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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Criação de uma parceria eficaz com as Nações Unidas nos domínios do desenvolvimento e dos assuntos humanitários

INTRODUÇÃO

As relações entre as Nações Unidas [1] e a União Europeia evoluíram ao longo do tempo, dando origem a uma rede de cooperação e de contactos rica e diversificada. Essas relações são fortes e complexas, abrangendo actualmente a quase totalidade dos domínios das relações externas da UE, nomeadamente todos os domínios da Carta das Nações Unidas desde a paz, a segurança e os direitos humanos aos assuntos sociais e económicos, incluindo o desenvolvimento, as actividades humanitárias e a política comercial.

[1] Para efeitos da presente comunicação, por "Nações Unidas", entende-se os órgãos das Nações Unidas enumerados no Anexo I. Esta definição exclui o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial e a OMC.

O reforço da cooperação com a ONU constitui uma importante prioridade para a UE, para os seus Estados-Membros e para a Comissão Europeia. A declaração do Milénio das Nações Unidas [2] reafirmou o papel mundial da ONU e enunciou o compromisso da comunidade internacional em fazer das Nações Unidas um instrumento mais eficaz para a realização de um conjunto de prioridades, entre as quais a luta pelo desenvolvimento. Na sequência das reuniões realizadas entre o Secretário-Geral da ONU, Kofi Annan, e o Presidente Romano Prodi, a Comissão Europeia considera que há razões para reforçar as relações com as Nações Unidas e para melhorar a eficácia e a coerência da nossa cooperação.

[2] A/res/55/2, 8 de Setembro de 2000.

A Comissão considera que um primeiro passo no sentido de uma parceria mais eficaz com as Nações Unidas poderia ser concretizado através do reforço da colaboração nos domínios do desenvolvimento e dos assuntos humanitários. Nos últimos anos, surgiu a nível mundial um consenso sobre os objectivos e as estratégias fundamentais da cooperação para o desenvolvimento que permitiu que a comunidade internacional participasse activamente no debate sobre as possibilidades de reforçar a coerência entre as acções das diversas organizações e doadores. A Comissão está persuadida de que é possível melhorar a qualidade e o impacto das políticas e das acções comunitárias no domínio desenvolvimento e dos assuntos humanitários através de uma maior clarificação do papel que a Comunidade deve assumir no contexto da ONU, bem como das suas sugestões de contribuição para o sistema multilateral. Mas, esse impacto positivo só poderá ser realmente obtido se, por outro lado, a Comissão especificar quais são as suas expectativas em relação aos parceiros do sistema das Nações Unidas.

A nova estratégia de reforço da cooperação com as Nações Unidas assenta na actual revisão do sistema de funcionamento da Comissão no que respeita à sua acção no domínio externo (reforço do processo de programação, desconcentração e descentralização, abordagem baseada nos resultados), tirando partido dessa mesma revisão. Pressupõe igualmente um reforço da coordenação entre os Estados-Membros e a Comissão, nomeadamente nos fóruns internacionais e com os países parceiros. Por último, esta estratégia baseia-se no conceito de uma maior complementaridade quer entre a Comunidade e os seus Estados-Membros, quer entre a Comunidade e as Nações Unidas.

Os principais objectivos da estratégia proposta são o reforço da participação da CE no diálogo político desenvolvido a montante e a constituição de uma parceria mais transparente, financeiramente previsível e de controlo mais fácil com determinadas agências, fundos e programas das Nações Unidas. Estas entidades devem ser seleccionadas em função da sua capacidade de resposta em relação aos objectivos da CE e prestar uma contribuição fiável e eficaz no que respeita ao fornecimento de ajuda de emergência às vítimas de crises humanitárias, tal como previsto no regulamento relativo à ajuda humanitária [3], e à realização das prioridades comunitárias em matéria de desenvolvimento, enunciadas na declaração do Conselho e da Comissão, de 10 de Novembro de 2000, intitulada "A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia".

[3] Regulamento (CE) nº 1257/96 do Conselho de 20 de Junho de 1996.

A presente comunicação não aborda as questões de segurança e de manutenção da paz, apesar de estarem intimamente relacionadas com o desenvolvimento e os assuntos humanitários. A Comissão tenciona abordar os temas das relações gerais entre a UE e as Nações Unidas e do reforço da cooperação nos domínios da prevenção de conflitos e da gestão de crises numa comunicação posterior que integrará as conclusões da actual reflexão sobre a cooperação entre a CE e as Nações Unidas nos domínios humanitário e do desenvolvimento.

1. CONTEXTO DAS RELAÇÕES ENTRE A CE E A ONU

A acção das Nações Unidas abrange uma vasta gama de sectores e de temas. O papel mundialmente reconhecido das Nações Unidas no domínio da paz e da segurança levou a comunidade internacional a confiar-lhe responsabilidades complexas: vastos mandatos tais como os da UNMIK no Kosovo e da UNTAET em Timor Leste, que incluem aspectos humanitários e de segurança, bem como de reabilitação e de desenvolvimento.

A prestação de ajuda humanitária às vítimas de conflitos e de catástrofes naturais juntamente com o apoio aos esforços das populações tendo em vista um desenvolvimento sustentável constituem igualmente um elemento essencial do mandato e das actividades das Nações Unidas. Outros sectores, igualmente centrais nas actividades das Nações Unidas, como sejam os assuntos económicos e sociais, a paz e a segurança e os direitos humanos, pela sua natureza transectorial influenciam de forma especial a política de desenvolvimento e a ajuda humanitária. Ao longo dos anos, as Nações Unidas desenvolveram uma rede importante de agências, fundos e programas que constituem um enquadramento único para fazer face a estes desafios mundiais, gozando de uma forte legitimidade internacional e de meios de acção incontestáveis, ainda que desiguais consoante os casos.

O subdesenvolvimento e a pobreza nos seus múltiplos aspectos estão na origem de numerosos conflitos e exigem o exercício de responsabilidades a nível mundial. Uma acção comum para combater os problemas do desenvolvimento e as crises humanitárias fazem com que seja importante melhorar a cooperação entre a CE e a ONU. Trata-se de domínios em que as actividades da Comunidade Europeia têm uma longa tradição e se encontram bem estabelecidas e em que as Nações Unidas - enquanto fórum de discussão política e, nalguns domínios, organização prestadora de assistência técnica - possuem um mandato específico, um potencial e capacidades importantes (competências, saber-fazer, sistemas de informação e de dados) e um elevado grau de credibilidade - em especial junto dos países em desenvolvimento. As potencialidades a nível do desenvolvimento de sinergias e da obtenção de importantes benefícios mútuos em termos de coordenação e de complementaridade induziu a CE a centrar esta sua primeira comunicação relativa à cooperação entre a CE e a ONU no desenvolvimento e nas questões humanitárias.

A Comunidade Europeia partilha com os seus Estados-Membros a responsabilidade de participar activamente nos trabalhos das Nações Unidas respeitantes à aplicação dos resultados das principais reuniões internacionais. As principais conferências mundiais dos anos noventa, como sejam as conferências do Rio (desenvolvimento sustentável), Pequim (papel da mulher), Cairo (população), Copenhaga (desenvolvimento social) e Roma (Cimeira Mundial da Fome) e Istambul (Habitat) contribuíram para a definição de um conjunto de objectivos de desenvolvimento internacionais, que foram uma vez mais salientados na Declaração do Milénio aprovada pela Cimeira do Milénio, realizada em Setembro de 2000.

A "Cimeira Mundial para o Desenvolvimento Sustentável", que será realizada em Joanesburgo, África do Sul, em 2002, constituirá outra oportunidade para desenvolver ainda mais os trabalhos no domínio do desenvolvimento.

Nos domínios do desenvolvimento e das questões humanitárias, a interacção da Comunidade Europeia com as Nações Unidas processa-se principalmente a dois níveis:

- Político/tomada de decisões políticas (papel da Comunidade nos órgãos de tomada de decisão dos organismos das Nações Unidas e nas instâncias de regulamentação das Nações Unidas sobre as questões sociais, económicas, humanitárias e de desenvolvimento); e

- Operacional (coordenação, apoio e cooperação comunitários relativamente a projectos e actividades humanitárias e de desenvolvimento realizados por uma determinada entidade das Nações Unidas a nível nacional ou regional).

A nível político/tomada de decisões políticas, o impacto, a eficácia e a visibilidade da acção comunitária são afectados pelas quatro limitações seguintes:

- O modesto estatuto da Comunidade na maioria das agências da ONU (com excepção da FAO, em que a CE tem um estatuto de membro de pleno direito, e do PAM, em que é "observador privilegiado"), que limita as possibilidades de a Comissão fornecer uma contribuição política directa aos respectivos órgãos directivos;

- A reduzida coordenação por parte da UE relativamente às questões políticas e operacionais das Nações Unidas nos domínios do desenvolvimento e das questões humanitárias. Esta situação contrasta com o elevado grau de coordenação a nível da UE relativamente às questões respeitantes à Assembleia Geral;

- A ausência de uma contribuição comunitária para o orçamento geral das entidades das Nações Unidas. Tal significa que, de um modo geral, a Comunidade tem um papel bastante limitado no que respeita à definição das grandes orientações de política, dos planos de trabalho e dos orçamentos. Apesar das importantes contribuições comunitárias para projectos em diversas áreas e dos esforços empreendidos relativamente a questões específicas, o impacto directo da Comunidade a nível das estruturas organizativas e do planeamento é limitado;

- A inexistência de recursos humanos adequados que permitam à Comissão assegurar uma presença nos órgãos das Nações Unidas e estar em condições de acompanhar as orientações e decisões tomadas nesse contexto.

Apesar do estatuto oficial de observador da Comunidade limitar as suas possibilidades de fazer ouvir a sua voz, importa salientar que a Comunidade dispõe de uma certa margem de manobra neste domínio. Quanto mais operacional e concreta for a discussão, maior será a probabilidade de a Comissão poder efectivamente desempenhar um papel activo.

As restrições evidentes a nível dos recursos humanos, bem como a duração e a complexidade dos debates no âmbito das Nações Unidas limitam a participação regular e activa na definição das políticas tanto por parte dos serviços centrais da Comissão como das suas delegações. Embora o diálogo político informal e a coordenação com os parceiros tenham contribuído para diluir os efeitos das restrições existentes, não são suficientes para substituir uma participação efectiva e regular nos fóruns mais formais.

A nível operacional, a Comunidade é um doador importante: entre 1997 e 1999, as contribuições da CE para acções executadas por agências da ONU totalizaram 1 061 milhões de euros (uma média de 354 milhões de euros por ano). Os principais beneficiários são o PAM (Programa Alimentar Mundial - 578 milhões de euros), o ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados - 197 milhões de euros), o PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - 118 milhões de euros), a FAO (Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura - 55 milhões de euros) e a UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância - 54 milhões de euros). Deste montante total de 1 061 milhões de euros, 347 milhões foram geridos pelo ECHO, tendo o restante sido gerido por outros serviços da Comissão (principalmente a DG DEV e a DG Relex). Em 1999, a CE constituía um dos principais doadores para as agências, os fundos e os programas especializados, tais como o PAM (2º) e o ACNUR (3º).

A CE colabora com as Nações Unidas utilizando as capacidades existentes das diferentes unidades do sistema das Nações Unidas para a realização dos projectos e programas. Várias agências, fundos e programas das Nações Unidas possuem uma reserva de competências profissionais e de saber-fazer, bem como vastos sistemas de informação e de dados que os serviços da Comissão podem utilizar para atingir os seus objectivos no âmbito da cooperação para o desenvolvimento e da ajuda humanitária. A perspectiva de prestar um apoio directo para manter, reforçar e/ou alargar esses activos implica que a Comissão intensifique a sua cooperação com as Nações Unidas.

A cooperação operacional entre a CE e as agências, fundos e programas da ONU traduz-se actualmente na conclusão, caso a caso, de um elevado número de acordos de financiamento específicos. Vários obstáculos dificultaram até ao presente o desenvolvimento de uma cooperação programática a mais longo prazo entre a Comunidade e a ONU, favorecendo a abordagem alternativa do financiamento efectuado numa base caso a caso:

- Ausência de uma abordagem clara e global da cooperação com as Nações Unidas e de uma avaliação geral dessa cooperação;

- Análise insuficiente da natureza e mandato específicos das entidades da ONU, que exigem uma abordagem institucional específica;

- Graves condicionalismos resultantes das actuais disposições do regulamento financeiro;

- Dificuldade em chegar a acordo nomeadamente no que respeita aos princípios aplicáveis em matéria de controlo financeiro, de auditoria e de contratos públicos. Estas dificuldades resultam essencialmente de incompatibilidades processuais decorrentes de diferentes culturas e requisitos administrativos;

- Complexidade das Nações Unidas e coordenação insuficiente entre as agências (Secretariado-Geral e agências, fundos e programas com diferentes graus de autonomia e mandatos que se sobrepõem);

- Informação insuficiente sobre a execução por parte das entidades da ONU, quer em termos de conteúdo quer de periodicidade;

- Percepção negativa das prestações da ONU em várias instâncias;

- Identificação de uma série de carências na gestão das operações de índole humanitária durante várias crises, devido a restrições da ONU em matéria de segurança;

- Falta de visibilidade do financiamento comunitário de operações realizadas pela ONU.

Esta abordagem fragmentária da cooperação com a ONU conduziu igualmente a uma situação de bastante indefinição, em que as nossas contribuições para determinadas componentes das Nações Unidas variam acentuadamente de ano para ano, que impediu uma estabilidade sistemática, temática, previsível e operacional da cooperação CE/ONU. Estes problemas levaram, por conseguinte, a que a Comissão não coopere de forma mais sistemática com os fundos, programas e agências das Nações Unidas no que respeita ao financiamento e à realização de projectos, traduzindo-se igualmente numa certa discrepância entre as posições políticas assumidas pela União Europeia relativamente à cooperação com as Nações Unidas enquanto tal e a realidade das actividades desenvolvidas pela Comissão.

Esta análise mostra claramente que nenhuma das partes conseguiu tirar o máximo partido da cooperação existente. Esta situação explica-se nomeadamente por uma coordenação interna insuficiente de ambas as partes, por culturas administrativas diferentes, bem como por obstáculos de natureza institucional e regulamentar.

2. ESFORÇOS EM CURSO PARA MELHORAR O QUADRO DA COOPERAÇÃO CE/ONU

A Comissão está fortemente empenhada em criar um melhor contexto geral que contribua para um reforço da cooperação CE/ONU. Obviamente, é necessário um empenho idêntico por parte da ONU, se se pretender obter resultados tangíveis. Pelo seu lado, a Comissão já tem envidado esforços nesse sentido e está disposta a avançar ainda mais nessa direcção desde que determinadas condições se encontrem reunidas. Entre as várias medidas tomadas com vista a este objectivo, importa salientar:

- Os documentos de estratégia por país constituem actualmente os principais instrumentos para a orientação, gestão e revisão dos programas de ajuda comunitários. Estes instrumentos plurianuais garantirão uma maior previsibilidade e coerência na programação comunitária. Ao elaborar os documentos de estratégia por país, a Comissão identificará e explorará a pertinência de uma cooperação com as entidades da ONU, bem como com as instituições de Bretton Woods e outros doadores. O exercício de programação passa, por conseguinte, a constituir um processo crítico no âmbito do qual todas as possibilidades de cooperação reforçada com os parceiros da ONU serão tomadas em consideração de modo a garantir a resposta mais eficaz da CE relativamente às necessidades identificadas dos países parceiros;

- No contexto da actual reformulação do regulamento financeiro, a proposta da Comissão permitiria uma maior flexibilidade em termos de financiamento das actividades da ONU, nomeadamente através de contribuições para o financiamento de programas, sempre que tal se afigurasse adequado [4]. Com efeito, a proposta de reformulação do regulamento financeiro (art. 53º e 149º) [5] permitiria que a Comissão reconhecesse - tendo em conta regras internacionalmente reconhecidas - a equivalência dos processos de auditoria e de contabilidade, bem como os procedimentos de concursos de organizações internacionais com as suas próprias regras. As alterações permitiriam que a Comissão financiasse programas mais vastos definidos conjuntamente com uma determinada entidade da ONU e co-financiasse com outros doadores esses programas geridos por uma entidade da ONU;

[4] Financiamento de programas na acepção em que se procedeu a uma identificação de prioridades e objectivos específicos.

[5] Proposta de Regulamento do Conselho que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (COM(2000) 461 final de 17.10.2000).

- Um acordo-quadro entre a CE e a ONU relativo aos princípios aplicáveis ao financiamento ou ao co-financiamento de programas e de projectos geridos pelas Nações Unidas, através de uma troca de cartas, concluída em Agosto de 1999. O acordo foi finalizado e actualizado através de uma segunda troca de cartas (Outubro de 2000). Este acordo proporciona uma solução pragmática para muitas das dificuldades processuais resultantes da existência de dois sistemas, devendo ser novamente revisto antes de Agosto de 2001. Posteriormente, a Comissão desenvolveu um "modelo de convenção de subvenções com as organizações internacionais" (Dezembro de 2000), que define, em termos operacionais e contratuais, as cláusulas e os princípios previstos no acordo. Este modelo de convenção de subvenções, que actualmente é correntemente utilizado para operações financiadas pela Comissão e executadas por entidades da ONU, simplificou já substancialmente e acelerou, para satisfação de várias entidades da ONU, a preparação e a conclusão dos acordos de subvenção específicos para as operações em causa;

- No contexto da renegociação do acordo-quadro, a abordagem da Comissão permitirá que se possa afectar fundos comunitários numa base global às agências, fundos e programas da ONU e que a CE adopte uma abordagem mais centrada nos resultados do que nos recursos, desde que as Nações Unidas ofereçam à Comissão uma forma de representação permanente nos órgãos de programação e de gestão das suas agências, bem como nos seus sistemas de controlo externo. Esta abordagem foi também apoiada pelo Tribunal de Contas Europeu, que sugeriu que a relação entre a CE e a ONU deveria ser considerada numa base global, o que deveria permitir à Comissão seguir de forma satisfatória os programas para os quais contribui, sem afectar a autonomia operacional das Nações Unidas e o seu mandato multilateral. Por sua vez, num contexto mais vasto, a Comissão já realizou progressos substanciais, concentrando-se, no âmbito de operações de co-financiamento, nos resultados da operação no seu todo e, desta forma, abandonando a orçamentação baseada nos recursos dos orçamentos das operações. Todavia, tal não deverá excluir os financiamentos específicos, isto é, quando se identificam as prioridades e os objectivos específicos, que podem ser atingidos mediante uma abordagem orientada para os resultados;

- Em Dezembro de 1994, foi concluído, por um período de um ano, um acordo relativo à aplicação da "cláusula de verificação" da CE, que desde então foi prorrogado. A questão de verificação é naturalmente importante, podendo tornar-se ainda mais importante se a Comissão aplicar a abordagem programática no que respeita ao financiamento de actividades da ONU que a presente comunicação preconiza. Em consequência de problemas de ordem prática, a CE aprovou, em 1997, um primeiro conjunto de orientações para a aplicação desta cláusula (ausência de reacção negativa das Nações Unidas), que reviu em 1999, tendo convidado as Nações Unidas a pronunciar-se a este respeito. Apesar de em casos específicos (ACNUR, PAM) ter sido recentemente concedido um acesso adequado aos controladores da CE, as Nações Unidas não deram qualquer seguimento a esta questão entre Junho de 2000 e Março de 2001, altura em que as negociações foram retomadas. Pelo seu lado, a Comissão espera concluir com a ONU um acordo semelhante ao que está ser concluído com o Banco Mundial relativamente a esta questão. Simultaneamente, torna-se claro para as Nações Unidas que a Comissão está preparada para reduzir ou mesmo suspender o seu apoio aos parceiros da ONU cujas prestações não atinjam um nível aceitável. O Organismo Europeu de Luta Antifraude teve contactos com os serviços de investigação antifraude de vários organismos das Nações Unidas. Estes contactos realizados no contexto da segunda conferência de investigadores das Nações Unidas e das instituições financeiras multilaterais, em Junho de 2000, permitiram o estabelecimento de uma base para o reforço da cooperação no domínio da prevenção e da repressão da fraude.

A Comissão já encetou discussões não só com o Secretariado das Nações Unidas, mas também com algumas das suas agências especializadas, relativamente à revisão dos acordos existentes. No âmbito das regras comunitárias aplicáveis, a Comissão começou e continuará durante as conversações a:

- Reconhecer a natureza específica da ONU e seguir os seus procedimentos, que respeitam os requisitos de outros doadores, desde que não sejam contrários aos requisitos da Comunidade a nível da verificação e do respeito das regras de informação financeira;

- Favorecer uma abordagem mais orientada para os resultados do que para os recursos (simplificação em termos de definição dos custos elegíveis; disposições explícitas exigindo que os contratos prossigam objectivos claramente definidos, cuja realização possa ser provada através de relatórios adequados; pagamento final e financiamento de novas operações em função de uma boa execução);

- Nas condições acima definidas, abrir caminho ao financiamento regular de programas mais vastos definidos conjuntamente com uma determinada entidade das Nações Unidas. Tais programas poderiam abranger quer uma vasta região geográfica de um determinado sector, quer todo um sector, sem limitações geográficas, podendo igualmente implicar o co-financiamento, juntamente com vários doadores, de grandes projectos/programas geridos por uma entidade da ONU;

3. FAZER COINCIDIR AS CAPACIDADES FUNDAMENTAIS DAS AGÊNCIAS, DOS FUNDOS E DOS PROGRAMAS DA ONU COM AS PRIORIDADES POLÍTICAS DA CE

Na sua Declaração de Novembro de 2000 intitulada "A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia", o Conselho e a Comissão salientaram a importância da coordenação e da complementaridade no reforço da eficiência e da eficácia da cooperação para o desenvolvimento da CE, tendo apelado a uma maior coordenação no âmbito da União através de uma troca de informações mais intensa (ponto 30) e de um reforço do diálogo com os outros doadores, "em especial as (...) agências da Nações Unidas" (ponto 32). Uma outra questão importante mencionada foi a necessidade de introduzir uma maior coerência nas declarações da União ("...sempre que possível, exprimir-se com uma única voz nos fóruns internacionais, de modo a melhor exprimir a sua política de desenvolvimento e exercer uma maior influência sobre a emergência de um consenso internacional neste domínio") (ponto 33). Manifestaram igualmente a sua convicção de que as acções neste contexto contribuirão para reforçar a visibilidade da ajuda europeia e para a realização dos seus objectivos (ponto 34). Relativamente à complementaridade, o Conselho e a Comissão reafirmaram a importância das relações com as agências das Nações Unidas (e outros doadores) e apelaram às entidades financiadoras no sentido de partilharem a sua experiência e análises especialmente no que respeita à execução de abordagens sectoriais (ponto 36) como base para uma abordagem baseada na "vantagem comparativa".

O reforço da cooperação com as Nações Unidas orientar-se-á por dois princípios fundamentais:

- Divisão de tarefas entre os doadores e actividades de valor acrescentado/vantagem comparativa das Nações Unidas; e

- Recentralização das actividades de desenvolvimento da Comunidade num determinado número de domínios seleccionados em função da sua relação com o objectivo de redução da pobreza e com o valor acrescentado comunitário.

A Comissão está persuadida de que reforçando o diálogo e construindo uma parceria estratégica com determinados parceiros das Nações Unidas melhorará a eficácia da sua ajuda ao desenvolvimento e da sua ajuda humanitária, bem como a qualidade das intervenções das Nações Unidas em relação aos objectivos acordados. A Comissão espera que desse modo a coordenação entre os doadores seja mais eficaz, nomeadamente com o Grupo de Desenvolvimento das Nações Unidas e que a complementaridade com as actividades dos Estados-Membros seja reforçada. Os esforços a nível mundial para atingir os objectivos internacionais de desenvolvimento serão, por conseguinte, reforçados.

O primeiro passo para a Comissão criar as condições para uma parceria mais eficaz é o lançamento e a partilha com os Estados-Membros de uma análise dos mandatos e capacidades dos parceiros nas Nações Unidas de modo a apurar se as suas capacidades fundamentais correspondem às prioridades políticas da CE. Com base nessa análise, serão contactados parceiros seleccionados das Nações Unidas a fim de examinar o financiamento de programas temáticos pela Comunidade. A colaboração com outras entidades prosseguirá numa base ad hoc, em função da respectiva competitividade relativamente a um projecto específico.

Neste contexto, será necessário enunciar claramente as possibilidades de cooperação de determinados parceiros das Nações Unidas.

Naturalmente, no que respeita aos domínios de actividade, e sem qualquer preconceito quanto à dinâmica da cooperação CE/ONU ou ao processo de desenvolvimento dos países em questão, a cooperação com as Nações Unidas tenderá a concretizar-se preferencialmente com parceiros que ofereçam vantagens comparativas, nomeadamente em actividades que se inserem em um ou mais dos seis domínios salientados na declaração do Conselho e da Comissão acima mencionados:

* comércio e o desenvolvimento;

* integração e cooperação regionais;

* políticas macroeconómicas e promoção do sector social;

* transportes;

* segurança alimentar e desenvolvimento rural sustentável;

* reforço das capacidades institucionais;

* juntamente com aspectos horizontais (transectoriais) e outros.

A escolha dos possíveis parceiros da ONU deverá basear-se numa análise aprofundada e inspirar-se nomeadamente nos seguintes critérios:

- A concordância do mandato específico da organização com os objectivos e as prioridades da Comunidade;

- A coincidência das necessidades identificadas e das prioridades específicas tal como definidas a nível nacional pela CE e pela entidade da ONU, respectivamente;

- A experiência interna, a capacidade operacional e os resultados alcançados pelos parceiros da ONU, tendo especialmente em conta as vantagens comparativas;

- Os resultados globais em matéria de gestão, eficácia, eficiência e responsabilização, incluindo a qualidade das informações fornecidas relativamente aos resultados concretos das suas actividades.

O Anexo II apresenta um inventário preliminar das entidades das Nações Unidas que se ocupam do desenvolvimento e da ajuda humanitária. As informações fornecidas no Anexo II respeitam unicamente às questões relativas à cooperação anterior e actual entre a Comissão e determinadas agências, programas e fundos da ONU, não reflectindo de forma adequada a vasta gama de debates políticos em que os serviços da Comissão participam no âmbito dos organismos da ONU.

Ao desenvolver esta análise, é necessário reconhecer que se impõe uma abordagem diferenciada que tenha em conta as especificidades quer do desenvolvimento, quer das questões humanitárias, bem como de outras questões pertinentes para determinar a estratégia a adoptar relativamente a um país ou região, por exemplo, as suas potencialidades de cooperação no âmbito das estratégias de prevenção de conflitos associadas aos esforços de desenvolvimento.

No domínio da ajuda humanitária, a Comissão poderia adquirir um maior valor acrescentado principalmente através do reforço da sua cooperação com determinados organismos da ONU, em especial a nível político. Numa comunicação ao Conselho e ao Parlamento intitulada "Avaliação e futuro das actividades humanitárias da Comunidade" (COM (1999) 486 final, 26 de Novembro de 1999), a Comissão declarou a sua intenção de "...reforçar a sua parceria com agências multilaterais de primeiro plano tais como as Nações Unidas e a Cruz Vermelha oferecendo às que estivessem interessadas, para além de um financiamento operacional, um apoio programado a actividades de interesse mútuo...".

Com base naquele compromisso, o ECHO iniciou, em 2000, um diálogo de programação estratégica com os principais parceiros, incluindo em primeiro lugar o ACNUR e o PAM das Nações Unidas. Este diálogo destina-se a identificar uma plataforma comum de colaboração em que as nossas estratégias "geográficas" ou "temáticas" coincidam, desta forma construindo uma parceria mais previsível, mas também mais exigente. Uma tal parceria garantiria em certa medida a previsibilidade financeira pretendida pelos parceiros da ONU, ajudando-os simultaneamente a prestar um melhor serviço aos que dele necessitam (e permitindo, desse modo, um controlo mais apertado da utilização dos fundos).

A coordenação dos pedidos consolidados da ONU com as estratégias da Comissão exigiriam, assim, uma consulta interinstitucional muito mais estreita do que a actualmente existente, e um reforço da comunicação a todos os níveis desde a fase inicial da programação estratégica. Em especial, aquando da definição dos pedidos consolidados, seria conveniente reforçar a coordenação a nível local, nomeadamente promovendo uma maior participação das ONG, integrar medidas destinadas a proteger os trabalhadores humanitários, envidar maiores esforços para colmatar a lacuna entre a ajuda de emergência e o desenvolvimento e procurar gerir as crises de um modo mais global e estratégico (tendo como objectivo final que os pedidos consolidados possam conduzir a uma verdadeira programação estratégica comum em relação a determinados países) [6].

[6] Incluindo, por exemplo, os quadros estratégicos das Nações Unidas.

O objectivo pretendido é que o financiamento, por parte do ECHO, de operações realizadas pelas próprias Nações Unidas seja fundamentalmente consagrado às actividades em que as Nações Unidas possuem uma vasta experiência comprovada ou efectivamente apresentam vantagens comparativas reais no que respeita à prestação de uma ajuda humanitária específica.

No domínio da cooperação para o desenvolvimento, a Comissão considera que a identificação de "parceiros estratégicos da ONU" com mandatos que correspondam às prioridades comunitárias e o reforço do financiamento global e de programas a tais parceiros se traduziria numa melhoria significativa da eficácia da nossa cooperação. Nestes casos, a Comissão gostaria de constituir verdadeiras parcerias tendo em vista a definição de políticas e uma programação em comum. Logo que esteja criado um ambiente favorável, a Comissão poderia iniciar, com os parceiros seleccionados das Nações Unidas um diálogo estratégico com o objectivo de garantir uma convergência adequada dos pontos de vista relativamente aos objectivos e práticas de gestão por forma a colocar à sua disposição financiamentos comunitários previsíveis.

A análise exaustiva a realizar pela Comissão deverá permitir determinar se a nossa cooperação poderia ser reforçada tanto no domínio político como operacional com certas entidades da ONU ou se, em outros casos, a cooperação com organismos da ONU se deveria concentrar fundamentalmente no domínio político.

Os exemplos que a seguir se apresenta ilustram - independentemente de uma eventual escolha de política - domínios possíveis nos quais poderiam ser identificados parceiros estratégicos. A importância atribuída pelo PNUD à boa governação enquanto prioridade política poderia constituir uma boa base para uma cooperação programática mais estreita, permitindo associar os recursos financeiros consideráveis da CE à competência e aos recursos humanos do PNUD, especialmente no terreno. No contexto da nossa colaboração com o FIDA (Fundo Internacional do Desenvolvimento Agrícola), os programas de redução da dívida, as estratégias de redução da pobreza, os microfinanciamentos, enquanto instrumento para apoiar a luta contra a pobreza e promover o desenvolvimento, e a segurança alimentar das famílias deveriam ser mais explorados enquanto instrumentos de desenvolvimento. Dever-se-ia igualmente reforçar a cooperação com novas estruturas inovadoras tais como o programa das Nações Unidas contra a sida.

O diálogo com organismos principalmente vocacionados para aspectos regulamentares e políticos nos domínios económico e social, tais como a CNUCED, a OIT e a ONUDI, deveria centrar-se na integração dos países em desenvolvimento na economia mundial e nas normas do trabalho. A cooperação, em especial com a CNUCED, deveria procurar complementar outros instrumentos de política e apoiar os esforços de integração do comércio na política de desenvolvimento e prestar, na medida do necessário, assistência técnica relacionada com o comércio e desenvolvimento da capacidade de comércio. Deveria igualmente ter em conta os aspectos de desenvolvimento da nossa política comercial multilateral, incluindo a prestação de assistência técnica relacionada com o comércio no âmbito da OMC e da cooperação OMC/CNUCED a nível da ITC (Comissão do Comércio Internacional). As actividades operacionais deveriam respeitar as orientações fixadas no âmbito deste diálogo. No contexto dos futuros trabalhos relativos a acordos de parceria económica regional, deveria ser devidamente tomada em consideração a possível contribuição de entidades como a CNUCED, a FAO e a OIT. Além disso, deverão ser exploradas outras possibilidades de uma maior colaboração com outros organismos de natureza regulamentar e política, tais como a UIT, a OMI e o PNUA. A cooperação com essas organizações poderia traduzir-se num valor acrescentado em domínios relacionados com o desenvolvimento, como sejam os transportes, a sociedade da informação e as telecomunicações ou ainda o ambiente.

Embora o interesse de um financiamento previsível seja óbvio para ambas as partes, importa salientar que a previsibilidade do financiamento não pode implicar uma garantia de financiamento comunitário a um determinado nível. Pelo contrário, exige que a CE defina claramente as suas prioridades e garanta um grau mais elevado de coerência com as outras políticas comunitárias, permitindo que as agências, os fundos e os programas da ONU tenham em conta de forma mais eficaz as prioridades da CE aquando da concepção de projectos, assim como um melhor conhecimento das verbas com que podem contar. Com base nos documentos de estratégia nacional, tal significa aplicar uma abordagem plurianual à programação.

Importa igualmente salientar que, actualmente, a Comissão não preconiza a realização de contribuições para o financiamento (contribuições para o orçamento de financiamento) para as actividades das agências, programas e fundos da ONU. Efectivamente, tal como acima referido, a política de desenvolvimento comunitária, tal como enunciada na declaração do Conselho e da Comissão, baseia-se numa análise do valor acrescentado da CE em relação aos Estados-Membros. Este princípio é igualmente válido relativamente às relações da CE com as Nações Unidas. O financiamento adequado do orçamento de financiamento destas agências das Nações Unidas continua a incumbir aos Estados membros das Nações Unidas e não haveria qualquer valor acrescentado se a CE muito simplesmente o substituísse e transferisse para as agências das Nações Unidas a título de "contribuição para o orçamento central" os recursos que lhe são confiados pelos seus Estados-Membros.

4. RECOMENDAÇÕES

A fim de levar a cabo as alterações preconizadas na presente comunicação, os esforços de reforma em curso no que se refere à cooperação para o desenvolvimento da CE e da ONU e à gestão financeira global deverão ser prosseguidos. O objectivo da presente comunicação é assegurar uma melhor ligação entre os compromissos políticos assumidos a nível mundial, a definição de políticas, a programação e a preparação e a execução das actividades dos projectos. Neste contexto, é especialmente importante o apoio total dos Estados-Membros. Os pontos abaixo apresentados referem as medidas concretas que a Comissão, os Estados-Membros e as Nações Unidas deverão tomar para realizar os objectivos enunciados na presente comunicação.

a) Nível político - falar a uma só voz sempre que possível

Resulta claramente do que precede que a possibilidade de a CE prestar um contributo concreto e visível para os debates políticos em muitas das instâncias mundiais no âmbito das Nações Unidas depende da adopção de uma abordagem coordenada e coerente por parte da UE. Tal abordagem deveria incluir o papel da Comunidade Europeia nas discussões mundiais a nível político, uma maior coordenação política e o reforço do diálogo com as partes pertinentes do sistema, devendo igualmente traduzir-se em actividades e programas coordenados no terreno. As políticas e actividades comunitárias deverão ser coerentes, devendo as propostas apresentadas pela CE nas instâncias mundiais ser apoiadas por recursos financeiros, sempre que tal se afigurar adequado.

As medidas concretas que a Comissão deve tomar incluem nomeadamente:

- O envidar de maiores esforços para apresentar, explicar e divulgar as prioridades políticas da Comunidade no âmbito das Nações Unidas;

- O reforço da presença e da contribuição da CE nos diferentes órgãos de gestão dos organismos das Nações Unidas, bem como nos organismos políticos e oficiais das Nações Unidas e uma participação mais activa nos debates políticos nestes fóruns;

- A adequação dos recursos humanos, em especial nas delegações da CE nos locais de implantação pertinentes das Nações Unidas, em consequência da atribuição de uma maior importância à participação plena e activa da Comunidade nos trabalhos dos órgãos das Nações Unidas e a um reforço da cooperação no terreno.

Para realizar plenamente os seus objectivos, estas medidas implicam um reforço da coordenação a nível da União e um maior grau de coerência das posições da CE e dos Estados-Membros nas instâncias internacionais, de acordo com o previsto no artigo 180º do Tratado CE. A presente comunicação constitui um primeiro passo neste contexto. Simultaneamente, seria importante assegurar uma maior coerência entre a posição definida nas capitais, em Bruxelas e nas instâncias internacionais. Nesse sentido, uma maior credibilidade e influência da União nos domínios do desenvolvimento e humanitário dependem essencialmente de um reforço da coordenação a montante das políticas no âmbito do Conselho e de um apoio inequívoco dos Estados-Membros e das Nações Unidas em favor de uma participação mais activa da Comissão nos trabalhos dos organismos das Nações Unidas.

b) Nível operacional - adaptação dos mandatos e definição de domínios de interesse comum

Também neste contexto o objectivo deveria consistir em ser mais proactivo em relação às Nações Unidas. A Comissão passará a privilegiar o financiamento a programas, em vez de um financiamento decidido caso a caso. Tal poderia ser feito através da selecção de partes de programas das Nações Unidas que se inscrevam plenamente nas próprias estratégias de intervenção da Comunidade e/ou da definição de orientações políticas gerais claras para a cooperação com entidades específicas, devendo ser feito numa base sectorial.

A Comissão estudará também a possibilidade de disponibilizar verbas a determinados fundos e programas da ONU, o que lhes permitirá centrar-se no reforço e na reafirmação das competências essenciais que assumem um especial interesse para a Comunidade.

As medidas concretas que a Comissão deve adoptar incluem nomeadamente:

- Analisar os mandatos, bem como os pontos fortes e fracos dos parceiros das Nações Unidas, por forma a adaptar as suas capacidades essenciais às prioridades de política da Comunidade, identificando desse modo os "parceiros estratégicos da ONU" e, desta forma, considerar a possibilidade de apoiar as capacidades "essenciais" dos "parceiros estratégicos da ONU" e reforçar o financiamento dos programas desses organismos;

- Reforçar o diálogo com os "parceiros estratégicos da ONU" em matéria de programação e definição de política (nomeadamente, através da participação nas actividades dos órgãos directivos como observadores activos, bem como nas reuniões dos grupos de doadores pertinentes);

- Garantir uma articulação adequada do financiamento de programas e das verbas financeiras globais com as estratégias definidas nos documentos de estratégia nacional e integrar as verbas financeiras nos processos de orçamentação plurianual por forma a garantir a previsibilidade e a estabilidade. Integrar a execução destas orientações no processo de reforço da coordenação e da complementaridade com os EM da UE, bem como com outros doadores e agências multilaterais;

- Definir orientações estratégicas gerais claras para a cooperação com entidades da ONU;

- Melhorar as orientações operacionais gerais contidas no Acordo-Quadro para a cooperação com as entidades da ONU e encorajar todas as entidades da ONU a aderir a esse acordo;

- Apoiar o Organismo Europeu de Luta Antifraude no estabelecimento de relações operacionais mais estreitas com os parceiros da ONU por forma a prevenir e detectar a fraude que envolva financiamentos comunitários, bem como assegurar um acompanhamento adequado nos casos de fraude;

- Prosseguir o financiamento de projectos, se for caso disso, de outros parceiros das Nações Unidas.

A contribuição dos Estados-Membros para melhorar a eficácia da cooperação operacional entre a CE e as Nações Unidas nos domínios do desenvolvimento e humanitário é essencial: o seu apoio é indispensável para criar um contexto jurídico e financeiro favorável (em especial, através do seu compromisso no sentido de elaborar um regulamento financeiro mais flexível), bem como a sua determinação em melhorar o intercâmbio de informações em matéria de política e de execução a nível da União.

Por último, a nova abordagem adoptada pela Comissão só poderá ser bem sucedida se a instituição puder contar com uma colaboração activa por parte das Nações Unidas. Efectivamente, uma melhor cooperação entre a CE e as Nações Unidas a nível operacional e de política nos domínios do desenvolvimento e humanitário depende do reforço da coordenação interna no âmbito das Nações Unidas, da focalização nos seus pontos fortes a nível temático em conformidade com o processo de reforma em curso e das negociações sobre o enquadramento jurídico e financeiro da cooperação. Tal significa que é necessário iniciar urgentemente e de forma construtiva um diálogo com a Comunidade sobre a revisão do acordo-quadro, bem como examinar a cláusula de verificação e o controlo de gestão.

ANEXO 1

1. Secretariado das Nações Unidas e Órgãos Estatutários

- Secretariado das Nações Unidas (ONU) - Nova Iorque, EUA

- Assembleia Geral das Nações Unidas (UNGA) e Comités - Nova Iorque, EUA

- Conselho Económico e Social (ECOSOC) - Nova Iorque, EUA e Genebra, Suíça, e comissões técnicas

- Secretariado das Nações Unidas em Genebra (UNOG) - Genebra, Suíça

- Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos do Homem (ACNUDH), Secretariado - Genebra, Suíça

- Secretariado das Nações Unidas em Nairobi (UNON) - Nairobi, Quénia

- Secretariado das Nações Unidas em Viena (UNOV) - Viena, Áustria

- Gabinete das Nações Unidas para os Assuntos do Espaciais (OOSA) - Viena, Áustria

- Comissão das Nações Unidas para o Direito Comercial Internacional (CNUDCI) - Viena, Áustria

- Gabinete das Nações Unidas para os Serviços de Apoio aos Projectos (UNOPS) - Nova Iorque, EUA

- Comissão Económica para a África (CEA) - Adis Abeba, Etiópia

- Comissão Económica para a Europa (CEE-Nações Unidas) - Genebra, Suíça

- Comissão Económica para a América Latina e Caraíbas (CEALC) - Santiago, Chile

- Comissão Económica e Social para a Ásia e o Pacífico (CESAP) - Banguecoque, Tailândia

- Comissão Económica e Social para a Ásia Ocidental (CESAO) - Beirute, Líbano

2. Fundos e Programas

- Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) - Nova Iorque, EUA

- Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (CNUCED) - Genebra, Suíça

- Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) - Nova Iorque, EUA

- Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para a Mulher (UNIFEM) - Nova Iorque, EUA

- Voluntários das Nações Unidas (UNV) - Bona, Alemanha

- Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA) - Nairobi, Quénia

- Fundo das Nações Unidas para a População (FNUAP) - Nova Iorque, EUA

- Programa das Nações Unidas para o Controlo Internacional da Droga (PNUCID) - Viena, Áustria

- Programa Alimentar Mundial (PAM) - Roma, Itália

- Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Próximo Oriente (UNRWA) - Gaza, Faixa de Gaza e Amã, Jordânia

- Centro das Nações Unidas para os Estabelecimentos Humanos (UNCHS (Habitat)) - Nairobi, Quénia

- Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), Secretariado do - Genebra, Suíça

- Universidade das Nações Unidas (UNU) - Tóquio, Japão

- Instituto Internacional de Investigação e de Formação das Nações Unidas para a Promoção da Mulher (INSTRAW) - São Domingos, República Dominicana

- Instituto das Nações Unidas para a Investigação sobre o Desarmamento (UNIDIR) - Genebra, Suíça

- Instituto das Nações Unidas para a Formação e a Investigação (UNITAR) - Genebra, Suíça

- Instituto Internacional sobre o Envelhecimento (INIA) - La Valeta, Malta

- Instituto de Investigação das Nações Unidas para o Desenvolvimento Social (UNRISD) - Genebra, Suíça

- Instituto Inter-regional de Investigação das Nações Unidas sobre a Criminalidade e a Justiça (UNICRI) - Roma, Itália

- Centro de Comércio Internacional (UNCTAD/OMC) - Genebra, Suíça

3. Agências Especializadas

- Organização Internacional do Trabalho (OIT) - Genebra, Suíça

- Centro Internacional de Formação (OIT/CIF) - Turim, Itália

- Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) - Roma, Itália

- Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) - Paris, França

- Gabinete Internacional de Educação (GIE) - Genebra, Suíça

- Organização da Aviação Civil Internacional (OACI/ICAO) - Montreal, Canadá

- Organização Mundial da Saúde (OMS) - Genebra, Suíça

- União Postal Universal (UPU) - Berna, Suíça

- União Internacional das Telecomunicações (UIT) - Genebra, Suíça

- Organização Meteorológica Mundial (OMM) - Genebra, Suíça

- Organização Marítima Internacional (OMI) - Londres, Reino Unido

- Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI) - Genebra, Suíça

- Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola (FIDA) - Roma, Itália

- Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (ONUDI) - Viena, Áustria

- Centro Internacional para a Ciência e a Alta Tecnologia (ICS) - Trieste, Itália

4. Organizações Autónomas

- Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) - Viena, Áustria

- Organização Mundial do Turismo (OMT) - Madrid, Espanha

ANEXO 2: Inventário preliminar da actual e da anterior cooperação com os organismos das Nações Unidas encarregados do desenvolvimento e dos assuntos humanitários

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