KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 11.10.2017

COM(2017) 592 final

KOMUNIKAT DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie dokończenia budowy unii bankowej

KOMUNIKAT DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie dokończenia budowy unii bankowej

„Demokracja oznacza kompromis, a prawdziwy kompromis sprawia, że w dłuższej perspektywie wszyscy są wygrani. Bardziej zjednoczona Unia powinna postrzegać kompromis nie jako coś negatywnego, lecz jako sztukę łagodzenia różnic. Demokracja nie może funkcjonować bez kompromisu. Europa nie może funkcjonować bez kompromisu”.

Jean-Claude Juncker, orędzie o stanie Unii wygłoszone w dniu 13 września 2017 r.

1. Informacje ogólne i cele

Jak podkreślił przewodniczący Jean-Claude Juncker w orędziu o stanie Unii wygłoszonym w dniu 13 września 2017 r. 1 , należy dokończyć budowę unii bankowej, jeżeli ma ona osiągnąć swój pełny potencjał w ramach silnej unii gospodarczej i walutowej (UGW). Wraz z unią rynków kapitałowych urzeczywistniona unia bankowa będzie promować stabilny i zintegrowany system finansowy w Unii Europejskiej. Pomoże w zwiększeniu odporności unii gospodarczej i walutowej na wstrząsy, ułatwiając znacznie udział sektora prywatnego w podziale ryzyka w różnych państwach, a jednocześnie zmniejszając zapotrzebowanie na udział sektora publicznego w podziale ryzyka.

Jest to kwestia, która ma w Unii Europejskiej szerokie poparcie i co do której istnieje powszechna zgoda. W konkluzjach w sprawie planu działania na rzecz dokończenia budowy unii bankowej z czerwca 2016 r. (zwanych dalej „planem działania Rady z 2016 r.”) i w sprawozdaniu rocznym w sprawie unii bankowej z marca 2016 r. 2 zarówno Rada, jak i Parlament Europejski potwierdziły znaczenie unii bankowej, wyrażając nadzieję na dokończenie jej budowy.

Nadszedł czas, aby wykorzystać panujące warunki polityczne – których przejawem jest choćby wystosowane w grudniu przez przewodniczącego Tuska zaproszenie na szczyt strefy euro w rozszerzonym gronie – i przekształcić tę powszechną ambicję w konkretne działania, doprowadzając do utworzenia unii bankowej do 2019 r., do czego wezwano już w sprawozdaniu pięciu przewodniczących z 2015 r. 3 i w dokumencie otwierającym debatę w sprawie pogłębienia unii gospodarczej i walutowej (zwanym dalej „dokumentem w sprawie unii gospodarczej i walutowej”) 4 .

Kryzys finansowy i kryzys zadłużeniowy, których doświadczano w Unii Europejskiej w ciągu ostatniej dekady, pokazały, że niekompletne ramy gospodarczo-finansowe Unii Europejskiej nie były wystarczające, aby zapobiec pojawianiu się niestabilnych strategii politycznych w latach dobrej koniunktury ani też umożliwić skuteczne amortyzowanie negatywnych wstrząsów podczas następującej po nich fazy korekty makroekonomicznej. W szczególności kryzys ujawnił występowanie niepożądanych powiązań między krajowymi sektorami bankowymi a ich państwami, tzw. „błędnego koła powiązań”. Unia bankowa została stworzona w celu zerwania tego powiązania i uniknięcia sytuacji, w której to podatnicy w pierwszej kolejności udzielają pomocy finansowej bankom znajdującym się w trudnej sytuacji.

Wspólny nadzór, zarządzanie kryzysowe i gwarantowanie depozytów pozwolą na głębszą integrację finansową wspartą stabilnym systemem finansowym. Wzmocni to stabilność finansową zarówno w państwach członkowskich uczestniczących w unii bankowej, jak i w całej Unii Europejskiej. Ostatecznie stabilniejszy sektor bankowy przełoży się również na większe możliwości finansowania dla wszystkich przedsiębiorstw, bez względu na ich rozmiar, oraz na większą liczbę miejsc pracy i wzrost gospodarczy dla obywateli Unii. Głębsza integracja finansowa ma ponadto zasadnicze znaczenie dla zapewnienia szerszego wyboru usług po niższych cenach. Aby obywatele Unii mogli odczuć korzyści płynące z integracji, jak określono w planie działania w sprawie detalicznych usług finansowych 5 , Komisja rozważa również zaproponowanie zmian w rozporządzeniu w sprawie płatności transgranicznych 6 w celu obniżenia opłat za transgraniczne transakcje bankowe dokonywane we wszystkich walutach Unii Europejskiej.

Perspektywa przystąpienia kolejnych państw członkowskich do unii bankowej i strefy euro sprawia, że dokończenie budowy unii bankowej jest jeszcze istotniejsze. Unia gospodarcza i walutowa, która jest stabilna zarówno pod względem gospodarczym, jak i finansowym, a także atrakcyjna dla pozostałych państw członkowskich spoza strefy euro, stanowi kluczowy instrument służący do ułatwienia osiągnięcia stabilności gospodarczej i finansowej na szerszą skalę, a tym samym osiągnięcia celu Unii Europejskiej, jakim jest poprawa jakości życia obywateli Unii. W tym kontekście Komisja z zadowoleniem przyjęła wiadomość o toczących się w Danii, Szwecji i Bułgarii rozmowach na temat możliwości przystąpienia do unii bankowej. W celu ułatwienia takiego procesu należy wdrożyć wszystkie elementy unii bankowej o charakterze instytucjonalnym i regulacyjnym tak szybko, jak to tylko możliwe. Szereg elementów unii bankowej o istotnym znaczeniu już ustanowiono. Po pierwsze, w jednolitym zbiorze przepisów przewidziano zbiór ujednoliconych norm ostrożnościowych, których przestrzegać muszą instytucje kredytowe na jednolitym rynku. Unia bankowa jest mocno osadzona na tej podstawie, którą stosuje się we wszystkich państwach członkowskich. Po drugie, wszystkie banki w Unii Europejskiej są nadzorowane zgodnie z tymi samymi standardami, przy czym banki o największym znaczeniu w strefie euro centralnie nadzoruje Europejski Bank Centralny (EBC) w związku z przyznaną mu w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego funkcją nadzorczą. Po trzecie, w przypadku niepowodzenia, banki można poddać restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na szczeblu centralnym i zgodnie z tymi samymi standardami w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRM), który ma oparcie w jednolitym funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Utworzeniu tej nowej struktury unii bankowej towarzyszyła kompleksowa ocena jakości aktywów, test warunków skrajnych oraz procesy dokapitalizowania dokonane na rzecz uczestniczących banków w 2014 r. Ramy instytucjonalne i regulacyjne europejskich banków wzmocniono zatem w sposób fundamentalny, co doprowadziło do istotnego ograniczenia ryzyka w sektorze bankowym. W kilku ostatnich latach wyraźnie zwiększono poziomy kapitalizacji banków: zmniejszenie dźwigni finansowej wszystkich banków w całej Unii Europejskiej i strefie euro stanowi zapewne najłatwiej dostrzegalny przejaw obecnej solidności sektora bankowego i procedury zakupu na otwartym rynku, które stanowią wynik reform o charakterze nadzorczym i regulacyjnym, przedstawionych i w sposób zdecydowany wdrażanych przez Europę.

Dotychczasowe doświadczenie wskazuje na to, że ukończone elementy unii bankowej działają prawidłowo. Obecnie Komisja opublikowała swój pierwszy przegląd Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, z którego wynika, że, ogólnie rzecz ujmując, wprowadzenie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego zakończyło się powodzeniem. Ponadto wdrożono oraz uruchomiono jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i przy jego pomocy dokonano pierwszej udanej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku, w przypadku której podatnicy nie ponieśli żadnych kosztów. Pokazuje to, że przy pomocy nowego systemu można dokonać skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku w bardzo krótkim czasie, przy jednoczesnym umożliwieniu skorzystania z różnych wariantów zarządzania kryzysowego, jak przewidziano w ramach prawnych. Pozwala to na uwzględnienie specyficznej sytuacji poszczególnych banków, co jest szczególnie istotne, biorąc pod uwagę, że w częściach sektora bankowego Unii Europejskiej wciąż występują znaczne problemy wynikające z przeszłości i nie wprowadzono w pełni wszystkich elementów unii bankowej.

Doświadczenie wynikające z niedawno prowadzonych spraw pomoże wszystkim zaangażowanym podmiotom dodatkowo usprawnić praktyczne stosowanie przepisów obowiązujących w Unii Europejskiej i funkcjonowanie systemu. Dotyczy to na przykład praktycznych aspektów współpracy i wymiany informacji między wszystkimi organami europejskimi i krajowymi uczestniczącymi w procesie wczesnej interwencji oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, procedur poprzedzających podjęcie decyzji odnośnie do tego, czy bank jest na progu upadłości lub zagrożony upadłością, a także stosowania ocen jakości aktywów w celu ustalenia, czy spełnione są warunki dotyczące dokapitalizowania zapobiegawczego. Dotyczy to również szybkiej akumulacji odpowiednich mogących podlegać umorzeniu lub konwersji zobowiązań (w formie minimalnego wymogu funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych), które mają zasadnicze znaczenie dla usprawnienia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nierentownych banków znajdujących się w trudnej sytuacji oraz które będzie można następnie wykorzystać w panujących obecnie warunkach rynkowych. Udoskonalenia wymaga również kwestia zapewniania dostępności niezbędnej płynności przed restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją, w trakcie jej trwania oraz po jej ukończeniu, aby – w tym ostatnim przypadku – zastosować najodpowiedniejsze instrumenty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nawet w przypadku niepojawienia się niezwłocznie prywatnego nabywcy banku znajdującego się w trudnej sytuacji. Co ważne, z obecnego doświadczenia związanego z ramami unii bankowej wynika również, że duże znaczenie ma zapewnienie, by instrumenty finansowe, w przypadku których występuje duże prawdopodobieństwo poniesienia strat, jeżeli dojdzie do kryzysu bankowego, posiadali inwestorzy prywatni, którzy są wystarczająco poinformowani, aby zrozumieć występujące ryzyko, oraz by to oni ponieśli straty.

Chociaż odpowiednie podmioty mogą w krótkim czasie dokonać szeregu praktycznych usprawnień, inne problemy można w pełni wyeliminować dopiero po pełnym wdrożeniu wszystkich uzgodnionych elementów unii bankowej i dokończeniu budowy unii bankowej.

W tym kontekście jednym z brakujących elementów wciąż jest jednolity europejski system gwarantowania depozytów. Wszystkim deponentom w unii bankowej powinien przysługiwać taki sam poziom ochrony. W ten sposób europejski system gwarantowania depozytów stanowiłby podstawę stabilności w sektorze bankowym, zapewniając mocną i jednakową ochronę ubezpieczeniową wszystkim takim deponentom, niezależnie od ich lokalizacji geograficznej w unii bankowej.

Ponadto unii bankowej wciąż brakuje skutecznego, wspólnego mechanizmu ochronnego. Utworzenie takiego mechanizmu ochronnego dla jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji państwa członkowskie uzgodniły już niemalże cztery lata temu, w 2013 r. 7 . Obecnie należy go uruchomić, aby wzmocnić ogólną wiarygodność ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w unii bankowej. Istotne jest, aby działania podejmowane przez Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji cieszyły się pełnym zaufaniem wszystkich podmiotów, których dotyczą, jeżeli najważniejsze cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w zakresie utrzymania stabilności finansowej i minimalizacji kosztów ponoszonych przez podatników mają zostać w pełni osiągnięte. Wraz z zastosowaniem pozostałych instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (tj. umorzenia lub konwersji długu, dostępności jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) dostęp do – stanowiącego ostateczność – wspólnego mechanizmu ochronnego powinien służyć zapewnieniu takiego zaufania. Obejmowałoby to na przykład wykorzystywanie wspólnego finansowania w połączeniu z instrumentami Europejskiego Banku Centralnego, aby pokryć brak płynności i zyskać więcej czasu na poszukiwania najlepszego w konkretnej sytuacji nabywcy banku.

Jednocześnie, chociaż – co podkreślił przewodniczący Juncker w swoim orędziu o stanie Unii wygłoszonym w dniu 13 września 2017 r. – poczyniono znaczne postępy, należy kontynuować starania na rzecz dalszego ograniczenia ryzyka i usprawnienia zarządzania ryzykiem w bankach. Unia bankowa może funkcjonować tylko pod warunkiem, że ograniczanie ryzyka i podział ryzyka idą ze sobą w parze. Na forum Parlamentu Europejskiego i Rady prowadzone są negocjacje w przedmiocie szeregu inicjatyw służących do osiągnięcia tego celu: w listopadzie 2016 r. Komisja przyjęła kompleksowy pakiet legislacyjny środków ograniczania ryzyka w celu dalszego zwiększenia odporności banków w Unii Europejskiej 8 , a niektóre z nich są przedmiotem przyśpieszonych negocjacji w Parlamencie Europejskim i Radzie.

Pomimo postępów poczynionych w zakresie ograniczania ryzyka, unia bankowa wciąż stanowi nowe przedsięwzięcie. Wiele rodzajów ryzyka, obecnie widocznych w bilansach bankowych, nagromadziło się przed stworzeniem unii bankowej, gdy nadzór oraz restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja należały wyłącznie do kompetencji krajowych. Wspomniane problemy wynikające z przeszłości należy rozwiązać w sposób przekonujący, jeżeli Unia Europejska ma dążyć do szybkiego dokończenia budowy unii bankowej. Jednym z wyzwań wciąż pozostają dalsze stanowcze działania wpisujące się w obecną tendencję do obniżania wysokich poziomów kredytów zagrożonych w częściach sektora bankowego. Wiele udało się osiągnąć dzięki działaniom mechanizmów rynkowych i środków o charakterze regulacyjnym, które już przyniosły rezultaty. Konkurencyjność niektórych europejskich banków oraz ich zdolność do kredytowania gospodarki jest jednakże ograniczona. Komisja będzie dalej wspierać ten proces poprzez przyjęcie kolejnych środków służących ograniczeniu poziomu kredytów zagrożonych. Ponadto należy dalej ograniczać ryzyko występujące w europejskim systemie bankowym poprzez dalsze rozluźnianie wzajemnych powiązań między bankami i ich „krajami pochodzenia”, co stanowiło jeden z głównych celów unii bankowej od początku jej istnienia. Biorąc pod uwagę fakt, że nadzór nad większymi bankami o znaczeniu systemowym oraz ich restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja obecnie odbywają się na szczeblu centralnym, a nie na szczeblu krajowym, jak miało to miejsce w przeszłości, udzielenie bankom pomocy pozwalającej im zróżnicować pod względem geograficznym dokonywane inwestycje w obligacje skarbowe jeszcze bardziej osłabiłoby związek między bankiem a władzami krajowymi, a tym samym wzmocniłoby podział transgranicznego ryzyka za pośrednictwem sektora prywatnego. Chociaż unia bankowa przyczynia się do zwiększenia stabilności finansowej, przewiduje się również, że przyniesie korzyści gospodarcze dzięki głębszej integracji europejskiego sektora bankowego i dzięki zróżnicowanemu pod względem geograficznym rozmieszczeniu aktywów. Dlatego też Komisja będzie dalej pracowała nad pogłębieniem unii bankowej, a przyświecać będzie jej cel uznania tego obszaru za jedną jurysdykcję.

W komunikacie Komisji „Droga do utworzenia unii bankowej” z 2015 r. (zwanym dalej „komunikatem Komisji z 2015 r.”) i w planie działania Rady z 2016 r. 9 określono kluczowe działania, a w stosownych przypadkach Komisja przedstawiła wnioski ustawodawcze w 2015 r. i w 2016 r. Teraz nadszedł czas, aby Parlament Europejski i państwa członkowskie wzięły na siebie odpowiedzialność polityczną i uzgodniły działania prawne potrzebne do dokończenia budowy unii bankowej do 2019 r.

Jeżeli przywódcy Unii Europejskiej zbiorowo zaniechają działania i w nadchodzącym roku zabraknie im determinacji ze względu na kalendarz polityczny, istnieje rzeczywiste ryzyko, że Unia Europejska na lata zostanie pozbawiona perspektywy dokończenia budowy unii bankowej, a jej ambicje w odniesieniu do zakończenia procesów ograniczania ryzyka i podziału ryzyka pozostaną na poziomie niższym od optymalnego. Należy wykorzystać obecny impet, po wygłoszeniu orędzia o stanie Unii, aby do tego nie dopuścić. W celu zwiększenia amortyzacji wstrząsów przy pomocy kanałów prywatnych w ramach unii gospodarczej i walutowej Unia Europejska musi znaleźć korzystną dla wszystkich równowagę przy zachowaniu wysokich ambicji w odniesieniu zarówno do ograniczania ryzyka, jak i podziału ryzyka.

Niniejszy komunikat stanowi próbę nakreślenia ambitnej, lecz możliwej do realizacji drogi do osiągnięcia porozumienia w sprawie dokończenia budowy unii bankowej w oparciu o istniejące zobowiązania Rady. Bazując na osiągniętych już znacznych postępach, do końca 2018 r. należy uzgodnić środki potrzebne do dokończenia budowy unii bankowej, choć pełne zastosowanie określonych elementów wymagać będzie więcej czasu i może być wprowadzane stopniowo.

W grudniu 2017 r. Komisja wyda kompleksowy pakiet środków, aby wzmocnić unię gospodarczą i walutową. Silne zaangażowanie i stanowcze działania na rzecz dokończenia budowy unii bankowej określone w niniejszym komunikacie stanowią integralną część tych starań.

2. Ograniczanie ryzyka przy pomocy pakietu bankowego zaproponowanego w listopadzie 2016 r.

Pakiet bankowy zaproponowany przez Komisję w listopadzie 2016 r. przyczyni się do realizacji wielu wyznaczonych w planie działania Rady z 2016 r. celów w zakresie dalszego ograniczania ryzyka w sektorze bankowym. Wspomniany pakiet, który jest obecnie przedmiotem negocjacji na forum Parlamentu Europejskiego i Rady, bazuje na istniejących przepisach bankowych Unii Europejskiej i uzupełnia pokryzysowy program prac regulacyjnych poprzez zagwarantowanie, że ramy prawne uwzględnią wszelkie wyzwania, jakie nadal stoją na drodze do osiągnięcia stabilności finansowej przy jednoczesnym zagwarantowaniu możliwości dalszego wspierania gospodarki realnej przez banki. Wnioski Komisji 10 wzmocnią przepisy Unii Europejskiej zobowiązujące banki do ustanawiania buforów zobowiązań, które będą mogły – w razie konieczności – podlegać umorzeniu lub konwersji poprzez wdrożenie standardu dotyczącego całkowitej zdolności do pokrycia strat opracowanego przez Radę Stabilności Finansowej i włączenie jej do istniejących przepisów w zakresie minimalnych wymogów funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych, a także poprzez ustanowienie zharmonizowanych przepisów dotyczących statusu instrumentów dłużnych kwalifikujących się do spełnienia buforów dotyczących całkowitej zdolności do pokrycia strat / minimalnego wymogu funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych w hierarchii wierzycieli banków. Niedawne doświadczenia ponownie dowiodły, jak duże znaczenie dla zarządzania kryzysami bez wywierania negatywnego wpływu na stabilność finansową i bez konieczności obciążania kosztami w pierwszej kolejności podatników ma ustanowienie przez banki odpowiednich buforów zobowiązań – które można w dowolnym momencie poddać umorzeniu lub konwersji– i powierzenie ich inwestorom dysponującym odpowiednią wiedzą na temat związanego z nimi ryzyka. We wnioskach Komisji przewidziano również przyjęcie zharmonizowanych przepisów dotyczących moratorium nakładanego przez organy nadzoru i organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w celu ustabilizowania banków, które – w świetle niedawnych doświadczeń – należy uznać za równie istotne. Ponadto w zmianach zaproponowanych przez Komisję przewidziano harmonizację przepisów dotyczących wynagrodzeń, ponieważ stwierdzono 11 , że – ogólnie rzecz biorąc – przepisy te przyczyniają się do ograniczania tendencji do podejmowania nadmiernego ryzyka oraz do lepszego dostosowania poziomu wynagrodzeń do uzyskiwanych wyników, zwiększając tym samym stabilność finansową.

W pakiecie bankowym zaproponowano również wdrożenie szeregu standardów międzynarodowych, w tym wprowadzenie wskaźnika dźwigni i wskaźnika stabilnego finansowania netto; Komisja podtrzymuje swoje zobowiązanie do prowadzenia ścisłej współpracy międzynarodowej w kwestiach dotyczących regulacji sektora bankowego, a także w kwestiach związanych z wdrażaniem uzgodnionych standardów, i uważnie monitoruje proces ich wdrażania w innych jurysdykcjach.

Komisja ma świadomość, że przedstawione przez nią wnioski zapewniające organom nadzoru możliwość uchylania niektórych wymogów spoczywających na pojedynczych jednostkach zależnych grup transgranicznych, co należałoby uznać za logiczne działanie w kontekście unii bankowej i jednolitego rynku, wzbudzają poważne obawy szeregu państw członkowskich. Komisja wyraża gotowość wzięcia udziału w konstruktywnej dyskusji poświęconej tej kwestii w celu ułatwienia wypracowania rozwiązania, które pozwoli zachować korzyści płynące z wniosku, przy jednoczesnym uwzględnieniu konieczności odpowiedniego zagwarantowania możliwej do przyjęcia równowagi w relacjach pomiędzy państwem macierzystym a państwem przyjmującym.

Aby zapewnić szybkie tempo prac nad proponowanymi rozwiązaniami i ich możliwie jak najszybsze przyjęcie, Komisja zwraca się do Parlamentu Europejskiego i Rady o zachowanie wyraźnie określonego zakresu pakietu. Inne nierozstrzygnięte kwestie wykraczające poza zakres pakietu mogą być przedmiotem późniejszych przeglądów legislacyjnych po zakończeniu obecnych negocjacji dotyczących pakietu bankowego z 2016 r.

3. Postępy w obszarze europejskiego systemu gwarantowania depozytów

W sprawozdaniu pięciu przewodniczących z 2015 r. europejski system gwarantowania depozytów uznano za element o kluczowym znaczeniu dla ukończenia prac nad unią bankową. Jak podkreślono później w dokumencie w sprawie unii gospodarczej i walutowej, ustanowienie europejskiego systemu gwarantowania depozytów stanowi priorytet, którego realizacja pozwoli zapewnić stabilność systemu bankowego Unii Europejskiej oraz stabilność funkcjonowania rynku wewnętrznego w obszarze usług bankowych. Dzięki zmniejszeniu wrażliwości deponentów na poważne wstrząsy na szczeblu lokalnym (w odniesieniu do których krajowe systemy gwarancji depozytów dysponują bardziej ograniczonymi środkami finansowymi) oraz osłabieniu powiązań banków z ich państwami macierzystymi europejski system gwarantowania depozytów przyczyniłby się do zwiększenia odporności unii bankowej na przyszłe kryzysy finansowe poprzez objęcie wszystkich deponentów kompleksową i jednolitą ochroną ubezpieczeniową niezależnie od ich położenia geograficznego na terytorium unii bankowej.

We wniosku przedstawionym przez Komisję w listopadzie 2015 r. 12 przewidziano bardzo kompleksowe rozwiązanie umożliwiające osiągnięcie tych celów dzięki stopniowemu przenoszeniu funduszy – zgodnie z ustalonym harmonogramem (którego realizacja powinna była rozpocząć się w 2017 r.) – oraz zarządzaniu zdarzeniami wypłaty środków z krajowych systemów gwarancji depozytów do europejskiego systemu gwarantowania depozytów. Tego rodzaju centralny fundusz o podwyższonej zdolności finansowej byłby lepiej wyposażony do radzenia sobie z przypadkami upadłości banków. Jednocześnie pozwoliłoby to wyeliminować niedopasowanie między mechanizmem scentralizowanego nadzoru nad bankami oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w ramach unii bankowej, z jednej strony, a krajowymi środkami na rzecz gwarantowania depozytów, z drugiej strony 13 . 

Choć Komisja jest zdeterminowana do zrealizowania celów w tym obszarze, dyskusje na forum Parlamentu Europejskiego i Rady ujawniły rozbieżne stanowiska w kwestii projektu systemu na końcowym etapie jego wdrażania (reasekuracja, koasekuracja lub pełne zabezpieczenie), terminu ustanowienia takiego systemu, różnego natężenia problemów wynikających z przeszłości oraz zagrożeń związanych z pokusą nadużycia występujących w różnych krajowych systemach bankowych. Wyrażono obawy dotyczące konieczności zapewnienia odpowiednio stabilnej pozycji poszczególnych banków zanim można będzie przystąpić do podziału potencjalnego obciążenia związanego z przypadkami upadłości banków w ramach unii bankowej.

W planie działania Rady z 2016 r. potwierdzono, że Rada zamierza kontynuować konstruktywne prace na szczeblu technicznym oraz że negocjacje na szczeblu politycznym rozpoczną się natychmiast po osiągnięciu wystarczających postępów w obszarze środków ograniczania ryzyka.

Dwa lata po przedstawieniu wniosku dotyczącego europejskiego systemu gwarantowania depozytów, który pozostaje na stole negocjacyjnym w niezmienionej postaci, nadszedł wreszcie czas na to, by zrobić krok naprzód, ponieważ bez europejskiego systemu gwarantowania depozytów unia bankowa może być nadal narażona na przyszłe kryzysy. Aby ożywić negocjacje, Parlament Europejski i Rada mogłyby na przykład – w ramach obecnych negocjacji – rozważyć możliwość bardziej stopniowego wprowadzania europejskiego systemu gwarantowania depozytów, którego tempo byłoby odpowiednio dostosowane do postępów w obszarze ograniczania ryzyka i eliminowania problemów wynikających z przeszłości, zaczynając od bardziej ograniczonego etapu reasekuracji i przechodząc stopniowo do etapu koasekuracji.

Na pierwszym etapie reasekuracji europejski system gwarantowania depozytów mógłby zapewniać wyłącznie pokrycie wypływów netto, bez pokrycia strat.

W przypadku niewykonania zobowiązania przez bank krajowe systemy gwarancji depozytów musiałyby wykorzystać w pierwszej kolejności fundusze własne zanim mogłyby zwrócić się o interwencję do europejskiego systemu gwarantowania depozytów. Europejski system gwarantowania depozytów zapewniłby krajowym systemom gwarancji depozytów wyłącznie płynność (co w rzeczywistości stanowi pożyczkę, ponieważ sektor bankowy musiałby następnie zwrócić całą otrzymaną kwotę) w celu pokrycia do 30 % zapotrzebowania na płynność w pierwszym roku (2019), 60 % w drugim roku (2020) i 90 % w trzecim roku (2021) 14 . Pozostała część kosztów zostałaby pokryta z zasobów krajowych systemów gwarancji depozytów, które na tym etapie nie zostały wniesione do europejskiego systemu gwarantowania depozytów, lub ze składek ex post wnoszonych przez banki. Dzięki pozostawieniu odpowiedzialności za pokrywanie strat w rękach organów krajowych i udzielaniu systemom krajowym wsparcia płynności wyłącznie w razie konieczności rozwiązanie to z jednej strony zapewniłoby deponentowi ochronę od samego początku (kiedy potrzebna jest płynność), a z drugiej strony umożliwiłoby należyte uwzględnienie problemów wynikających z przeszłości i tych związanych z pokusą nadużycia.

Stopniowo tworzono by wspólny fundusz gwarantowania depozytów zarządzany pod auspicjami istniejącej Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji i finansowany ze składek wnoszonych przez banki.

Inną kwestią, na którą warto zwrócić uwagę, jest fakt, że pod koniec etapu reasekuracji przejście do etapu koasekuracji nie nastąpiłoby automatycznie, ale byłoby uzależnione od spełnienia szeregu warunków. Aby przeciwdziałać zagrożeniom związanym z problemami wynikającymi z przeszłości i z pokusą nadużycia, rozpoczęcie etapu koasekuracji, a zatem zapewnienie dostępu do środków na pokrycie strat w ramach europejskiego systemu gwarantowania depozytów, można byłoby uzależnić od spełnienia warunków, które zostałyby ocenione w ramach decyzji Komisji i które obejmowałyby przeprowadzenie ukierunkowanej oceny jakości aktywów w celu rozwiązania problemów związanych z kredytami zagrożonymi i aktywami III stopnia 15 oraz innych zidentyfikowanych problemów (np. aktywne redukcje portfeli). Taką ocenę jakości aktywów należy przeprowadzić na etapie reasekuracji (tj. najpóźniej do 2022 r.), aby zapewnić wyeliminowanie zagrożeń związanych z problemami wynikającymi z przeszłości w sektorach bankowych w sytuacji, gdy zagrożenia te powstały przed rozpoczęciem etapu koasekuracji, w oparciu o istotne postępy w rozwiązywaniu problemów związanych z tzw. zastanymi aktywami, które dokonują się obecnie i które będą prawdopodobnie dokonywały się w przyszłości. Ten drugi etap rozpocznie się dopiero po spełnieniu stosownych warunków. Na przykład, jeżeli chodzi o ocenę jakości aktywów, można byłoby rozważyć możliwość wyznaczenia odpowiedniego progu (np. określony poziom wskaźników kredytów zagrożonych i aktywów III stopnia) oraz zobowiązania banków, które nie osiągną tego progu, do opracowania odpowiednich strategii w tym zakresie.

Działania planowane przez Komisję i działania przewidziane w planie działania Unii Europejskiej w sprawie kredytów zagrożonych (zob. sekcja 5) ułatwią wdrażanie tego rodzaju indywidualnych strategii.

Po spełnieniu tych warunków i rozpoczęciu etapu koasekuracji (drugi etap), europejski system gwarantowania depozytów mógłby być wykorzystywany nie tylko do pełnego pokrycia potrzeb w zakresie płynności, ale również do stopniowego pokrywania strat, o ile wszystkie istotne warunki byłyby ustawicznie spełniane. Jeżeli chodzi o straty, krajowe systemy gwarancji depozytów i europejski system gwarantowania depozytów wnosiłyby równoległy wkład w pokrywanie strat od chwili pojawienia się pierwszego euro straty zgodnie z kluczem, który rozwijałby się progresywnie, począwszy od wkładu z europejskiego systemu gwarantowania depozytów na poziomie 30 % w pierwszym roku realizacji etapu koasekuracji.

Pozwoliłoby to skutecznie rozwiać obawy związane z problemami wynikającymi z przeszłości i z pokusą nadużycia, gwarantując jednocześnie na ostatnim etapie pełne pokrycie potrzeb w zakresie płynności i strat ze środków europejskiego systemu gwarantowania depozytów. Podjęcie działań w tym obszarze uzależniłoby możliwość pokrycia strat ze środków europejskiego systemu gwarantowania depozytów od rozwiązania przez państwa członkowskie problemów wynikających z przeszłości, dałoby państwom członkowskim, których to dotyczy, odpowiedni czas na wprowadzenie niezbędnych środków i zapewniłoby – na końcowym etapie – najwyższy poziom ochrony deponentów w ramach europejskiego systemu gwarantowania depozytów, gwarantując jednocześnie stabilność finansową. Pojedynczy fundusz ustanowiony na szczeblu Unii Europejskiej ma większe zdolności do absorpcji ryzyka i daje większe szanse na zerwanie koła powiązań między państwem macierzystym a bankiem niż jakikolwiek system krajowy. Administrowanie funduszami na szczeblu centralnym zapewniłoby również szybsze i wydajniejsze zarządzanie przypadkami niewykonania zobowiązań, co pozwoliłoby skuteczniej radzić sobie z sytuacjami kryzysowymi.

W trakcie negocjacji dotyczących wniosku z 2015 r. w sprawie europejskiego systemu gwarantowania depozytów pojawiły się również pewne dodatkowe kwestie związane z niektórymi opcjami i swobodami uznania przewidzianymi w dyrektywie w sprawie systemów gwarancji depozytów, które można byłoby włączyć również do europejskiego systemu gwarantowania depozytów (np. zakres europejskiego systemu gwarantowania depozytów, poziom docelowy, wykorzystywanie środków funduszu gwarantowania depozytów do podejmowania alternatywnych działań). Kwestie te będą wymagały rozważenia, zważywszy na fakt, że w ramach wspólnego systemu gwarantowania depozytów sposób wdrażania tych opcji i swobód uznania będzie wywierał wpływ na wszystkich uczestników. Dlatego też należy wypracować zrównoważone rozwiązanie uwzględniające specyfikę sytuacji na szczeblu krajowym i regionalnym, które zapewni jednocześnie równe traktowanie wszystkich uczestniczących banków i wniesie wkład w proces tworzenia europejskiego systemu gwarantowania depozytów.

Komisja wyraża gotowość do możliwie jak najszybszego, aktywnego omówienia wskazanych powyżej zagadnień z Parlamentem Europejskim i Radą w ramach negocjacji dotyczących wniosku Komisji.

Przejście do etapu koasekuracji europejskiego systemu gwarantowania depozytów zapewnia pewne pole manewru do wprowadzenia dalszych usprawnień w zakresie współpracy między krajowymi systemami gwarancji depozytów oraz spójniejszego wdrażania stosownych przepisów. Przyjęta w 2014 r. dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozytów 16 przyczyniła się do usprawnienia funkcjonowania krajowych systemów gwarancji depozytów i zapewnia deponentom lepszą ochronę, ponieważ jej przepisy w zharmonizowany sposób obejmują deponentów z całej Unii Europejskiej i ponieważ doprowadziła ona do skrócenia czasu oczekiwania na wypłaty. Jak wspomniano w komunikacie Komisji z 2015 r. towarzyszącym wnioskowi dotyczącemu europejskiego systemu gwarantowania depozytów, proces harmonizacji krajowych systemów depozytów musi przebiegać równolegle do procesu tworzenia europejskiego systemu gwarantowania depozytów, aby można było zagwarantować prawidłowe działanie tego systemu 17 . W poszczególnych państwach członkowskich nadal można zaobserwować istnienie pewnych istotnych różnic w zakresie wdrażania przepisów dyrektywy w sprawie systemów gwarancji depozytów, na przykład jeżeli chodzi o warunki uznawania depozytów za niedostępne, kwalifikowalność depozytów, finansowanie systemów gwarancji depozytów lub wykorzystywanie środków przechowywanych w ramach systemu gwarancji depozytów. W kontekście unii bankowej należy podejmować większe wysiłki na rzecz wyeliminowania tych rozbieżności, ponieważ będą one finansowane ze środków udostępnianych w ramach wspólnego funduszu, na rzecz którego wszystkie banki na terytorium unii bankowej będą wnosiły składki, przy czym lepsza harmonizacja przyniesie również korzyści ogólnie rozumianemu rynkowi wewnętrznemu.

W tym kontekście należy również usprawnić proces wymiany informacji i instrumentów między krajowymi systemami gwarancji depozytów, ponieważ zapewnienie prawidłowego funkcjonowania europejskiego systemu gwarantowania depozytów będzie wymagało współpracy między właściwymi organami krajowymi, systemami gwarancji depozytów i Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji, w niektórych przypadkach przy konieczności dotrzymania bardzo krótkich terminów. Uprawnienia przyznane Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji we wniosku dotyczącym europejskiego systemu gwarantowania depozytów nie mają ogólnego charakteru, nie obejmują niektórych aspektów związanych z działaniami w zakresie gwarantowania depozytów, które mają istotne znaczenie w kontekście zadań wykonywanych przez Radę (np. uznawanie depozytów za niedostępne), i są ograniczone do państw członkowskich uczestniczących w unii bankowej. W dyrektywie w sprawie systemów gwarancji depozytów należy wprowadzić zmiany, aby ułatwić podejmowanie interwencji transgranicznych w ramach takich systemów, stworzyć warunki sprzyjające konwergencji i usprawnić wymianę informacji między krajowymi systemami gwarancji depozytów, właściwymi organami, Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji i Europejskim Urzędem Nadzoru Bankowego (EUNB). Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Bankowego – organowi odpowiedzialnemu za ochronę integralności, efektywności i prawidłowego funkcjonowania sektora bankowego we wszystkich państwach członkowskich – należy przyznać uprawnienia zapewniające mu możliwość udzielania pomocy i wsparcia w ramach takich procesów. Przyczyni się to do zwiększenia ochrony depozytów na rynku wewnętrznym, a tym samym do poprawy funkcjonowania europejskiego systemu gwarantowania depozytów. Poprawa współpracy i wymiany informacji między organami krajowymi a systemami gwarancji depozytów z różnych państw członkowskich prowadzonej za pośrednictwem Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego przyczyni się również do usprawnienia kontaktów między krajowymi systemami gwarancji depozytów a organami krajowymi w państwach członkowskich nienależących do unii bankowej i europejskim systemem gwarantowania depozytów, a także zapewnienia państwom członkowskim spoza strefy euro możliwości przystąpienia do europejskiego systemu gwarantowania depozytów.

Uzupełnienie tej luki pozwoli również dostosować istniejącą strukturę trzech filarów unii bankowej (nadzór, restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja oraz gwarantowanie depozytów), ponieważ za podejmowanie działań w zakresie wdrażania w ramach każdego z tych trzech filarów odpowiadała będzie instytucja lub agencja centralna Unii Europejskiej (odpowiednio Europejski Bank Centralny, Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji oraz europejski system gwarantowania depozytów), a agencja Unii Europejskiej (Europejski Urząd Nadzoru Bankowego) będzie odpowiedzialna za koordynowanie działań organów krajowych prowadzących działalność w swoich określonych dziedzinach.

Harmonizacja niektórych krajowych opcji i swobód uznania przewidzianych w dyrektywie w sprawie systemów gwarancji depozytów przyczyni się do dalszego ograniczania fragmentacji finansowej oraz do uproszczenia funkcji koordynacyjnej odgrywanej przez europejski system gwarantowania depozytów i Europejski Urząd Nadzoru Bankowego.

4. Dokończenie prac nad mechanizmem ochronnym w ramach unii bankowej

Gdy tworzono jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, państwa członkowskie zgodziły się przygotować wspólny mechanizm ochronny dla jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który w perspektywie średnioterminowej powinien mieć neutralny charakter dla budżetu, ponieważ składki byłyby odzyskiwane w drodze składek uiszczanych przez sektor bankowy. Uzgodniono również, że pełną funkcjonalność tego mechanizmu ochronnego należy zapewnić najpóźniej przed upływem dziesięciu lat 18 .

Chociaż europejskie ramy nadzoru oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji znacznie zmniejszyły prawdopodobieństwo i potencjalne skutki upadłości banków, nie można całkowicie wykluczyć potrzeby posiadania dostępu do wspólnego fiskalnego mechanizmu ochronnego w celu zwiększenia zdolności finansowej jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w zakresie radzenia sobie z restrukturyzacjami i uporządkowanymi likwidacjami banków. Głównym celem takiego mechanizmu ochronnego jest zwiększenie zaufania do systemu bankowego przez zwiększenie wiarygodności działań podejmowanych przez Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji i zapewnienie bezwzględnego zaufania do tych działań wśród wszystkich zainteresowanych stron. Jako środek ostateczny byłby on uruchamiany wyłącznie w przypadku, gdy natychmiastowo dostępne zasoby jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji okazałyby się niewystarczające do celów kapitałowych lub utrzymania płynności.

Równie ważna pozostaje dostępność wystarczającej płynności dla banków o znaczeniu systemowym zmagających się z problemami w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w celu zapewnienia wystarczającej odporności deponentów bankowych, a także innych zainteresowanych stron i całego rynku. Bez uszczerbku dla dostępności płynności z operacji banków centralnych i w połączeniu z nimi, mechanizm powinien być wystarczająco solidny i dysponować wystarczająco dużymi zasobami, aby utwierdzić zainteresowane banki i cały rynek w przekonaniu, że może uzupełnić ewentualne zapotrzebowanie na płynność banku znajdującego się w trudnej sytuacji.

W dokumencie w sprawie unii gospodarczej i walutowej określono niektóre kryteria, które powinien spełniać mechanizm ochronny, aby był funkcjonalny w przypadku kryzysu: musi mieć odpowiednią wielkość, odpowiadającą jego roli; musi istnieć możliwość jego szybkiego aktywowania, co ma zasadnicze znaczenie w czasie kryzysu; i musi charakteryzować się neutralnością budżetową, biorąc pod uwagę, że rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji stanowi, że sektor bankowy zwraca potencjalne wypłaty z jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Nie powinno być w nim miejsca na interesy narodowe czy segmentację. Architektura finansowa i instytucjonalna powinna zapewnić pełną skuteczność w osiąganiu celów mechanizmu ochronnego. W dokumencie w sprawie unii gospodarczej i walutowej uznano, że najskuteczniejszym wariantem byłaby linia kredytowa Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS).

Równie ważne jest, aby mechanizm ochronny zapewniał równoważne prawa i obowiązki we wszystkich państwach członkowskich uczestniczących w unii bankowej, niezależnie od tego, czy należą one do strefy euro, czy też nie. Zapewni to dalszą otwartość unii bankowej na udział wszystkich państw członkowskich zarówno w teorii, jak i w praktyce. Ponadto istniejącą koncepcję warunków dotyczących pomocy stabilizacyjnej z Europejskiego Mechanizmu Stabilności należałoby skorygować o funkcję mechanizmu ochronnego, uwzględniając fakt, że w kontekście unii bankowej narzędzia jednolitego zbioru przepisów, jednolitego nadzoru oraz jednolitej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji już zapewniają zachęty dla banków do ostrożnego działania i w stosownych przypadkach przeprowadzania reform.

Rozpoczęły się już prace na stworzeniem wspólnego mechanizmu ochronnego, a w planie działania Rady z 2016 r. stwierdzono, że mechanizm ochronny może zacząć funkcjonować przed końcem okresu przejściowego, pod warunkiem dokonania postępów w zakresie środków ograniczania ryzyka.

Komisja będzie nadal domagała się, aby mechanizm ochronny zaczął funkcjonować możliwie jak najszybciej. W związku z tym Komisja wspiera trwające prace grupy zadaniowej ds. skoordynowanego działania dotyczące linii kredytowej Europejskiego Mechanizmu Stabilności, które powinny być kontynuowane w pierwszej kolejności. Ten nurt prac będzie trzeba powiązać z przygotowywanym pakietem wniosków Komisji na rzecz pogłębienia unii gospodarczej i walutowej, który obejmie wniosek dotyczący przekształcenia Europejskiego Mechanizmu Stabilności w Europejski Fundusz Walutowy w ramach przewidzianych przez prawo Unii. W tym kontekście należy także zapewnić skuteczny proces decyzyjny, który pozwoli na szybkie wdrożenie mechanizmu ochronnego jako środka ostatecznego w sytuacjach, kiedy może się to okazać konieczne.

5. Dodatkowe nowe środki: Działania mające rozwiązać problem kredytów zagrożonych

Oprócz działań przewidzianych w planie działania Rady z 2016 r. na rzecz dokończenia budowy unii bankowej w ubiegłym roku przewidziano szereg istotnych dodatkowych środków, które jeszcze bardziej ograniczą ryzyko związane z unią bankową. Konieczność skoncentrowania działań na rzecz ograniczania ryzyka na kredytach zagrożonych staje się coraz wyraźniejsza się od czasu przyjęcia komunikatu Komisji z 2015 r. i planu działania Rady z 2016 r. Kredyty zagrożone wpływają na dochodowość i rentowność dotkniętych tym problemem banków, a tym samym ograniczają zdolność tych banków do udzielania kredytów i mogą ostatecznie hamować wzrost gospodarczy. Dobrym znakiem jest obniżanie się poziomów kredytów zagrożonych. Poziomy kredytów zagrożonych znacznie obniżono nawet w państwach członkowskich najbardziej dotkniętych tym problemem. Należy przyspieszyć ten proces i zapobiec nagromadzeniu nowych kredytów zagrożonych.

Chociaż główna odpowiedzialność za rozwiązanie problemu kredytów zagrożonych spoczywa na państwach członkowskich i samych bankach, uzasadnione jest zintegrowanie działań na szczeblu krajowym i Unii Europejskiej w celu wywarcia wpływu na poziom kredytów zagrożonych i zapobieżenie przyszłemu nagromadzeniu nowych kredytów zagrożonych w bilansach banków. Przy tych pracach można wykorzystać znaczną uwagę poświęcaną już od kilku lat restrukturyzacji kredytów zagrożonych. Od początku kryzysu finansowego poprzez kontrolę pomocy państwa Komisja tworzyła zachęty dla banków, by – zamiast przenosić ciężar na podatników – zarządzały swoimi aktywami o obniżonej jakości oraz redukowały je za pomocą mechanizmów rynkowych. W odniesieniu do banków znajdujących się w trudnej sytuacji, których rentowność jest zagrożona przez te aktywa o obniżonej jakości, Komisja wsparła państwa członkowskie w tworzeniu ogólnosystemowych środków ad hoc w celu obniżenia poziomu kredytów zagrożonych w bankach (niekiedy w ramach programu pomocy finansowej) poprzez rozwiązania zgodne z zasadami pomocy państwa 20 . Konieczność podjęcia zdecydowanego działania na rzecz rozwiązania problemu kredytów zagrożonych podkreślono również w zaleceniach europejskiego semestru dla państw członkowskich, których to dotyczy 21 . Organy nadzoru bankowego odgrywają decydującą rolę we wzmacnianiu sprawozdawczości w zakresie kredytów zagrożonych w Europie i nadzoru nad tymi kredytami. Prace w tym obszarze należy oprzeć na kompleksowym podejściu łączącym różne uzupełniające się środki z zakresu polityki na szczeblu krajowym, a w stosownych przypadkach także na szczeblu unijnym, obejmujące działania w czterech obszarach: (i) nadzoru, (ii) reformy ram prawnych dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i dochodzenia wierzytelności, (iii) rozwoju rynków wtórnych aktywów zagrożonych i (iv) wspierania restrukturyzacji systemu bankowego. Największe znaczenie ma przeciwdziałanie pozostałym zagrożeniom w europejskim sektorze bankowym, a Komisja zobowiązuje się podjąć niezbędne działania leżące w jej gestii w celu kontynuacji tego procesu.

Jako jeden ważny środek służący zaradzeniu problemom związanym z kredytami zagrożonymi Komisja przedstawiła w listopadzie 2016 r., w kontekście prac nad unią rynków kapitałowych, wniosek ustawodawczy dotyczący niewypłacalności przedsiębiorstw, restrukturyzacji i drugiej szansy 22 . Kluczowe elementy tego wniosku, w szczególności dostępność postępowań restrukturyzacyjnych umożliwiających rentownym przedsiębiorstwom w trudnej sytuacji finansowej uniknięcie upadłości, a także środki poprawiające skuteczność postępowań restrukturyzacyjnych i upadłościowych, przyczyniłyby się do redukcji kredytów zagrożonych oraz zapobieżenia ich nagromadzeniu w przyszłości. Parlament Europejski i Radę zachęca się do poczynienia koniecznych w tej kwestii szybkich postępów, które powinny być priorytetem. Plan działania Rady na rzecz rozwiązania problemu kredytów zagrożonych wydany w lipcu 2017 r. 23 wykracza poza zobowiązania w zakresie ograniczania ryzyka określone w planie działania Rady z 2016 r. i zawiera konkretne kroki, jakie muszą podjąć różne podmioty w celu zmniejszenia ryzyka dla stabilności finansowej powodowanego przez kredyty zagrożone, zarówno przez rozwiązanie problemu zastanych kredytów zagrożonych, jak i zmniejszenie ryzyka nagromadzeń kredytów zagrożonych w przyszłości. Komisja z zadowoleniem przyjmuje to kompleksowe podejście, które jest spójne z jej wieloletnimi wezwaniami do rozwiązania problemu kredytów zagrożonych, i szybko podejmie konieczne działania w ramach swoich kompetencji.

Środki określone w planie działania – poza środkami uzgodnionymi w planie działania Rady z 2016 r. – stanowią znaczny postęp w zakresie ograniczania ryzyka. Poczynienie postępów w tym obszarze przyczyniłoby się do dokończenia budowy unii bankowej poprzez wyeliminowanie z europejskiego sektora bankowego ryzyka związanego z problemami wynikającymi z przeszłości oraz zwiększy stabilność i konkurencyjność europejskich banków. W związku z tym Komisja zamierza szybko wprowadzić te środki.

W pierwszej kolejności Komisja wyjaśnia – w sprawozdaniu z przeglądu Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego towarzyszącym niniejszemu komunikatowi – wykładnię stosownych artykułów dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych oraz rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Komisja potwierdza, że uprawnienia nadzorcze określone w tych aktach prawnych umożliwiają właściwym organom wywieranie wpływu na politykę banków w zakresie tworzenia rezerw na kredyty zagrożone przy zachowaniu obowiązujących zasad rachunkowości, a także, w razie potrzeby, stosowanie specjalnych korekt do celów ostrożnościowych.

Do wiosny 2018 r. Komisja przyjmie kompleksowy pakiet środków na rzecz rozwiązania problemów związanych z kredytami zagrożonymi oraz pierwsze sprawozdanie z wdrożenia planu działania. Pakiet ten będzie składał się z następujących środków:

-plan działania na rzecz wskazania sposobu zakładania krajowych spółek zarządzania aktywami w ramach obowiązujących obecnie przepisów bankowych i zasad pomocy państwa w oparciu o najlepsze praktyki wynikające z wcześniejszych doświadczeń uzyskanych przez państwa członkowskie;

-środki na rzecz dalszego rozwoju wtórnych rynków kredytów zagrożonych, w szczególności w celu usunięcia nadmiernych przeszkód w zakresie obsługi zadłużenia przez osoby trzecie oraz przenoszenia kredytów w następstwie bieżącej oceny skutków;

-środki na rzecz zwiększenia ochrony wierzycieli zabezpieczonych poprzez dopuszczenie stosowania przez nich skuteczniejszych metod odzyskiwania wierzytelności wynikających z kredytów zabezpieczonych. Prace w tym obszarze będą zależały od oceny skutków i pozostają spójne z wnioskiem Komisji z listopada 2016 r. dotyczącym dyrektywy w sprawie m.in. ram restrukturyzacji zapobiegawczej oraz uzupełniają ten wniosek, a także nie wymagałyby harmonizacji obowiązujących przepisów dotyczących niewypłacalności;

-ponadto, ponieważ na zarządzanie kredytami zagrożonymi korzystnie wpłynęłyby skuteczniejsze i bardziej przewidywalne ramy w zakresie egzekwowania kredytów i upadłości, Komisja prowadzi również analizę porównawczą systemów egzekwowania kredytów w celu zebrania wiarygodnych informacji na temat skutków, jakie niespłacone zobowiązania kredytobiorców mają dla banków pod względem opóźnień i odzyskiwania należności, oraz zachęca do ścisłej współpracy państwa członkowskie i organy nadzoru w celu opracowania solidnej i istotnej metodyki prowadzenia analizy porównawczej. W tym kontekście we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie niewypłacalności przedsiębiorstw, restrukturyzacji i drugiej szansy określono obowiązki państw członkowskich w zakresie gromadzenia porównywalnych danych dotyczących postępowania upadłościowego i restrukturyzacyjnego oraz przekazywania takich danych Komisji, co miałoby kluczowe znaczenie dla wykazania skuteczności ram regulacyjnych w państwach członkowskich w zakresie niewypłacalnych dłużników;

-sprawozdanie, któremu w razie potrzeby towarzyszyłyby niezbędne wnioski ustawodawcze dotyczące zmiany rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych, związane z ewentualnym wprowadzeniem minimalnych poziomów rezerw, które banki muszą zapewnić na potrzeby przyszłych kredytów zagrożonych, które mogą wynikać z nowo udzielonych kredytów, zgodnie z wymogami planu działania Rady. Takie ustawowe ostrożnościowe mechanizmy ochronne (tak zwany filar I) w formie terminowych ostrożnościowych odliczeń od funduszy własnych zapobiegałyby narastaniu przyszłych kredytów zagrożonych i ewentualnemu problemowi niedostatecznych rezerw na potrzeby takich kredytów w państwach członkowskich i bankach. W tym kontekście Komisja rozważy również możliwość wprowadzenia wspólnej definicji ekspozycji zagrożonych zgodnie z definicją wykorzystywaną już do celów sprawozdawczości nadzorczej 24 w celu stworzenia solidnej podstawy prawnej na potrzeby ostrożnościowego traktowania takich ekspozycji oraz zapewnienia, aby było one spójne;

-sposoby promowania przejrzystości w zakresie kredytów zagrożonych w Europie poprzez poprawę dostępności i porównywalności danych w zakresie kredytów zagrożonych oraz ewentualne wsparcie opracowania przez uczestników rynku platformy informacyjnej dotyczącej kredytów zagrożonych lub rejestrów kredytów.

6. Dodatkowy nowy środek: ramy umożliwiające rozwój papierów wartościowych zabezpieczonych obligacjami skarbowymi (papiery typu SBBS)

Z punktu widzenia dokończenia budowy unii bankowej duże znaczenie ma osiągnięcie celu polegającego na ograniczeniu ryzyka dla stabilności finansowej poprzez ułatwienie dywersyfikacji portfeli obligacji skarbowych posiadanych przez banki i dalsze osłabienie więzi bank–państwo. Jeżeli chodzi o regulacyjne podejście do zaangażowania w dług państwowy, Komisja powróci do tej kwestii w odpowiednim czasie, jak wspomniano w planie działania Rady z 2016 r., w którym Rada zgodziła się zaczekać na wyniki prac Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego, oraz w dokumencie w sprawie pogłębienia unii gospodarczej i walutowej.

Pierwszym krokiem w kierunku poczynienia wymiernych postępów w tej kwestii mogą być tak zwane papiery wartościowe zabezpieczone obligacjami skarbowymi (papiery typu SBBS), które potencjalnie mogą przyczynić się do dokończenia budowy unii bankowej oraz umocnienia unii rynków kapitałowych. Poprzez łączenie i ewentualny podział na transze obligacji skarbowych z różnych państw członkowskich papiery wartościowe zabezpieczone obligacjami skarbowymi mogą przyczynić się do dalszej dywersyfikacji portfela w sektorze bankowym, tworząc jednocześnie nowe źródło wysokiej jakości zabezpieczenia nadającego się do zastosowania w przypadku transgranicznych transakcji finansowych. Ten nowy instrument może ponadto wyeliminować szkodliwe rezygnowanie z obligacji niektórych państw, zakłócające efektywną ekonomicznie alokację środków. Ponadto instrument ten sprawia, że obligacje wyemitowane na rynkach, które w innych okolicznościach są małe i mało płynne, stają się bardziej atrakcyjne dla międzynarodowych inwestorów. W ten sposób promowano by udział sektora prywatnego w podziale ryzyka i ograniczanie ryzyka, a także bardziej wydajny podział ryzyka wśród podmiotów finansowych.

Komisja pilnie śledzi prace nad papierami wartościowymi zabezpieczonymi obligacjami skarbowymi toczące się w Europejskiej Radzie ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) i angażuje się w te prace. Na podstawie wyników tych prac w grudniu 2017 r. oraz konsultacji z zainteresowanymi stronami Komisja rozważy możliwość przedstawienia na początku 2018 r. wniosku ustawodawczego dotyczącego ram umożliwiających rozwój papierów wartościowych zabezpieczonych obligacjami skarbowymi.

7. Dalsze zapewnianie wysokiej jakości nadzoru

Na chwilę obecną zakończono wdrażanie i uruchomiono Jednolity Mechanizm Nadzorczy, co przyniosło wymierne korzyści w postaci zapewnienia równych warunków działania i klimatu zaufania dzięki zintegrowaniu działań nadzorczych w odniesieniu do instytucji kredytowych. Ze sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady, przyjętego w tym samym dniu co niniejszy komunikat, wynika, że Europejski Bank Centralny, od czasu kiedy w listopadzie 2014 r. zaczął wykonywać zadania nadzorcze, w pełni wywiązał się ze swoich zobowiązań nadzorczych i zyskał dobrą reputację jako skuteczny i rzetelny organ nadzoru. Jest to niezwykłe osiągnięcie, biorąc pod uwagę bardzo krótkie terminy realizacji i bardzo duże zróżnicowanie praktyk nadzorczych w obrębie 19 uczestniczących państw członkowskich.

Ewentualne pojawienie się luk w zakresie nadzoru może stanowić zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu unii bankowej. Ostatnie zmiany strukturalne rynku pokazują tendencję grup bankowych do rozwijania coraz bardziej złożonych struktur opierających się na podmiotach, które nie są objęte nadzorem bankowym, choć prowadzona przez nie działalność w dużym stopniu nie różni się od działalności banków. W szczególności duże firmy inwestycyjne prowadzą działalność w zakresie bankowości inwestycyjnej podobną do działalności instytucji kredytowych, co budzi obawy dotyczące stabilności finansowej. Jak ogłoszono we wrześniu 2017 r. 25 , obawy te zostaną uwzględnione w kolejnych wnioskach ustawodawczych Komisji na potrzeby przeglądu ostrożnościowego traktowania firm inwestycyjnych.

8. Działania na przyszłość

Uwzględniając poczynione dotychczas postępy i pozostałe działania konieczne do dokończenia budowy unii bankowej zarówno w zakresie środków ograniczania ryzyka, jak i środków podziału ryzyka, można przewidzieć następujący harmonogram działań zmierzających do osiągnięcia uzgodnionej finalizacji unii bankowej:

9. Wnioski

Pomimo znacznych postępów poczynionych od czasu kryzysu finansowego unia bankowa pozostaje nieukończona, a zatem nie spełnia w pełni swojej roli jako mechanizmu amortyzacji wstrząsów przy pomocy kanałów prywatnych w ramach silnej unii gospodarczej i walutowej. Od pewnego czasu wszystkie kwestie związane z unią bankową są już dobrze znane i są przedmiotem negocjacji. Obecnie, czyli w czasie, w którym odnotowuje się trwałe ożywienie koniunktury w Europie, panują sprzyjające warunki do podjęcia śmiałych, choć realistycznych działań. Jeżeli obecne tempo nie zostanie wykorzystane, przegrane będą wszystkie państwa członkowskie. W celu zwiększenia amortyzacji wstrząsów przy pomocy kanałów prywatnych w ramach unii gospodarczej i walutowej Unia Europejska musi znaleźć korzystną dla wszystkich równowagę, zapewniając zarówno ograniczenie ryzyka, jak i podział ryzyka. Wraz ze zbliżającym się końcem kadencji w nadchodzących miesiącach należy podjąć wyraźne decyzje polityczne, aby do końca 2018 r. osiągnąć porozumienie w sprawie wszystkich pozostających do uzgodnienia kluczowych elementów. Komisja wzywa zatem Parlament Europejski i wszystkie państwa członkowskie do osiągnięcia w nadchodzących miesiącach porozumienia politycznego w sprawie odnowionego zobowiązania do dokończenia budowy unii bankowej do 2019 r. Komisja wyraża gotowość do aktywnego uczestnictwa w tych dyskusjach i ich ułatwiania.

(1)

  https://ec.europa.eu/commission/state-union-2017_pl : „Jeżeli chcemy, by banki przestrzegały tych samych przepisów i działały pod jednakowym nadzorem na całym kontynencie, powinniśmy zachęcać wszystkie państwa członkowskie do przystąpienia do unii bankowej. Musimy zredukować utrzymujące się wciąż ryzyko w systemach bankowych niektórych państw członkowskich. Unia bankowa może funkcjonować tylko pod warunkiem, że ograniczanie ryzyka i podział ryzyka idą ze sobą w parze. Jak wszyscy dobrze wiedzą, można to osiągnąć wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostaną warunki, jakie zaproponowała Komisja w listopadzie 2015 r. Wspólny system gwarantowania depozytów nie powstanie dopóty, dopóki wszyscy nie spełnią podstawowych warunków na poziomie krajowym”.

(2)

Zob. Parlament Europejski, Unia bankowa – sprawozdanie roczne za rok 2016, dostępne pod adresem: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-0041+0+DOC+PDF+V0//PL

(3)

Sprawozdanie pięciu przewodniczących: dokończenie budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej z 2015 r. dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_pl.pdf  

(4)

COM(2017) 291 z dnia 31 maja 2017 r., https://ec.europa.eu/commission/publications/reflection-paper-deepening-economic-and-monetary-union_pl

(5)

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Plan działania w sprawie detalicznych usług finansowych: szersza oferta i lepsze produkty, COM(2017) 139 final.

(6)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 924/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie płatności transgranicznych we Wspólnocie oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 2560/2001 (Dz.U. L 266 z 9.10.2009, s. 11).

(7)

Zob. konkluzje Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych z dnia 18 grudnia 2013 r., dnia 8 grudnia 2015 r. i dnia 17 czerwca 2016 r.

(8)

  http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_pl.htm . Kolejne inicjatywy Komisji mają na celu osiągnięcie odpornych infrastruktur rynkowych, w przypadku których możliwe jest prowadzenie działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w szczególności w odniesieniu do kontrahentów centralnych, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0856 , http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A52017PC0331

(9)

http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2016/06/17-conclusions-on-banking-union/

(10)

Poza elementami wymienionymi w planie działania Rady z 2016 r. we wnioskach Komisji przewidziano również wprowadzenie nowych przepisów dotyczących ryzyka rynkowego, ryzyka kredytowego kontrahenta, dużych ekspozycji i ekspozycji wobec kontrahentów centralnych (CCP).

(11)

Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady, Ocena przepisów dotyczących wynagrodzeń na podstawie dyrektywy 2013/36/UE i rozporządzenia (UE) nr 575/2013, COM(2016) 510 final.

(12)

https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/banking-union/european-deposit-insurance-scheme_en

(13)

Zob. również analiza skutków dostępna pod adresem: https://ec.europa.eu/info/publications/effects-analysis-european-deposit-insurance-scheme-edis_en

(14)

Zob. tabela 1.

(15)

Aktywa, które są zazwyczaj bardzo niepłynne i których nie można wycenić za pomocą obserwowalnych wskaźników, takich jak ceny rynkowe lub modele.

(16)

https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/financial-supervision-and-risk-management/managing-risks-banks-and-financial-institutions/deposit-guarantee-schemes_en

(17)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0587&from=EN

(18)

Oświadczenie Eurogrupy i ministrów Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych dotyczące mechanizmu ochronnego w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji z dnia 18 grudnia 2013 r.

(19)

http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2016-48/proposal_40046.pdf

(20)

 Działania te obejmowały przeniesienie kredytów zagrożonych do spółek zarządzania aktywami (jak miało to miejsce w Irlandii, Hiszpanii i Słowenii).Były one związane z pomocą w zakresie dokapitalizowania banków. We wszystkich tych przypadkach Komisja zatwierdziła pomoc państwa zgodnie z unijnymi ramami pomocy państwa, co wymaga dogłębnej restrukturyzacji i odpowiedniego podziału obciążenia. W przypadku banków, których rentowności nie udało się przywrócić, inne środki zatwierdzone zgodnie z zasadami pomocy państwa obejmowały określone działania banku, takie jak plany uporządkowanej likwidacji zatwierdzone przez Komisję zgodnie z zasadami pomocy państwa, co spowodowało obniżenie poziomu kredytów zagrożonych występujących w sektorze bankowym. Ponadto niedawno Komisja ułatwiła również tworzenie programów nieprzewidujących pomocy państwa, takich jak programy mające ułatwiać sekurytyzację kredytów zagrożonych.

(21)

Zob. przyjęty niedawno komunikat Komisji, Europejski semestr na 2017 r.: zalecenia dla poszczególnych krajów, COM(2017) 500 final z dnia 22 maja 2017 r.

(22)

Wniosek z dnia 22 listopada 2016 r. w sprawie dyrektywy dotyczącej ram prawnych restrukturyzacji zapobiegawczej, drugiej szansy i środków zwiększających skuteczność postępowań restrukturyzacyjnych, upadłościowych i w zakresie umorzenia oraz zmieniającej dyrektywę 2012/30/UE, COM(2016) 723 final.

(23)

Plan działania na rzecz rozwiązania problemu kredytów zagrożonych w Europie; http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2017/07/11-conclusions-non-performing-loans/

(24)

Zob. rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 680/2014.

(25)

Zob. komunikat Komisji „Wzmocnienie zintegrowanego nadzoru celem silniejszej unii rynków kapitałowych oraz integracji finansowej w zmieniającym się otoczeniu” z dnia 20 września 2017 r., COM(2017) 542 final.