KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 24.1.2017

COM(2017) 28 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

W SPRAWIE EFEKTYWNOŚCI DYREKTYWY 89/665/EWG I DYREKTYWY 92/13/EWG, ZMIENIONYCH DYREKTYWĄ 2007/66/WE, DOTYCZĄCYCH PROCEDUR ODWOŁAWCZYCH W DZIEDZINIE ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH

{SWD(2017) 13 final}

1.Kontekst ogólny

Dyrektywy dotyczące udzielania zamówień publicznych 1 regulują postępowania o udzielenie zamówienia i ograniczone aspekty wykonywania umów w sprawie zamówienia publicznego i umów koncesji powyżej pewnych progów. Szacowana wartość przetargów ogłoszonych w „Tenders Electronic Daily” (TED) 2 w 2014 r. wyniosła 421,31 mld EUR, co stanowi 3,32 % PKB UE 3 . Otwarte i dobrze uregulowane rynki zamówień publicznych przyczyniają się do skuteczniejszego wykorzystywania zasobów publicznych oraz do poprawy jakości zakupów publicznych.

Doświadczenie zdobyte w związku z dyrektywami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych pokazało, że – aby w pełni osiągnąć cele tych dyrektyw – podmioty gospodarcze muszą być w stanie wyegzekwować prawa przyznane im w tych dyrektywach w całej UE. W związku z powyższym przyjęto dyrektywy dotyczące środków odwoławczych (dyrektywy 89/665/EWG i 92/13/EWG, zmienione dyrektywą 2007/66/WE 4 ) jako środki wspomagające 5 . Dyrektywy te miały zapewnić, aby na podstawie minimalnych unijnych norm w zakresie odwołań podmioty gospodarcze w UE miały dostęp do skutecznych procedur odwoławczych w przypadkach, w których uznają, że zamówień udzielono z naruszeniem dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych. Dyrektywy dotyczące środków odwoławczych stanowią zatem kluczowy element udzielania zamówień publicznych oraz unikalny przykład w prawie Unii pełnego wdrożenia praw UE na poziomie krajowym.

Dyrektywy dotyczące środków odwoławczych pozwalają na podjęcie działań zarówno przed zawarciem umowy (środki odwoławcze przed zawarciem umowy), jak i po jej zawarciu (środki odwoławcze po zawarciu umowy). Środki odwoławcze przed zawarciem umowy obejmują prawo do środków tymczasowych, obowiązkowy okres zawieszenia pomiędzy decyzją o udzieleniu zamówienia a zawarciem umowy oraz wymóg zawieszenia postępowania o udzielenie zamówienia na czas rozpatrywania odwołania, aby zapobiec udzieleniu zamówienia. Celem środków odwoławczych po zawarciu umowy jest stwierdzenie, że istniejąca umowa jest nieskuteczna, lub zapewnienie rekompensaty (w szczególności odszkodowania) na rzecz dotkniętych stron po podpisaniu przedmiotowej umowy. Ponadto innymi kluczowymi elementami dyrektyw dotyczących środków odwoławczych są: automatyczne informowanie oferentów o przyczynach ich odrzucenia, system terminów wyznaczonych na wszczęcie postępowania oraz inne kary (tj. skrócenie okresu obowiązywania umowy lub nałożenie kar pieniężnych), jeżeli stwierdzenie nieskuteczności nie jest właściwe.

Dyrektywy dotyczące środków odwoławczych stanowią, że Komisja dokonuje przeglądu ich wdrożenia i przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie na temat ich skuteczności, a w szczególności skuteczności innych kar oraz terminów wprowadzonych dyrektywą 2007/66/WE. Ponadto w 2013 r. podjęto decyzję o przeprowadzeniu oceny tych dyrektyw w ramach realizowanego przez Komisję programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT). Niniejsze sprawozdanie przedkłada się Parlamentowi i Radzie w celu wypełnienia obowiązku prawnego w zakresie składania sprawozdania Parlamentowi i Radzie i przekazywania wyników oceny REFIT. Dokument roboczy służb Komisji towarzyszący niniejszemu sprawozdaniu zawiera dodatkowe informacje szczegółowe dotyczące przeprowadzonej oceny.

Aby przygotować niniejsze sprawozdanie, wykorzystano następujące źródła informacji:

•badanie „Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts” 6 ;

•otwarte konsultacje społeczne on-line, których celem było zgromadzenie dowodów na funkcjonowanie dyrektyw dotyczących środków odwoławczych oraz ich wartości dodanej 7 ;

•konsultacje z państwami członkowskimi;

•szereg ukierunkowanych konsultacji z ekspertami i praktykami w zakresie sporów dotyczących udzielania zamówień publicznych; oraz

•przegląd przepisów krajowych i orzecznictwa krajowego.

Oprócz oceny efektywności politycznej dyrektyw w ocenie w ramach REFIT zwraca się szczególną uwagę na to, czy dyrektywy dotyczące środków odwoławczych są odpowiednie do zamierzonego celu, minimalizują powiązane koszty i obciążenia oraz maksymalizują potencjał w zakresie uproszczenia.

Nie istnieje obecnie żaden ogólnounijny system monitorowania i oceny środków odwoławczych w państwach członkowskich. Danych dotyczących postępowań odwoławczych w sprawach zamówień publicznych powyżej progów wszczętych w poszczególnych państwach członkowskich nie gromadzi się w uporządkowany, spójny i systematyczny sposób, który umożliwiłby analizowanie otrzymanych wyników w zautomatyzowany i łatwo porównywalny sposób. Z tego powodu właściwy pomiar lub szacunek skutków dyrektyw dotyczących środków odwoławczych jest trudny i wymaga podjęcia dodatkowych działań (np. jednorazowego zgromadzenia danych i ręcznej analizy, tak jak w przypadku niniejszej oceny).

2.Wdrożenie przez państwa członkowskie

Dyrektywy dotyczące środków odwoławczych zostały w pełni transponowane przez wszystkie państwa członkowskie. Odnotowano jednak znaczące i powszechne opóźnienia w transpozycji dyrektywy zmieniającej 2007/66/WE (w celu uzyskania szczegółowych informacji na ten temat zob. załącznik 5 do dokumentu roboczego służb Komisji). Biorąc pod uwagę minimalną harmonizację ustawodawstw osiągniętą dzięki dyrektywom dotyczącym środków odwoławczych, państwa członkowskie przyjęły przepisy krajowe o różnym zakresie i charakterze, uwzględniając swoje krajowe tradycje prawne.

W związku z tym w poszczególnych państwach członkowskich ustanowiono różne organy odwoławcze. W 14 państwach członkowskich 8 działa (wyspecjalizowany bądź niewyspecjalizowany) organ odwoławczy w sprawach zamówień publicznych o charakterze administracyjnym. W pozostałych państwach członkowskich za rozpatrywanie odwołań w sprawach postępowań o udzielenie zamówienia odpowiedzialny jest istniejący sądowy organ odwoławczy.

Wszystkie państwa członkowskie wymagają, by procedura odwoławcza przysługiwała każdej osobie, która jest lub była zainteresowana uzyskaniem danego zamówienia i która poniosła szkodę lub jest zagrożona szkodą w wyniku domniemanego naruszenia. Ponadto niektóre państwa członkowskie przewidują także, że stowarzyszenia lub organy, które nie działają jako podmioty gospodarcze, kwalifikują się do wszczęcia procedury odwoławczej. Mogą one obejmować stowarzyszenia zawodowe lub organ ds. konkurencji.

We wszystkich państwach członkowskich istnieją również przepisy regulujące wszystkie trzy obowiązkowe rodzaje środków odwoławczych (środki tymczasowe, decyzje w sprawie uchylenia oraz odszkodowania), ale ich podejście znacząco się różni w zależności od ich tradycji prawnych.

W odniesieniu do kluczowych elementów dyrektyw dotyczących środków odwoławczych sytuacja przedstawia się następująco:

wszystkie państwa członkowskie przewidują automatyczne informowanie oferentów o przyczynach odrzucenia ich oferty w momencie wydawania decyzji o udzieleniu zamówienia;

wszystkie państwa członkowskie stosują minimalny okres zawieszenia zgodnie z wymogami zawartymi w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych. W wielu przypadkach wyznaczono dłuższy okres zawieszenia niż minimalny okres zawieszenia przewidziany w tych dyrektywach;

wszystkie państwa członkowskie przewidują nieskuteczność, jeżeli instytucja zamawiająca/podmiot zamawiający udziela zamówienia bez wcześniejszej publikacji ogłoszenia o zamówieniu w TED, w przypadku gdy nie jest to dozwolone na mocy dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych. Większość państw członkowskich transponowała przepisy w zakresie ogłoszeń o dobrowolnej przejrzystości ex ante, co pozwala instytucjom zamawiającym/podmiotom zamawiającym uniknąć kary polegającej na uznaniu udzielenia zamówienia za nieskuteczne. Zgodnie z informacjami dostępnymi w TED stopień wykorzystania takich ogłoszeń pozostaje stosunkowo stały od 2010 r. – każdego roku publikuje się około 10 000 ogłoszeń;

w większości państw członkowskich terminy na wszczęcie postępowania w sprawie środków odwoławczych przed zawarciem umowy są zgodne ze strukturą określoną w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych, tj. państwa te ustanawiają terminy odzwierciedlające minimalny okres zawieszenia. W niektórych przypadkach ustanowiono dłuższy okres;

w kilku państwach członkowskich terminy przewidziane na zgłoszenie roszczenia w zakresie nieskuteczności dokładnie odpowiadają strukturze określonej w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych. Inne państwa członkowskie nie przewidują, aby zarówno publikacja decyzji o udzieleniu zamówienia, jak i powiadomienie o tego rodzaju decyzji powodowały rozpoczęcie biegu terminu wynoszącego 30 dni. W każdym razie w przypadku braku jakiejkolwiek publikacji lub jakiegokolwiek powiadomienia wszystkie państwa członkowskie ustanawiają termin wynoszący sześć miesięcy ze skutkiem od dnia następującego po dniu zawarcia umowy;

w niektórych państwach członkowskich można stosować okres zawieszenia postępowania o udzielenie zamówienia do czasu podjęcia decyzji w sprawie odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji lub nawet dłużej. W znacznej większości państw członkowskich sąd lub organ odwoławczy może zakończyć zawieszenie na wcześniejszym etapie;

w odniesieniu do innych kar większość państw członkowskich transponowała zarówno kary pieniężne, jak i skrócenie okresu obowiązywania umów. Kary te są jednak stosowane sporadycznie, ponieważ postrzega się je jako najmniej skuteczny środek odwoławczy. W szczególności państwa członkowskie uważają, że kary pieniężne stanowią zwykłe przemieszczenie środków finansowych.

3.Skuteczność, wydajność i istotność dyrektyw dotyczących środków odwoławczych oraz ich spójność z innymi politykami i europejska wartość dodana

Komisja przeprowadziła ocenę efektywności dyrektyw dotyczących środków odwoławczych. W tym celu wykorzystała szczegółowe kryteria oceny obejmujące: (i) skuteczność; (ii) wydajność; (iii) istotność; (iv) spójność z innymi politykami; oraz (v) europejską wartość dodaną. Szczegółowe dowody dotyczące istotnych ustaleń są dostępne w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu.

Na ich podstawie wyciągnięto poniższe wnioski.

(I)Pod względem skuteczności co do zasady osiągnięto cel dyrektyw dotyczących środków odwoławczych polegający na zwiększeniu gwarancji przejrzystości i niedyskryminacji, co umożliwiło podejmowanie skutecznego i szybkiego działania w przypadku domniemanego naruszenia dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych oraz zapewniło podmiotom gospodarczym gwarancję, że wszystkie zgłoszenia przetargowe będą równo traktowane. Dostępne dane dotyczące faktycznego wykorzystania przepisów dostarczyły dodatkowych dowodów na skuteczność dyrektyw. Co do zasady ustanowione w nich środki odwoławcze były często stosowane w większości państw członkowskich. We wszystkich państwach członkowskich w latach 2009–2012 wydano około 50 000 decyzji w pierwszej instancji. Najczęściej wybieranym rodzajem środka odwoławczego była decyzja w sprawie uchylenia, za którą znacznie niżej znalazły się środki tymczasowe oraz eliminowanie dyskryminujących specyfikacji. Jeżeli chodzi o opinie zainteresowanych stron, znaczna większość respondentów uczestniczących w konsultacjach społecznych przeprowadzonych przez służby Komisji uznała, że dyrektywy dotyczące środków odwoławczych wywierają pozytywny wpływ na proces udzielania zamówień publicznych. Uznaje się, że jest on bardziej przejrzysty (80,59 %), sprawiedliwszy (79,42 %) oraz bardziej otwarty i dostępniejszy (77,65 %), a także stanowi lepszą zachętę do przestrzegania przepisów prawa materialnego dotyczących zamówień publicznych (81,77 %). Jak potwierdziły wszystkie zainteresowane strony, dzięki dyrektywie 2007/66/WE znacznie wzrosła skuteczność środków odwoławczych przed zawarciem umowy dzięki wprowadzeniu minimalnego okresu zawieszenia między powiadomieniem o decyzji o udzieleniu zamówienia a podpisaniem umowy.

W niektórych systemach krajowych wymaga się, by ochronę prawną w postępowaniach o udzielenie zamówienia zapewniały w pierwszej instancji administracyjne organy odwoławcze, a nie sądy powszechne. Są one co do zasady skuteczniejsze. Fakt ten potwierdza znaczna większość respondentów uczestniczących w konsultacjach społecznych (74,7 %), która uznała, że postępowania toczące się przed sądami powszechnymi są co do zasady dłuższe i charakteryzują się niższymi standardami orzekania niż postępowania toczące się przed wyspecjalizowanymi administracyjnymi organami odwoławczymi.

Wydaje się, że w większości przypadków koszty procedur odwoławczych – choć znacząco różne w poszczególnych państwach członkowskich – nie mają decydującego odstraszającego wpływu na dostęp do środków odwoławczych. Ponadto dyrektywy dotyczące środków odwoławczych w zrównoważony sposób uwzględniają również interesy wszystkich zainteresowanych stron. W szczególności 57,06 % respondentów uczestniczących w konsultacjach społecznych uznało, że dyrektywy odpowiednio równoważą interesy podmiotów gospodarczych w zakresie zapewniania skuteczności prawa zamówień publicznych oraz interesy instytucji zamawiających w zakresie ograniczania liczby postępowań spornych opartych na błahych podstawach. Ponadto dyrektywy dotyczące środków odwoławczych stanowią również skuteczny środek odstraszający przed nieprzestrzeganiem przepisów w zakresie udzielania zamówień publicznych.

Zgodnie z dyrektywami dotyczącymi środków odwoławczych Komisja ma obowiązek zwrócić szczególną uwagę na skuteczność innych kar oraz na terminy. Ocena ujawniła, że inne kary są sporadycznie stosowane w państwach członkowskich, a respondenci uczestniczący w internetowych konsultacjach społecznych (przeprowadzonych przez służby Komisji) oraz niektóre państwa członkowskie uznali je za najmniej istotny środek odwoławczy. Wyrażono jednak opinie, że wszystkie środki odwoławcze przewidziane w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych przyczyniają się do ich efektu odstraszającego oraz zapewniają kompleksowy i skuteczny system służący karaniu nieprawidłowości w udzielaniu zamówień publicznych. Jeżeli chodzi o terminy, nie zgromadzono w kontekście oceny żadnych konkretnych dowodów, które świadczyłyby o tym, że terminy zgodne ze strukturą określoną w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych są zbyt długie i powodują nieuzasadnione opóźnienia w procesie udzielania zamówień publicznych albo zbyt krótkie i tym samym nie pozwalają podmiotom gospodarczym na wyegzekwowanie ich praw.

Z oceny wynika, że można by jaśniej określić pewne aspekty dyrektyw dotyczących środków odwoławczych. Potwierdzają to otrzymane opinie. Dotyczy to przykładowo takich kwestii jak wzajemne oddziaływanie między dyrektywami dotyczącymi środków odwoławczych a nowym pakietem legislacyjnym dotyczącym udzielania zamówień publicznych, a także opracowania kryteriów, które należy stosować w celu zniesienia automatycznego zawieszenia zawierania umowy po wytoczeniu powództwa.

Ocena umożliwiła również zidentyfikowanie problemów utrzymujących się na poziomie krajowym. W szczególności wiele zainteresowanych stron potwierdziło w kontekście konsultacji społecznych, że zidentyfikowane problemy wynikają z przepisów krajowych innych niż dyrektywy dotyczące środków odwoławczych albo z praktyk krajowych, a nie z samych dyrektyw dotyczących środków odwoławczych.

Ponadto Komisja uznaje również, że w większości państw członkowskich informacje na temat krajowych systemów środków odwoławczych nie są gromadzone w sposób uporządkowany, co sprawia, że analiza efektywności dyrektyw jest wyjątkowo trudna. Dodatkowo informacje te są rzadko stosowane do celów związanych z kształtowaniem polityki (takich jak np. określenie potrzebnych zasobów lub skarg stanowiących nadużycie; spójność decyzji w oparciu o skuteczne wyszukiwarki; określenie instytucji/podmiotów zamawiających, względem których najczęściej są wnoszone skargi rozpatrywane pozytywnie; oraz identyfikacja aspektów postępowań o udzielenie zamówienia, od których się skutecznie odwołano).

(II)Jeżeli chodzi o wydajność, dyrektywy dotyczące środków odwoławczych zapewniają ogólne korzyści zgodne z zamierzonymi skutkami, zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie. Istnieją jasne przesłanki wskazujące na to, że korzyści odnoszone dzięki dyrektywom przewyższają związane z nimi koszty. Koszty ponoszone przez instytucje zamawiające i dostawców związane z wytoczeniem postępowania odwoławczego lub obroną w takim postępowaniu (w tym koszty bezpośrednie i pośrednie) różnią się znacznie w całej UE i stanowią zwykle od 0,4 % do 0,6 % wartości zamówienia. Uchylenie dyrektyw dotyczących środków odwoławczych nie oznaczałoby jednak ograniczenia tych kosztów do zera. Wręcz przeciwnie, mogą one nawet wzrosnąć z powodu różnic krajowych w przepisach dotyczących odwołań i środków odwoławczych oraz braku harmonizacji na szczeblu UE, co spowodowałoby większą uciążliwość dla oferentów i innych podmiotów.

Korzyści są istotne pod względem należytego zarządzania finansami, najlepszej relacji ceny do jakości oraz odstraszania, szczególnie biorąc pod uwagę wartość zaproszeń do składania ofert opublikowanych w TED. Podczas przeprowadzonej w 2011 r. oceny prawodawstwa UE dotyczącego udzielania zamówień publicznych 9 ogólnie oszacowano, że oszczędności w wysokości 5 % osiągnięte w przypadku zamówień publicznych o wartości 420 mld EUR, które ogłoszono na szczeblu UE, przełożą się na oszczędności lub większe inwestycje publiczne o wartości ponad 20 mld EUR rocznie. Skuteczne wdrożenie dyrektyw dotyczących środków odwoławczych może zatem zwiększyć prawdopodobieństwo uzyskania takich szacunkowych oszczędności wynikających z dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych. Co więcej, w trakcie oceny nie zidentyfikowano żadnych obciążeń administracyjnych uznawanych za zbędne do celów funkcjonowania dyrektyw dotyczących środków odwoławczych.

(III)Jeżeli chodzi o istotność, cele dyrektyw dotyczących środków odwoławczych są wciąż istotne. Z oceny wynika, że dostawcy, instytucje zamawiające i prawnicy praktycy postrzegają wiele przepisów dyrektyw jako istotne. Na podstawie odpowiedzi udzielonych w trakcie konsultacji społecznych można stwierdzić, że najistotniejszym przepisem jest okres zawieszenia (65 % respondentów), a zaraz po nim zawieszenie postępowania o udzielenie zamówienia, w przypadku gdy rozpoczęto procedurę odwoławczą (62 %), oraz automatyczne informowanie oferentów (58 %). Nawet jeśli niektóre przepisy są postrzegane jako mniej wartościowe pod względem praktycznym, nadal przyczyniają się one do efektu odstraszającego dyrektyw dotyczących środków odwoławczych. Innym wskaźnikiem istotności dyrektyw dotyczących środków odwoławczych jest faktyczne stosowanie przewidzianych w nich procedur. Ogólnie rzecz biorąc, przewidziane środki odwoławcze są często stosowane w większości państw członkowskich. We wszystkich państwach członkowskich w latach 2009–2012 wydano około 50 000 decyzji w pierwszej instancji 10 . Najczęściej wybieranym środkiem odwoławczym jest decyzja w sprawie uchylenia, za którą nieco niżej znalazły się środki tymczasowe oraz eliminowanie dyskryminujących specyfikacji.

(IV)Dyrektywy dotyczące środków odwoławczych są spójne z polityką UE w innych obszarach. Prawo do skutecznego środka odwoławczego jest zasadą ogólną prawa Unii, co potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE 11 . Dyrektywy dotyczące środków odwoławczych są zgodne z prawami i zasadami ogólnymi ustanowionymi w prawie pierwotnym UE dotyczącym praw podstawowych. Dyrektywy te leżą u podstaw prawodawstwa w zakresie udzielania zamówień publicznych, ponieważ umożliwiają oferentom egzekwowanie swoich praw materialnych. Stwierdzono, że są one zasadniczo zgodne z nowym pakietem legislacyjnym z 2014 r. dotyczącym udzielania zamówień publicznych, w szczególności w zakresie koncesji podlegających dyrektywie 2014/23/UE. Jak już wspomniano, można by jednak jaśniej określić wzajemne oddziaływanie między tymi dyrektywami a nowym pakietem legislacyjnym dotyczącym udzielania zamówień publicznych. Ponadto dzięki zwiększaniu skuteczności krajowych procedur odwoławczych, szczególnie tych związanych z bezprawnym bezpośrednim udzielaniem zamówień, dyrektywy dotyczące środków odwoławczych odgrywają również istotną rolę w skutecznym przeciwdziałaniu naruszeniom dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych, które mogłyby również pociągać za sobą nieprawidłowości wywołujące skutki karne. W ocenie nie wykryto żadnych potencjalnych konfliktów z innymi obszarami polityki.

(V)Zdaniem Komisji dyrektywy dotyczące środków odwoławczych wnoszą wyraźną europejską wartość dodaną. Co do zasady wszystkie źródła informacji wykorzystane do celów przedmiotowej oceny potwierdziły, że niezwykle ważne jest ustanowienie unijnych wymogów prawnych dotyczących środków odwoławczych w obszarze zamówień publicznych. Na mocy zwykłych kodeksów postępowania sądy powszechne nie mogą zagwarantować szybkiego i sprawnego środka odwoławczego wymaganego przez orzecznictwo UE. Przykładowo przed wprowadzeniem obowiązkowego okresu zawieszenia na mocy dyrektywy 2007/66/WE żaden ze środków tymczasowych dostępnych przed sądami powszechnymi nie był wystarczająco szybki, aby doprowadzić do zawieszenia zawarcia umowy w sprawie udzielonego zamówienia.

W porównaniu z innymi obszarami prawa Unii przepisy dotyczące zamówień publicznych mają pewne cechy charakterystyczne. Po pierwsze, jeżeli zamówienie przekracza progi unijne, zastosowanie mają przepisy prawa materialnego dotyczące zamówień publicznych, niezależnie od ich faktycznego znaczenia transgranicznego. Po drugie podczas każdego postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego przez instytucję zamawiającą/podmiot zamawiający istnieje duża możliwość wystąpienia licznych naruszeń (np. niezgodne z prawem wykluczenie oferenta, niezgodne z prawem specyfikacje istotnych warunków zamówienia, bezprawne kryteria udzielania zamówienia, stosowanie nieodpowiednich procedur, akceptowanie rażąco niskich ofert, konflikt interesów itp.). Rola Komisji, jeżeli chodzi o rozpatrywanie poszczególnych skarg i potencjalnych naruszeń prawa Unii, jest ukierunkowana na zapewnienie poszanowania prawa Unii w przyszłości, a nie na uzyskanie środków odwoławczych dla poszczególnych stron procedur przetargowych, w szczególności zważywszy na ogromną liczbę instytucji zamawiających, oferentów i procedur w UE, a także na aspekty techniczne każdego pojedynczego postępowania.

Odpowiednie prawa bezpośredniego dochodzenia roszczeń przez oferentów są zatem niezbędne do prawidłowego funkcjonowania podstawowych przepisów dotyczących zamówień publicznych oraz właściwego działania jednolitego rynku w sektorze publicznym. Jak potwierdziło wiele zainteresowanych stron, minimalny poziom harmonizacji zapewniany przez dyrektywy dotyczące środków odwoławczych jest w tym kontekście zdecydowanie niezbędny.

4.Wnioski

Na podstawie oceny Komisja stwierdza, że dyrektywy dotyczące środków odwoławczych, w szczególności zmiany wprowadzone dyrektywą 2007/66/WE, w znacznej mierze spełniają swoje cele w sposób skuteczny i efektywny, chociaż ilościowe określenie faktycznego zakresu związanych z nimi kosztów/korzyści nie jest możliwe. Nawet jeżeli w niektórych państwach członkowskich zgłaszane są konkretne obawy, wynikają one zwykle ze środków krajowych, a nie z samych dyrektyw dotyczących środków odwoławczych. Ogólnie pod względem jakościowym korzyści płynące z dyrektyw dotyczących środków odwoławczych przewyższają związane z nimi koszty. Pozostają one istotne i nadal wnoszą europejską wartość dodaną.

Pomimo ogólnie pozytywnego wniosku płynącego z oceny zidentyfikowano pewne niedociągnięcia.

Po pierwsze Komisja przyznaje, że niektóre przepisy dyrektyw dotyczących środków odwoławczych nie są zupełnie jasne 12 . W szczególności pomimo aktualizacji wprowadzonej na mocy nowego pakietu legislacyjnego dotyczącego udzielania zamówień publicznych zidentyfikowano pewne dodatkowe kwestie, w przypadku których konieczne są wyjaśnienia. Przykładowo odniesienia do „ogłoszenia o zamówieniu” w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych nie odzwierciedlają faktu, że w nowej dyrektywie 2014/24/UE dopuszcza się stosowanie w pewnych okolicznościach wstępnego ogłoszenia informacyjnego, zamiast ogłoszenia o zamówieniu, na potrzeby zaproszenia do ubiegania się o zamówienie. Można by również jaśniej określić, w jaki sposób dyrektywy dotyczące środków odwoławczych mają zastosowanie do modyfikacji umów w sprawie zamówień publicznych i koncesji, do rozwiązywania takich umów oraz do uproszczonego reżimu udzielania zamówień publicznych.

Co więcej, Komisja stwierdza, że w większości państw członkowskich informacje na temat krajowych systemów środków odwoławczych nie są gromadzone w sposób uporządkowany i rzadko stosuje się je do celów związanych z kształtowaniem polityki. Fakt ten sprawia, że ocena efektywności dyrektyw jest trudniejsza.

Komisja stwierdza wreszcie, że ogólnie administracyjne organy odwoławcze pierwszej instancji są skuteczniejsze niż sądy pierwszej instancji, jeżeli chodzi o czas trwania procedur i normy w zakresie odwołań.

5.Dalsze działania

(I)Uwagi ogólne

Z uwagi na fakt, że podczas oceny nie zidentyfikowano żadnej istotnej bądź naglącej konieczności wprowadzenia zmian do dyrektyw dotyczących środków odwoławczych, podjęto decyzję o zachowaniu ich w obecnej postaci bez wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych zmian na tym etapie.

Niezależnie od tego Komisja zamierza usunąć stwierdzone niedoskonałości w funkcjonowaniu dyrektyw dotyczących środków odwoławczych oraz dążyć do większej konwergencji systemów środków odwoławczych w państwach członkowskich. Zapewniając poszanowanie zarówno niezależności proceduralnej państw członkowskich, jak i ich krajowych tradycji prawnych, Komisja zastosuje spójne połączenie następujących dodatkowych działań.

(II)Promowanie przejrzystości

Ocena pokazuje, że informacje na temat krajowych środków odwoławczych nie są gromadzone w sposób uporządkowany i rzadko stosuje się je do celów związanych z kształtowaniem polityki. Aby temu przeciwdziałać, Komisja zamierza zaproponować zwiększenie przejrzystości dotyczącej funkcjonowania krajowych systemów środków odwoławczych. Przede wszystkim należy gromadzić dane w sposób zautomatyzowany, bez nakładania dodatkowych obciążeń administracyjnych. W tym kontekście Komisja, jak ogłoszono w strategii jednolitego rynku 13 oraz zgodnie z nowym porozumieniem międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa 14 , opracuje – wraz z państwami członkowskimi – ograniczoną liczbę obiektywnych wskaźników (liczba skarg, liczba pozytywnie rozpatrzonych skarg, koszty, czas trwania procedur itp.). Wskaźniki te zostaną opublikowane w ramach tabeli wyników jednolitego rynku. Pozwoli to kręgom biznesowym porównać wydajność systemów środków odwoławczych w różnych państwach członkowskich i pomoże państwom członkowskim zidentyfikować możliwości ulepszenia swoich krajowych systemów środków odwoławczych.

(III)Wspieranie współpracy między organami odwoławczymi pierwszej instancji

Z oceny wynika, że systemy, za pomocą których administracyjne organy odwoławcze, a nie sądy powszechne, zapewniają ochronę prawną w postępowaniach o udzielenie zamówienia w pierwszej instancji, są co do zasady skuteczniejsze zarówno pod względem czasu trwania postępowań, jak i standardów orzekania. Z tego powodu, jak zapowiedziano w strategii jednolitego rynku, Komisja będzie zachęcać organy odwoławcze pierwszej instancji do współpracy i tworzenia sieci w celu poprawy wymiany informacji i najlepszych praktyk związanych z określonymi aspektami funkcjonowania dyrektyw dotyczących środków odwoławczych oraz, mówiąc bardziej ogólnie, aby zapewnić skuteczne funkcjonowanie krajowych procedur odwoławczych. Odpowiednie dobre praktyki zostaną rozpowszechnione w całej sieci. Dobre praktyki mogą stanowić źródło inspiracji i bodziec stymulacyjny dla państw członkowskich do ulepszenia krajowych systemów środków odwoławczych. W tym kontekście szczególna uwaga zostanie poświęcona wzmocnieniu pozycji administracyjnych organów odwoławczych pierwszej instancji.

(IV)Wytyczne

Komisja rozpowszechni wytyczne dotyczące niektórych niewyjaśnionych jeszcze aspektów dyrektyw dotyczących środków odwoławczych, aby zwiększyć zrozumienie niektórych przepisów i zagwarantować ich skuteczność. Aspekty, które mogą zostać uwzględnione w wytycznych, obejmują wzajemne oddziaływanie między dyrektywami dotyczącymi środków odwoławczych a nowym pakietem legislacyjnym dotyczącym udzielania zamówień publicznych, a także opracowanie kryteriów, które należy stosować w celu zniesienia automatycznego zawieszenia zawierania umowy po wytoczeniu powództwa. W oparciu o zgromadzone dotychczas dowody Komisja podejmie dialog z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami, aby zidentyfikować inne szczegółowe obszary wymagające wyjaśnienia.

(V)Spójne działania w zakresie egzekwowania przepisów i monitorowanie

W przypadkach, w których stwierdzono naruszenia dyrektyw dotyczących środków odwoławczych, Komisja podejmie stosowne środki, aby zapewnić zgodność odpowiednich krajowych praktyk z przepisami UE. W tym kontekście Komisja skupi się na najistotniejszych i najbardziej systematycznych naruszeniach, które zagrażają skutecznemu funkcjonowaniu systemów środków odwoławczych w państwach członkowskich.

(1)

Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych oraz dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi. Obydwie dyrektywy zostały zastąpione dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji, dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającą dyrektywę 2004/17/WE. Dyrektywą 2014/23/UE wprowadzono kolejne zmiany w dyrektywie 89/665/EWG i w dyrektywie 92/13/EWG, głównie jeżeli chodzi o ich zakres stosowania w odniesieniu do koncesji. Ponieważ termin transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego upłynął dnia 18 kwietnia 2016 r., jej wpływu nie uwzględniono w niniejszej ocenie.

(2)

TED stanowi wersję elektroniczną „Suplementu do Dziennika Urzędowego” UE przeznaczoną na potrzeby zamówień publicznych ( http://ted.europa.eu ).

(3)

Komisja Europejska, 2016. „Wskaźniki dotyczące zamówień publicznych z 2014 r.”, http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/studies-networks/index_en.htm

(4)

Dyrektywa Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane; dyrektywa Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynująca przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji; oraz dyrektywa 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniająca dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych .

(5)

W szczególności dyrektywa 2007/66/WE miała na celu umożliwienie dochodzenia roszczeń w przypadkach, w których możliwe jest jeszcze podjęcie działania naprawczego, a także zapewnienie skutecznego środka odwoławczego w przypadku bezprawnego bezpośredniego udzielania zamówień.

(6)

Badanie przeprowadzone przez Europe Economics i Milieu, kwiecień 2015 r.:
http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/modernising-rules/evaluation/index_en.htm .

(7)

Konsultacje te trwały od dnia 24 kwietnia do dnia 20 lipca 2015 r. i uzyskano w nich 170 odpowiedzi ze wszystkich państw członkowskich. W konsultacjach wzięły udział instytucje zamawiające i podmioty zamawiające, podmioty gospodarcze, środowisko akademickie, prawnicy, organy odwoławcze i obywatele.

(8)

Bułgaria, Cypr, Republika Czeska, Niemcy, Dania, Estonia, Hiszpania, Chorwacja, Węgry, Malta, Polska, Rumunia, Słowenia, Słowacja.

(9)

Sprawozdanie oceniające pt. „Wpływ i skuteczność prawodawstwa UE w zakresie zamówień publicznych”, SEC(2011) 853 final.

(10)

Dane te pochodzą z badania „Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts”.

(11)

Postanowienie wiceprezesa Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 kwietnia 2015 r. w sprawie C-35/15 P(R), Vanbreda, pkt 28.

(12)

W celu uzyskania szczegółowych informacji na temat konsultacji rozpoczętych przez departamenty Komisji zob. załącznik 3 do dokumentu roboczego służb Komisji (odpowiedzi na pytania 6 i 20).

(13)

Komunikat „Usprawnianie jednolitego rynku: więcej możliwości dla obywateli i przedsiębiorstw”, COM (2015) 550 oraz dokument roboczy służb Komisji „Strategia jednolitego rynku dla Europy – analiza i dowody”, SWD(2015) 202.

(14)

Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie zawarcia Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską (2016/2005(ACI)).