1.

W dniu 11 marca 2020 r. Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) ogłosiła wybuch COVID-19 „pandemią”. W uwagach wstępnych podczas briefingu dla mediów poświęconego COVID-19 w tym dniu dyrektor generalny WHO przyznał, że pandemia COVID-19 „nie jest jedynie kryzysem w dziedzinie zdrowia publicznego, lecz jest to kryzys, który dotknie każdego sektora […]”. Pandemia i środki nadzwyczajne przyjęte przez rządy na całym świecie w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa spowodowały bowiem bezprecedensowe zakłócenia. Filozof Edgar Morin napisał, że nawet jeśli pandemia ta nie jest pierwszą w historii ludzkości, jej „radykalna nowość” polega na tym, że wywołała ona „megakryzys, na który składa się połączenie kryzysów politycznych, gospodarczych, społecznych, ekologicznych, narodowych [i] globalnych” ( 2 ). Pandemia stała się również poważnym wyzwaniem w kontekście prawnym. Jeden z komentatorów trafnie zauważył, że jest to „test warunków skrajnych” ( 3 ) dla prawa umów w takim zakresie, w jakim może ona „stanowić poważny test przydatności obecnego prawa do zapewnienia odpowiednich środków reagowania” na jej skutki ( 4 ).

2.

Wśród sektorów, które pandemia COVID-19 dotknęła w sposób najdotkliwszy i natychmiastowy, znalazła się turystyka. Skutki gospodarcze są „bezprecedensowe”, biorąc pod uwagę fakt, że turystyka jest trzecią co do wielkości kategorią eksportową, odpowiadającą za 7 % światowego handlu w 2019 r., a także że „ucierpiały wszystkie elementy jej rozległego łańcucha wartości” ( 5 ). Obostrzenia, godziny policyjne, zakazy podróżowania i zamknięcie granic znacznie ograniczyły samą istotę podróży, jaką jest swoboda przemieszczania się. W wyniku przyjętych przez rządy ograniczeń mających na celu zatrzymanie rozprzestrzeniania się wirusa działalność organizatorów imprez turystycznych, przewoźników i ogólnie przedsiębiorstw w sektorze turystycznym uległa zasadniczo natychmiastowemu wstrzymaniu. Ponadto musieli oni zmagać się z powszechnym odwoływaniem podróży i żądaniami zwrotu kosztów.

3.

Niniejsza sprawa dotyczy w szczególności kwestii przyjęcia krajowych przepisów przewidujących tymczasowe odstępstwa od przepisów konsumenckich regulujących umowy o udział w imprezie turystycznej. Zaskarżone przepisy umożliwiały między innymi organizatorom imprez turystycznych wydawanie podróżnym bonów zamiast zwrotu kosztów jako sposób na rozwiązanie nagłych problemów tych podmiotów z płynnością finansową. Ze względu na kontekst kryzysu zdrowotnego sprawa wykracza poza kwestię określenia praw w unijnym prawie konsumenckim. Dotyczy ona możliwych ograniczeń adekwatności istniejących ram prawnych w odniesieniu do pandemii COVID-19. Porusza również tematykę zasięgu uprawnień nadzwyczajnych państw członkowskich w kontekście „pandemicznego stanu wyjątkowego” ( 6 ).

4.

Motywy 31 i 40 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2302 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych, zmieniającej rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 i dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/83/UE oraz uchylającej dyrektywę Rady 90/314/EWG (Dz.U. 2015, L 326, s. 1) mają następujące brzmienie:

[…]

5.

W art. 3 pkt 12 tej dyrektywy zdefiniowano pojęcie „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności” jako oznaczające „sytuację poza kontrolą strony powołującej się na taką sytuację i której skutków nie można było uniknąć, nawet gdyby podjęto wszelkie rozsądne działania”.

6.

Artykuł 4 dyrektywy 2015/2302, zatytułowany „Poziom harmonizacji” stanowi:

„O ile niniejsza dyrektywa nie stanowi inaczej, państwa członkowskie nie mogą utrzymywać ani wprowadzać do swojego prawa krajowego przepisów odbiegających od tych, które zostały ustanowione w niniejszej dyrektywie, w tym również przepisów surowszych lub łagodniejszych, prowadzących do zróżnicowanego poziomu ochrony podróżnych”.

7.

Artykuł 12 dyrektywy 2015/2302 stanowi:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby podróżny miał możliwość rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej w każdym momencie przed rozpoczęciem imprezy turystycznej. W przypadku gdy podróżny rozwiąże umowę o udział w imprezie turystycznej zgodnie z niniejszym ustępem, może być zobowiązany do zapłacenia odpowiedniej i możliwej do uzasadnienia opłaty za rozwiązanie na rzecz organizatora. […]

2.   Niezależnie od ust. 1 podróżny ma prawo do rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej przed rozpoczęciem imprezy turystycznej bez ponoszenia jakiejkolwiek opłaty za rozwiązanie w przypadku nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności występujących w miejscu docelowym lub jego najbliższym sąsiedztwie, które to okoliczności w znaczącym stopniu wpływają na realizację imprezy turystycznej lub które w znaczącym stopniu wpływają na przewóz pasażerów do miejsca docelowego. W przypadku rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej zgodnie z niniejszym ustępem podróżny jest uprawniony do pełnego zwrotu wszelkich wpłat dokonanych z tytułu imprezy turystycznej, ale nie ma prawa do dodatkowej rekompensaty.

3.   Organizator może rozwiązać umowę o udział w imprezie turystycznej i dokonać pełnego zwrotu podróżnemu wszelkich wpłat dokonanych z tytułu imprezy turystycznej, bez ponoszenia odpowiedzialności za dodatkową rekompensatę, jeżeli:

[…]

4.   Organizator dokonuje wszelkich zwrotów wymaganych na podstawie ust. 2 i 3 lub, w przypadku ust. 1, zwraca wszelkie płatności dokonane przez podróżnego lub w jego imieniu z tytułu danej imprezy turystycznej, pomniejszone o odpowiednią opłatę za rozwiązanie umowy. Takie zwroty na rzecz podróżnego dokonywane są bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie nie później niż w ciągu 14 dni od rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej.

[…]”.

8.

Artykuł 17 dyrektywy 2015/2302, zatytułowany „Skuteczność i zakres ochrony na wypadek niewypłacalności”, ma następujące brzmienie:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, by organizatorzy prowadzący przedsiębiorstwo na ich terytorium posiadali zabezpieczenie na potrzeby zwrotu wszystkich wpłat dokonanych przez podróżnych lub w ich imieniu w zakresie, w jakim dane usługi nie zostały wykonane w wyniku niewypłacalności organizatora. […]

[…]

2.   Zabezpieczenie, o którym mowa w ust. 1, musi być skuteczne i obejmować zasadnie przewidywalne koszty. […]

[…]”.

9.

Artykuł 23 dyrektywy 2015/2302, zatytułowany „Bezwzględnie wiążący charakter dyrektywy”, w ust. 2 i 3 stanowi:

„2.   Podróżni nie mogą zrzekać się praw przyznanych im na mocy środków krajowych transponujących niniejszą dyrektywę.

3.   Wszelkie porozumienia umowne lub oświadczenia podróżnego, które bezpośrednio lub pośrednio prowadzą do zrzeczenia się lub ograniczenia praw przyznanych podróżnemu na podstawie niniejszej dyrektywy lub mają na celu obejście stosowania niniejszej dyrektywy, nie są wiążące dla podróżnego”.

10.

Skarżący, Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) oraz Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), są francuskimi stowarzyszeniami konsumentów. Kwestionują oni zgodność z prawem szeregu aktów prawnych, w tym ordonnance No 2020‑315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (rozporządzenia nr 2020‑315 z dnia 25 marca 2020 r. w sprawie warunków finansowych rozwiązywania niektórych umów dotyczących podróży turystycznych i pobytów w przypadku wystąpienia nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).

11.

Zaskarżone rozporządzenie wydano na podstawie upoważnienia udzielonego rządowi francuskiemu na mocy loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 (ustawy kryzysowej z dnia 23 marca 2020 r. w celu stawienia czoła pandemii COVID-19) „w celu zaradzenia gospodarczym, finansowym i społecznym skutkom rozprzestrzeniania się epidemii COVID-19 oraz skutkom środków zastosowanych w celu ograniczenia tego rozprzestrzeniania się, a w szczególności w celu zapobieżenia i ograniczenia zaprzestania działalności przez osoby fizyczne i prawne prowadzące działalność gospodarczą oraz stowarzyszenia, a także ich wpływu na zatrudnienie”.

12.

Artykuł 1 ust. II zaskarżonego rozporządzenia przewiduje odstępstwo od niektórych przepisów art. L.211‑14 code du tourisme (kodeksu turystyki), w którym transponowano art. 12 ust. 1–4 dyrektywy 2015/2302. Zgodnie z tym przepisem w przypadku rozwiązania umowy sprzedaży podróży i pobytu w okresie od 1 marca 2020 r. do 15 września 2020 r.„organizator lub sprzedawca detaliczny może zaproponować, zamiast pełnego zwrotu dokonanych wpłat, bon” wartości równej sumie wpłat dokonanych w ramach rozwiązanej umowy. Propozycję taką składa się najpóźniej w ciągu trzech miesięcy od dnia powiadomienia o rozwiązaniu umowy i jest ona ważna przez 18 miesięcy. Dopiero po upływie tego 18-miesięcznego okresu i w przypadku braku akceptacji przez klienta zaproponowanej mu usługi identycznej lub równoważnej z usługą, której dotyczyła rozwiązana umowa, przedsiębiorca będzie zobowiązany do pełnego zwrotu dokonanych wpłat.

13.

Sąd odsyłający wyjaśnia, że przepisy zaskarżonego rozporządzenia przyjęto w celu zabezpieczenia płynności finansowej i wypłacalności objętych nimi usługodawców w sytuacji, w której ponad 7000 zarejestrowanych we Francji operatorów podróży i pobytów stanęło w obliczu poważnych trudności. Jako że pandemia COVID-19 dotknęła jednocześnie nie tylko Francję i większość krajów Europy, lecz także prawie wszystkie kontynenty, operatorzy podróży i pobytów musieli uporać się z anulowaniem zamówień na bezprecedensową skalę i brakiem nowych rezerwacji. W tych okolicznościach natychmiastowy zwrot kosztów wszystkich anulowanych usług mógł zagrozić działalności zainteresowanych podmiotów gospodarczych, a w konsekwencji możliwości uzyskania przez klientów zwrotu jakichkolwiek dokonanych wpłat.

14.

Sąd odsyłający stwierdza ponadto, że wartość bonów wystawionych przez francuskich operatorów imprez turystycznych na dzień 15 września 2020 r., od kiedy zaskarżone rozporządzenie nie było już stosowane, wynosiła blisko 990 mln EUR, co stanowi około 10 % obrotów sektora w standardowym roku.

15.

Zgodnie z uwagami skarżących przedstawionymi przed sądem odsyłającym przepisy zaskarżonego rozporządzenia naruszają art. 12 dyrektywy 2015/2302. W artykule tym przewidziano prawo podróżnego, w przypadku rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej, do zwrotu wszelkich wpłat dokonanych na podstawie tej umowy w terminie 14 dni od jej rozwiązania. Ponadto skarżący twierdzą, że przepisy te naruszają zasadę wolnej konkurencji na jednolitym rynku i cel harmonizacyjny dyrektywy.

16.

W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu, Francja) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

17.

Uwagi na piśmie przedstawiły Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) oraz Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), rządy belgijski, czeski, duński, francuski, włoski, słowacki i fiński, a także Komisja Europejska. Z wyjątkiem rządów duńskiego i fińskiego strony te były również reprezentowane podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 1 czerwca 2022 r.

18.

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on organizatora [będącego stroną] umowy o udział w imprezie turystycznej, w przypadku rozwiązania umowy, do dokonania pełnego zwrotu w pieniądzu wszelkich dokonanych wpłat, czy też zezwala na alternatywę, w szczególności w postaci bonu o wartości równej kwocie wszelkich dokonanych wpłat.

19.

W związku z tym należy przypomnieć, że art. 12 dyrektywy 2015/2302 określa prawa i obowiązki stron w odniesieniu do rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej. Ściślej rzecz biorąc, w przypadku nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności ustępy drugi i trzeci tego artykułu przewidują uprawnienie zarówno podróżnego, jak i organizatora do rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej, na warunkach w nich określonych. Rozwiązanie umowy o udział w imprezie turystycznej skutkuje powstaniem zobowiązania organizatora do zapewnienia pełnego zwrotu wszelkich wpłat dokonanych przez podróżnego z tytułu imprezy turystycznej. Zwrot ten, zgodnie z art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302, ma nastąpić „bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie nie później niż w ciągu 14 dni od rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej”.

20.

W dyrektywie 2015/2302 nie zdefiniowano pojęcia „zwrotu” ani nie zawarto wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich w tym zakresie. W takim przypadku zarówno względy jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasada równego traktowania wskazują, że brzmieniu przepisu prawa Unii należy zwykle nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię. W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, z uwzględnieniem jednocześnie kontekstu, w jakim są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią ( 7 ).

21.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2015/2302 „zwrot” dotyczy „wszelkich wpłat dokonanych z tytułu imprezy turystycznej”. Odzwierciedla to znaczenie słowa „zwrot” w języku potocznym, które odnosi się do kwoty pieniężnej zwracanej danej osobie. W języku angielskim termin „refund” stosuje się w szczególności, gdy płatność jest należna „zwłaszcza ze względu na fakt, że zapłacono zbyt dużo lub nie jest się zadowolonym z produktu lub usługi” ( 8 ). Takie rozumienie słowa „refund” znajduje odzwierciedlenie w różnych wersjach językowych tego przepisu ( 9 ).

22.

„Zwrotu” wszelkich dokonanych wpłat nie można zatem rozumieć jako uprawnienia organizatora do zapewnienia odroczonej formy płatności, na przykład bonu.

23.

Po drugie, znaczenie to znajduje potwierdzenie w kontekście art. 12 dyrektywy 2015/2302, który stanowi część jej rozdziału III. W tym samym rozdziale art. 11 dyrektywy 2015/2302 reguluje kwestię zmiany innych warunków umowy o udział w imprezie turystycznej. Artykuł ten przewiduje w ust. 2, że w pewnych okolicznościach, w tym w przypadku, gdy organizator jest zobowiązany do istotnej zmiany głównych właściwości usług turystycznych – jak wskazano to w art. 5 ust. 1 akapit pierwszy pkt a) dyrektywy 2015/2302 – podróżny może zaakceptować zaproponowane zmiany lub rozwiązać umowę bez ponoszenia opłat z tego tytułu. Jeżeli podróżny rozwiąże umowę o udział w imprezie turystycznej, może on zaakceptować zastępczą imprezę turystyczną, jeżeli organizator taką oferuje. Artykuł 11 ust. 5 dyrektywy 2015/2302 stanowi, że jeżeli podróżny nie zaakceptuje zastępczej imprezy turystycznej, organizator zwraca wszystkie wpłaty dokonane przez podróżnego. Jak podkreślił rząd francuski w swoich uwagach na piśmie, przepis ten byłby pozbawiony jakiegokolwiek skutku, gdyby organizator mógł wydać podróżnemu bon zamiast zwrotu wszelkich dokonanych wpłat. Wynika z tego, że w ramach systemu dyrektywy 2015/2302 „zwrot” na rzecz podróżnego obejmuje jego lub jej prawo do otrzymania płatności dokonanych w pieniądzu. Jakakolwiek inna forma zastępczej imprezy turystycznej lub bonu nie powinna być zatem traktowana jako odpowiednik „zwrotu”.

24.

Ponadto art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 stanowi, że zwrot ma być dokonany „bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie nie później niż w ciągu 14 dni od rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej”. Jak zasadniczo wskazuje Komisja w swoich uwagach na piśmie, z przepisu tego wynika, że podróżny ma prawo do natychmiastowego otrzymania środków pieniężnych, aby móc nimi niezwłocznie i zgodnie ze swoją wolą dysponować.

25.

Ten sposób wykładni znajduje również oparcie w genezie art. 12 dyrektywy 2015/2302, która została osadzona na tle modernizacji przepisów zawartych w dyrektywie Rady 90/314 ( 10 ). Artykuł 4 ust. 6 dyrektywy Rady 90/314 stanowił, że jeżeli konsument odstąpi od umowy w przypadku znaczących zmian warunków imprezy turystycznej lub jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny, nieleżącej po stronie konsumenta, organizator odwoła usługę przed uzgodnioną datą rozpoczęcia podróży, konsument jest uprawniony albo do skorzystania z imprezy zastępczej, albo do otrzymania w możliwie najkrótszym terminie zwrotu całości kwot wpłaconych przez niego lub nią w ramach umowy. Artykuł 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 przewiduje jednak tylko jedną możliwość, a mianowicie „zwrot” wszelkich dokonanych wpłat. Nic nie wskazuje na to, że taki „zwrot” można zastąpić wbrew woli podróżnego bonem lub jakimkolwiek innym substytutem płatności w pieniądzu.

26.

Inne instrumenty prawne w dziedzinie praw pasażerów i konsumentów przewidują wyraźnie bon jako formę zwrotu kosztów, ale wyłącznie jako opcję dla podróżnego. Tak jest w przypadku praw pasażerów linii lotniczych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 261/2004 ( 11 ). W art. 7 ust. 3 tego rozporządzenia rozróżniono dwie możliwości wypłaty odszkodowania: albo w gotówce (elektronicznym przelewem bankowym, przekazem bankowym lub czekami bankowymi) albo, za pisemną zgodą pasażera, w bonach podróżnych lub w formie innych usług. W odniesieniu do praw pasażerów w ruchu kolejowym art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 ( 12 ) stanowi, że odszkodowanie może zostać wypłacone w postaci kuponów lub innych usług, jeżeli ich warunki są elastyczne (szczególnie w odniesieniu do okresu ważności oraz miejsca docelowego). Odszkodowanie jest wypłacane w formie pieniężnej na wniosek pasażera. Takie samo prawo określono w odniesieniu do pasażerów podróżujących drogą morską w art. 19 ust. 5 rozporządzenia nr 1177/2010 ( 13 ). Wreszcie w zakresie praw konsumentów przewidzianych w dyrektywie 2011/83/UE ( 14 ) z jej motywu 46 wynika jasno, że zwrot płatności otrzymanych od konsumenta nie może być dokonywany za pomocą bonu wartościowego, chyba że konsument używał bonów wartościowych przy początkowej transakcji lub wyraźnie zgodził się na nie.

27.

Wreszcie za wykładnią, zgodnie z którą zwrot za pomocą obowiązkowego bonu jest niezgodny z art. 12 dyrektywy 2015/2302, przemawia cel tej dyrektywy. Jak stwierdzono w jej motywie 7, większość podróżnych nabywających imprezy turystyczne to konsumenci w rozumieniu unijnego prawa konsumentów. Dyrektywa 2015/2302 jest środkiem, który ma się przyczyniać do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony konsumentów zgodnie z rozpatrywanymi łącznie art. 169 ust. 1, art. 169 ust. 2 lit. a) i art. 114 ust. 3 TFUE w świetle art. 38 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 15 ). Szeroka wykładnia pojęcia „zwrotu” obejmująca bony mogłaby podważyć ten cel.

28.

Rząd słowacki zajmuje inne stanowisko niż sugerowane w niniejszej opinii. Rząd ten twierdzi, że niektóre wersje językowe, w tym wersja angielska, rozróżniają „refund” i „reimbursement” wszelkich dokonanych wpłat. Zdaniem tego rządu z użycia tych dwóch różnych terminów wynika, że „reimbursement” powinien być w pieniądzu, podczas gdy „refund” może również obejmować ofertę bonu (według wyboru organizatora). W art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 mowa jest o obowiązku organizatora do dokonania wszelkich zwrotów [„refunds”] wymaganych na podstawie ust. 2 i 3 lub, w przypadku ust. 1, zwrotu [„reimbursement”] wszelkich płatności dokonanych przez podróżnego z tytułu danej imprezy turystycznej, pomniejszonych o odpowiednią opłatę za rozwiązanie umowy. Obowiązek dokonania zwrotu [„refund”] powstaje w przypadku rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej, między innymi gdy wystąpią nieuniknione i nadzwyczajne okoliczności, na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 dyrektywy 2015/2302. Obowiązek dokonania zwrotu [„reimbursement”] powstaje, gdy umowa o udział w imprezie turystycznej zostaje rozwiązana przez podróżnego, w zależności od okoliczności, za odpowiednią i możliwą do uzasadnienia opłatą za rozwiązanie.

29.

W użyciu terminów „refund” i „reimbursement” nie ma jednak niczego, co wskazywałoby, że organizator jest uprawniony do dokonania zwrotu w formie obowiązkowego bonu. Jak wskazano w pkt 21 powyżej, termin „refund” w języku angielskim oznacza zwrot środków pieniężnych i jest szczególnie stosowany w przypadku, gdy osoba żądająca zwrotu pieniędzy nie jest zadowolona z produktu lub usługi.

30.

W każdym razie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych ( 16 ). W wersji francuskiej, greckiej i hiszpańskiej art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 zastosowano ten sam termin w odniesieniu do zwrotu wszelkich otrzymanych płatności – niezależnie od przyczyny rozwiązania umowy. Użycie dwóch terminów tylko w niektórych wersjach językowych nie może zatem prowadzić do innych wniosków niż te, które można jednoznacznie wywieść z kontekstu i celu wspomnianej dyrektywy.

31.

W związku z powyższym stoję na stanowisku, że obowiązek organizatora w zakresie dokonania zwrotu kosztów podróżnemu zgodnie z art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 obejmuje wyłącznie zwrot w pieniądzu, z wyłączeniem jakiejkolwiek alternatywy narzuconej przez organizatora, w szczególności w postaci bonu.

32.

Podróżny nie może zrzec się prawa do otrzymania zwrotu w pieniądzu. Zgodnie bowiem z art. 23 dyrektywy 2015/2302 podróżni nie mogą zrzekać się praw przyznanych im na mocy środków krajowych transponujących tę dyrektywę. Wobec tego bezwzględnie wiążący charakter dyrektywy 2015/2302 nie uniemożliwia organizatorowi zaoferowania podróżnemu fakultatywnego bonu, który może on swobodnie przyjąć po wystąpieniu zdarzenia powodującego powstanie prawa do otrzymania zwrotu. Jak wyjaśniono w zaleceniu Komisji (UE) 2020/648 ( 17 ), zaoferowanie przez organizatora bonu „nie pozbawia […] podróżnych prawa do otrzymania zwrotu w formie pieniężnej”. Dlatego obowiązkowy bon nie jest zgodny z bezwzględnie wiążącym charakterem dyrektywy 2015/2302.

33.

W świetle powyższych rozważań stwierdzam, że art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on organizatora będącego stroną umowy o udział w imprezie turystycznej, w przypadku rozwiązania umowy, do zapewnienia zwrotu w pieniądzu wszelkich dokonanych wpłat i że stoi on na przeszkodzie narzuceniu przez tego organizatora alternatywy, w szczególności w postaci bonu w kwocie równej kwocie wszelkich dokonanych wpłat. Przepis ten nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by podróżny zdecydował się na otrzymanie takiego bonu po zaistnieniu zdarzenia powodującego powstanie prawa do zwrotu.

34.

W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy kryzys zdrowotny związany z pandemią COVID-19 i nadzwyczajne skutki, jakie wywarł on na sektor turystyczny, uzasadniają – a jeżeli tak, to na jakich warunkach i w jakich granicach – odstępstwo od obowiązku zwrotu przez organizatora podróżnemu całkowitej kwoty wszelkich wpłat dokonanych z tytułu imprezy turystycznej w terminie 14 dni od rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej, zgodnie z art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302.

35.

W celu udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytanie sądu odsyłającego przeanalizuję po kolei szereg aspektów wpływu stanu zagrożenia zdrowia publicznego na zakres i wykonywanie praw przewidzianych w dyrektywie 2015/2302. Pierwszy z nich dotyczy tego, czy potencjalne ograniczenia swobody przemieszczania się przyjęte przez państwa członkowskie w związku z pandemią COVID-19 mogą uzasadniać odstępstwo od obowiązku zapewnienia przez organizatora zwrotu kosztów. Drugi dotyczy kwestii, czy pandemia jest sytuacją wykraczającą poza zakres „nieuniknionych i nadzwyczajnych” okoliczności przewidzianych w dyrektywie 2015/2302. Trzeci dotyczy możliwości zastosowania dyrektywy 2015/2302 w kontekście pandemii. Czwarty dotyczy tego, czy stan zagrożenia zdrowia publicznego może uzasadniać odstępstwo od szczegółowego przepisu wtórnego prawa Unii ze względu na siłę wyższą.

36.

Wstępna kwestia, którą należy poruszyć w odniesieniu do ewentualnego odstępstwa od prawa Unii w związku z pandemią, dotyczy wpływu wszelkich ograniczeń na swobodę przemieszczania się obywateli UE. Ochrona zdrowia publicznego, porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego może uzasadniać ograniczenie praw i wolności przewidzianych prawem Unii w zakresie swobodnego przepływu osób ( 18 ). Poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego może uzasadniać tymczasowe przywrócenie kontroli granicznych na granicach wewnętrznych zgodnie z kodeksem granicznym Schengen ( 19 ). Ponadto „[w] skrajnie trudnej sytuacji państwo członkowskie może wskazać potrzebę przywrócenia kontroli granicznych jako reakcję na zagrożenie, jakie stwarza choroba zakaźna” ( 20 ). Ochrona zdrowia publicznego, która należy do kompetencji państw członkowskich zgodnie z art. 168 ust. 7 TFUE, może uzasadniać przyjęcie dalszych ograniczeń w swobodnym przepływie osób. Takie ograniczenia powinny jednak „przestrzegać zasad prawa [Unii], w szczególności zasady proporcjonalności i niedyskryminacji” ( 21 ). Podczas pandemii Unia Europejska starała się unikać wpływu podejmowanych przez państwa członkowskie jednostronnych środków, które były źródłem znacznych zakłóceń dla przedsiębiorstw i obywateli, oraz zapewnić koordynację między państwami członkowskimi ( 22 ).

37.

Szczególne pytanie, jakie nasuwa się w niniejszej sprawie, dotyczy tego, czy uzasadnione odstępstwo od swobody przemieszczania się w Unii Europejskiej może podobnie uzasadniać dalsze odstępstwa od szczegółowego przepisu wtórnego prawa Unii, który zakłada realizację prawa do swobodnego przemieszczania się. W tym względzie należy przypomnieć, że dyrektywa 2015/2302 harmonizuje prawa i obowiązki wynikające z umów o udział w imprezie turystycznej w celu ułatwienia utworzenia prawdziwego wewnętrznego rynku konsumenckiego ( 23 ).

38.

Pandemia COVID-19 skłoniła państwa członkowskie do przywrócenia kontroli granicznych i przyjęcia dalszych środków w zakresie ochrony zdrowia publicznego, co miało istotny wpływ na swobodny przepływ osób i usług. W takich okolicznościach można by twierdzić, że jeżeli państwa członkowskie mogą wyjątkowo uzasadnić wprowadzenie ograniczenia swobody przemieszczania się, powinny one być uprawnione do przyjęcia dalszych środków w dziedzinie zharmonizowanego wtórnego prawa Unii, które zakłada swobodę przemieszczania się, aby przeciwdziałać efektowi domina wynikającemu z ograniczenia tej swobody.

39.

Jednakże uznanie tak szerokiego wyjątku, nieprzewidzianego w traktatach, poważnie naruszyłoby nadrzędność prawa Unii, jego wiążący charakter i jednolite stosowanie. Wyciągając w pełni logiczne wnioski, taki wyjątek mógłby oznaczać, że w stanie zagrożenia zdrowia publicznego prawo Unii nie ma zastosowania ( 24 ).

40.

Natomiast od początku pandemii instytucje UE starały się wspierać koordynację. Jednostronne działania, do których niektóre państwa członkowskie uciekały się na początku pandemii, stopniowo ustąpiły miejsca środkom skoordynowanym ( 25 ). Jak podkreśla bowiem Komisja w jednym ze swoich komunikatów dotyczących strategii UE w zakresie szczepionek, „[p]odstawę silnej europejskiej odpowiedzi na pandemię COVID stanowi jedność i zachowanie funkcjonowania jednolitego rynku” ( 26 ). Należy również podkreślić, że reakcja na kryzys związany z COVID-19 zaowocowała największym w historii pakietem stymulacyjnym – NextGenerationEU.

41.

W związku z powyższym jestem zdania, że wszelkie odstępstwa od prawa Unii w zakresie swobody przemieszczania się nie mogą uzasadniać odstępstw od szczegółowego przepisu wtórnego prawa Unii, a konkretnie od prawa podróżnego do otrzymania zwrotu, przewidzianego w art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302.

42.

Po rozważeniu tej wstępnej kwestii zbadam, jak stan zagrożenia zdrowia publicznego spowodowany pandemią COVID-19 wpisuje się w system dyrektywy 2015/2302.

43.

W art. 12 ust. 2 dyrektywa 2015/2302 przewiduje prawo podróżnego do rozwiązania umowy bez uiszczania opłaty za rozwiązanie w przypadku „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności występujących w miejscu docelowym lub jego najbliższym sąsiedztwie, które to okoliczności w znaczącym stopniu wpływają na realizację imprezy turystycznej lub które w znaczącym stopniu wpływają na przewóz pasażerów do miejsca docelowego”. Organizator może również rozwiązać umowę o udział w imprezie turystycznej, zgodnie z art. 12 ust. 3 lit. b) tej dyrektywy, jeżeli między innymi nie ma możliwości zrealizowania umowy z powodu „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”. W każdym wypadku podróżny ma prawo do otrzymania pełnego zwrotu wszelkich dokonanych wpłat. W celu ustalenia prawa podróżnego do otrzymania zwrotu zgodnie z tą dyrektywą w kontekście pandemii COVID-19 należy zatem na wstępie ustalić, czy pandemię tę należy uznać za objętą, co do zasady, zakresem pojęcia „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności” ( 27 ).

44.

Pojęcie „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności” zdefiniowano w art. 3 pkt 12 dyrektywy 2015/2302 jako „sytuację poza kontrolą strony powołującej się na taką sytuację i której skutków nie można było uniknąć, nawet gdyby podjęto wszelkie rozsądne działania”. W motywie 31 tej dyrektywy podano kilka przykładów zdarzeń, które mieszczą się w zakresie tego pojęcia, takich jak „znaczące zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, takie jak wybuch epidemii poważnej choroby w docelowym miejscu podróży”. Wybuch pandemii COVID-19 stanowił znaczące zagrożenie dla zdrowia ludzkiego nie tylko w docelowym miejscu podróży, ale na całym świecie. Pandemia spełnia co do zasady przesłanki określone w definicji „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”. Jest to bowiem sytuacja, na którą nikt nie ma wpływu i której skutków nie można było uniknąć, nawet przy podjęciu wszelkich rozsądnych działań.

45.

Rząd francuski twierdzi jednak, że pandemia stanowi sytuację siły wyższej, której nie można utożsamiać z „nieuniknionymi i nadzwyczajnymi okolicznościami” przewidzianymi w tej dyrektywie. Rząd ten twierdzi zasadniczo, że nadzwyczajna skala pandemii COVID-19 sprawia, iż jest to sytuacja wykraczająca poza„nieuniknione i nadzwyczajne okoliczności”. Rządy czeski, włoski i słowacki podnoszą, że dyrektywa 2015/2302 nie znajduje zastosowania do pandemii COVID-19. Tym samym państwa członkowskie pozostają kompetentne, aby przewidzieć inne zobowiązania umowne niż te określone w art. 12 ust. 4 tej dyrektywy.

46.

Na poparcie swojego stanowiska rząd francuski przypomina przesłanki pojęcia siły wyższej, które zgodnie z orzecznictwem obejmuje „nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od powołującego się na nie podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności” ( 28 ). Rząd ten utrzymuje, że pojęcie „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności” nie „zastępuje całkowicie” pojęcia siły wyższej, które pozostaje poza zakresem dyrektywy 2015/2302.

47.

W tym względzie rząd francuski zauważa, że pojęcia siły wyższej nie uwzględniono w art. 12 dyrektywy 2015/2302. Ponadto wskazuje, że definicja pojęcia „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności” zawarta w art. 3 pkt 12 dyrektywy 2015/2302 nie jest tożsama z pojęciem siły wyższej, ponieważ nie wymaga, aby takie okoliczności były „nadzwyczajne i nieprzewidywalne”. Jego zdaniem art. 12 ust. 4 i motyw 31 dyrektywy 2015/2302 rozpatrywane łącznie przemawiają za wnioskiem, że dyrektywa ta obejmuje zdarzenia nadzwyczajne, które są odosobnione i ograniczone w czasie i przestrzeni. Rząd ten jest zdania, że w treści tej dyrektywy nie przewidziano nadzwyczajnych wydarzeń o ogólnoświatowym zasięgu i takowych skutkach. Podnosi, że taka interpretacja jest zgodna z effet utile art. 12 dyrektywy 2015/2302, który opiera się na założeniu, iż organizator może ponieść konsekwencje finansowe rozwiązania umowy z powodu nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności. Gdyby przepis ten znajdował zastosowanie nawet w kontekście pandemii, która powoduje zawieszenie działalności handlowej organizatorów podróży, byłoby to sprzeczne z celem tej dyrektywy, jakim jest zachowanie konkurencyjności przedsiębiorstw przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony konsumentów.

48.

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ponieważ pojęcie siły wyższej nie ma jednakowej treści w różnych dziedzinach stosowania prawa Unii, jego znaczenie powinno zostać ustalone w oparciu o ramy prawne, w których ma wywierać skutki ( 29 ). W mojej ocenie w kontekście prawnym dyrektywy 2015/2302 pojęcie siły wyższej jest objęte zakresem „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”.

49.

Na wstępie, jak już wspomniano, pandemia spełnia, co do zasady, przesłanki określone w definicji „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”. W dyrektywie 2015/2302 nie ma żadnych elementów, które wskazywałyby, że zdarzenie, które mieści się w zakresie tego pojęcia, musi jednak zostać wyłączone, jeśli ma dużą skalę lub szczególnie nadzwyczajny charakter. Nie jestem przekonana, że inny wniosek można by wyciągnąć z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2015/2302, który określa prawo podróżnego do rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej w przypadku „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności występujących w miejscu docelowym lub jego najbliższym sąsiedztwie”. W tej części zdania nacisk kładzie się bowiem na konieczność zbadania sytuacji w miejscu realizacji imprezy turystycznej, czyli w docelowym miejscu podróży, aby ocenić wystąpienie nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności. Nie ma to jednak w zamierzeniu wyłączenia zdarzeń, które występują nie tylko w miejscu docelowym, lecz także w innym miejscu.

50.

Następnie uważam, że należy wskazać, iż Trybunał z ostrożnością traktuje podejmowane przez przewoźników próby powoływania się na odrębną kategorię szczególnie nadzwyczajnych zdarzeń, które pozwoliłyby im uchylić się od zobowiązań. Można by w tym względzie przywołać przykład z dziedziny praw pasażerów linii lotniczych. W znanym wyroku McDonagh ( 30 ), dotyczącym erupcji wulkanu Eyjafjallajökull, Trybunał orzekł, że rozporządzenie nr 261/2004 nie zawiera żadnych wskazówek pozwalających wnioskować, że dopuszcza ono poza „nadzwyczajnymi okolicznościami”, o których mowa w art. 5 ust. 3 omawianego rozporządzenia, oddzielną kategorię zdarzeń „szczególnie nadzwyczajnych”, które jakoby skutkują zwolnieniem przewoźnika lotniczego ze wszystkich obowiązków ( 31 ).

51.

Zastosowanie rozumowania przedstawionego w wyroku McDonagh ( 32 ) w drodze analogii do dyrektywy 2015/2302 prowadziłoby do wniosku, że w dyrektywie tej brak jest wskazówek przemawiających za uznaniem oddzielnej kategorii zdarzeń poza „nieuniknionymi i nadzwyczajnymi okolicznościami”, o których mowa w jej art. 3 pkt 12. Tym bardziej, że dyrektywa ta, zgodnie z art. 4, przewiduje pełną harmonizację praw i obowiązków stron umowy o udział w imprezie turystycznej.

52.

Interpretacja dyrektywy 2015/2302 jako uznającej oddzielną kategorię szczególnie nadzwyczajnych okoliczności, takich jak pandemia COVID-19, wyłączonych z zakresu pojęcia „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”, mogłaby prowadzić do sprzecznych rezultatów, ostatecznie podważając spójność systemu ustanowionego dyrektywą 2015/2302. Strony byłyby bowiem uprawnione do rozwiązania umowy, jeżeli ryzyko dla zdrowia ludzkiego wystąpi w docelowym miejscu podróży i wpłynie na wykonanie umowy o udział w imprezie turystycznej, ale pozostałyby związane umową w przypadku znacznego ryzyka dla zdrowia ludzkiego spowodowanego pandemią, nawet jeśli realizacja imprezy turystycznej byłaby poważnie zagrożona. Ponadto organizator byłby uprawniony do odmowy wypłaty odszkodowania za szkody, jeżeli wykazano, że brak zgodności w wykonaniu umowy o udział w imprezie turystycznej wynika z „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”, które występują w miejscu docelowym podróży, zgodnie z art. 14 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2015/2302, ale nie byłby do tego uprawniony w przypadku pandemii.

53.

Powyższe rozważania pozwalają mi wnioskować, iż interpretacja zaproponowana przez rząd francuski skutkowałaby zakwestionowaniem systematyki i zasadniczego celu dyrektywy 2015/2302, którym jest umożliwienie podróżnym i przedsiębiorcom korzystania w pełni z rynku wewnętrznego, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony konsumentów ( 33 ). Prowadziłaby również do poważnej niepewności prawa z uwagi na próbę rozróżnienia sytuacji siły wyższej z jednej strony i „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności” z drugiej strony, bez określenia wyraźnej granicy między nimi.

54.

Za taką interpretacją przemawia również geneza dyrektywy 2015/2302. Artykuł 4 ust. 6 dyrektywy 90/314 przewidywał możliwość odstąpienia od umowy przez organizatora przed uzgodnioną datą rozpoczęcia podróży. W takim wypadku podróżny miał prawo do odszkodowania od organizatora, z wyjątkiem sytuacji, gdy „odwołanie imprezy wynika z […] działania siły wyższej, tzn. niezwykłych i nieprzewidzianych okoliczności niezależnych od strony, która się na nie powołuje i których konsekwencji mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć, z wyłączeniem sprzedania większej niż dostępne ilości miejsc”. Nie uznawano podobnej możliwości odwołania dla podróżnego. W dyrektywie 2015/2302 wypełniono tę lukę i przyznano w niej tożsame prawo dla podróżnych. Zamiarem prawodawcy było zatem przyznanie równych praw stronom umowy o udział w imprezie turystycznej w przypadku „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”. Brak jest wskazówek pozwalających wnioskować, że intencją było ograniczenie prawa do odstąpienia od umowy dla obu stron poprzez wyłączenie siły wyższej z zakresu „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”.

55.

W tym względzie należy podnieść, że o ile we wniosku ustawodawczym ( 34 ) Komisji zastosowano pojęcie „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”, dokument roboczy służb Komisji towarzyszący temu wnioskowi ( 35 ) zawiera, w niektórych wypadkach, odniesienia do pojęcia siły wyższej ( 36 ). Ponadto w sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady ze stosowania dyrektywy 2015/2302 wyjaśniono, że „[p]ojęcie »nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności« zastępuje pojęcie »działania siły wyższej« zastosowane w dyrektywie z 1990 r.” ( 37 ). Prześledzenie genezy dyrektywy 2015/2302 potwierdza zatem tezę, że w kontekście dyrektywy 2015/2302 siła wyższa jest pojęciem równoważnym z pojęciem „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”.

56.

W związku z powyższym stwierdzam, że w konkretnym kontekście dyrektywy 2015/2302 pojęcie „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności” nie wyklucza pandemii jako sytuacji siły wyższej.

57.

Rządy belgijski, czeski, słowacki i włoski nie dokonują rozróżnienia między „nieuniknionymi i nadzwyczajnymi okolicznościami” a siłą wyższą. Kwestionują natomiast szerzej możliwość zastosowania dyrektywy 2015/2302 w kontekście pandemii. Rządy te twierdzą zasadniczo, że dyrektywa ta obejmuje nieuniknione i nadzwyczajne okoliczności o zasięgu lokalnym i ograniczonym, z wyłączeniem pandemii. Uzasadnienia dla takiej argumentacji upatrują w treści motywu 31 dyrektywy 2015/2302, w którym wśród przykładów nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności uprawniających do wcześniejszego rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej wymienia się „znaczące zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, takie jak wybuch epidemii poważnej choroby w docelowym miejscu podróży” ( 38 ).

58.

Moim zdaniem z motywu 31 nie można wywnioskować, że prawodawca zamierzał ograniczyć możliwość zastosowania dyrektywy 2015/2302 do zdarzeń na poziomie lokalnym. Motyw ten zawiera jedynie orientacyjny wykaz sytuacji nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności. Wydaje się, że prowadzi to raczej do wniosku przeciwnego niż ten, za którym opowiadają się wspomniane wyżej rządy. Jeżeli rozprzestrzenianie się poważnej choroby w docelowym miejscu podróży stanowi przykład „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”, powinno to mieć zastosowanie a fortiori w odniesieniu do rozprzestrzeniania się poważnej choroby na całym świecie. Ten sam tok rozumowania można zastosować w odniesieniu do art. 12 ust. 2 dyrektywy 2015/2302, w którym określono prawo podróżnego do rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej w przypadku nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności „występujących w miejscu docelowym lub jego najbliższym sąsiedztwie, które to okoliczności w znaczącym stopniu wpływają na realizację imprezy turystycznej”. Jeżeli podróżny ma prawo do rozwiązania umowy w przypadku nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności występujących na poziomie lokalnym i wywierających znaczący wpływ na realizację imprezy turystycznej, to tym bardziej powinien mieć takie samo prawo, gdy tego rodzaju zdarzenie ma miejsce na skalę globalną i ma znaczący wpływ na realizację imprezy turystycznej.

59.

Niemniej prawodawca Unii może przewidzieć różne prawa i obowiązki stron w przypadku nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności w zależności od skali zakłóceń. W tym względzie należy wskazać, że dyrektywę 2015/2302 przyjęto w następstwie kryzysu z 2010 r. wywołanego chmurą pyłu wulkanicznego, który to kryzys miał znaczący wpływ na sektor turystyczny. Nawet jeśli wpływ ten nie jest porównywalny z pandemią COVID-19, to stanowił dla prawodawcy okazję do odpowiedniej zmiany przepisów. Tak było na przykład w przypadku ograniczenia odpowiedzialności organizatora za koszty zakwaterowania przez okres nieprzekraczający trzech nocy w odniesieniu do jednego podróżnego, tak długo jak niemożliwe jest zapewnienie powrotu podróżnego zgodnie z umową o udział w imprezie turystycznej z uwagi na nieuniknione i nadzwyczajne okoliczności [art. 13 ust. 7 dyrektywy 2015/2302]. Dlatego też uważam, że zasadne jest wnioskowanie, iż gdyby intencją prawodawcy było ograniczenie, wyłączenie lub odmienne uregulowanie prawa podróżnego do otrzymania zwrotu w terminie 14 dni od odstąpienia od umowy w przypadku nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności powodujących zakłócenia na określoną skalę, uczyniłby to w sposób wyraźny.

60.

Rządy czeski i słowacki podniosły ponadto, że obowiązek organizatora do dokonania zwrotu wpłat podróżnemu na podstawie art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 nie ma zastosowania ze względu na ograniczony zakres ochrony na wypadek niewypłacalności. W art. 17 dyrektywy 2015/2302 przewidziano obowiązek państw członkowskich do zapewnienia, aby organizatorzy prowadzący przedsiębiorstwo na ich terytorium posiadali zabezpieczenie na potrzeby zwrotu wszystkich wpłat dokonanych przez podróżnych lub w ich imieniu w zakresie, w jakim dane usługi nie zostały wykonane w wyniku niewypłacalności organizatora. Zabezpieczenie to „musi być skuteczne i obejmować zasadnie przewidywalne koszty” ( 39 ). W motywie 40 dyrektywy 2015/2302 wskazano, że skuteczna ochrona na wypadek niewypłacalności „nie powinna jednak uwzględniać skrajnie nieprawdopodobnego ryzyka, jak na przykład równoczesnej niewypłacalności kilku największych organizatorów, gdyż miałoby to nieproporcjonalny wpływ na koszty ochrony, ograniczając tym samym jej skuteczność”. W odniesieniu do takich przypadków w motywie tym wskazano, że „gwarancja zwrotu może być ograniczona”. Wspomniane rządy twierdzą, że w przypadku powszechnych uchybień organizatorów podróżni nie otrzymaliby żadnych zwrotów, ponieważ ich roszczenia nie byłyby chronione.

61.

W tym zakresie z art. 17 dyrektywy 2015/2302 wynika, że obowiązek organizatora do zapewnienia zabezpieczenia na potrzeby zwrotu wszelkich dokonanych płatności obejmuje przypadek, w którym odpowiednie usługi nie są wykonywane w wyniku niewypłacalności organizatora. Oznacza to, że roszczenie o zwrot płatności jest chronione, gdy problem z płynnością finansową wynika z niewypłacalności organizatora. Jednakże w przypadku pandemii problemy z płynnością finansową wynikają z powszechnych wniosków o odstąpienie od umowy, które mogą następnie doprowadzić do niewypłacalności. Z tego powodu w zaleceniu Komisji w sprawie bonów uznano, że w przypadku niewypłacalności organizatorów „istnieje ryzyko, że wielu podróżnych […] nie otrzyma żadnego zwrotu, ponieważ ich roszczenia wobec organizatorów […] nie będą zabezpieczone” ( 40 ).

62.

Co więcej, z faktu, że dyrektywa 2015/2302 nie harmonizuje ochrony na wypadek niewypłacalności w odniesieniu do roszczeń o zwrot w takich sytuacjach nie można jednak wysnuć wniosku, że art. 12 ust. 4 tej dyrektywy nie ma zastosowania. W szerszym ujęciu dyrektywa 2015/2302 nie harmonizuje środków restrukturyzacyjnych ani ochrony na wypadek upadłości w odniesieniu do organizatorów podróży. Jest prawdą, że materialne prawo upadłościowe, wobec braku harmonizacji na poziomie prawa Unii, pozostaje obecnie w znacznym stopniu w kompetencji państw członkowskich. Państwa te są jednak zobowiązane do wykonywania tej kompetencji z poszanowaniem prawa Unii, w tym podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE ( 41 ). Dlatego też wszelkie środki przyjęte przez państwa członkowskie w celu złagodzenia problemów z płynnością finansową organizatorów podróży powinny respektować istotę prawa podróżnego do otrzymania zwrotu zgodnie z art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302. Środki te powinny ponadto być zgodne z prawem dotyczącym pomocy państwa.

63.

Co się tyczy prawa dotyczącego pomocy państwa w zaleceniu Komisji w sprawie bonów przypomniano, że państwa członkowskie mogą udzielić podmiotom w sektorze podróży i transportu wsparcia płynności, aby zapewnić zaspokojenie roszczeń o zwrot kosztów, które zgłoszono w związku z pandemią COVID-19. Zalecenie to zawiera odwołanie do tymczasowych ram środków pomocy państwa ( 42 ) jako podstawy zgodności takiego wsparcia płynności z przepisami UE dotyczącymi pomocy państwa.

64.

W świetle powyższych rozważań uważam, że dyrektywa 2015/2302 znajduje zastosowanie w kontekście pandemii COVID-19.

65.

Kolejną kwestią, którą należy rozstrzygnąć, jest to, czy w przypadku poważnego zagrożenia zdrowia publicznego organizatorzy podróży mogą powoływać się na siłę wyższą w celu odstąpienia od przepisu wtórnego prawa Unii. W szczególności rząd francuski podniósł, że art. 12 dyrektywy 2015/2302 nie wyklucza możliwości zastosowania zasady „siły wyższej”, rozwiniętej w orzecznictwie Trybunału. Powołuje się w tym zakresie na wyrok w sprawie Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka ( 43 ) (zwany dalej „wyrokiem Billerud”), jak również na postanowienie w sprawie Luxaviation ( 44 ).

66.

Sprawa, która doprowadziła do wydania wyroku Billerud, dotyczyła spółek, wobec których zastosowano karę z tytułu braku zwrotu w wyznaczonym terminie uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Spółki te twierdziły, że zarzucany im brak zwrotu wynikał z wewnętrznych niedopatrzeń administracyjnych. Trybunał, odwołując się do swojego wcześniejszego orzecznictwa w wyroku Valsabbia/Komisja ( 45 ), orzekł, że „nawet w braku konkretnych przepisów uwzględnienie działania siły wyższej jest możliwe, jeżeli wskazana przez podmiot prawa przyczyna zewnętrzna w sposób nieodparty i nieunikniony obiektywnie uniemożliwia zainteresowanemu dopełnienie ciążących na nim obowiązków” ( 46 ). Trybunał stwierdził również w tym samym punkcie, że to do sądu krajowego należy ustalenie, czy dany podmiot gospodarczy, mimo wszelkich starań, jakie mógłby podjąć w celu dotrzymania wyznaczonego terminu, napotkał okoliczności wobec niego zewnętrzne, nadzwyczajne i nieprzewidywalne, wykraczające poza zwykłe wewnętrzne niedopatrzenie ( 47 ).

67.

Z kontekstu wyroku Billerud wynika, że uznany w nim sposób obrony przed siłą wyższą dotyczy ograniczonej możliwości odstąpienia od konsekwencji prawnych niewykonania obowiązku wynikającego z prawa Unii. Następnie zbadam, czy argumentacja przedstawiona w tym wyroku ma znaczenie w kontekście niniejszej sprawy, która dotyczy kwestii odstępstwa od obowiązku wynikającego ze szczegółowego przepisu prawa Unii ze względu na siłę wyższą.

68.

W podpunktach b) i c) mojej powyższej analizy przyjęłam pogląd, że sytuacja siły wyższej jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 2015/2302 i mieści się co do zasady w pojęciu „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności”. Dyrektywa 2015/2302 zawiera już szczegółowe przepisy regulujące stosunek umowny w przypadku wystąpienia nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności. Przepisy te obejmują jej art. 12 ust. 2 i 3, które przewidują prawo podróżnego lub organizatora do rozwiązania umowy w przypadku nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności. W myśl art. 12 ust. 4 skutkiem rozwiązania umowy jest powstanie po stronie organizatora obowiązku zapewnienia podróżnemu pełnego zwrotu wszelkich płatności dokonanych z tytułu imprezy turystycznej bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie nie później niż w ciągu 14 dni od rozwiązania umowy.

69.

Jednakże fakt, że dyrektywa 2015/2302 zawiera szczegółowe przepisy dotyczące wpływu nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności na stosunek umowny, nie musi oznaczać, że nie ma możliwości zastosowania wyroku Billerud. Powodem jest to, że ponieważ w przypadku pandemii nieuniknione i nadzwyczajne okoliczności nie tylko uniemożliwiły organizatorowi wykonanie umowy, lecz także znacząco wpłynęły na zdolność administracyjną organizatorów do rozpatrywania wniosków o rozwiązanie umowy oraz ich zdolność finansową do wypłaty zwrotów. Z tej perspektywy można by jeszcze zastosować zasadę ustanowioną w wyroku Billerud. Zasada ta może być rozumiana jako dopuszczająca pewien stopień tolerancji w odniesieniu do ścisłego stosowania prawa ( 48 ). Badacze zajmujący się kwestią wpływu COVID-19 na prawo ochrony konsumentów i politykę konsumencką ( 49 ) opracowali pojęcie „społecznej siły wyższej”, aby odzwierciedlić „zbiorowy wpływu pandemii na wszystkie zaangażowane interesy”. Istotą tego pojęcia jest uznanie, że pandemia wywarła poważny i nieoczekiwany wpływ zarówno na konsumentów, jak i na przedsiębiorstwa, i stała się przedmiotem obaw społeczeństwa jako całości.

70.

W takich okolicznościach zasada siły wyższej w odniesieniu do obiektywnej niemożności przestrzegania prawa Unii, ustanowiona w wyroku Billerud, mogłaby mieć zastosowanie, tak aby zapewnić bardzo ograniczoną możliwość tymczasowego zwolnienia z dopełnienia określonego obowiązku ustanowionego w zharmonizowanej dziedzinie wtórnego prawa Unii. Organizatorzy mogliby wówczas powoływać się na siłę wyższą, gdy mimo wszelkich starań w celu dotrzymania terminów wyznaczonych w art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 pandemia wywołuje konsekwencje, które w sposób nieodparty i nieunikniony skutkują trudnościami niemożliwymi do natychmiastowego przezwyciężenia, do tego stopnia, że obiektywnie uniemożliwiają zainteresowanym dopełnienie obowiązków wynikających z tego przepisu ( 50 ). W tym względzie można wziąć pod uwagę rzeczywiste ryzyko upadłości zagrażające istnieniu organizatora, który powołuje się na siłę wyższą ( 51 ). Organizatorzy mogą powoływać się na działanie siły wyższej jedynie w odniesieniu do okresu niezbędnego do przezwyciężenia tych trudności ( 52 ). Przy takich ograniczeniach zastosowanie ogólnej zasady siły wyższej w odniesieniu do obiektywnej niemożności przestrzegania prawa Unii w kontekście umowy o udział w imprezie turystycznej nie jest ogólną klauzulą wyjścia (ani carte blanche). Może ono dopuszczać jedynie czasowe odstępstwo od ścisłych terminów i tylko na okres niezbędny do zorganizowania prawidłowych zwrotów.

71.

Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, jest to, czy zasada siły wyższej w odniesieniu do obiektywnej niemożności przestrzegania wtórnego prawa Unii mogłaby pozwolić organizatorom na odroczenie zwrotu kosztów w postaci bonu. Z punktu widzenia umowy propozycja wydania bonu stanowi formę dostosowania umowy. Oferta bonu skutkuje zachowaniem stosunku umownego. Bon bowiem skutkuje przesunięciem wykonania umowy na późniejszy okres, kiedy okoliczności pozwolą na wznowienie podróży. Zgodność takiego dostosowania umowy z dyrektywą 2015/2302 będzie zależała od szczególnych właściwości bonu.

72.

W niniejszej sprawie bon o właściwościach wskazanych w zaskarżonym rozporządzeniu nie wydaje się być zgodny z dyrektywą 2015/2302. W szczególności oferta takiego bonu nie wydaje się przywracać równowagi między stronami w związku z sytuacją siły wyższej. Wydaje się raczej, że jest niekorzystna dla jednej strony umowy, mianowicie dla podróżnego. Jak wskazał jeden z komentatorów, „nadmierne jest zmuszanie klienta do finansowania drugiej strony umowy wbrew swojej woli” ( 53 ). Dzieje się tak przede wszystkim ze względu na okres ważności bonu, który wynosi 18 miesięcy. Dopiero po upływie tego okresu podróżny ma możliwość skorzystania z prawa do zwrotu, przy czym nie istnieje żadna gwarancja na wypadek niewypłacalności organizatora. Ponadto to na podróżnym spoczywa obowiązek podjęcia niezbędnych kroków w celu otrzymania swoich środków po upływie tego okresu. Każda renegocjacja umowy powinna być korzystna dla obu stron. W piśmiennictwie prawniczym przedstawicieli doktryny słusznie wskazuje się, że organizatorzy turystyki i konsumenci powinni „odnosić obopólne korzyści z systemu bonów”, a tak będzie w przypadku, „gdy organizatorzy turystyki zaoferują konsumentowi coś ponad to, do czego jest uprawniony w świetle przepisów prawa” ( 54 ).

73.

Ostatecznie uzgodnienie umowne w obliczu sytuacji siły wyższej będzie zależało od okoliczności danej sprawy w świetle zasady dobrej wiary ( 55 ). W kontekście pandemii, zwłaszcza na samym początku, nie można całkowicie pominąć wpływu rozwiązania umowy na drugą stronę. Biorąc pod uwagę zakres odwołanych podróży, nawet ci organizatorzy, którzy mieli możliwości finansowe, aby dokonać zwrotów na rzecz wszystkich podróżnych, musieliby mieć przynajmniej trochę czasu na przetworzenie zwrotu dokonanych płatności ( 56 ). Podczas rozprawy Komisja przyznała, że w początkowych fazach pandemii większość podróżnych zareagowała na sytuację w sposób pragmatyczny i nie oczekiwała zwrotu kosztów w krótkim terminie 14 dni, który obowiązywałby w normalnych okolicznościach. Pod warunkiem otrzymania wystarczających informacji na temat warunków zwrotu byli oni skłonni poczekać przez rozsądny czas. Obie strony umowy o udział w imprezie turystycznej powinny zatem starać się działać w sposób „odpowiedzialny i uczciwy” ( 57 ).

74.

W świetle powyższego uważam, że dany organizator może powołać się na siłę wyższą w okolicznościach, w których, pomimo dołożenia wszelkich starań w celu dotrzymania terminów pandemia COVID-19 wywołała nieuchronne i nieuniknione konsekwencje, skutkujące trudnościami niemożliwymi do natychmiastowego przezwyciężenia, do tego stopnia, że obiektywnie uniemożliwiają organizatorowi zapewnienie zwrotu na podstawie art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302. Organizator może powoływać się na siłę wyższą jedynie przez okres niezbędny do rozwiązania tych trudności. Powołanie się na siłę wyższą w związku z obiektywną niemożnością przestrzegania prawa Unii nie pozwala jednak organizatorom na wydanie bonu o właściwościach wskazanych w zaskarżonym rozporządzeniu.

75.

Gdyby przyjąć, że tok rozumowania w wyroku Billerud może mieć zastosowanie w przypadku, gdy spełnienie przez indywidualnego organizatora obowiązku zwrotu wszelkich płatności dokonanych przez podróżnych w ciągu 14 dni jest obiektywnie niemożliwe z powodu pandemii COVID-19, to nadal nie dałoby to właściwej odpowiedzi w niniejszej sprawie. Sprawa ta nie dotyczy bowiem sporu między podmiotami prywatnymi. Dotyczy zgodności z prawem przepisu, na mocy którego państwo członkowskie decyduje się przyjąć środek stanowiący odstępstwo od wtórnego prawa Unii w odpowiedzi na pandemię COVID-19. Dlatego uważam, że twierdzenia zawarte w wyroku Billerud nie mogą być automatycznie stosowane w odniesieniu do państw członkowskich.

76.

Co się tyczy nieprzestrzegania przez państwo członkowskie prawa Unii Europejskiej, należy przypomnieć, że Trybunał, w kontekście spraw o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, wyjątkowo dopuścił siłę wyższą jako podstawę uzasadniającą takie uchybienie. Odnośne orzecznictwo dotyczyło głównie braku transpozycji środka prawa Unii ( 58 ) lub nieprzestrzegania konkretnego obowiązku określonego we wtórnym prawie Unii ( 59 ). Zgodnie z tym orzecznictwem „państwo członkowskie, które napotyka na niemożliwe do natychmiastowego przezwyciężenia trudności, uniemożliwiające wypełnienie zobowiązań wynikających z prawa Unii, może powoływać się na działanie siły wyższej jedynie w odniesieniu do okresu niezbędnego do przezwyciężenia tych trudności” ( 60 ).

77.

W niniejszej sprawie, ponieważ to nie na państwie członkowskim, lecz na organizatorze podróży spoczywa obowiązek, od którego żąda się odstępstwa, można by twierdzić, że nie ma możliwości zastosowania orzecznictwa, które znajduje zastosowanie w sprawach o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego. Gdyby jednak wyrok Billerud miał zastosowanie do dużej liczby organizatorów i gdyby dotyczył znacznej liczby umów, mogłoby to wskazywać na istnienie problemu o charakterze systemowym i konieczność zapewnienia niezbędnego czasu na znalezienie „systemowego” rozwiązania w celu zaradzenia skutkom pandemii ( 61 ). W takich okolicznościach, jeżeli państwo członkowskie napotyka na niemożliwe do natychmiastowego przezwyciężenia trudności w stosowaniu w swoim porządku prawnym przepisu transponującego wtórne prawo Unii, powinno być również wyjątkowo uprawnione do powołania się na siłę wyższą.

78.

Powołanie się przez analogię na siłą wyższą w celu obrony w odniesieniu do sytuacji odstępstwa od szczegółowego przepisu wtórnego prawa Unii musiałoby podlegać szczególnie ścisłym gwarancjom. Nie powinno być rozumiane jako ogólna klauzula wyjścia lub carte blanche do odstępstwa od prawa Unii. Chodzi o bardzo wyjątkowe, ograniczone w zakresie i tymczasowe odstępstwo w przypadku, gdy przestrzeganie wtórnego prawa Unii jest obiektywnie niemożliwe. Uważam zatem, że w kontekście „bezprecedensowego stanu zagrożenia zdrowia” ( 62 ), takiego jak pandemia COVID-19, państwo członkowskie może powołać się na siłę wyższą uzasadniającą przyjęcie środka stanowiącego odstępstwo w odpowiedzi na pandemię, jeżeli napotykaniemożliwe do natychmiastowego przezwyciężenia trudności uniemożliwiające mu wywiązanie się z obowiązku stosowania w swoim porządku prawnym szczegółowego przepisu wtórnego prawa Unii. Państwo członkowskie może jednak powoływać się na siłę wyższą jedynie przez okres konieczny do przezwyciężenia tych trudności. Środki wybrane w celu rozwiązania niemożliwych do przezwyciężenia trudności muszą być zgodne z ogólną zasadą proporcjonalności. Do państwa członkowskiego, które powołuje się na działanie siły wyższej, należy udowodnienie, że konieczne jest skorzystanie z odstępstwa w celu pokonania niemożliwych do przezwyciężenia trudności wynikających z tej sytuacji. W tym względzie państwu członkowskiemu nie należy pozostawiać innej możliwości niż tymczasowe odstąpienie od prawa Unii.

79.

W niniejszej sprawie rząd francuski twierdzi, że był zmuszony ustanowić odstępstwo od prawa Unii, a konkretnie zezwolić organizatorom podróży na wydanie bonu zamiast natychmiastowego zwrotu pieniędzy, aby zapobiec powszechnej upadłości tych podmiotów. W tym względzie należy przedstawić następujące uwagi. W początkowych fazach pandemii państwa członkowskie stanęły w obliczu poważnych wyzwań związanych ze zdrowiem swoich obywateli i gospodarką. W tych okolicznościach rządy musiały ustalić określone priorytety, chronić osoby najbardziej narażone, wspierać pracowników pozostawionych bez pracy, a jednocześnie zapewnić, by przedsiębiorstwa najciężej dotknięte pandemią nie upadły. Podczas rozprawy rząd czeski podkreślał, że stan zagrożenia zdrowia wymagał od państw członkowskich podjęcia działań w wielu obszarach i zrównoważenia interesów w świetle zaistniałych okoliczności. Mogłoby się zatem wydawać uzasadnione, aby państwo członkowskie nałożyło zawieszenie – ograniczone w zakresie i w czasie – wykonywania niektórych praw umownych przez okres ściśle niezbędny, aby umożliwić stronom dostosowanie się do nowej i nieprzewidzianej sytuacji lub aby rząd znalazł odpowiednie rozwiązania. Takie rozwiązania mogłyby sprzyjać ciągłości umów w celu uniknięcia kryzysów płynności w gospodarce bez nakładania nadmiernego obciążenia na podróżnych, którzy są uprawnieni do zwrotu ( 63 ).

80.

Rząd francuski twierdzi, że zaskarżony środek stanowiący odstępstwo miał zastosowanie jedynie w odniesieniu do umów o udział w imprezie turystycznej rozwiązanych między dniem 1 marca 2020 r. a dniem 15 września 2020 r. Nie przedłużono go po tym okresie, ponieważ uznano, że sektor turystyczny otrzymał czas potrzebny na dostosowanie się do nowej sytuacji. Jest prawdą, że odstępstwo to miało charakter tymczasowy w zakresie, w jakim obejmowało wyłącznie umowy rozwiązane w wyżej wymienionym okresie sześciu miesięcy. Jednakże zaskarżone rozporządzenie, jak Komisja obszernie podkreślała w swoich uwagach ustnych, narusza z mocą wsteczną nabyte i bezwzględnie wiążące prawo podróżnych do otrzymania zwrotu wpłaconych już kwot. Wobec tak znaczącego wpływu na umowę konsumencką nie wystarczy powołać się na to, że środek ten obowiązywał tylko przez określony czas. Należy poddać go szczególnej kontroli. W tym względzie należy zwrócić uwagę na dwie właściwości systemu bonów przewidzianego w zaskarżonym rozporządzeniu, które w połączeniu ze skutkiem wstecznym mogą wskazywać, że wykraczało ono poza to, co było konieczne, aby zaradzić wpływowi pandemii na rozwiązanie umów o udział w imprezie turystycznej. Pierwszą właściwością jest czas trwania zawieszenia prawa do otrzymania zwrotu. W zaskarżonym rozporządzeniu przewidziano, że organizator może zaoferować bon najpóźniej w okresie trzech miesięcy od powiadomienia o rozwiązaniu umowy i bon ten jest ważny przez 18 miesięcy. Konsument może skorzystać z prawa do otrzymania zwrotu wszelkich wpłat dokonanych w gotówce dopiero po upływie tego 18-miesięcznego okresu. W praktyce zaskarżone rozporządzenie zawiesza prawo podróżnego do odzyskania wpłaconych już kwot na okres od 18 do 21 miesięcy po rozwiązaniu umowy. Rząd francuski nie wyjaśnił, dlaczego konieczne było pozbawienie podróżnych prawa wynikającego z art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 na okres co najmniej 18 miesięcy od wydania bonu.

81.

Drugą właściwością jest brak jakiejkolwiek korzyści oferowanej podróżnym w celu zrównoważenia poważnej ingerencji w ich prawo do otrzymania zwrotu. System bonów ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu wymuszał bowiem na podróżnych konieczność ponoszenia ryzyka związanego z wpływem pandemii na umowę o udział w imprezie turystycznej bez jakiegokolwiek środka w celu zrównoważenia tego ryzyka. W tym względzie za szczególnie istotną uważam jedną z zasad opracowanych przez Europejski Instytut Prawa na potrzeby kryzysu związanego z COVID-19, dotyczącą „siły wyższej i nadmiernych trudności” i sformułowaną w następujący sposób: „Zgodnie z zasadą solidarności państwa powinny dołożyć starań, by konsekwencje zaburzenia stosunków umownych, jak na przykład odwołanie zamówionej wcześniej podróży, nie dotknęły wyłącznie jednej ze stron, w szczególności konsumenta lub małych i średnich przedsiębiorstw” ( 64 ). Innymi słowy argument „zbyt duży, by upaść” nie powinien być akceptowany, jeśli jego skutkiem jest niekorzystna sytuacja obywatela-konsumenta.

82.

Jeśli chodzi o odpowiednie alternatywy, należy odnieść się do zalecenia Komisji w sprawie bonów, które przewiduje specjalną sekcję dotyczącą środków wspierających i pomocy państwa ( 65 ). Podkreśla się w niej możliwość udzielenia przez państwa członkowskie wsparcia podmiotom z sektorów transportu i podróży, aby zapewnić zaspokojenie roszczeń o zwrot kosztów, które zgłoszono w związku z pandemią COVID-19. W zakresie, w jakim podmioty z sektora turystycznego potrzebują ogólnego wsparcia płynności finansowej, zalecenie to przewiduje, że państwa członkowskie mogą również zdecydować o wprowadzeniu programów wsparcia dla tych podmiotów. W tym względzie odsyła się do tymczasowych ram stanowiących podstawę zgodności ewentualnego wsparcia płynności z wymogami Unii dotyczącymi pomocy państwa.

83.

Tymczasowe ramy, zmienione sześć razy z rzędu, przewidują kilka rodzajów pomocy, które można ocenić na gruncie art. 107 ust. 2 lit. b) ( 66 ) lub art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE ( 67 ). W szczególności w odniesieniu do rekompensat przyznawanych przedsiębiorstwom turystycznym w tymczasowych ramach jasno określono, że państwa członkowskie mogą zgłaszać takie środki kompensacyjne, a Komisja będzie je oceniać bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) ( 68 ). Podkreślam, że Komisja zobowiązała się do przeprowadzenia „szybkiego” procesu zatwierdzania ( 69 ). Szereg państw członkowskich skorzystało z tymczasowych ram i zgłosiło środki pomocy państwa na rzecz wsparcia organizatorów podróży, które to środki Komisja zatwierdziła zgodnie z tymczasowymi ramami lub na mocy Traktatu ( 70 ).

84.

Wydaje się zatem, że prawo Unii oferowało państwom członkowskim alternatywne narzędzia służące rozwiązywaniu problemów z płynnością finansową organizatorów. Na poparcie tej tezy rząd duński podał w swoich uwagach przykład przyjęcia systemu pożyczek wspomagających dla sektora turystycznego („Rejsegarantifonden”). W odpowiedziach na pytanie Trybunału rządy uczestniczące w rozprawie przedstawiły swoje stanowiska co do możliwości utworzenia podobnego funduszu. Rząd francuski twierdzi, że nie jest możliwe przeniesienie rozwiązania przyjętego przez rząd duński do Francji, ponieważ przed kryzysem zdrowotnym nie istniał żaden podobny fundusz. W szczególności rząd francuski wyjaśnił, że we Francji działalność ubezpieczeniowa ogranicza się do roli gwaranta i nie może dotyczyć udzielania pożyczek bez zezwolenia.

85.

Przy ocenie możliwości, jakimi dysponuje każde państwo członkowskie w celu wsparcia organizatorów podróży w odpowiedzi na pandemię, należy uwzględnić różnice strukturalne każdego z nich. Jednakże w procesie tym państwa członkowskie muszą przestrzegać zasady lojalnej współpracy zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE. Zasada ta jest wiążąca zarówno dla państw członkowskich, jak i dla instytucji unijnych. W sytuacji gdy państwo członkowskie powiadamia Komisję o znacznych trudnościach, jakie napotyka w stosowaniu szczegółowego przepisu prawa Unii z powodu stanu zagrożenia zdrowia publicznego, Komisja ma obowiązek należytego uwzględnienia tych trudności i udzielenia pomocy danemu państwu członkowskiemu. Jest to tym bardziej istotne, że prawo Unii nie przewiduje własnego ogólnego „unijnego systemu reagowania w sytuacjach nadzwyczajnych” ( 71 ).

86.

Należy również wskazać, że w pierwszych miesiącach pandemii na poziomie prawa Unii nie istniały żadne szczegółowe przepisy dotyczące bonów wydawanych jako alternatywa dla zwrotu kosztów w przypadku anulowanych umów przewozu i umów o udział w imprezie turystycznej ( 72 ). W dniu 5 marca 2020 r., z aktualizacją w dniu 19 marca 2020 r., Komisja opublikowała w swojej witrynie internetowej nieformalne wytyczne dotyczące stosowania dyrektywy 2015/2302, potwierdzając prawo podróżnego do otrzymania pełnego zwrotu, lecz również stwierdzając, że istnieje możliwość przyjęcia przez podróżnego bonu ( 73 ). W piśmie z dnia 27 marca 2020 r. skierowanym do wszystkich państw członkowskich komisarz D. Reynders potwierdził prawo podróżnego do otrzymania zwrotu. Zasugerował, że organizatorzy wycieczek mogą oferować bony, pod warunkiem że takie bony nie są obowiązkowe. Zasugerował również, że państwa członkowskie powinny przyjąć środki w celu zwiększenia zaufania podróżnych do wyboru bonu ( 74 ).

87.

W międzyczasie kilka państw członkowskich zwróciło się do Komisji o zawieszenie 14-dniowego prawa do zwrotu lub zastąpienie go tymczasowym rozwiązaniem w postaci bonu ( 75 ). Zamiast tego Komisja potwierdziła swoje stanowisko, że prawa konsumentów nie powinny być zawieszone i że „nie zamierza przychylać się do apeli o obniżenie poziomu ochrony konsumentów” ( 76 ). W dniu 13 maja 2020 r. Komisja wydała zalecenie w sprawie bonów. W zaleceniu tym Komisja w pełni uznaje poważny wpływ odwołanych podróży z powodu pandemii, problemy z płynnością finansową organizatorów, a także ryzyko, że wielu podróżnych w ogóle nie otrzyma zwrotu, ponieważ ich roszczenia wobec organizatorów i przewoźników nie są chronione. Zgodnie z tym zaleceniem rozwiązanie tych problemów polega na podniesieniu atrakcyjności bonów dla podróżnych. W tym celu Komisja zwróciła się do państw członkowskich o rozważenie przyjęcia systemów gwarancji w celu wsparcia operatorów w sektorach podróży i transportu zgodnie z unijnymi zasadami pomocy państwa. Komisja zasugerowała, że państwa członkowskie mogą również rozważyć przyjęcie tymczasowych środków pomocy państwa na warunkach określonych w tymczasowych ramach.

88.

Podczas rozprawy Komisja podniosła, że w innych dziedzinach prawa ( 77 ) instytucje UE uznały za konieczne i uzasadnione zaproponowanie prawodawcy Unii przyjęcia odstępstwa od szczegółowych przepisów wtórnego prawa Unii. Podjęto jednak decyzję, aby nie robić tego w odniesieniu do art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302. Komisja wyjaśniła, że zmiana dyrektywy 2015/2302 wpłynęłaby z mocą wsteczną na prawa nabyte konsumentów. Ponadto Komisja wskazała, że około połowa państw członkowskich nie uznała zmiany tej dyrektywy za bezwzględnie konieczną i zdołała inaczej dostosować się do sytuacji. Niezależnie od dokonanego wyboru polityki uważam, że w związku z silnymi obawami wyrażonymi przez szereg państw członkowskich w odniesieniu do reperkusji powszechnego odstępowania od umów o udział w imprezie turystycznej można było oczekiwać wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego (zamiast zalecenia), aby zająć się tą sytuacją w sposób skoordynowany. Sama ta uwaga nie oznacza jednak, że państwa członkowskie mogą wprowadzać jednostronne odstępstwa od prawa Unii, wykraczające poza to, co jest ściśle konieczne do przezwyciężenia sytuacji siły wyższej.

89.

Ostatnia uwaga dotyczy wszelkich wniosków, jakie można wyciągnąć na przyszłość. Konieczność rozważenia kwestii podniesionych w związku z pandemią COVID-19 znajduje odzwierciedlenie w trwającym przeglądzie obecnych przepisów UE dotyczących imprez turystycznych. Jak ogłoszono w Nowym programie na rzecz konsumentów, Komisja zobowiązała się do przeprowadzenia do 2022 r. „pogłębionej analizy służącej ustaleniu, czy obecnie obowiązujące ramy regulacyjne dotyczące imprez turystycznych – w tym przepisy w zakresie ochrony przed niewypłacalnością – są nadal odpowiednie, by zapewnić solidną i kompleksową ochronę konsumentów w każdych warunkach” ( 78 ). Komisja wyjaśnia jednak, że celem oceny „nie będzie obniżenie poziomu ochrony konsumentów”.

90.

Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania, sądzę, że na pytanie drugie należy udzielić odpowiedzi tego rodzaju, iż kryzys zdrowotny związany z pandemią COVID-19 i nadzwyczajny wpływ, jaki wywarł on na sektor turystyczny, mogą uzasadniać tymczasowe odstępstwo od obowiązku organizatora do zwrotu podróżnemu pełnej kwoty wszelkich płatności dokonanych z tytułu udziału w imprezie turystycznej w terminie 14 dni od rozwiązania umowy o udział w imprezie turystycznej, ustanowionego w art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302, jedynie na okres niezbędny do rozwiązania przez państwo członkowskie niemożliwych do przezwyciężenia trudności, które uniemożliwiają mu stosowanie przepisu krajowego transponującego taki obowiązek. Środki wybrane w celu rozwiązania takich trudności muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności. Do państwa członkowskiego, które powołuje się na działanie siły wyższej, należy udowodnienie, że skorzystanie z odstępstwa jest konieczne w celu rozwiązania takich trudności napotkanych w związku z tą sytuacją. W tym względzie należy sprawdzić, czy nie istnieje żaden środek alternatywny wobec skorzystania z odstępstwa od prawa Unii Europejskiej. Zaskarżone rozporządzenie wydaje się jednak wykraczać poza to, co jest niezbędne i proporcjonalne w celu rozwiązania napotkanych niemożliwych do przezwyciężenia trudności, w szczególności ze względu na jego moc wsteczną, czas trwania zawieszenia prawa do zwrotu i brak jakiejkolwiek korzyści oferowanej podróżnemu w celu zrównoważenia wstecznego wpływu na jego prawa wynikające z umowy o udział w imprezie turystycznej.

91.

Poprzez swoje pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia – na wypadek gdyby Trybunał uznał, że art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie odstępstwu takiemu jak ustanowione w zaskarżonym rozporządzeniu – czy w okolicznościach wskazanych w pytaniu drugim możliwe jest dostosowanie skutków czasowych orzeczenia stwierdzającego nieważność przepisów krajowych niezgodnych z tym przepisem.

92.

W tym względzie należy przypomnieć, że jedynie Trybunał może, w drodze wyjątku oraz kierując się nadrzędnymi przesłankami pewności prawa, tymczasowo zawiesić skutki uchylenia przepisów prawa krajowego niezgodnych z podlegającym bezpośredniemu stosowaniu prawem Unii. Powierzenie sądom krajowym prawa do przyznawania przepisom krajowym pierwszeństwa w stosunku do stojących im na przeszkodzie przepisów prawa Unii, nawet tymczasowo, godziłoby bowiem w zasadę jednolitego stosowania prawa Unii ( 79 ).

93.

Dlatego też jedynie w wyjątkowych przypadkach Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa stanowiącą nieodłączną część porządku prawnego Unii, może uznać, że należy ograniczyć w odniesieniu do wszystkich zainteresowanych możliwość powołania się na przepis, którego wykładni dokonał, w celu podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, powinny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych konsekwencji ( 80 ).

94.

W niniejszej sprawie, w odniesieniu do pierwszego kryterium dotyczącego zasady dobrej wiary, można stwierdzić, że rząd francuski działał z poszanowaniem tej zasady – przynajmniej w odniesieniu do początkowych etapów pandemii i przynajmniej do czasu opublikowania zalecenia Komisji w sprawie bonów. Jest prawdą, że Komisja przekazała swoje stanowisko po wybuchu pandemii ( 81 ). Jednakże owa publikacja z dnia 5 marca 2020 r. (z aktualizacją w dniu 19 marca 2020 r.) stanowiła „nieformalne wytyczne” ( 82 ). W swoich uwagach na piśmie Komisja przyznała, że musiała poradzić sobie z szeregiem trudności związanych z problemami nieadekwatności przepisów Unii w odniesieniu do szczególnych okoliczności kryzysu. W celu rozwiązania tych trudności Komisja uznała, że konieczne jest przedstawienie pilnych wniosków ustawodawczych, aby tymczasowo dostosować się do sytuacji. Jak wspomniano powyżej w analizie pytania drugiego ( 83 ), w zakresie dotyczącym dyrektywy 2015/2302 kilka państw członkowskich zwróciło się do Komisji o zawieszenie 14-dniowego prawa do zwrotu lub zastąpienie go tymczasowym rozwiązaniem w postaci bonów.

95.

Komisja stwierdza w swoich uwagach na piśmie, że na początku pandemii jej służby oceniły, czy właściwe byłoby przyjęcie szczególnych środków w celu ochrony organizatorów. Komisja ostatecznie uznała, że sprawa nie wymaga złożenia wniosku ustawodawczego. Jak wyjaśniła Komisja podczas rozprawy, jednym z decydujących czynników tej decyzji była obawa, że umowy zawarte przez podróżnych zostałyby dotknięte z mocą wsteczną. Komisja przyjęła natomiast zalecenie w sprawie bonów.

96.

Powyższa sekwencja zdarzeń wskazuje, moim zdaniem, że przynajmniej na początkowych etapach pandemii istniały uzasadnione powody, aby państwa członkowskie uznały, iż istniejące ramy prawne można dostosować w świetle okoliczności pandemii COVID-19. W związku z tym zgadzam się z rządem belgijskim, że rząd francuski działał w dobrej wierze, przynajmniej na początkowych etapach pandemii, kiedy zdecydował się na przyjęcie zaskarżonego rozporządzenia. Jednakże po opublikowaniu zalecenia Komisji w sprawie bonów stanowisko rządu francuskiego dotyczące utrzymania zaskarżonego rozporządzenia nie wydaje się już przekonujące.

97.

Drugą przesłanką wymaganą przez orzecznictwo przytoczone w pkt 93 powyżej dla ograniczenia skutków czasowych wyroku Trybunału jest stwierdzenie „ryzyka poważnych konsekwencji”. W niniejszej sprawie sąd odsyłający stwierdził, że wartość bonów wyemitowanych przez francuskich organizatorów podróży na dzień 15 września 2020 r., kiedy to zaskarżone rozporządzenie przestało obowiązywać, szacowano na 990 mln EUR, co stanowi około 10 % obrotów sektora w normalnym roku. Fakt, że organizatorzy napotkali problemy z płynnością finansową na początku pandemii nie oznacza jednak, iż nadal tak się dzieje. W tym względzie należy wskazać, że ponad dwa lata po wejściu w życie zaskarżonego rozporządzenia i dwa lata po jego wygaśnięciu (15 września 2020 r.) środki finansowe, którymi dysponują państwa członkowskie w celu złagodzenia potrzeb płynnościowych organizatorów dotkniętych pandemią, są dobrze ugruntowane ( 84 ). Mogłoby się zdarzyć, że organizatorzy byliby zobowiązani do zapłaty odsetek od wszelkich zwrotów, których nie dokonano w czasie obowiązywania zaskarżonego rozporządzenia. Jednakże ani sąd odsyłający, ani rząd francuski nie rozwinęły tego aspektu ani kwestii, czy prowadziłoby to do „ryzyka poważnych konsekwencji”.

98.

W związku z tym, ponieważ nie wykazano ryzyka poważnych konsekwencji wynikających z interpretacji zaproponowanej w niniejszej opinii, a kryteria, o których mowa w pkt 93 powyżej, mają charakter kumulatywny, nie jest właściwe ograniczenie skutków czasowych wyroku ( 85 ).

99.

W celu udzielenia pełnej odpowiedzi należy wskazać, że Trybunał stwierdził, w konkretnym przypadku i w drodze wyjątku, że sąd krajowy jest uprawniony do dostosowania skutków uchylenia przepisu krajowego, który został uznany za niezgodny z prawem Unii, zgodnie z warunkami określonymi w orzecznictwie Trybunału ( 86 ).

100.

Trybunał uznał taką możliwość w kontekście „nadrzędnych względów” dotyczących środowiska, pod warunkiem spełnienia pewnych warunków określonych w orzecznictwie ( 87 ). Trybunał uznał również, w drodze wyjątku, możliwość utrzymania w mocy skutków środków w dziedzinie prawa ochrony środowiska, jeżeli takie działanie jest uzasadnione nadrzędnymi względami związanymi z koniecznością zniweczenia rzeczywistego i poważnego zagrożenia przerwania dostaw energii elektrycznej w danym państwie członkowskim, któremu nie można zaradzić za pomocą innych środków lub rozwiązań alternatywnych, w szczególności w ramach rynku wewnętrznego ( 88 ). Skutki mogą być utrzymane w mocy jedynie tak długo, jak jest to absolutnie konieczne dla zaradzenia naruszeniu. Zastosowanie tego orzecznictwa jest zatem uzależnione od istnienia „rzeczywiste[go] i poważne[go] zagrożeni[a] przerwania dostaw energii elektrycznej”.

101.

W sprawie w postępowaniu głównym trudno jest utrzymywać, że istnieje interes nadrzędny co najmniej porównywalny z dostawą energii elektrycznej w państwie członkowskim. Co więcej, zaskarżone rozporządzenie nie jest już w mocy. W związku z tym, jak zasadniczo twierdzi Komisja, ograniczenie skutków czasowych orzeczenia Trybunału w niniejszej sprawie nie pozwoliłoby administracji na usunięcie stwierdzonego naruszenia. Zamiast tego prowadziłoby do faktycznego zatwierdzenia naruszenia prawa Unii.

102.

Należy również wskazać, że określenie praktycznych konsekwencji uchylenia zaskarżonego rozporządzenia należy do sądu odsyłającego. Dokumenty przedstawione Trybunałowi nie zawierają informacji na temat dokładnych skutków, jakie uchylenie rozporządzenia miałoby dla organizatorów. W każdym razie skutki gospodarcze uchylenia nie byłyby wystarczające, aby uzasadnić ograniczenie skutków czasowych wyroku Trybunału ( 89 ).

103.

W świetle powyższego uważam, że na pytanie trzecie należy odpowiedzieć w ten sposób, iż nie należy dostosowywać skutków czasowych orzeczenia stwierdzającego nieważność przepisów krajowych, które są niezgodne z art. 12 ust. 4 dyrektywy 2015/2302.

104.

Na podstawie przedstawionej powyżej analizy proponuję, aby na pytania prejudycjalne skierowane przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) Trybunał odpowiedział w sposób następujący: