em caso de ameaça ao público em geral que não
possa ser facilmente evitada por medidas de proteção da saúde. Disposições
idênticas na Diretiva Residentes de Longa Duração podem ajudar a definir o
conceito de saúde pública no contexto do reagrupamento familiar, uma vez que se
aplicam a situações similares, também dizem respeito a nacionais de países
terceiros e servem o mesmo objetivo[38].
Como tal, as únicas
doenças que podem ser consideradas uma ameaça à saúde pública são as definidas
nos instrumentos pertinentes da Organização Mundial de Saúde e outras doenças
infecciosas ou contagiosas provocadas por parasitas, objeto de disposições de
proteção em relação aos cidadãos do país de acolhimento. Os EM podem exigir um
exame médico para atestar que os familiares não sofrem dessas doenças. Estes
exames médicos não devem ser realizados numa base sistemática. 4.2. Condição
de alojamento Tal como previsto
no artigo 7.º, n.º 1, alínea a), os EM podem exigir ao requerente do
reagrupamento que apresente provas de que dispõe de alojamento considerado
normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas
gerais de segurança e salubridade em vigor no EM em causa. A avaliação deste
alojamento é deixada à discrição do EM, mas os critérios adotados não podem ser
discriminatórios e a disposição define o limite máximo do que pode ser exigido.
Os critérios relativos à dimensão ou às normas sanitárias e de segurança não
podem ser mais estritos do que os aplicáveis a uma habitação situada na mesma
região, onde viva uma família comparável quanto ao número de pessoas e à
situação social. A referência à «mesma região» deve ser entendida como fazendo
referência a unidades geográficas entre as quais podem existir normas
diferentes, por exemplo, a nível municipal ou regional. Os critérios adotados
pelos EM devem ser transparentes e claramente especificados na legislação
nacional. Esta disposição
visa assegurar um alojamento adequado para o requerente do reagrupamento e seus
familiares. Por conseguinte, o preenchimento desta condição pode ser julgado
com base na situação do requerente do reagrupamento no momento do pedido ou num
prognóstico razoável do alojamento que este espera poder disponibilizar aquando
da reunião com o(s) seu(s) familiar(es). Um contrato de
arrendamento ou de compra pode, por exemplo, servir de prova. Um contrato de
arrendamento de curta duração pode ser julgado insuficiente. No caso de longos
períodos de espera e de processamento, poderá ser desproporcionado e prejudicar
a consecução do objetivo da diretiva exigir que esta condição se encontre
preenchida aquando da apresentação do pedido, uma vez que tal poderá significar
consideráveis encargos financeiros e administrativos adicionais para o
requerente do reagrupamento. Nestas circunstâncias específicas, a Comissão
incentiva os EM a dar provas de uma certa flexibilidade. Poderão, por exemplo,
aceitar como prova um contrato de arrendamento condicional, a entrar em vigor a
partir do momento em que é concedido o pedido de reagrupamento familiar e que
os familiares do requerente entrem efetivamente no EM em questão. 4.3. Condição
de seguro de saúde Segundo o artigo
7.º, n.º 1, alínea b), os EM podem exigir prova de que o requerente do
reagrupamento possui um seguro de doença, para si próprio e para os seus
familiares, que abranja todos os riscos normalmente cobertos para os próprios
nacionais. Se o EM possuir
seguro de saúde universal obrigatório que seja também acessível e obrigatório
para nacionais de países terceiros residentes, tem de partir do pressuposto que
esta condição está preenchida. A Comissão considera que a exigência de um
seguro de saúde privado adicional imporia encargos desnecessários e
prejudicaria o objetivo e a eficácia da diretiva. Se o EM possui um regime de
seguro contributivo voluntário, este requisito pode ser preenchido através de: a) um sistema de
seguro de saúde condicional concedido aquando da aceitação do pedido de
reagrupamento de um familiar ou b) um regime
privado de seguro de saúde que abranja os riscos normalmente cobertos para os
nacionais do EM em questão. 4.4. Condição
de recursos suficientes Segundo o artigo
7.º, n.º 1, alínea c), os EM podem exigir prova de que o requerente do
reagrupamento dispõe de recursos estáveis e regulares que sejam suficientes
para a sua própria subsistência e para a dos seus familiares, sem recorrer ao
sistema de assistência social do Estado-Membro em causa. No processo Chakroun,
o TJUE deliberou que, uma vez que a autorização do reagrupamento familiar
constitui a regra geral, esta faculdade deve ser interpretada em sentido
estrito. A margem reconhecida aos EM não deve, pois, ser usada de forma a
prejudicar o objetivo e a eficácia da diretiva[39].
O TJUE especificou ainda que esta faculdade deve ser exercida à luz do artigo
7.º e do artigo 24.º, n.ºs 2, e 3, da Carta, que obrigam os EM a apreciar os
pedidos de reagrupamento familiar no interesse das crianças em causa e com
vista à promoção da vida em família[40]. A apreciação da estabilidade
e da regularidade dos recursos devem ter por base uma previsão razoável
da disponibilidade dos recursos no futuro previsível, de modo a que o
requerente não tenha de recorrer ao sistema de assistência social. Para este
efeito, o requerente pode apresentar provas de que dispõe e continuará a dispor
de recursos de um determinado nível numa base regular. De um modo geral, um
contrato de emprego permanente é considerado prova suficiente. Incentiva-se os EM
a ter em conta as realidades do mercado de trabalho, uma vez que os contratos
de emprego permanente podem ser cada vez menos habituais, em especial no início
de uma relação de trabalho. Se um requerente apresentar prova de um outro tipo
de contrato de trabalho, por exemplo, um contrato temporário suscetível de ser
prolongado, incentivam-se os EM a não rejeitar automaticamente o pedido apenas
com base na natureza do contrato. Nestes casos, é necessária uma avaliação de
todas as circunstâncias relevantes. Em determinados
setores, como a informática, os media ou os setores da criação, o trabalho
temporário pode ser a prática habitual, mas os recursos podem ser estáveis e
estar regularmente disponíveis. Outros fatores relevantes para avaliar a
disponibilidade de recursos podem ser, por exemplo, as qualificações e as
competências do requerente do reagrupamento, as ofertas de emprego estruturais
na sua área de especialização ou a situação do mercado de trabalho no EM. O
acesso a montantes específicos ao longo de um determinado período passado pode,
certamente, constituir elemento de prova, mas tal não deve ser imposto como
requisito uma vez que poderia introduzir uma condição adicional e um período de
espera não previstos na diretiva, em especial se o requerente do reagrupamento
se encontra em início de carreira. No que toca à natureza
dos recursos, estes podem assumir a forma de um rendimento de trabalho, mas
também outros meios como rendimentos de atividades por conta própria, meios
privados à disposição do requerente do agrupamento e pagamentos a título de
direitos acumulados por contribuições prévias do requerente ou do familiar (por
exemplo, pensões de reforma ou invalidez). Além disso, para
avaliar a suficiência dos recursos, a referência a «recursos
suficientes, estáveis e regulares» é acompanhada da menção «sem recorrer ao
sistema de assistência social», o que indica que este último é um critério
fundamental para avaliar o preenchimento da condição de recursos. «Assistência
social» diz respeito aos apoios concedidos pelas autoridades públicas, seja a
nível nacional regional ou local, e que podem ser reivindicados por um
indivíduo, neste caso o requerente do reagrupamento, que não dispõe de recursos
estáveis e regulares que sejam suficientes para a sua própria subsistência e
para a dos seus familiares, pelo que é provável que venha a tornar-se um encargo
para o sistema de assistência social do EM de acolhimento durante o seu período
de residência[41].
Este é um conceito que tem significado independente no direito da UE e não pode
ser definido por referência a conceitos existentes nas legislações nacionais[42]. O TJUE
deliberou que este conceito deve ser interpretado no sentido de que visa uma
ajuda que compensa uma falta de recursos estáveis, regulares e suficientes e
não de uma ajuda especial que permite prover a necessidades excecionais ou
imprevistas[43].
Por conseguinte, a expressão «recurso ao sistema de assistência social» não
autoriza um EM a recusar o pedido de reagrupamento familiar a um requerente que
prove dispor de recursos estáveis e regulares que sejam suficientes para a sua
própria subsistência e para a dos seus familiares, mas que, tendo em conta o
nível dos seus rendimentos, poderá, no entanto, recorrer à assistência especial
em caso de despesas particulares e individualmente determinadas necessárias à
sua subsistência, a reduções de impostos concedidas pelas autoridades locais em
função dos rendimentos ou a medidas de apoio aos rendimentos[44]. Ao avaliar os
recursos do requerente do reagrupamento e ao determinar o nível da assistência
social, os EM podem ter em conta o nível do salário e das pensões mínimos
nacionais e o número de familiares, No processo Chakroun, o TJUE
sublinhou que esta faculdade deve ser interpretada em sentido estrito e
exercida de forma a evitar prejudicar o objetivo e a eficácia da diretiva[45]. Em
consequência, o salário mínimo nacional deve ser considerado o limite máximo
que os EM podem exigir, exceto se optarem por ter em conta o número de
familiares. Além disso, os EM
podem indicar um determinado montante de referência, mas, uma vez que as
necessidades podem variar muito em função dos indivíduos, não podem impor um
nível de rendimento mínimo abaixo do qual o reagrupamento familiar seja
recusado, independentemente da análise da situação de cada requerente, em
conformidade com o artigo 17.º[46].
Por conseguinte, um pedido não pode ser rejeitado pela simples razão de os
recursos do requerente não atingirem o montante de referência. Antes da tomada
de decisão sobre um pedido, é necessário proceder a uma avaliação individual de
todos os elementos de um caso particular. O TJUE deliberou
que, em princípio, os recursos do requerente do reagrupamento é que são
objeto de exame individualizado dos pedidos de reagrupamento exigido pela
diretiva e não os recursos do nacional de um país terceiro para o qual é pedido
um direito de residência a título do reagrupamento familiar[47]. Ao
mesmo tempo, ao usar a expressão «em princípio», o TJUE sugere que os EM podem
optar por ter em conta os recursos dos familiares ou que poderão ser permitidas
exceções a esta regra em casos individuais justificados por circunstâncias
particulares[48]. Por último, o TJUE
entendeu também que a legislação nacional que aplica este requisito não pode
distinguir as situações consoante os laços familiares sejam anteriores ou
posteriores à entrada do requerente no território do EM. A capacidade de o
requerente do reagrupamento dispor de recursos regulares que sejam suficientes
para a sua própria subsistência e para a dos seus familiares não pode, de forma
alguma, depender do momento no tempo em que constitui família[49]. 4.5. Medidas
de integração A Comissão
reconhece a margem de apreciação dos EM para decidir se exigem aos nacionais de
países terceiros o cumprimento de medidas de integração e se desenvolvem as
medidas mais adequadas no seu próprio contexto nacional[50].
Contudo, a Comissão sublinha que o objetivo dessas medidas consiste em
facilitar a integração dos familiares. A sua admissibilidade depende do facto
de servirem este propósito e respeitarem o princípio da proporcionalidade. Por
conseguinte, a sua admissibilidade depende da sua acessibilidade, conceção e
organização, bem como do facto de contribuírem para objetivos para além da
integração. O uso, na prática, das medidas de integração para restringir o
reagrupamento familiar corresponderia à imposição de uma condição adicional. Prejudicaria
o objetivo da diretiva, nomeadamente o de promover a reunificação familiar, e a
sua eficácia[51]. Por conseguinte,
segundo o artigo 7.º, n.º 2, os EM podem exigir que os familiares cumpram
medidas de integração, mas este requisito não pode constituir uma condição
absoluta da qual dependa o direito ao reagrupamento familiar. A natureza das medidas
de integração previstas no artigo 7.º, n.º 2, é diferente das condições
definidas no artigo 4.º, n.º 1, e no artigo 7.º, n.º 1. Em primeiro lugar,
enquanto cláusula suspensiva unicamente[52],
o artigo 4.º, n.º 1, permite aos EM, nos casos de crianças com idade superior a
12 anos que cheguem independentemente da família, verificar se satisfazem os critérios
de integração antes de autorizar a sua entrada e residência[53]. Em
segundo lugar, no âmbito do artigo 7.º, n.º 1, os EM podem exigir prova de que
essas condições estão preenchidas ou podem ser preenchidas, com base num
prognóstico fundamentado. Como tal, estas podem ser consideradas pré-condições
que os EM podem impor ao requerente do reagrupamento familiar antes de
autorizar a entrada e a residência dos seus familiares. Em contraste, o
artigo 7.º, n.º 2, autoriza os Estados-Membros a exigir que os nacionais de
países terceiros cumpram medidas de integração. Os EM podem exigir que
os familiares deem provas da vontade de se integrarem através, por exemplo, da
participação em cursos de línguas ou de inserção, antes ou depois de chegarem.
Uma vez que estas medidas têm por objetivo facilitar o processo de integração,
está também implícito que a forma como os EM concebem esta possibilidade não
pode ser ilimitada. O artigo 7.º, n.º
2, resume-se à possibilidade de pedir a um imigrante que dê provas de ser capaz
de viver quotidianamente na sociedade em que quer ser integrado e de o EM
verificar se essa pessoa mostra a vontade necessária para se integrar no seu
novo ambiente. A verificação da vontade de integração pode assumir a forma de
um exame sobre as aptidões básicas consideradas necessárias para este efeito.
Este exame deve ser concebido de forma a ter em conta a situação específica de
algumas mulheres que podem, por exemplo, ter baixos níveis de habilitações. O
nível de dificuldade do exame, o custo da participação, a acessibilidade do
material pedagógico necessário à sua preparação ou a acessibilidade do próprio
exame não devem constituir obstáculos que dificultem a concretização deste
objetivo[54].
Por outras palavras, as medidas de integração que um EM pode exigir não podem
resultar numa obrigação de desempenho que constitua, de facto, uma medida que
restrinja o reagrupamento familiar. As medidas devem, pelo contrário,
contribuir para o êxito desse reagrupamento. Além disso, as
medidas de integração devem ser proporcionadas e aplicadas com a necessária
flexibilidade, de modo a assegurar que, numa base individual e tendo em conta
as circunstâncias específicas, o reagrupamento familiar possa ser concedido
mesmo quando não estão cumpridos requisitos de integração[55]. Os EM
devem, pois, prever a possibilidade efetiva de uma isenção, um diferimento ou
outras formas de medidas de integração em caso de dificuldades específicas ou
circunstâncias pessoais do imigrante em causa. Entre as
circunstâncias individuais que podem ser tidas em consideração contam-se, por
exemplo, capacidades cognitivas, a vulnerabilidade da pessoa em questão, casos
especiais de inacessibilidade de estabelecimentos de formação ou teste ou
outras dificuldades excecionais. Há igualmente que ter em mente o facto de que,
em várias partes do mundo, as mulheres e as raparigas têm menor acesso à
educação e podem ter níveis de literacia inferiores aos dos homens. Por
conseguinte, os EM não podem recusar a entrada e a permanência no seu
território a um familiar na aceção do artigo 4.º, n.º 1, pela simples razão de
não ter, quando ainda fora do país, passado o exame de integração previsto na
legislação desse EM[56]. A Comissão
considera que os EM devem prever as necessárias medidas de integração para que
os familiares se possam familiarizar com o seu novo país de residência e
adquirir as competências linguísticas capazes de facilitar o processo de
integração. Por conseguinte, a Comissão considera que os cursos de línguas e
integração devem ser propostos de forma acessível (estando disponíveis em
vários locais), ser gratuitos ou pelo menos a preços módicos e adaptados às
necessidades individuais, tendo também em conta necessidades específicas das
mulheres (prevendo, por exemplo, estruturas de acolhimento de crianças). Ainda
que a participação em medidas de integração prévias à partida possa ajudar a
preparar os migrantes para a sua nova vida no país de acolhimento porque
proporciona informação e formação antes de a migração ocorrer, as medidas de
integração no país de acolhimento podem ser, muitas vezes, mais eficazes. 4.6. Período
de espera O artigo 8.º
salvaguarda uma margem limitada de apreciação aos EM, permitindo-lhes exigir
que o requerente do reagrupamento tenha residido legalmente no seu território
por um período não superior a dois anos antes que os seus familiares se lhe
venham juntar. Se um EM optar por exercer esta opção, não pode impor um período
de espera geral aplicado uniformemente a todos os requerentes, sem ter em conta
as circunstâncias particulares de casos específicos e o interesse superior de
crianças menores[57].
O TJUE sublinhou que o tempo de residência no EM é apenas um dos elementos que
devem ser tidos em conta por este último ao examinar um pedido e não pode ser
imposto um período de espera sem ter em consideração, em casos específicos,
todos os elementos pertinentes, sempre na perspetiva de assegurar o interesse
superior dos filhos menores[58]. Esta disposição
visa permitir aos EM assegurarem‑se de que o reagrupamento familiar
ocorra em boas condições, após o requerente ter residido no Estado de
acolhimento durante um período suficientemente longo para que se possa presumir
para os familiares uma instalação estável e um certo nível de integração[59]. A
admissibilidade ao abrigo da diretiva de um período de espera e a respetiva
duração dependem de este requisito servir este propósito e respeitar o
princípio da proporcionalidade. Para evitar afetar a vida familiar de forma
desproporcionada, a Comissão insta os EM a manter os períodos de espera tão
curtos quanto o estritamente necessário para cumprir o objetivo da disposição,
em especial nos casos que envolvem filhos menores. A Comissão
considera que para determinar a duração da «residência legal» de um requerente
do reagrupamento, deve ser contabilizado qualquer período de tempo no qual
tenha residido no território de um EM em conformidade com a legislação
nacional, a partir do primeiro dia. Este período pode ser de residência com
base numa autorização de residência ou em qualquer outro título legal que
autorize a estada. No entanto, devem ser excluídas estadas irregulares,
incluindo períodos de tolerância e de regresso adiado. Porque o objetivo
da disposição é atingir um determinado nível de estabilidade e integração, os
EM podem exigir que a residência legal seja contínua. Contudo, podem ser
permitidas eventuais interrupções que não ponham em causa este objetivo. Estas
podem incluir, por exemplo, ausências temporárias (tais como viagens de
negócios, férias ou visitas à família no país de origem, etc.) ou curtos
períodos de residência ilegal (devido a autorização de residência caducada em
razão de pedido de renovação tardio ou atrasos no seu processamento). Os
períodos de residência legal antes de um requerente do reagrupamento ter
adquirido uma autorização de residência com validade não inferior a um ano, tal
como estabelecido no artigo 3.º, n.º 1, devem também poder contribuir para o
cálculo da duração de residência legal. X é nacional de um país terceiro que residiu
legalmente num EM por um período contínuo de nove meses. Hoje, X recebeu uma
autorização de residência válida por um ano, que pode ser renovada
indefinidamente. X pretende que o seu cônjuge nacional de um país terceiro se
lhe venha juntar e apresenta um pedido de reagrupamento familiar, desconhecendo
quando isso poderá acontecer. O EM exige um período de espera e, no caso de X,
considera proporcionada a duração máxima de dois anos de residência legal para
permitir que o reagrupamento familiar se faça em condições favoráveis. Neste
caso, o cônjuge de X poderá juntar-se-lhe no final do período de espera restante,
isto é, após 15 meses. No entender da
Comissão, o período de espera não inclui o período necessário para os EM
analisarem o pedido, em conformidade com o artigo 5.º, n.º 4[60]. Ambos
os períodos podem ter início e fim em momentos diferentes e podem ou não sobrepor-se,
dependendo do caso individual. A Comissão considera que um pedido pode ser
apresentado a partir do momento em que o requerente do reagrupamento é titular
de uma autorização de residência válida por um período não inferior a um ano e
tem perspetivas razoáveis de obter o direito de residência permanente[61], mas os
EM podem adiar a reunificação familiar («antes que os seus familiares se lhe
venham juntar») até ter sido cumprido o período de espera determinado por lei. Y é nacional de um país terceiro que acabou de
chegar a um EM e recebeu imediatamente uma autorização de residência renovável
válida por dois anos. Y pretende que o seu cônjuge e seus dois filhos se lhe
venham juntar e apresenta um pedido de reagrupamento familiar. Neste caso, o EM considera que Y e o respetivo
cônjuge deram já provas de um elevado nível de integração. No interesse dos
filhos, o EM decide não ser necessário um período de espera. Não obstante, em
virtude de restrições de ordem administrativa, regista-se um atraso no processamento
dos pedidos e o EM só decide após nove meses. No caso de Y, a sua família pode
ser reunida a partir do momento em que recebe notificação da decisão. O TJUE deliberou
que as regras estabelecidas na diretiva, à exceção do artigo 9.º, n.º 2,
aplicam-se a um matrimónio celebrado antes ou depois de o requerente do
reagrupamento fixar residência no EM,[62]não
havendo pois que operar distinção entre as duas situações no que respeita ao
período de espera. Ainda que a Comissão partilhe da preocupação dos EM sobre
possíveis utilizações abusivas do direito ao reagrupamento familiar, a opção de
exigir um período de espera não pode ser usada com o único objetivo de as
evitar. O único objetivo do artigo 8.º é exigir um certo grau de estabilidade
de residência e integração, de modo a garantir que o reagrupamento familiar
ocorra em condições favoráveis. Existem meios mais adequados, por exemplo,
através da avaliação individual de casos, de prevenir casamentos de
conveniência. Z é nacional de um país terceiro que reside
legalmente num EM há quatro anos com o estatuto de estudante. Após acabar o
curso, Z arranja um emprego e recebe uma nova autorização de residência válida
por um ano, que pode ser renovada indefinidamente. Entretanto, Z conhece D,
nacional de um país terceiro, e juntos encetam uma relação, contraindo
matrimónio 13 meses depois. Z apresenta um pedido de reagrupamento familiar
para que D se lhe possa juntar. No caso de Z, o período de espera possivelmente
exigido de um máximo de dois anos de residência legal foi já cumprido, de forma
que D pode juntar-se a Z logo que receba notificação da decisão. 5. Entrada
e residência dos familiares 5.1. Entrada,
vistos de longa duração e autorizações de residência O artigo 13.º, n.º
1, estabelece que logo que o pedido de entrada para efeitos de reagrupamento
familiar seja deferido, o EM deve facilitar a obtenção dos vistos necessários.
Esta disposição implica que, quando um pedido é aceite, os EM devem garantir um
procedimento rápido de concessão de vistos, reduzir ao mínimo os encargos
administrativos e evitar duplas verificações do cumprimento das condições para
o reagrupamento familiar. Uma vez que o reagrupamento familiar tem um objetivo
de longo prazo, o visto emitido não deve ser de curta duração. Se o acesso a
documentos de viagem e vistos for particularmente difícil ou perigoso, podendo
pois constituir um risco desproporcionado ou um obstáculo prático ao exercício
efetivo do direito ao reagrupamento familiar, os EM são encorajados a
considerar as especificidades do caso e as circunstâncias no país de origem. Em
circunstâncias excecionais, por exemplo, no contexto de um Estado em
decomposição ou de um país com elevados riscos de segurança interna,
incentiva-se os EM a aceitar documentos de viagem de emergência emitidos pelo
Comité Internacional da Cruz Vermelha (CICV), emitir salvos-condutos nacionais
de ida ou proporcionar aos familiares a possibilidade de ter um visto emitido à
chegada no EM. É autorizada a
cobrança de taxas administrativas, mas estas não podem ser excessiva ou
desproporcionadas, nem podem ter por objeto ou efeito a criação de um obstáculo
à obtenção dos direitos conferidos pela diretiva, privando-a assim da sua
eficácia[63]. O artigo 13.º, n.º
2, estabelece que os EM devem emitir, em favor dos familiares, uma primeira
autorização de residência com validade não inferior a um ano. Em conformidade
com o artigo 13.º, n.º 3, o prazo de validade das autorizações de residência
concedidas aos familiares não deve exceder, em princípio, o termo da
validade da autorização de residência de que é titular o requerente do
reagrupamento. Desde modo, para fazer coincidir as validades das autorizações
de residência do requerente do reagrupamento e dos familiares, os EM pode
conceder autorizações de residência válidas por períodos inferiores a um ano.
Contudo, são permitidas exceções a esta regra, por exemplo, quando a
autorização de residência do requerente do reagrupamento é válida por menos de
um ano, mas a sua prorrogação é certa. 5.2. Acesso
ao emprego Os familiares do requerente
do reagrupamento têm direito a exercer uma atividade por conta de outrem ou por
conta própria, em condições idênticas às do requerente, sujeitos às restrições
facultativas estabelecidas no artigo 14.º, n.ºs 2 e 3. Por um período não
superior a 12 meses, os EM podem definir as condições nas quais os membros
podem exercer as respetivas atividades. Durante este período, os EM podem ainda
limitar o acesso ao seu mercado de trabalho e até mesmo realizar uma
verificação da situação do mercado de trabalho. Após o período de 12 meses, os
EM são obrigados a autorizar os familiares a exercer atividades por conta de
outrem ou por conta própria, desde que o requerente do reagrupamento tenha essa
autorização. Os EM dispõem da
opção de restringir o acesso ao emprego ou à atividade por conta própria de
ascendentes diretos em primeiro grau e de filhos solteiros maiores, mas não de
outros familiares admitidos ao abrigo da diretiva. O acesso ao emprego de
familiares admitidos fora do âmbito da diretiva é exclusivamente da competência
nacional. Para servir o objetivo de promover a integração de familiares de
requerentes do reagrupamento[64],
combater as armadilhas de pobreza e evitar a perda das suas competências, a
Comissão recomenda que as restrições ao mercado de trabalho para os familiares,
em especial as mulheres migrantes, sejam as mínimas possíveis. 5.3. Acesso
a uma autorização de residência autónoma O artigo 15.º, n.º
1, estabelece que, o mais tardar após cinco anos de residência, e desde que não
tenha sido concedida autorização de residência por motivo distinto do
reagrupamento, os EM devem emitir, a pedido, uma autorização de residência
autónoma, independente da autorização de residência do requerente do
reagrupamento, ao seu cônjuge ou à pessoa que com ele mantém uma união de facto
e aos filhos que tiverem atingido a maioridade. O termo «residência» deve ser
entendido como «residência legal» e a Comissão sublinha que os EM podem
conceder a autorização mais cedo. Em caso de rutura dos laços familiares, o
direito a uma autorização de residência autónoma deve, ainda assim, ser
concedido ao cônjuge ou à pessoa que com ele mantém uma união de facto, mas os
EM podem excluir os filhos maiores. Enquanto o artigo 15.º, n.º 4, refere que
as condições são estabelecidas pela legislação nacional, o n.º 3 do mesmo
artigo indica que a rutura dos laços familiares pode acontecer por motivo de
viuvez, divórcio, separação, óbito, etc. O artigo 15.º, n.º
2 e n.º 3 (primeira frase), autoriza os EM a conceder uma autorização de
residência autónoma aos filhos maiores e aos ascendentes diretos a quem se
aplica o artigo 4.º, n.º 2, e mediante pedido, a pessoas admitidas ao abrigo do
reagrupamento
familiar em caso de viuvez, divórcio, separação ou óbito de ascendentes ou
descendentes diretos em primeiro grau. O artigo 15.º, n.º
3, segunda frase, estabelece que os EM devem conceder uma autorização de
residência autónoma a pessoas admitidas ao abrigo do reagrupamento familiar
sempre que se verifiquem circunstâncias particularmente difíceis. Os EM devem
aprovar disposições no direito nacional para este efeito. As circunstâncias
particularmente difíceis têm de ser sido provocadas pela situação ou pela
rutura familiar e não por problemas de outra ordem. Entre os exemplos de
circunstâncias particularmente difíceis contam-se, a violência doméstica contra
mulheres e crianças, certas situações de casamentos forçados, riscos de
mutilação genital feminina ou casos em que a pessoa em questão se encontraria
numa situação familiar particularmente difícil se fosse obrigada a regressar ao
país de origem. 6. Reagrupamento
familiar de beneficiários de proteção internacional 6.1. Refugiados O capítulo V da
diretiva estabelece várias derrogações aos artigos 4.º, 5.º, 7.º e 8.º, criando
assim condições mais favoráveis ao reagrupamento familiar de refugiados. Estas
derrogações impõem obrigações precisas aos EM, com direitos individuais
correspondentes claramente definidos, exigindo-lhes que autorizem o
reagrupamento de certos familiares de um refugiado nestas circunstâncias mais
favoráveis, sem disporem de margem de apreciação[65]. Ao mesmo tempo, a
diretiva autoriza os EM a restringirem a aplicação destas condições mais
favoráveis a: 1) laços familiares
que sejam anteriores à entrada do refugiado (artigo 9.º, n.º 2); 2) pedidos de
reagrupamento familiar apresentados no prazo de três meses após a atribuição do
estatuto de refugiado (artigo 12.º, n.º 1, terceiro parágrafo); e 3) famílias cujo
reagrupamento familiar seja impossível num país terceiro com o qual o requerente
e/ou o seu familiar mantenham vínculos especiais (artigo 12.º, n.º 1, segundo
parágrafo). Não obstante, os EM
não devem usar esta margem de manobra de forma a prejudicar o objetivo e a
eficácia da diretiva[66].
Os EM devem transpor e aplicar estas disposições com a precaução devida para
ter em conta a situação particular de refugiados que tenham sido forçados a
abandonar o seu país e impedidos de aí ter uma vida familiar normal[67]. A
Comissão louva o exemplo de vários EM que optam por não aplicar as restrições
opcionais ou que dão provas de maior flexibilidade, em reconhecimento da
situação difícil de refugiados e das dificuldades com que muitas vezes se
defrontam quando solicitam o reagrupamento familiar[68]. Segundo o artigo
12.º, n.º 1, os EM não podem exigir ao refugiado e/ou a um seu familiar que
apresente provas[69]
de que o refugiado preenche as condições estabelecidas no artigo 7.º, a saber,
alojamento, seguro de doença, suficiência de recursos e medidas de integração. No
entanto, pode-lhes ser exigido o cumprimento de medidas de integração quando as
pessoas em questão tiverem obtido o direito ao reagrupamento (artigo 7.º, n.º
2, segundo parágrafo). Uma vez que faz parte das disposições gerais e não do
capítulo V, esta regra prevalece sobre o artigo 9.º, n.º 2, que autoriza os EM
a limitar a aplicação das disposições mais favoráveis aos refugiados cujos
laços familiares sejam anteriores à sua entrada. Em consequência, no que diz
respeito a uma família nuclear fundada após a entrada do refugiado-requerente
do reagrupamento, e uma vez que o capítulo V não é aplicável, as medidas de
integração só podem ser exigidas após ter sido concedido o reagrupamento
familiar. A Comissão destaca
que as disposições do capítulo V devem ser entendidas à luz dos princípios
estabelecidos no artigo 5.º, n.º 5, e no artigo 17.º. Por conseguinte, no que
respeito ao pedido de reagrupamento familiar de refugiados, os EM devem
analisar, de forma equilibrada e razoável, em cada caso individual, os
interesses em jogo, ao mesmo tempo que devem ter em conta os interesses
superiores de filhos menores[70].
Nenhum fator considerado individualmente deve motivar automaticamente uma
decisão; cada elemento deve, sim, fazer parte de uma equação onde são
considerados todos os fatores relevantes[71]. 6.1.1. Familiares Segundo o artigo
10.º, n.º 1, a definição de familiares constante do artigo 4.º deve ser usada
para definir os familiares de refugiados, excluindo assim definições mais
rigorosas ou a imposição de condições adicionais. Devem também ser aplicáveis todas
as limitações obrigatórias e facultativas previstas no artigo 4.º, tais como a
exclusão dos casamentos polígamos, à exceção do artigo 4.º, n.º 1, terceiro
parágrafo, que não se aplica a filhos de refugiados. O artigo 10.º, n.º
2, autoriza explicitamente os EM a estender o direito de reagrupamento a
familiares não referidos no artigo 4.º, se se encontrarem a cargo do refugiado.
Os EM são incentivados a usar a margem de apreciação de que beneficiam da forma
mais humanitária possível, já que o artigo 10.º, n.º 2, não estabelece
quaisquer restrições ao grau de parentesco de «outros familiares». A Comissão
encoraja os EM a considerar igualmente indivíduos que não tenham um vínculo
biológico mas fazem parte da unidade familiar, como é o caso de filhos adotivos,
ainda que esta seja uma questão que compete exclusivamente ao EM. O conceito de
dependência é o fator determinante. 6.1.2. Ausência
de documentos oficiais comprovativos O artigo 11.º
refere que o artigo 5.º é aplicável à apresentação e análise do pedido, sem
prejuízo da derrogação respeitante aos documentos oficiais comprovativos
estabelecida no n.º 2 desse mesmo artigo 11.º. Por conseguinte, em conformidade
com o artigo 5.º, n.º 2, os EM podem considerar provas documentais para se
certificarem da existência de laços familiares e proceder a entrevistas e
outras investigações que considerem necessárias. Não obstante, a
situação especial de refugiados que foram obrigados a abandonar o país de
origem implica que lhes é, muitas vezes, impossível ou perigoso apresentar
documentos oficiais ou entrar em contacto com autoridades diplomáticas ou
consulares do seu país de origem. A disposição do
artigo 11.º, n.º 2, é explícita, não deixando qualquer margem de apreciação,
quando ao facto de a falta de documentos comprovativos não poder ser invocada
como único motivo para o indeferimento do pedido, obrigando os EM a, nesses
casos, tomar em consideração outro tipo de provas da existência da relação
familiar. Uma vez que este outro tipo de provas deve ser avaliado de acordo com
a legislação nacional, os EM dispõem de uma certa margem de apreciação mas
devem adotar regras claras a este respeito. Entre os exemplos possíveis de
outros tipos de prova para determinar a existência de laços familiares
destacam-se declarações escritas e/ou orais dos requerentes do reagrupamento,
entrevistas com os familiares ou outras investigações efetuadas sobre a
situação no estrangeiro. Estas declarações podem, por exemplo, ser corroboradas
por documentos, materiais audiovisuais, provas físicas (diplomas, prova de
transferências monetárias, etc.) ou pelo conhecimento de factos específicos. A avaliação
individual prevista no artigo 17.º obriga os EM a ter em consideração todos os
fatores relevantes ao analisar as provas fornecidas pelo requerente, incluindo
idade, sexo, habilitações académicas, origem e estatuto social, bem como
aspetos culturais específicos. A Comissão considera que nos casos em que a
análise de outros tipos de prova não for conclusiva e permanecerem sérias
dúvidas ou fortes indicações de intenção fraudulenta, o teste de ADN pode ser
usado como último recurso[72].
Nestes casos, a Comissão considera que os EM devem observar os princípios do
ACNUR em matéria de testes de ADN[73]. A diretiva não
impede os EM de exigir pagamento aos refugiados ou aos requerentes do
reagrupamento pela realização de testes de ADN ou de outras investigações.
Contudo, as taxas cobradas não podem ser excessivas ou desproporcionadas de
forma a ter por objeto ou efeito a criação de um obstáculo à obtenção dos direitos
conferidos pela diretiva, privando-a assim da sua eficácia[74]. Ao
fixar estas taxas, a Comissão considera que os EM devem ter em conta a situação
particular dos refugiados e incentiva os EM a suportar os custos dos testes de
ADN, em especial se esses são impostos ao refugiados ou aos seus familiares. 6.1.3. Exceções
às disposições mais favoráveis do Capítulo V O artigo 12.º, n.º
1, segundo parágrafo, autoriza os EM a não aplicar as condições mais favoráveis
se o reagrupamento familiar é possível num país terceiro com o qual o
requerente e/ou os seus familiares têm vínculos especiais. Esta opção implica
que o país terceiro seja uma alternativa realista e, como tal, um país onde o
requerente e os seus familiares estejam em segurança. O ónus da prova quanto à
possibilidade de reagrupamento familiar num país terceiro cabe ao EM e não ao
requerente. Em especial, a deslocação para esse país terceiro não deve
significar um risco de perseguição ou repulsão[75]
para o refugiado e/ou seus familiares e o refugiado deve poder aí beneficiar de
proteção ao abrigo da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados, de 1951.
Por «vínculos especiais» entende-se que o requerente e/ou os familiares têm
laços familiares, culturais e sociais com o país terceiro[76]. O artigo 12.º, n.º
1, terceiro parágrafo, autoriza os EM a exigir do refugiado o preenchimento das
condições referidas no artigo 7.º, n.º 1, se o pedido de reagrupamento familiar
não for apresentado no prazo de três meses após a atribuição do estatuto de
refugiado. Muitas vezes, os refugiados têm dificuldades para cumprir este
prazo, o que pode constituir um obstáculo prático ao reagrupamento familiar.
Por conseguinte, a Comissão considera que a solução mais adequada será a não
aplicação desta restrição, que é a prática da maioria dos EM. Não obstante, se os
EM optarem por aplicar esta disposição, a Comissão é de opinião que eventuais
obstáculos práticos colocados ao requerente devem ser tidos em conta como um
dos fatores aquando da avaliação de um pedido individual. Além disso, ainda
que, por força do artigo 11.º e do artigo 5.º, n.º 1, os EM sejam livres de
determinar se o pedido deve ser apresentado pelo requerente ou pelo familiar, a
situação específica dos refugiados e seus familiares pode tornar esta
diligência particularmente difícil ou impossível. Por conseguinte, a
Comissão considera que os EM, em especial quando fixam um prazo, devem permitir
que o requerente apresente o pedido no território do EM, de modo a garantir a
eficácia do direito ao reagrupamento familiar. Por último, se um requerente é
confrontado com obstáculos práticos objetivos para cumprir o prazo de três
meses, a Comissão é de opinião que os EM devem permitir-lhe a apresentação de
um pedido parcial, a ser completado logo que haja documentos disponíveis ou que
esteja concluído com sucesso o processo de identificação. A Comissão insta
igualmente os EM a prestar aos refugiados informações claras sobre o
reagrupamento familiar, de forma atempada e compreensível (por exemplo, quando
lhes é concedido o estatuto de refugiado). 6.1.4. Documentos
de viagem e vistos de longa duração A obtenção dos
documentos de viagem necessários e de vistos de longa duração pode colocar
desafios particulares aos refugiados e aos seus familiares e constituir um
obstáculo prático ao reagrupamento familiar. A Comissão considera, pois, que os
EM devem prestar atenção especial a esta situação específica e facilitar a
obtenção de documentos de viagem e de vistos de longa duração para que os
refugiados possam exercer efetivamente o direito ao reagrupamento familiar. Em
casos em que é impossível aos refugiados e aos seus familiares a obtenção de
documentos de viagem nacionais e de vistos de longa duração, incentiva-se os EM
a reconhecer e a aceitar documentos de viagem de emergência emitidos pelo CICV
e documentos de viagem com base na Convenção[77],
emitir salvos-condutos e proporcionar aos familiares a possibilidade de
ter um vista emitido à entrada do EM. 6.2. Beneficiários
de proteção subsidiária O artigo 3.º, n.º
2, exclui a aplicação da diretiva (e, como tal das condições mais favoráveis
para os refugiados) quando o requerente do reagrupamento: a) Tiver solicitado
o reconhecimento do seu estatuto de refugiado, mas não tenha ainda recebido uma
decisão definitiva; For beneficiário
de: b) proteção
temporária ou c) proteção
subsidiária ou tiver
solicitado um desses estatutos. A Comissão sublinha
que a diretiva não deve ser interpretada como obrigando os Estados-Membros a
recusarem o direito ao reagrupamento familiar aos beneficiários de proteção
temporária ou subsidiária[78].
A Comissão considera que as necessidades de proteção humanitária de
beneficiários de proteção subsidiária não diferem das dos refugiados e
incentiva os EM a adotar regras que garantam direitos idênticos a uns e a outros.
A convergência dos dois estatutos de proteção é também confirmada na Diretiva
2011/95/UE (Reformulação)[79],
que integra o «Pacote Asilo» da UE[80].
De qualquer forma, mesmo quando uma situação não é abrangida pelo direito da
União Europeia, os EM continuam a ter de respeitar os artigos 8.º e 14.º da
CEDH[81]. 7. Princípios
gerais 7.1. Disponibilidade
das informações A diretiva apela
aos EM a desenvolver um conjunto de regras sobre os procedimentos de análise
dos pedidos de reagrupamento familiar, que deverão ser eficazes e geridos tendo
em conta a carga normal de trabalho das administrações dos Estados-Membros,
devendo igualmente ser transparentes e justos, a fim de proporcionarem um nível
adequado de segurança jurídica às pessoas em questão[82]. Para
satisfazer estes critérios, os EM devem desenvolver guias práticos com
informações pormenorizadas, precisas e transparentes destinadas aos
requerentes, e comunicar quaisquer novos elementos de forma rápida e clara.
Estes guias práticos devem estar amplamente disponíveis, designadamente em
linha[83]
e nas instâncias onde os pedidos são apresentados, seja nos consulados ou
outros locais. A Comissão recomenda que estes guias sejam publicados na língua
do EM, na língua oficial do país do pedido e em inglês. 7.2. O
interesse superior da criança Esta disposição
horizontal do artigo 5.º, n.º 5, determina que o interesse superior dos filhos
menores deve constituir uma consideração fundamental em todas as ações que
envolvam crianças[84].
Os EM devem, pois, ter em conta o bem-estar da criança e a situação da família,
em conformidade com o princípio do respeito pela vida familiar, tal como
reconhecido pela Convenção dos Direitos da Criança e pela Carta dos Direitos
Fundamentais da UE. O TJUE deliberou
que o artigo 5.º, n.º 5, e o considerando 2 estabelecem que, quando uma
administração nacional analisa um pedido, em especial quando determina o
cumprimento das condições previstas no artigo 7.º, n.º 1, a diretiva deve ser
interpretada e aplicada à luz do respeito pela vida privada e familiar[85] e dos
direitos da criança[86]
definidos na Carta[87].
O TJUE reconheceu igualmente[88]
que para o desenvolvimento harmonioso da sua personalidade, a criança deve
crescer num ambiente familiar[89],
que os EM devem assegurar-se de que uma criança não seja separada dos seus pais
contra a vontade destes[90]
e que os pedidos de uma criança ou dos seus pais para entrar ou deixar um EM
para efeitos de reagrupamento familiar devem ser processadas pelos EM num
espírito positivo, com humanidade e diligência[91].
O TJUE reconheceu
ainda[92]
que o direito ao respeito pela vida privada e familiar deve ser lido em
conjugação com a obrigação de tomar em consideração o interesse superior da
criança[93],
e tendo em conta a necessidade da criança de manter regularmente relações
pessoais com ambos os progenitores[94].
Em consequência, quando um EM analisa um pedido, deve velar por que uma criança
não seja separada dos seus progenitores contra a vontade destes, a menos que
decida que o interesse superior da criança assim o exige, em conformidade com o
direito e os procedimentos estabelecidos. Devem ser apresentadas as razões que
fundamentam essa decisão, de forma a garantir um recurso judicial eficaz. 7.3. Abuso
e fraude A Comissão
considera imperativo agir contra abusos e fraudes suscetíveis de prejudicar os
direitos conferidos pela diretiva. No interesse da sociedade e dos requerentes
legítimos do reagrupamento, a Comissão inventiva os EM a adotar medidas firmes,
em linha com o disposto no artigo 16.º, n.ºs 2 e 4. O artigo 16.º, n.º
2, prevê que os EM possam indeferir um pedido ou retirar ou não renovar a
autorização de residência de um familiar se for comprovado que: a) foram utilizadas
informações falsas ou enganosas, documentos falsos ou falsificados, ou foi
cometido qualquer outro tipo de fraude ou utilizados outros meios ilegais; ou b) o casamento, a
parceria ou a adoção tiveram por único fim permitir à pessoa interessada entrar
ou residir num EM (casamentos ou relações de conveniência, falsas declarações
de parentalidade). Ao procederem à
avaliação destes pedidos, os EM podem atender concretamente ao facto de o
casamento, a parceria ou a adoção terem sido celebrados depois de emitida a
autorização de residência. O artigo 16.º, n.º
4, permite aos Estados-Membros efetuarem verificações e controlos específicos
quando existir uma presunção fundamentada de fraude ou de casamento, união de
facto ou adoção de conveniência. Não obstante, não são permitidos controlos e
verificações gerais que incidam sobre categorias específicas de casamento,
parceria ou adoção. Os casamentos de
conveniência podem dizer respeito a casamentos de nacionais de países terceiros
com a) outros nacionais
de países terceiros residentes na UE, b) nacionais da UE
que exerceram o direito à livre circulação, ou c) nacionais do seu
próprio país. Ainda que sejam
aplicáveis diferentes direitos e regras ao reagrupamento familiar nestas
configurações, as principais definições, inquéritos e técnicas de deteção são
os mesmos. Por este motivo, a secção 4.2 das orientações de 2009 relativas à
Diretiva Livre Circulação pode, mutatis mutandis, constituir uma
referência para a elaboração de orientações em matéria de definições[95]. Na sua comunicação
de 25 de novembro de 2013 sobre livre circulação dos cidadãos da UE e dos
membros das suas famílias[96],
a Comissão anunciou que ajudará as autoridades a aplicarem as normas da UE que
lhes permitem combater os abusos do direito de livre circulação, elaborando um
manual relativo à questão dos casamentos de conveniência (Medida 1). Este
manual abordará a questão dos casamentos de conveniência entre cidadãos da UE e
nacionais de países terceiros no contexto da livre circulação dos cidadãos da
UE (Diretiva 2004/38/CE) e não entre dois nacionais de países terceiros no
contexto da Diretiva 2003/86/CE. Não obstante, em virtude dos paralelismos com
os aspetos operacionais do combate a potenciais abusos e fraudes ligados ao
direito de reagrupamento familiar, este manual, pode, mutatis mutandis,
constituir uma referência, se for caso disso, em especial em matéria de ferramentas
e técnicas de investigação e cooperação transfronteiras. Dado o envolvimento
da criminalidade organizada, o problema dos casamentos de conveniência exige
uma resposta operacional que implica a cooperação policial e a partilha de
melhores práticas entre as autoridades nacionais competentes nas instâncias
adequadas que zelam pela aplicação da legislação. Para tal, foi incluído um
objetivo estratégico (objetivo 4) relativo aos casamentos de conveniência no
ciclo político da UE relativo à criminalidade organizada e a grande
criminalidade internacional, no quadro da prioridade relacionada com «auxílio à
imigração clandestina»[97].
As prioridades do ciclo político são implementadas de forma pluridisciplinar
através de ações conjuntas entre autoridades nacionais e agências da Comissão,
como a Europol, permitindo assim multiplicar os intercâmbios operacionais entre
os Estados-Membros sobre diferentes aspetos da problemática mais vasta dos
casamentos de conveniência ligados à criminalidade organizada. 7.4. Avaliação
individual Segundo o TJUE, os
EM devem proceder a uma apreciação equilibrada e razoável de todos os
interesses em jogo, quando da aplicação da Diretiva 2003/86 e do exame dos
pedidos de reagrupamento familiar[98].
O TJUE considera ainda que o artigo 17.º impõe aos EM uma avaliação exaustiva
de todos os fatores relevantes em cada caso individual. Esta obrigação
aplica-se igualmente quando os EM recorrem à possibilidade de exigir provas do
cumprimento de determinadas condições (tais como alojamento, seguro de doença e
suficiência de recursos, previstas no artigo 7.º) quando verificam se uma
criança maior de 12 anos que chega independentemente do resto da família cumpre
os critérios de integração (artigo 4.º, n.º 1, in fine), quando uma
criança maior de 15 anos apresenta um pedido (artigo 4.º, n.º 6) ou quando é
exigida uma idade mínima para os cônjuges (artigo 4.º, n.º 5). Nenhum destes
fatores considerados separadamente pode conduzir automaticamente a uma decisão,
devendo antes fazer parte de uma equação onde constitui um de vários fatores
relevantes[99]. Entre os outros
fatores relevantes contam-se a natureza e a solidez dos laços familiares do
indivíduo; a duração do período de residência no EM; a existência de vínculos
familiares, culturais e sociais com o seu país de origem; as condições de vida
no país de origem; a idade dos menores em questão; o facto de um familiar ter
nascido e/ou crescido no EM; vínculos económicos, culturais e sociais no EM; a
dependência dos familiares; a proteção de casamentos e/ou relações familiares. Os EM gozam de uma
ampla margem de apreciação quando tomam em devida consideração os
fatores relevantes num caso específico. No entanto, estão limitados pelos
princípios do artigo 8.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e do artigo
7.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia no que respeita à
proteção da família e ao respeito pela vida familiar, bem como pela
jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos e do TJUE. Há que
respeitar os seguintes princípios: todas as circunstâncias específicas de um
caso têm de ser identificadas, devendo o peso dos interesses individuais e
públicos ser idêntico em casos comparáveis. Do mesmo modo, o equilíbrio entre
os interesses individuais e públicos deve ser razoável e proporcional. Os EM
devem referir explicitamente os motivos de eventuais decisões de indeferimento[100]. X é nacional de um país terceiro residente num EM
com a sua filha menor. X pretende que o seu cônjuge nacional de um país
terceiro se lhe venha juntar, mas o seu rendimento não atinge o limiar de
rendimento exigido neste EM. Deve o EM, ainda assim, analisar os elementos do
caso? Sim, o EM tem de avaliar todos os fatores
relevantes no caso individual, incluindo a condição de rendimento. O EM pode
exigir prova de que X dispõe de recursos estáveis e regulares que sejam
suficientes para a sua própria subsistência e para a dos seus familiares; no
entanto, tem ainda de analisar o pedido no interesse da criança em causa e na
perspetiva de favorecer a vida familiar, evitando pôr em causa o objetivo e a
eficácia da diretiva[101]. 7.5. Direito
a recurso legal Nos termos do
artigo 18.º, os EM são obrigados a garantir vias de recurso legal efetivas
contra decisões de autoridades nacionais. A Comissão sublinha que, ao aplicarem
a legislação da União, os EM devem respeitar as disposições da Carta dos
Direitos Fundamentais e, como tal, aplicar a disposição da diretiva relativa ao
recurso, em conformidade com o direito a um recurso efetivo perante um
tribunal, tal como garantido pelo artigo 47.º da Carta e pela jurisprudência do
TJUE nesta matéria[102]. Isto implica a
existência de um controlo jurisdicional exaustivo no que toca ao fundo e à
legalidade das decisões. Por conseguinte, é possível recorrer das decisões do
ponto de vista do direito, mas também à luz dos factos do caso em apreço. O
queixoso tem direito a que a sua causa seja julgada de forma equitativa,
publicamente e num prazo razoável, por um tribunal de recurso independente,
imparcial e previamente estabelecido por lei. Uma vez que o artigo 47.º da
Carta prevê um recurso efetivo e um julgamento equitativo perante um tribunal
jurisdicional, um controlo quase-jurisdicional ou administrativo pode não ser
adequado. A diretiva
estabelece explicitamente que o direito de interpor recurso apenas visa quatro
decisões possíveis[103].
Contudo, a jurisprudência do TJUE estabelece que é necessário providenciar
recurso efetivo relativamente a outras decisões ligadas à restrição de direitos
subjetivos conferidos pela diretiva. O artigo 47.º da Carta aplica-se a todos
os direitos garantidos pela diretiva, incluindo, por exemplo, as decisões
relativas à restrição do direito ao emprego[104]
ou a recusa de conceder uma autorização de residência autónoma[105]. As
eventuais consequências da falta de decisão por parte de um EM sobre um pedido
de reagrupamento familiar no prazo estipulado, sejam elas uma admissão
automática ou o direito de contestar em justiça uma rejeição automática, devem
ser determinadas pela legislação nacional do EM em causa[106]. Esta
legislação nacional deve garantir um procedimento de reparação eficaz em caso
de falta de decisão administrativa, mediante um procedimento de queixa
administrativa ou, na ausência deste meio, de um processo judicial. A Comissão exorta
os EM a conceder o direito de interpor recurso tanto ao requerente do
reagrupamento como ao seu(s) familiar(es), de modo a permitir o exercício
efetivo deste direito. [1] Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre
a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento
familiar, COM(2008) 610 final. [2] Livro Verde relativo ao reagrupamento familiar dos nacionais de
países terceiros que vivem na União Europeia (Diretiva 2003/86/CE), COM(2011)
735 final. [3] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2012/consulting_0023_en.htm. [4] 7.ª reunião do Fórum Europeu sobre Integração: Audição Pública
sobre o direito ao reagrupamento familiar dos nacionais de países terceiros que
vivem na UE, Bruxelas, 31 de maio — 1 de junho de 2012, ver http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm#;
Relatório de síntese, ver: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/static_38_597214446.pdf. [5] Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra Conselho da
União Europeia, 27 de junho de 2006, n.º 60. [6] Por analogia com o processo C-540/03, Parlamento Europeu
contra Conselho da União Europeia, 27 de junho de 2006, n.ºs 54, 59, 61-62. [7] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.º 43. [8] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.º 44. [9] «Nacional de país terceiro»: qualquer pessoa que não seja
cidadão da UE e que não beneficie do direito à livre circulação ao abrigo do
direito da União. [10] Artigo 2.º, alíneas a) a d). [11] Artigo 2.º, alínea e), da Diretiva e artigo 1.º, n.º 2, alínea a),
do Regulamento (CE) n.º 1030/2002 do Conselho, de 13 de junho de 2002, que
estabelece um modelo uniforme de título de residência para os nacionais de
países terceiros, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 380/2008 do Conselho, de
18 de abril de 2008. [12] Por exemplo, se a autorização de residência estiver associada a um
emprego, a avaliação tem de ter em conta todas as circunstâncias relacionadas
com a situação individual, tais como a natureza da relação laboral, a situação
económica do setor em questão e as intenções do empregador e do trabalhador,
não devendo limitar-se à consideração da possível renovação do contrato de
trabalho. [13] Por analogia com o Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março
de 2010, n.º 43. [14] Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra Conselho da União
Europeia, 27 de junho de 2006, n.º 60. [15] Ver artigo 2.º, n.º 9, e artigo 11.º, alínea b), do Regulamento
(CE) n.° 2201/2003 do Conselho, de 27 de novembro de 2003, relativo à
competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial
e em matéria de responsabilidade parental e que revoga o Regulamento (CE)
n.° 1347/2000. [16] Por exemplo, se um requerente de reagrupamento ou o seu cônjuge
não tiver a guarda exclusiva da criança e a pessoa que a partilha se recusar a
dar o seu consentimento ou se encontrar em local desconhecido. [17] Ver documento do Conselho n.º 6504/00, p. 5, nota 7. [18] Diretiva 2004/38/CE, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito
de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas
famílias no território dos Estados-Membros (JO L 158 de 30.4.2004, p. 77). [19] Ver, no contexto da Diretiva Livre Circulação: Processo 327/82, Ekro,
18 de janeiro de 1984, n.º 11; Processo C-316/85, Lebon, 18 de junho de
1987, n.º 21; Processo C-98/07, Nordania Finans e BG Factoring, 6 de
março de 2008, n.º 17; e Processo C-523/07, A, abril de 2009, n.º 34;
Processo C-83/11, Rahman and Others, 5 de setembro de 2012, n.º 24. [20] Ao abrigo da Diretiva Livre Circulação, os EM têm a obrigação de
promover a reunificação com ascendentes, ao passo que, no âmbito da Diretiva
Reagrupamento Familiar, a reunificação com ascendentes é uma derrogação que só
é permitida quando estão reunidas determinadas condições. [21] Por analogia com o Processo C-316/85, Lebon , 18 de junho
de 1987, n.ºs 21-22; Processo C-200/02, Zhu and Chen, 9 de outubro de
2004, n.º 43; Processo C-1/05, Jia, 9 de janeiro de 2007, n.ºs 36-37; e
Processo C-83/11, Rahman and Others, 5 de setembro de 2012, n.ºs 18-45.
Processos C-356/11 e C-357/11, O. & S., 6 de dezembro de 2012, n.º
56. [22] Por analogia com o Processo C-83/11, Rahman and Others, 5
de setembro de 2012, n.º 23. [23] Por analogia com o Processo C-1/05, Jia, 9 de janeiro de
2007, n.º 37. [24] O critério para determinar a dependência é o de saber se, à luz
das circunstâncias pessoais da pessoa que necessita de apoio, os meios
financeiros do familiar a cargo lhe permitem viver com um nível de subsistência
mínimo no país onde reside normalmente (conclusão do advogado-geral Geelhoed no
processo C-1/05 Jia , n.º 96). [25] Por analogia com o Processo C-316/85, Lebon , 18 de junho
de 1987, n.ºs 21-22; [26] Por analogia com o Processo C-83/11, Rahman and Others, 5
de setembro de 2012, n.ºs 36-40. [27] Por analogia com o Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março
de 2010, n.º 43. [28] Por analogia com o Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março
de 2010, n.º 48. [29] Por analogia com o Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra
Conselho da União Europeia, 27 de junho de 2006, n.ºs 99-101. [30] O artigo 3.º, n.º 5, prevê explicitamente que os EM tenham a
possibilidade de adotar ou manter disposições mais favoráveis. [31] Os EM podem, por exemplo, considerar derrogações no caso de filhos
recém-nascidos, de nacionais de países terceiros que estejam isentos da
obrigação de visto, de situações em que seja considerado do interesse superior
do filho menor, de uma relação anterior à data de entrada e em que os parceiros
já vivessem juntos há um tempo considerável, razões humanitárias, etc. Estes
exemplos não são exaustivos e dependem sempre do caso individual em apreço. [32] Por analogia com o Processo C-508/10, Comissão Europeia contra
Reino dos Países Baixos Europeia, 26 de abril de 2012, n.ºs 62, 64-65. [33] Por analogia com o Processo C-508/10, Comissão Europeia contra
Reino dos Países Baixos, 26 de abril de 2012, n.ºs 69-70, 74 e 79. [34] Por analogia com o Processo C-508/10, Comissão Europeia contra
reino dos Países Baixos Europeia, 26 de abril de 2012, n.º 77. [35] Por analogia com o Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março
de 2010, n.º 43. [36] Ver artigo 18.º. [37] Ainda que o contexto, o objetivo e o regime jurídico da Diretiva
2004/38/CE não seja o mesmo, a jurisprudência referida na secção 3 das
Orientações de 2009 sobre a Diretiva Livre Circulação (COM) 2009 313 final, pp.
10-14) pode, mutatis mutandis, servir de referência para os EM e os
tribunais nacionais. [38] Artigo 18.º da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro
de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de
longa duração. [39] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.º 43.
Processos C-356/11 e C-357/11, O. & S., 6 de dezembro de 2012, n.º
74. [40] Processos C-356/11 e C-357/11, O. & S., 6 de dezembro
de 2012, n.º 82. [41] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.º 46;
Ver, por analogia, o Processo C-140/12, Brey, 19 de setembro de 2013,
n.º 61. [42] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.º 45. [43] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.º 49. [44] Processos C-356/11 e C-357/11, O. & S., 6 de dezembro
de 2012, n.º 73. Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.º
52. [45] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.ºs
43 e 47. [46] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.º 48. [47] Processos C-356/11 e C-357/11, O. & S., 6 de dezembro
de 2012, n.º 72. [48] Por oposição, aquando da renovação da autorização de residência, o
artigo 16.º, nº 1, alínea a), impõe ao EM a obrigação de ter em conta a
contribuição dos familiares para o rendimento do agregado familiar quando o
requerente do agrupamento não tiver recursos suficientes sem recorrer à
assistência social. Uma vez que não existe uma disposição explícita que o
proíba, os EM podem também ter em conta as contribuições dos familiares no
momento do pedido da primeira autorização de residência. [49] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.ºs 64 e
-66. [50] Sobre a questão da integração, ver os «Princípios básicos comuns
para a política de integração dos imigrantes na União Europeia», Conselho da
União Europeia, 2618.ª reunião do Conselho Justiça e Assuntos Internos, de 19
de novembro de 2004, 14615/04 (Presse 321); e a Comunicação da Comissão ao
Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao
Comité das Regiões, de 20 de julho de 2011, intitulada Agenda europeia para a
integração dos nacionais de países terceiros, COM (2011) 455 final. [51] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.º 43. [52] Esta cláusula suspensiva tem por objetivo refletir a capacidade de
integração das crianças mais novas (considerando 12). [53] A legalidade de uma distinção deste tipo entre diferentes
categorias de pessoas foi confirmada no Processo C-540/03, Parlamento
Europeu v Conselho da União Europeia, 27 de junho de 2006, n.º 75. [54] Dados estatísticos e avaliações qualitativas do impacto das
políticas podem constituir indicações de que certas medidas representam, de
facto, obstáculos ao reagrupamento familiar. [55] O indeferimento automático do reagrupamento familiar em resultado
de um exame de integração negativo poderá configurar uma violação do artigo
17.º, do artigo 5.º, n.º 5, e do artigo 8.º da CEDH. [56] A única situação em que problemas de integração podem resultar
numa recusa é referida no artigo 4.º, n.º 1, último parágrafo, nos casos em que
o EM verificar que não foi preenchida a condição de integração. [57] Artigo 17.º e artigo 5.º, n.º 5. [58] Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra Conselho da União
Europeia, 27 de junho de 2006, n.ºs 99-101. [59] Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra Conselho da União
Europeia, 27 de junho de 2006, n.ºs 97-98. [60] O «período de espera» é uma condição facultativa para o exercício
do direito ao reagrupamento familiar, enquanto o «período de exame» é o tempo
previsto para permitir aos EM processar e examinar os pedidos. [61] Artigo 3.º, n.º 1. [62] Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março de 2010, n.ºs 59 e
-64. [63] Por analogia com o Processo C-508/10, Comissão Europeia contra
Reino dos Países Baixos Europeia, 26 de abril de 2012, n.ºs 69 e 79. [64] Ver considerando 15. [65] Por analogia com o Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra
Conselho da União Europeia, 27 de junho de 2006, n.º 60. [66] Por analogia com o Processo C-578/08, Chakroun, 4 de março
de 2010, n.º 43. [67] Considerando 8. [68] Dificuldades tais como a frequente morosidade do processo de
localização dos familiares, entrega de documentação e obtenção de documentos
oficiais, dificuldades de comunicação com as autoridades (eventualmente hostis)
no seu país de origem, etc., num prazo limitado. [69] No que respeita a pedidos relativos aos familiares referidos no
artigo 4.º, n.º 1. [70] Por analogia com os Processos C-356/11 e C-357/11, O. & S.,
6 de dezembro de 2012, n.º 81. Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra
Conselho da União Europeia, 27 de junho de 2006, n.ºs 62-64. [71] Por analogia com o Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra
Conselho da União Europeia, 27 de junho de 2006, n.ºs 66, 88, 99 e 100. [72] Há que não esquecer que os testes de ADN não podem provar o
casamento nem a relação de membros da família alargada ou dependentes, em
especial em caso de adoção, que nem sempre os seus custos são suportáveis ou se
encontram disponíveis em locais acessíveis aos refugiados ou aos seus
familiares e, em alguns casos, podem causar atrasos significativos. [73] Alto Comissário da ONU para os Refugiados (ACNUR), UNHCR Note
on DNA Testing to Establish Family Relationships in the Refugee Context,
junho de 2008, disponível em: http://www.refworld.org/docid/48620c2d2.html. [74] Por analogia com o Processo C-508/10, Comissão Europeia contra
Reino dos Países Baixos Europeia, 26 de abril de 2012, n.ºs 69 e 79. [75] O reenvio por parte de um Estado de um indivíduo para o território
de outro Estado no qual o indivíduo em questão pode ser perseguido em virtude
da sua raça, religião, nacionalidade, opiniões políticas ou pertença a um grupo
social, ou quando existe um risco sério de esse indivíduo vir a ser sujeito à
pena de morte, tortura ou outras penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou
degradantes. [76] Ver artigo 17.º. [77] Em conformidade com o artigo 28.º da Convenção sobre o Estatuto
dos Refugiados, de 1951. [78] A Diretiva 2001/55/CE do Conselho concede expressamente o direito
ao reagrupamento familiar aos beneficiários de proteção temporária. [79] Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de
13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a
preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem
beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou
pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção
concedida, JO L 337 de 20.12.2011, p.9. [80] Sistema Europeu Comum de Asilo [81] Processo C-256/11, Dereci, 15 de novembro de 2011, n.º 72.
Processo C-127/08, Metock, 25 de julho de 2008, n.º 79. [82] Considerando 13. [83] No Portal da Imigração da UE da Comissão e nos sítios Web
nacionais. [84] Artigo 24.°, n.° 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia. [85] Artigo 7.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. [86] Artigo 24.°, n.°s 2 e 3, da Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia. [87] Processos C-356/11 e C-357/11, O. & S., 6 de dezembro
de 2012, n.º 80. [88] Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra Conselho da União
Europeia, 27 de junho de 2006, n.º 57. [89] Sexto considerando do preâmbulo da Convenção sobre os Direitos da Criança. [90] Artigo 9.º, n.º 1, da Convenção sobre os Direitos da Criança. [91] Artigo 10.º, n.º 1, da Convenção sobre os Direitos da Criança. [92] Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra Conselho da União
Europeia, 27 de junho de 2006, n.º 58. [93] Artigo 24.°, n.° 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia. [94] Artigo 24.°, n.° 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia. [95] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre
orientações para assegurar uma transposição e aplicação mais adequada da
Diretiva 2004/38/CE relativa ao direito de livre circulação e residência dos
cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos
Estados-Membros, COM (2009) 313 final, pp.15-17. [96] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao
Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 25 de novembro de
2013, intitulada «Livre circulação dos cidadãos da UE e das suas famílias:
cinco medidas para fazer a diferença», COM(2013 837 final.
[97] Implementação do ciclo político da UE para combater a
criminalidade organizada e a grande criminalidade internacional: Plano
estratégico plurianual relacionado com a prioridade da UE «imigração
clandestina» da União Europeia. [98] Processos C-356/11 e C-357/11, O. & S., 6 de dezembro
de 2012, n.º 81. [99] Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra Conselho da União
Europeia, 27 de junho de 2006, n.ºs 66, 87, 88, 99 e 100. [100] Artigo 5.º, n.º 4, terceiro parágrafo. [101] Processos C-356/11 e C-357/11, O. & S., 6 de dezembro de
2012, n.º 82. [102] Artigo 51.º, n.º 1, da Carta dos Direitos Fundamentais; Processo
C-540/03, Parlamento Europeu contra Conselho da União Europeia, 27 de
junho de 2006, n.º 105; Ver também Processos C-402/05 P e C-415/05 P, Kadi
and Al Barakaat, 3 de setembro de 2008; Relatório da Comissão ao Conselho e
ao Parlamento Europeu sobre a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao
direito ao reagrupamento familiar, COM(2008) 610 final. [103] O indeferimento de um pedido de reagrupamento familiar, a recusa de
renovação de uma autorização de residência, a retirada de uma autorização de
residência e a decisão de afastamento físico do território de um EM. [104] Artigo 14.º, n.º 2. [105] Artigo 15.º [106] Artigo 5.º, n.º 4, terceiro parágrafo, segunda frase.