52013DC0587

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Sprawozdanie na temat stosowania rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym

1.           Wprowadzenie

1.1.        Kontekst

Rozporządzenie dotyczące praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym[1] („rozporządzenie”) zostało przyjęte w dniu 23 października 2007 r. w celu zapewnienia podstawowej ochrony osób podróżujących koleją w całej Unii Europejskiej. Weszło ono w życie w dniu 3 grudnia 2009 r. i ma zastosowanie do wszelkich kolejowych usług pasażerskich (międzynarodowych, krajowych, regionalnych, miejskich i podmiejskich) świadczonych w UE przez przedsiębiorstwa kolejowe posiadające licencję[2]. Państwa członkowskie mogą stosować okresy przejściowe i zwolnienia w odniesieniu do niektórych usług. Ponieważ większość państw członkowskich skorzystała z tej możliwości, około 61 % wszystkich krajowych usług dalekobieżnych i 83 % usług regionalnych i podmiejskich jest objęte zwolnieniem.

Na podstawie art. 36 rozporządzenia Komisja jest zobowiązana do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania dotyczącego wdrożenia i skutków przedmiotowego rozporządzenia. Niniejsze sprawozdanie spełnia zatem wymóg określony we wspomnianym artykule.

Spełnia ono również wymóg określony w art. 12 rozporządzenia dotyczący przedstawienia sprawozdania na temat odpowiedniego ubezpieczenia przedsiębiorstw kolejowych w przypadku wypadków.

Badanie przeprowadzone przez zewnętrznego konsultanta[3], jak również informacje z innych źródeł, od organów krajowych, Parlamentu Europejskiego i odpowiednich zainteresowanych stron[4] stanowiły ilościowy i jakościowy wkład w niniejsze sprawozdanie.

1.2.        Rozporządzenie

Przedsiębiorstwa kolejowe zasadniczo wdrożyły rozporządzenie stosunkowo skutecznie. Z dostępnych informacji wynika, że nie było przypadków systematycznej niezgodności lub poważnych niejasności dotyczących któregokolwiek z przepisów rozporządzenia, które uniemożliwiałyby państwom członkowskim lub podmiotom gospodarczym osiągnięcie zgodności z przepisami.

Ponadto pasażerom podróżującym koleją w ramach imprezy turystycznej przysługuje dodatkowa ochrona na podstawie dyrektywy w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek[5].

1.3.        Rynek kolejowy

Wdrożenie rozporządzenia musi być rozpatrywane w kontekście ogólnego rozwoju i funkcjonowania rynku pasażerskich przewozów kolejowych oraz w świetle celów polityki określonych w białej księdze z 2011 r.[6] polegających na osiągnięciu większego udziału kolejowego transportu w ruchu przewozowym. W 2010 r. udział kolei w pasażerskim transporcie lądowym w UE stanowił zaledwie 7 %. Według tablicy wyników dla rynków konsumenckich z 2012 r. konsumenci nisko[7] ocenili usługi kolejowe.

Międzynarodowy rynek kolejowy stanowi zaledwie 6 % wszystkich przewozów w UE. Krajowe rynki kolejowe konkurują z innymi rodzajami transportu, a zwłaszcza z transportem lotniczym i samochodowym.

Źródło: Przeprowadzona przez Komisję Europejską ocena skutków SWD(2013)10 towarzysząca czwartemu pakietowi kolejowemu dotyczącemu otwarcia rynku krajowego

Aby wspierać innowacje, wydajność i najkorzystniejsze pod względem ekonomicznym rozwiązania, Komisja w swoim czwartym pakiecie kolejowym[8] proponuje otwarcie krajowego rynku transportu pasażerskiego dla nowych podmiotów i usług od grudnia 2019 r., co rozszerzy usługi kolejowe.

2.           Ocena zgodności

Sprawozdanie ocenia zgodność z rozporządzeniem na podstawie dziesięciu podstawowych praw pasażerów wymienionych w komunikacie w sprawie praw pasażerów we wszystkich środkach transportu[9]: prawo do niedyskryminacji, pomoc dla pasażerów niepełnosprawnych oraz pasażerów o ograniczonej sprawności ruchowej, prawo do informacji, do zwrotu kosztów biletu, prawo do wykonania umowy transportowej w przypadku zakłócenia podróży (zmiana planu podróży lub zmiana rezerwacji), prawo do uzyskania pomocy w przypadku dużego opóźnienia rozpoczęcia podróży, prawo do odszkodowania, odpowiedzialność przewoźnika dotycząca pasażerów i ich bagażu, prawo do systemu rozpatrywania skarg, prawo do pełnego stosowania i skutecznego egzekwowania prawa UE. Określono w nim również obszary, w których konieczna jest poprawa lub doprecyzowanie i wyszczególniono działania, które należy podjąć.

2.1.        Prawo do niedyskryminacji w dostępie do transportu

2.1.1.     Ze względu na przynależność państwową

Zgodnie z art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Zniżki cen biletów ze względu na przynależność państwową stanowią zatem naruszenie prawa UE. Niektóre przedsiębiorstwa kolejowe oferują zniżki dla niektórych grup pasażerów (np. pasażerów niepełnosprawnych, osób starszych, dzieci). Żadne z tych zniżek nie są otwarcie dyskryminujące ze względu na przynależność państwową. Jeżeli zależą one od miejsca zamieszkania, a co za tym idzie nie są dostępne dla osób pochodzących z innych państw członkowskich, można je uznać za dyskryminujące.

2.1.2.     Ze względu na niepełnosprawność lub ograniczoną sprawność ruchową

Jednym z celów rozporządzenia jest zapewnienie osobom niepełnosprawnym i osobom o ograniczonej sprawności ruchowej takich samych możliwości podróży koleją, jakie mają pozostali obywatele. Ta podstawowa zasada jest zgodna ze zobowiązaniami UE wynikającymi z Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych (UNCRPD)[10]. Przedsiębiorstwa kolejowe nie mogą odmówić przewozu lub narzucić konieczności podróży z osobami towarzyszącymi, chyba że jest to konieczne w celu zapewnienia zgodności z niedyskryminacyjnymi zasadami dostępu (art. 19).

Przypadki odmowy przyjęcia rezerwacji od osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej były niezwykle rzadkie. Zostało to również potwierdzone przez organizacje działające na rzecz osób niepełnosprawnych. Przypadki takie wiązały się zazwyczaj z niewystarczającą ilością miejsca (np. ograniczona ilość miejsca na wózki inwalidzkie). Wygląda na to, że przedsiębiorstwa kolejowe aktywnie poszukiwały rozwiązań alternatywnych, w przypadku gdy przewóz był niemożliwy. W niektórych przypadkach osoby na wózkach inwalidzkich były jednak zmuszone do zakupu miejsc w pierwszej klasie, co w sposób oczywisty jest dyskryminujące, jeżeli bilety na te miejsca nie są oferowane po obniżonych cenach.

2.2.        Prawo do mobilności: dostęp i pomoc dla pasażerów niepełnosprawnych oraz pasażerów o ograniczonej sprawności ruchowej

Aby umożliwić wszystkim pasażerom równy dostęp do transportu, rozporządzenie nakłada pewne obowiązki na przedsiębiorstwa kolejowe, zarządców stacji, sprzedawców biletów i operatorów turystycznych.

Przedsiębiorstwa kolejowe lub sprzedawcy biletów muszą zapewnić minimum informacji przed podróżą zgodnie z załącznikiem II (tj. w zakresie dostępności, warunków dostępu i odpowiednich urządzeń pokładowych dla osób niepełnosprawnych). Przepisy dotyczące technicznych specyfikacji interoperacyjności aplikacji telematycznych (TSI TAP)[11] określają informacje, które przedsiębiorstwa kolejowe muszą udostępniać na swoich stronach internetowych. Przedsiębiorstwa kolejowe przestrzegają zazwyczaj tych wymagań, chociaż czynią to w różnym stopniu i nie przedstawiają informacji na temat maksymalnego dopuszczalnego rozmiaru i wagi wózków inwalidzkich oraz odpowiednich urządzeń pokładowych.

Na mocy art. 22 i 23 przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcy stacji muszą zapewnić takim pasażerom bezpłatną pomoc przy wsiadaniu i wysiadaniu z pociągu.

Artykuł 24 lit. a) stanowi, że o potrzebie udzielenia pomocy danej osobie należy powiadomić przynajmniej 48 godzin przed podróżą. Wiele przedsiębiorstw zgadza się na krótsze terminy, ale niektóre stosują dłuższe terminy lub przyjmują wcześniejsze powiadomienia jedynie w dni robocze. Metody dokonywania wcześniejszego powiadomienia nie zawsze są jasne i czasem wiążą się z kosztami (np. poprzez korzystanie z płatnych numerów telefonicznych).

Ogólnie rzecz biorąc, pomoc udzielana jest nawet, w przypadku gdy usługi na trasach krajowych zostały zwolnione z przepisów tych artykułów. Rozporządzenie zobowiązuje zarządców stacji do zapewnienia pomocy na stacjach. W praktyce (główne krajowe) przedsiębiorstwo kolejowe zwykle zapewnia pomoc. W przyszłości, w całkowicie zliberalizowanym otoczeniu, właściwe organy krajowe będą musiały zapobiegać występowaniu konfliktów w zakresie podziału obowiązków między konkurującymi przedsiębiorstwami kolejowymi i gwarantować udzielanie pomocy.

Dostępność infrastruktury i taboru zgodnie z art. 21, który odsyła do TSI PRM[12] różni się znacznie pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi. Organizacje działające na rzecz osób niepełnosprawnych uważają niedostępne stacje za główną przeszkodę przy podróżowaniu osób niepełnosprawnych. Usługi oferowane przez międzynarodowe i nowe podmioty dysponujące nowszym i zgodnym z PRM TSI taborem zazwyczaj są bardziej dostępne niż krajowe i już świadczone usługi.

2.3.        Prawo do informacji

2.3.1.     Informowanie pasażerów przed podróżą oraz na różnych jej etapach

Na mocy art. 8 przedsiębiorstwa kolejowe i sprzedawcy biletów muszą zapewnić minimum informacji przed podróżą określonych w załączniku II do rozporządzenia (m. in. ogólne warunki umów oraz informacje o taryfach i rozkładach jazdy).

Zasadniczo warunki przewozu wydają się zgodne z rozporządzeniem, nawet jeśli rozporządzenie nie jest wyraźnie wymienione.

Większość przedsiębiorstw kolejowych dostarcza informacji w trakcie przejazdu (art. 8 i załącznik II część 2), m.in. na temat usług pokładowych, kolejnych przystanków oraz zakłóceń. Informacje te udzielane są przez personel pokładowy, za pomocą komunikatów lub wyświetlane na ekranach. W orzeczeniu z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie C-136/11 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyjaśnił, że informacje w czasie rzeczywistym dotyczące opóźnień lub odwołań pociągów, które zapewniają główne możliwości przesiadek, muszą być podawane niezależnie od tego, jakie przedsiębiorstwo kolejowe je obsługuje. Zarządca infrastruktury musi poinformować przedsiębiorstwa kolejowe o możliwościach przesiadek na połączenia obsługiwane przez inne przedsiębiorstwa[13].

Zgodnie z art. 10 przedsiębiorstwa kolejowe muszą korzystać z komputerowego systemu informacji i rezerwacji w transporcie kolejowym (KSIRTK) i dostosować swoje systemy informatyczne do TAP TSI, aby umożliwić im wymianę informacji.

2.3.2.     Sprzedaż biletów i rezerwacje

Zgodnie z art. 9 ust. 1 przedsiębiorstwa kolejowe muszą oferować, tam gdzie jest to możliwe, bilety bezpośrednie[14] i rezerwacje. Nie istnieją żadne zachęty do udostępniania biletów bezpośrednich, a praktyczne lub technologiczne problemy mogą ograniczyć ofertę biletów bezpośrednich na podróż, na którą trzeba mieć różne bilety, tzn. bilety bez rezerwacji, które mogą być użyte na wszystkie usługi, oraz bilety z rezerwacją miejsca, które są ważne tylko na określoną usługę. W rezultacie dostępność biletów bezpośrednich jest obecnie ograniczona.

W perspektywie przyszłego wzrostu usług kolejowych po otwarciu rynku, przy zwiększeniu wzajemnej łączności między usługami krajowymi, lecz także pomiędzy usługami międzynarodowymi i krajowymi, efektywna sprzedaż biletów bezpośrednich i synergie sieciowe mają zasadnicze znaczenie, w szczególności w przypadkach gdy państwa członkowskie podejmą decyzję o tym by nie wprowadzać zintegrowanych systemów sprzedaży biletów.

2.4.        Prawo do rezygnacji z podróży i zwrotu kosztu biletu

W przypadku opóźnienia przybycia o ponad 60 minut pasażerowie mają prawo na mocy art. 16 do wyboru pomiędzy zwrotem pełnego kosztu biletu lub zmianą trasy podróży do miejsca docelowego w najbliższym dostępnym terminie lub w późniejszym terminie dogodnym dla pasażera. Zasadniczo przedsiębiorstwa kolejowe przestrzegają wymogu zwrotu kosztów biletu.

2.5.        Prawo do wykonania umowy transportowej w przypadku zakłócenia podróży

W przypadku zakłócenia podróży nie zawsze proponowana jest możliwość zmiany planu podróży. Podobnie jak w transporcie lotniczym, wiele przedsiębiorstw kolejowych zazwyczaj interpretuje w sposób zawężający pojęcie „porównywalnych warunków przewozu” zawarte w art. 16 lit. b) i zmienia trasę podróży wyłącznie na trasę obsługiwaną przez własne przedsiębiorstwo, a nie na inne usługi (a zwłaszcza pociągi dużych prędkości) lub inne środki transportu.

2.6.        Prawo do uzyskania pomocy

Artykuł 18 nakłada na przedsiębiorstwa kolejowe obowiązek świadczenia pomocy[15] w przypadku opóźnienia o ponad 60 minut. Ponad 40 % państw członkowskich zwolniło swoje krajowe usługi, stanowiące ponad 94 % usług pasażerskiego transportu kolejowego, z obowiązku przestrzegania przepisów tego artykułu.

Ponadto niektóre przedsiębiorstwa kolejowe ograniczają maksymalną kwotę na zakwaterowanie, a inne nie dostarczają wymaganych napojów i posiłków na pokładzie, twierdząc, że jest to zbyt trudne do zorganizowania w przypadku opóźnień między stacjami. W związku z tym prawo do pomocy można by lepiej wdrożyć w szczególności poprzez proaktywne działania w zakresie egzekwowania prawa prowadzone przez organy krajowe.

2.7.        Prawo do odszkodowania

Na mocy art. 17 pasażerowie mogą domagać się odszkodowania w postaci części ceny biletu w przypadku długich opóźnień lub odwołania połączenia.

Większość przedsiębiorstw kolejowych przestrzega tego wymogu. Prawodawstwo krajowe lub polityka obsługi klienta danego przewoźnika mogą przewidywać jeszcze wyższe odszkodowania.

Rozporządzenie nie rozstrzyga ostatecznie, czy przypadki „siły wyższej” mogą zwalniać przewoźników z obowiązku wypłaty odszkodowania (ale nie z innych obowiązków, np. udzielenia pomocy). W sprawie C-509/11[16] oczekującej na rozpatrzenie w Trybunale Sprawiedliwości UE, rzecznik generalny uznał, że przedsiębiorstwa kolejowe nie mogą wyłączyć zobowiązania do zapłaty odszkodowania w przypadku opóźnienia wynikającego z okoliczności pozostających poza ich kontrolą. Trybunał nie podjął jeszcze jednak decyzji w tej sprawie.

2.8.        Prawo do odpowiedzialności przewoźników w odniesieniu do pasażerów i ich bagażu

2.8.1.     Odpowiedzialność za transport pasażerów i bagażu

W art. 11 rozporządzenia stwierdza się, że odpowiedzialność wobec pasażerów oraz za ich bagaż regulowana jest przepisami ujednoliconymi CIV[17] w załączniku I do tego rozporządzenia. Przewoźnicy są odpowiedzialni za śmierć lub zranienie podróżnych, chyba że wypadek spowodowany był przez okoliczności zewnętrzne w stosunku do ruchu kolei lub nastąpił z winy podróżnego lub osoby trzeciej. W tej ostatniej sytuacji przewoźnik ponosi odpowiedzialność, ale może odzyskać środki wypłacone wcześniej pasażerom. Odszkodowanie należy określić w prawie krajowym. Górna granica odszkodowania w przypadku śmierci lub uszkodzenia ciała wynosi 175 000 jednostek obrachunkowych (ok. 190 000 euro)[18]. Większość przedsiębiorstw kolejowych określiła zobowiązania za bagaż na poziomie równym lub wyższym od granic określonych w rozporządzeniu.

2.8.2.     Ubezpieczenie od odpowiedzialności

Zgodnie z art. 12 rozporządzenia przedsiębiorstwo kolejowe jest zobowiązane do posiadania „odpowiedniego ubezpieczenia […] lub przedstawienia przez nie równoważnego zabezpieczenia w zakresie jego odpowiedzialności”. Wymogi te nie są bardzo szczegółowe i rozporządzenie nie określa „odpowiedniego” ubezpieczenia. Co za tym idzie, nie określono minimalnej kwoty ubezpieczenia. Dyrektywa w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego[19], stanowi, że „przedsiębiorstwo kolejowe musi być odpowiednio ubezpieczone lub posiadać odpowiednie gwarancje na warunkach rynkowych”.

Aby ubezpieczenie było odpowiednie, jego poziom zależy od potencjalnych zobowiązań przedsiębiorstw kolejowych. Faktyczny poziom odpowiedzialności, zakres roszczeń, a także odpowiedzialność za uszkodzenia ciała są określone w prawie krajowym. Większość państw członkowskich posiada przepisy krajowe określające tę odpowiedzialność. Potencjalna odpowiedzialność oraz związane z nią wymogi dotyczące ubezpieczenia będą również zależały od poziomu dochodów danego państwa. Chociaż niski poziom ubezpieczenia nie może sam z siebie kwalifikować przedsiębiorstwa kolejowego jako nieprzestrzegającego przepisów, to nie można uznać ubezpieczenia za odpowiednie, jeżeli wypłacenie odszkodowania nawet niewielkiej liczbie pasażerów przekroczy ten poziom. Wydaje się, że dzieje się tak w przypadku jedynie bardzo niewielkiej liczby przedsiębiorstw kolejowych.

Można odnieść wrażenie, że większość przedsiębiorstw kolejowych ubezpieczyła się od odpowiedzialności i wydaje się, że ubezpieczenia te są odpowiednie.

2.8.3.     Sprzęt umożliwiający poruszanie się

W art. 25 zakazuje się przedsiębiorstwom kolejowym ograniczania odszkodowań w przypadku uszkodzenia sprzętu umożliwiającego poruszanie się osobom niepełnosprawnym. Bardzo niewiele przedsiębiorstw kolejowych nie spełnia tego wymogu.

2.9.        Prawo do szybkiego i dostępnego rozpatrywania skarg

2.9.1.     Rozpatrywanie skarg

Na podstawie art. 27 przedsiębiorstwa kolejowe są zobowiązane do ustanowienia mechanizmów rozpatrywania skarg oraz powiadamiania pasażerów, w jaki sposób można się z nimi skontaktować. Pasażerowie mogą złożyć skargę do któregokolwiek właściwego przedsiębiorstwa kolejowego (zwłaszcza w przypadku, gdy kilka przedsiębiorstw obsługiwało daną trasę) i mają prawo do otrzymania odpowiedzi w ciągu jednego do maksymalnie trzech miesięcy. Roczne sprawozdanie dotyczące jakości usług kolejowych musi zawierać statystyki dotyczące skarg.

Zasadniczo przedsiębiorstwa kolejowe przedstawiają informacje na temat procesu rozpatrywania skarg. Większość przedsiębiorstw przestrzega również wyznaczonych terminów.

W badaniu pomocniczym szacuje się, że w 2011 r. krajowe organy wykonawcze (KOW) otrzymały około 2500–3500 skarg, które bezpośrednio odnosiły się do rozporządzenia. Stanowi to mniej niż 10 % skarg otrzymywanych rocznie przez KOW w odniesieniu do praw pasażerów linii lotniczych.

2.9.2.     Normy jakości obsługi i sprawozdania

Na mocy art. 28 rozporządzenia przedsiębiorstwa kolejowe określają normy jakości obsługi obejmujące co najmniej pozycje wymienione w załączniku III do rozporządzenia. Sprawozdania roczne na temat realizacji norm jakości obsługi muszą być publikowane na stronach internetowych przedsiębiorstw kolejowych oraz na stronie internetowej Agencji Kolejowej Unii Europejskiej (ERA).

W badaniu stwierdzono, iż początkowo przestrzeganie tego wymogu przez przedsiębiorstwa kolejowe było niskie. Komisja opracowała wytyczne[20] w celu ułatwienia publikacji sprawozdań na temat realizacji norm jakości obsługi oraz aby pomóc KOW w monitorowaniu przestrzegania obowiązujących przepisów. Najnowsze publikacje na stronie internetowej ERA pokazują, że od tego czasu sytuacja znacznie się poprawiła[21].

2.10.      Prawo do pełnego stosowania i skutecznego egzekwowania prawa UE

2.10.1.   Zwolnienia

Na mocy art. 2 państwa członkowskie mogą częściowo zwolnić usługi kolejowe ze stosowania przepisów rozporządzenia bez konieczności uzasadniania tego zwolnienia. Krajowe usługi kolejowe mogą zostać zwolnione na okres pięciu lat, z możliwością jego dwukrotnego przedłużenia, a miejskie, podmiejskie i regionalne kolejowe usługi pasażerskie – na czas nieokreślony. Trasy, w przypadku których istotna część kolejowej usługi pasażerskiej ma miejsce poza granicami UE, mogą zostać wyłączone na okres pięciu lat z możliwością jego przedłużenia. W rezultacie dalekobieżne usługi krajowe, które stanowią połowę krajowego rynku kolejowego, mogą być zwolnione przez okres do 15 lat.

Chociaż wiele państw członkowskich zdecydowało się na szeroko zakrojone zwolnienia, ograniczają się one często do regionalnych i podmiejskich usług lub do konkretnych artykułów, w szczególności art. 18 ust. 2 w sprawie pomocy i opieki w przypadku dużych opóźnień, który to przepis przedsiębiorstwa postrzegają jako raczej uciążliwy i stanowiący dodatkowy ciężar.

Większość państw członkowskich graniczących z państwami trzecimi przyznała zwolnienia dla międzynarodowych tras (art. 2 ust. 6), tam gdzie było to możliwe. Umożliwiło to dziewięciu państwom członkowskim UE[22], będącym członkami Organizacji Współpracy Kolei (OSJD), uzyskanie czasu potrzebnego na zagwarantowanie, aby załącznik do Konwencji Organizacji Współpracy Kolei[23], który jest w przygotowaniu, zapewniał podobne standardy ochrony pasażerów w międzynarodowym transporcie kolejowym.

2.10.2.   Wdrażanie i egzekwowanie prawa

Artykuł 30 zobowiązuje państwa członkowskie do wyznaczenia niezależnego krajowego organu odpowiedzialnego za egzekwowanie rozporządzenia (KOW). Podczas gdy większość państw członkowskich już to zrobiła, w niektórych państwach brakuje części KOW lub nie jest on jeszcze operacyjny; inne państwa nie przyznały KOW skutecznych uprawnień wykonawczych. Niektóre KOW nie wydają się wystarczająco niezależne. W przypadku gdy KOW jest również organem regulacyjnym kolei na podstawie dyrektywy 2012/34/UE (wcześniej dyrektywa nr 2001/14/WE), jego niezależność została zbadana przez Komisję. W stosownych przypadkach Komisja rozpoczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu braku niezależności.

Artykuł 32 wymaga, aby państwa członkowskie przyjęły przepisy przewidujące skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje w przypadku nieprzestrzegania tego wymogu. Chociaż większość państw członkowskich zastosowała się do tego wymogu, niektóre z nich nie wprowadziły żadnych sankcji lub sankcje odnoszące się jedynie do niektórych artykułów. W niektórych państwach członkowskich można nałożyć jedynie sankcje warunkowe lub naprawcze, które prawdopodobnie z mniejszą skutecznością będą nakłaniać do przestrzegania prawa niż sankcje karne.

Poziom sankcji znacznie się różni i nie można ich uznać za odstraszające, jeżeli ich koszty są niższe od kosztów przestrzegania przepisów. Jak dotąd rzadko nakładano sankcje. W związku z tym jest zbyt wcześnie, by ocenić, czy procedury nakładania sankcji są wystarczająco solidne czy też mogą pojawić się problemy z ich egzekwowaniem.

Pomimo obowiązku współpracy, o którym mowa w art. 31, KOW rzadko kontaktowały się ze sobą. Ze względu na to, że jedynie 6 % podróży koleją w UE ma charakter międzynarodowy, potrzeba współpracy w zakresie rozpatrywania skarg była ograniczona.

2.10.3.   Dochodzenie roszczeń prywatnych, alternatywne metody rozwiązywania sporów oraz powiązane przepisy prawa krajowego

Większość państw członkowskich oferuje mechanizmy dochodzenia roszczeń prywatnych, w tym pozasądowe rozstrzyganie sporów (ADR) i postępowania w sprawie drobnych roszczeń. Są one oferowane konsumentom bezpłatnie albo po bardzo niskich kosztach. Jeżeli skorzystanie z nich nie jest możliwe, pasażerowie muszą rozpocząć procedury prawne za pośrednictwem sądów cywilnych. Procedury te są skomplikowane, a zatem mogą zniechęcać pasażerów do dochodzenia swoich roszczeń.

W kilku państwach przepisy krajowe chroniące pasażerów korzystających z krajowych połączeń kolejowych nawet przekraczają wymogi wynikające z rozporządzenia (np. poprzez umowy o udzielenie licencji dla przedsiębiorstw kolejowych). Rozporządzenie nie zabrania tego, o ile nie wchodzi to w konflikt z tymi przepisami rozporządzenia, w odniesieniu do których zwolnienie nie jest możliwe.

3.           Niejasne lub problematyczne kwestie zidentyfikowane w związku z rozporządzeniem

Z przeprowadzonej oceny wynika, że nie wystąpiły żadne poważne problemy, których skutkiem byłaby niemożność wykonania rozporządzenia. Wyjaśnienie niektórych terminów i artykułów mogłyby jednak przyczynić się do dalszej poprawy jego stosowania.

Niektórych definicji brakuje (np. „utrata połączenia”) lub są one niejasne (np. „sprzedawca biletów”, „miejskie”, „podmiejskie” i „regionalne kolejowe przewozy pasażerskie”) lub są one niespójne z definicjami w innych odpowiednich przepisach. Pojęcie „siły wyższej” i warunki zwolnienia przedsiębiorstw z obowiązku wypłaty odszkodowania również powinny zostać wyjaśnione.

W odniesieniu do art. 5 dotyczącego przewozu rowerów, przedstawiciele rowerzystów uważają, że jest on zbyt nieprecyzyjny i nie zachęca do przewozu rowerów.

Zgłoszono również obawy dotyczące spójności głównego tekstu rozporządzenia z jego załącznikami, w szczególności z załącznikiem I.

4.           Wnioski

Ogólne stosowanie i egzekwowanie rozporządzenia jest zadowalające w obecnej sytuacji rynkowej, nawet jeśli nie wszystkie cele rozporządzenia zostały osiągnięte (m.in. zwiększenie udziału kolei w rynku[24]). Dalsze otwarcie rynku zaproponowane w czwartym pakiecie kolejowym wymaga jednak kontynuacji wysiłków ze strony przedsiębiorstw kolejowych oraz państw członkowskich w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów pasażerów. W szczególności równy i przejrzysty dostęp do informacji przed podróżą, dostępność biletów i informacji na temat opóźnień oraz odwołanych pociągów a także integracja systemów sprzedaży biletów odgrywają ważną rolę w gwarantowaniu pasażerom możliwości korzystania w pełni z otwarcia rynku. Spójne i aktywne egzekwowanie przez KOW przestrzegania przepisów ma istotne znaczenie dla zapewnienia równych szans przedsiębiorstwom kolejowym.

Zdaniem KOW i organizacji konsumenckich przedsiębiorstwa kolejowe wykazują zasadniczo pozytywne nastawienie do wykonania rozporządzenia. Nie wykryto żadnej zamierzonej, poważnej lub powtarzającej się niezgodności z przepisami.

Pomimo ogólnie pozytywnej sytuacji niektóre państwa członkowskie i przedsiębiorstwa kolejowe muszą podjąć dodatkowe starania na rzecz poprawy stosowania i egzekwowania rozporządzenia.

Jedną z najważniejszych kwestii związanych z rozporządzeniem jest to, że umożliwia ono państwom członkowskim zwolnienie większości swoich usług kolejowych z obowiązku przestrzegania większości przepisów rozporządzenia.

Komisja uważa powszechne stosowanie zwolnień za istotną przeszkodę w realizacji celów rozporządzenia. Stosowanie różnych systemów w odniesieniu do krajowych i wewnątrzunijnych usług międzynarodowych nie jest spójne z szerszym strategicznym celem, jakim jest stworzenie jednolitego europejskiego obszaru kolejowego i stwarza bariery dla operatorów, którzy działają w kilku państwach członkowskich. W tym kontekście Komisja podkreśla, że jedynie usługi mogą być (częściowo) zwolnione z przepisów rozporządzenia[25], natomiast podróże, a zwłaszcza transgraniczne podróże nie mogą zostać objęte zwolnieniem[26].

Ponadto egzekwowanie rozporządzenia jest opóźnione w niektórych państwach członkowskich. Nie posiadają one w pełni ukształtowanego KOW lub KOW nie jest w pełni upoważniony lub w niewystarczającym stopniu niezależny. Niektóre państwa członkowskie wciąż muszą określić skuteczne, odpowiednie i odstraszające sankcje.

Kolejnym zagadnieniem budzącym niepokój są niewystarczające ubezpieczenia od odpowiedzialności w razie wypadków w dwóch państwach członkowskich.

5.           Działania następcze

5.1.        Działanie Komisji

· Komisja w chwili obecnej określa działania, które należy podjąć w przypadku braku KOW, braku odpowiedniego upoważnienia KOW lub braku skutecznych sankcji. Na podstawie oczywistych przypadków lub w sytuacji, w której KOW różnie traktują przedsiębiorstwa kolejowe, a zwłaszcza na bardziej zliberalizowanych rynkach, Komisja będzie również działać w przypadkach, w których uzna KOW za niewystarczająco niezależne. Pierwszym krokiem ze strony Komisji było wszczęcie dziesięciu wstępnych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko państwom członkowskim, które wydają się nie przestrzegać tych wymogów lub których działania w zakresie egzekwowania prawa muszą być wzmocnione w odniesieniu do pewnych kwestii, w szczególności w następujących głównych obszarach:

· KOW nie egzekwują przepisów wszystkich artykułów rozporządzenia oraz brak jest skutecznych sankcji;

· niewystarczające ubezpieczenia od odpowiedzialności;

· niewywiązywanie się z obowiązku wypłacenia zaliczki w przypadku śmierci pasażera;

· niewywiązywanie się z obowiązku udzielenia pasażerom odpowiednich informacji oraz brak informacji na temat pomocy i odpowiednich narzędzi umożliwiających dokonanie wcześniejszego powiadomienia w przypadku osób niepełnosprawnych;

· dyskryminacja z różnych powodów;

· brak pomocy i opieki w przypadku wystąpienia zakłóceń;

· niewywiązywanie się z obowiązku wypłacenia odszkodowania lub rekompensaty za utratę lub uszkodzenie zarejestrowanego bagażu lub w odniesieniu do sprzętu umożliwiającego poruszanie się;

· niewywiązywanie się z obowiązku zmiany trasy z wykorzystaniem innych porównywalnych środków transportu;

· niedopełnienie obowiązku publikacji sprawozdań dotyczących jakości usług.

· W perspektywie krótkoterminowej Komisja we współpracy z państwami członkowskimi, przedstawicielami przemysłu kolejowego oraz zainteresowanymi stronami rozważy przyjęcie wytycznych interpretacyjnych, których celem będzie ułatwienie i poprawa stosowania rozporządzenia oraz promowanie najlepszych praktyk.

· Komisja będzie zachęcać do współpracy z innymi rodzajami transportu w celu utworzenia jednolitego łańcucha transportu intermodalnego.

· Komisja będzie współpracować z odpowiednimi zainteresowanymi stronami w celu promowania zintegrowanego planowania podróży oraz biletów bezpośrednich.

· W perspektywie średnioterminowej, w celu wzmocnienia stosowania przepisów dotyczących praw pasażerów w ruchu kolejowym, Komisja planuje przegląd rozporządzenia nr 1371/2007, z uwzględnieniem trwającego obecnie przeglądu dyrektywy w sprawie zorganizowanych podróży, w odniesieniu do następujących obszarów:

· zwolnień dotyczących krajowych (dalekobieżnych) usług w celu dostosowania do czwartego pakietu kolejowego;

· przypadków „siły wyższej”: w celu dostosowania do zobowiązań wynikających z prawodawstwa dotyczącego praw pasażerów innych rodzajów transportu oraz w kontekście oczekującej na rozpatrzenie w Trybunale Sprawiedliwości UE sprawy C 509/11, Komisja rozważy podjęcie decyzji, że takich sytuacjach przedsiębiorstwa nie mają obowiązku wypłaty odszkodowania;

· wyjaśnienia niejasnych kwestii (np. dotyczących ubezpieczenia przedsiębiorstw od odpowiedzialności w stosunku do pasażerów w celu zagwarantowania równych warunków działania podmiotom oraz pewności prawnej pasażerom);

· stosowania Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych: propozycja odpowiednich zmian do rozporządzenia (np. definicja „osoby niepełnosprawnej lub osoby o ograniczonej sprawności ruchowej”, art. 21 dotyczący dostępności lub załącznik III);

· szkolenia dla pracowników zajmujących się osobami niepełnosprawnymi w zakresie poszerzania wiedzy i umiejętności udzielania pomocy, mające na celu zapewnienie zgodności z prawodawstwem w zakresie praw pasażerów innych rodzajów transportu;

· umieszczania na stacjach kolejowych, w miejscach sprzedaży biletów i w pociągach informacji dla pasażerów dotyczących praw przysługujących im na podstawie rozporządzenia w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem w zakresie praw pasażerów innych rodzajów transportu.

5.2.        Egzekwowanie przepisów w państwach członkowskich

· KOW powinny prowadzić bardziej proaktywną politykę w zakresie egzekwowania prawa, np. przeprowadzać więcej kontroli, w szczególności w przypadkach stwierdzenia braku zgodności z prawodawstwem. Należy zapewnić odpowiednie zasoby.

· KOW muszą gwarantować ustanawianie przez przedsiębiorstwa kolejowe norm jakości usług i publikowanie sprawozdań dotyczących jakości usług. KOW mogą z łatwością sprawdzić zgodność z przepisami w tych dziedzinach i w razie konieczności podjąć stosowne działania.

· Zgodnie z art. 31 KOW muszą skuteczniej współpracować między sobą, nie tylko w celu rozwiązywania problemów transgranicznych, ale także w celu wymiany informacji i najlepszych praktyk.

· KOW powinny aktywnie informować pasażerów o przysługujących im prawach.

· Komisja będzie nadal organizować regularne spotkania z KOW w celu osiągnięcia wzajemnego zrozumienia w zakresie praktycznych aspektów wdrażania rozporządzenia oraz aby umożliwić KOW dzielenie się swoimi doświadczeniami.

5.3.        Inne

· Komisja będzie prowadzić kampanie informacyjne oraz zaproponuje KOW, przedstawicielom branży i innym zainteresowanym stronom przyłączenie się do prowadzonych przez nią działań lub podjęcie podobnych działań.

[1]               Dz.U. L 315 z 3.12.2007, s. 14.

[2]               Zgodnie z definicją w dyrektywie Rady 95/18/WE z dnia 19 czerwca 1995 r. w sprawie wydawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym (Dz.U. L 143 z 27.6.1995, s. 70).

[3]               Steer Davies Gleeve (SDG): http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/studies/doc/2012-07-evaluation-regulation-1371-2007.pdf

[4]               Sektor kolejowy, stowarzyszenia użytkowników i konsumentów

[5]               Dyrektywa Rady 90/314/EWG z dnia 13 czerwca 1990 r. w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek (Dz.U. L 158 z 23.6.1990, s. 59) jest poddawana przeglądowi. Nowy wniosek, COM (2013) 512, został przyjęty w dniu 9 lipca 2013 r.

[6]               COM(2011) 144 z 28.3.2011.

[7]               http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/cms_en.htm

[8]               Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 w odniesieniu do otwarcia rynku krajowych usług kolejowego transportu pasażerskiego (COM(2013) 28 z 30.1.2013) oraz wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (COM(2013) 29 z 30.1.2013)

[9]               COM(2011) 898 z 19.12.2011. O prawach tych jest również mowa w sprawozdaniu Parlamentu Europejskiego w sprawie praw pasażerów we wszystkich środkach transportu (2012/2067 (INI))

[10]             Decyzja Rady 2010/48/WE z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zawarcia przez Wspólnotę Europejską Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych (Dz.U. L 23 z 27.1.2010, s. 35).

[11]             Rozporządzenie Komisji (UE) nr 454/2011 z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie technicznej specyfikacji interoperacyjności odnoszącej się do podsystemu „Aplikacje telematyczne dla przewozów pasażerskich” transeuropejskiego systemu kolei (Dz.U. L 123 z 12.5.2011, s. 11).

[12]             Decyzja Komisji 2008/164/WE dotycząca technicznej specyfikacji interoperacyjności w zakresie aspektu „Osoby o ograniczonej możliwości poruszania się” transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych i transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości (Dz.U. L 64 z 7.3.2008, s. 72).

[13]             Westbahn Management GmbH v ÖBB-Infrastruktur AG

[14]             Zgodnie z definicją w art. 3 pkt 10.

[15]             Posiłki, napoje, zakwaterowanie

[16]             ÖBB-Personenverkehr AG v Schienen-Control Kommission und Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie

[17]             Umowa międzynarodowego przewozu osób i bagażu kolejami

[18]             Załącznik I art. 30 ust. 2

[19]             Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. L 343 z 14.12.2012, s. 32.).

[20]             Wytyczne dotyczące normy jakości usługi kolejowej oraz procedura publikacji sprawozdań i ich zawartość opracowane przez Komisję i wysłane do KOW w marcu 2012 r.

[21]             https://eradis.era.europa.eu/interop_docs/ruSQPreports/default.aspx

[22]             Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Polska, Rumunia, Słowacja

[23]             Wspomniany załącznik, który reguluje międzynarodowy przewóz osób i bagażu kolejami, jest obecnie przedmiotem dyskusji. Jego zakres pokrywa się z przepisami UE dotyczącymi praw pasażerów linii kolejowych.

[24]             Preambuła, motyw 1

[25]             Art. 2 ust. 1, 4 i 5

[26]             Z wyjątkiem art. 2 ust. 6, na podstawie którego zarówno usługi jak i trasy mogą być zwolnione