52012DC0556

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Het externe luchtvaartbeleid van de EU - De aanpak van toekomstige uitdagingen

1.           Inleiding

1.           De luchtvaart speelt een fundamentele rol in de Europese economie, zowel voor de EU-burgers als voor het bedrijfsleven. De luchtvaart verschaft werk aan 5,1 miljoen mensen en draagt 365 miljard euro (2,4 %) bij tot het Europese BBP[1]. Ze levert dus een cruciale bijdrage tot economische groei, werkgelegenheid, toerisme, contacten tussen mensen en tot de regionale en sociale samenhang in de Unie. Zoals de Commissie in 2011 heeft uiteengezet in haar witboek Vervoer[2], is de luchtvaart van essentieel belang voor de verbindingen tussen Europa en de rest van de wereld en zal ze dat ook blijven. Door historische hinderpalen uit de weg te ruimen, heeft de EU in de laatste twee decennia de gefragmenteerde nationale luchtvaartmarkten hervormd en geïntegreerd in de grootste en meest open regionale luchtvaartmarkt ter wereld.

2.           Europa is echter zwaarder getroffen door de mondiale recessie dan andere regio's. Diverse uitdagingen bedreigen de concurrentiepositie van haar internationale luchtvaartmaatschappijen. Om het hoofd te kunnen bieden aan deze uitdagingen wordt in deze mededeling gepleit voor een grondige en snelle hervorming van het externe luchtvaartbeleid van de EU. Europa moet een sterke en concurrerende luchtvaartsector behouden, die de kern vormt van een mondiaal netwerk dat de EU verbindt met de rest van de wereld. We moeten goed nadenken over de strategische rol van de luchtvaart in het algemeen, over de bijzondere rol die luchtvaartmaatschappijen, luchthavens, fabrikanten en dienstverleners in de EU spelen in termen van groei, werkgelegenheid en de belangrijke bijdrage die de luchtvaart kan leveren tot de EU-groeistrategie "Europa 2020" en tot het herstel van de Europese economie. De Europese luchtvaartmaatschappijen staan in de frontlinie en vechten om te overleven in een harde internationale markt[3] die wordt gekenmerkt door uiteenlopende regelgevingskaders en culturen, door bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten die de markttoegang beperken en door concurrentie die in derde landen vaak wordt verstoord door oneerlijke subsidies of praktijken, zoals beperkingen op het overvliegen van het grondgebied.

3.           In deze mededeling wordt nagegaan welke vooruitgang is geboekt sinds de mededeling van de Commissie uit 2005 over de ontwikkeling van een extern luchtvaartbeleid voor de EU[4]. De "klassieke" aspecten van internationale luchtvaartbetrekkingen en –overeenkomsten staan centraal in deze mededeling, maar ook diverse andere belangrijke aspecten met een sterke internationale dimensie, die een steeds belangrijker rol spelen voor marktgroei en concurrentievermogen, komen aan bod: de ontwikkeling van het gemeenschappelijk Europees luchtruim en de bijbehorende technologische pijler SESAR (Single European Sky ATM Research); het Europese veiligheidsbeleid, waarbij een steeds grotere internationale rol is weggelegd voor het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (het EASA), bilaterale luchtvaartveiligheidsovereenkomsten en technische samenwerking; het Europese luchtvaartbeveiligingsbeleid, dat tot doel heeft wederrechtelijke daden tegen de burgerluchtvaart te voorkomen, en het Europees luchthaven- en infrastructuurbeleid, dat moet leiden tot een levensvatbare en kostenefficiënte infrastructuur. Bij elke herziening en versterking van het externe luchtvaartbeleid van de EU moet rekening worden gehouden met deze belangrijke aspecten.

4.           De mededeling komt tot het besluit dat het beleid uit 2005 in de juiste richting gaat, maar nu, zeven jaar later, moeten we erkennen dat de luchtvaartwereld er helemaal anders uitziet. De Europese luchtvaart heeft dringend behoefte aan een sterker kader met eerlijke en open concurrentie, dat tot stand kan worden gebracht door een veel beter gecoördineerde Europese benadering van de externe luchtvaartbetrekkingen. Een gedeelde politieke bereidheid om werk te maken van onderhandelingen op EU-niveau met aantoonbare toegevoegde waarde en economische voordelen, is in het belang van de Europese consument en van het concurrentievermogen van de sector.

5.           De EU moet gebruikmaken van het volledige beschikbare instrumentarium, inclusief machtigingen van de Raad om op EU-niveau onderhandelingen te voeren met belangrijke partners en Europese buurlanden en moet zich, indien nodig, effectiever verdedigen tegen oneerlijke praktijken. De EU moet leiderschap tonen bij het streven naar wijzigingen van de internationale regelingen inzake eigendom en controle, zodat in de EU gevestigde mondiale luchtvaartmaatschappijen ook in de komende jaren een prominente plaats blijven innemen in het mondiale netwerk. Daarbij mogen we niet uit het oog verliezen dat we er niet alleen naar streven het concurrentievermogen van de volledige waardeketen van de Europese luchtvaart te versterken, en alle elementen die daar deel van uitmaken, maar dat we dit ook doen in het belang van de eindconsument.

1.1.        Voortbouwen op de vooruitgang die geboekt is sinds 2005 – tijd voor een toetsing

6.           De verwezenlijkingen van het externe luchtvaartbeleid van de EU in de voorbije zeven jaar, gebaseerd op drie belangrijke pijlers – het herstellen van de rechtszekerheid, de totstandbrenging van een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met buurlanden en uitgebreide overeenkomsten met belangrijke partners – zijn uiteengezet in de bijlage. Deze verwezenlijkingen zijn, kort samengevat, aanzienlijk. Door de gecoördineerde inspanningen van de Europese Commissie en de EU-lidstaten is de rechtszekerheid voor bijna 1 000 bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten met 117 niet-EU-landen hersteld. Er is ook tastbare vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van een ruimere gemeenschappelijke luchtvaartruimte met buurlanden; zo zijn al overeenkomsten ondertekend met de Westelijke Balkan, Marokko, Jordanië, Georgië en Moldavië en wordt onderhandeld over andere overeenkomsten. De economische voordelen van de eerste van deze overeenkomsten (Westelijke Balkan en Marokko) worden geraamd op 6 miljard euro tussen 2006 en 2011[5]. Sinds 2005 heeft de EU ook onderhandeld over uitgebreide luchtvervoersovereenkomsten met een aantal belangrijke handelspartners: de Verenigde Staten, Canada en Brazilië.

7.           Sinds 2005 heeft het externe luchtvaartbeleid van de EU aanzienlijke resultaten opgeleverd, die de EU in staat hebben gesteld een belangrijke speler te worden in de mondiale luchtvaart en die tot tastbare economische en andere voordelen hebben geleid. Het is echter ook duidelijk dat de vooruitgang niet zo groot en snel als nodig is geweest. De overgang van uitsluitend bilaterale betrekkingen tussen EU-lidstaten en partnerlanden naar een mix van bilaterale betrekkingen en betrekkingen op EU-niveau heeft soms tot verwarring geleid bij de partnerlanden, en de EU-belangen zijn niet altijd optimaal omschreven en verdedigd. Daarom moeten op EU-niveau verdere inspanningen worden geleverd om de inspanningen van de Europese Commissie en de lidstaten te coördineren en om samen te werken met belanghebbenden uit de sector.

8.           De wijzigingen en uitdagingen in de mondiale luchtvaartgemeenschap hebben de EU de kans gegeven om een leidende rol te spelen bij het nastreven van een ambitieus en coherent internationaal luchtvaartbeleid (zie hieronder). De versnippering heeft echter nog steeds de bovenhand, met een algemeen gebrek aan eenheid en solidariteitszin op EU-niveau. Er is nog geen sprake van een breed gemeenschappelijk extern luchtvaartbeleid van de EU; het EU-beleid wordt nog te veel bepaald door nationale belangen en is te sterk afhankelijk van ad-hocinitiatieven op basis van individuele machtigingen om te onderhandelen.

9.           Een andere factor die sinds kort meespeelt, is de reactie van een groot aantal internationale partners op de opname van de luchtvaart in de emissiehandelsregeling van de EU. Aangezien het koolstofvrij maken van de economie van primordiaal belang is, beschouwt de EU de duurzame ontwikkeling van de luchtvaart echter als een belangrijk onderdeel van het extern beleid, zowel bilateraal als mondiaal, via de ICAO. Uit de reacties op de emissiehandelsregeling van de EU blijkt dat er behoefte is aan verdere samenwerking op het gebied van klimaatverandering om de hinderpalen te overwinnen en meer ruimte te scheppen voor wederzijds voordelige samenwerking. De EU is een sterk voorstander van een mondiale benadering van het probleem van de luchtvaartemissies en herhaalt nogmaals dat zij bereid is hierover overeenstemming te bereiken, zodat de luchtvaartsector zich op duurzame wijze kan ontwikkelen.

10.         De voorbije zeven jaar is aanzienlijke vooruitgang geboekt, maar dit volstaat duidelijk niet. Door de zeer dynamische en snel wijzigende mondiale luchtvaart duiken constant nieuwe uitdagingen op. Bovendien hebben deze uitdagingen steeds vaker een mondiaal karakter. Er is dus steeds meer behoefte aan een gezamenlijk EU-antwoord, want het is zeer moeilijk een oplossing te vinden op het niveau van de lidstaten.

11.         De tijd is gekomen om een aanzienlijke stap voorwaarts te zetten met het externe luchtvaartbeleid en de visie van de EU. Het beleid moet dringend worden getoetst en bijgewerkt. De snelheid van de niet-gecoördineerde marktliberalisering tussen EU-lidstaten en bepaalde niet-EU-landen is van die aard dat, als we nu niet zorgen voor een ambitieuzer en effectiever extern EU-beleid, het over enkele jaren wel eens te laat zou kunnen zijn. Het schijnbare voornemen van de lidstaten om bilaterale luchtverkeersrechten te blijven toekennen aan derde landen zonder passende tegenprestatie of zonder rekening te houden met de gevolgen op EU-niveau, is een factor die daartoe kan bijdragen. Bovendien hebben we onvoldoende vooruitgang geboekt bij het aanpakken van eigendoms- en controlebeperkingen. Deze dreigen de ontwikkeling van een mondiale luchtvaartsector te doen vastlopen en ontzeggen EU-luchtvaartmaatschappijen de toegang tot belangrijke nieuwe kapitaalbronnen. De werkingssfeer van de onderhandelingen op EU-niveau moet dringend worden uitgebreid tot een aantal steeds belangrijker wordende luchtvaartpartners.

2.           Belangrijke uitdagingen in een snel veranderende mondiale luchtvaartomgeving

2.1.        Markttendensen op middellange en lange termijn

12.         Luchtvervoer is bijna een verworven recht geworden en wordt als vanzelfsprekend beschouwd in de EU en de rest van de wereld. De mobiliteit beperken is geen optie: verbindingsmogelijkheden vormen de sleutel tot concurrentiekracht. In ontluikende economieën is het streven naar meer luchtvervoer begrijpelijkerwijs groot, en de meer gegoede lagen van de bevolking die geleidelijk ontstaan in deze markten zullen aanzienlijk bijdragen tot een groeiende vraag naar luchtvervoer. Wereldwijd zal de middenklasse bijna verdrievoudigen in omvang tegen 2030 (van 1,8 miljard in 2010 tot 4,9 miljard in 2030); in de regio Azië-Stille Oceaan zal ze zelfs met een factor zes toenemen[6].

13.         Ondanks de huidige economische crisis wordt verwacht dat het mondiale luchtvervoer op lange termijn met ongeveer 5 % per jaar zal groeien tot 2030[7], wat in totaal neerkomt op een groei met meer dan 150 %. De vraag naar luchtvervoer wordt hoofdzakelijk gevoed door economische groei en welvaart. De jaarlijkse groei van het BBP in Europa zal naar verwachting 1,9 % bedragen tussen 2011 en 2030, tegenover respectievelijk 7,5 % en 7,2 % in India en China[8]. Dit betekent dat de groei van de luchtvaartsector gedeeltelijk zal verschuiven naar gebieden buiten de EU. De verwachting is dat met name Azië en het Midden-Oosten de draaischijf zullen worden van de internationale luchtverkeersstromen. De helft van het nieuwe luchtverkeer in de komende 20 jaar zal naar, van of in de regio Azië-Stille Oceaan plaatsvinden. Deze regio zal tegen 2030 een marktaandeel van 38 % halen en dus de VS inhalen als leidende regio. Doordat het groeipercentage van EU-luchtvaartmaatschappijen lager ligt dan het gemiddelde, zullen zij in de meeste regio's marktaandeel verliezen aan niet-EU-luchtvaartmaatschappijen. In 2003 hadden de EU-luchtvaartmaatschappijen een marktaandeel van 29 % van alle interregionale capaciteit ter wereld. In 2025 zal dit waarschijnlijk zijn teruggevallen tot 20 %[9]. Wanneer niets wordt ondernomen om deze tendens om te buigen, zullen Europese luchtvaartmaatschappijen minder voordelen en groei genereren voor de Europese economie.

14.         Tegelijk hebben de niet-EU-luchtvaartmaatschappijen hun mondiale positie versterkt. Het regionale verkeer zal naar verwachting het snelst toenemen in het Midden-Oosten, waar tegen 2030 de regionale luchtvaartmaatschappijen 11 % van het wereldverkeer zullen vertegenwoordigen, in vergelijking met 7 % in 2010. De mondiale concurrentiepatronen zijn grondig gewijzigd door de opkomst van maatschappijen uit de Golfregio die zogenaamde rechten van de zesde vrijheid uitoefenen (markten met elkaar verbinden over intercontinentale routes via hun hubs), die hun marktaandeel vergroten en een agressieve positie innemen met het oog op de toekomst, met massale nieuwe investeringen in luchtvaartuigen en luchthavens, en die profijt trekken van een wereldwijd netwerk van zeer vrije bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten. De regeringen in de Golfregio hebben zwaar geïnvesteerd in de luchtvaartsector, waardoor ze van luchtvaart de facto een strategisch instrument hebben gemaakt om de mondiale rol van de regio te bevorderen. Ook de Zuid-Amerikaanse markten zijn gegroeid, zij het vanuit een kleinere basis; de Aziatische luchtvaartmaatschappijen hebben consequent groei aangemoedigd, en de VS-maatschappijen hebben hun concurrentievermogen geconsolideerd en verbeterd, zij het geholpen door de wetgeving ter bescherming tegen schuldeisers.

2.2.        Concurrerende bedrijfsmodellen in de luchtvaart

15.         De levensvatbaarheid van de verschillende bedrijfsmodellen die in de EU worden toegepast, zoals het punt-tot-puntmodel en het netwerkmodel en de bijbehorende routesystemen, is belangrijk voor de concurrentiekracht van de EU-maatschappijen op externe markten.

16.         De Europese luchtvaartsector ondergaat grondige wijzigingen. De netwerkmaatschappijen hebben tegenwoordig af te rekenen met zware concurrentie van lagekostenmaatschappijen. Deze vertegenwoordigen nu 40 % van de aangeboden capaciteit in de EU en naar verwachting zal dit aandeel verder toenemen[10].

17.         Dit heeft natuurlijk grote gevolgen voor de activiteiten, prestaties en winstgevendheid van de netwerkmaatschappijen in de EU. Lagekostenmaatschappijen hebben veel beter gebruik gemaakt van de nieuwe marktvrijheden ten gevolge van liberalisering dan de netwerkmaatschappijen. Zij hebben nieuwe vraag gecreëerd door lagere tarieven en door punt-tot-puntdiensten aan te bieden, zonder de verplichtingen die aansluitende vluchten met zich meebrengen. Maar ze hebben zich ook hoofdzakelijk beperkt tot korte- en middellangeafstandsvluchten. Door de toegenomen concurrentie van lagekostenmaatschappijen en hogesnelheidstreinen hebben de grote Europese netwerkmaatschappijen de voorbije jaren aanzienlijke verliezen geleden op hun intra-Europese korte- en middellangeafstandsactiviteiten. Deze verliezen zijn gedeeltelijk gecompenseerd door langeafstandroutes, de belangrijkste inkomstenbron van deze maatschappijen. Een krachtig extern EU-luchtvaartbeleid, gericht op belangrijke langeafstandsgroeimarkten, zou nieuwe commerciële kansen creëren voor EU-luchtvaartmaatschappijen.

18.         Naar verwachting zullen netwerkmaatschappijen een centrale rol blijven spelen in het internationaal luchtverkeer en zullen zij tegen 2030 74 % van het wereldwijde verkeer voor hun rekening nemen[11]. De netwerkmaatschappijen blijven dus van cruciaal belang om Europa te verbinden met de rest van de wereld; lagekostenmaatschappijen zullen hier waarschijnlijk niet veel toe bijdragen, behalve dan door te vliegen naar de luchthavens van waar het intercontinentale verkeer vertrekt. In die zin kunnen de twee bedrijfsmodellen eventueel synergieën en punten van convergentie ontwikkelen.

2.3.        Het belang van hubs

19.         De economische voordelen van hubs zijn bekend: ze maken het mogelijk dunner bezette routes toch met winst te exploiteren door het aansluitende verkeer. Om levensvatbaar te zijn, heeft een hub een aanzienlijk niveau van lokale vraag nodig en een extensief netwerk van feederdiensten. Daarom bevinden de meest succesvolle hubs zich gewoonlijk op de luchthavens van grote steden.

20.         Mits op enkele punten voorbehoud wordt gemaakt, is er geen reden om aan te nemen dat Europese luchtvaartmaatschappijen nu of in de afzienbare toekomst geen levensvatbare hubs zouden kunnen exploiteren, hetzij voor goederen hetzij voor passagiers. Om het Europese concurrentievermogen in stand te houden, moeten de problemen van het gebrek aan investeringen in luchthaveninfrastructuur en het toenemende tekort aan capaciteit, die op sommige Europese luchthavens al tot een beperking van het aantal exploiteerbare feederroutes hebben geleid, effectief worden opgelost. Investeringen in luchthaveninfrastructuur en de ontwikkeling van hubs, voor zover ze worden gerechtvaardigd door een sterke en duurzame vraag, zijn van cruciaal belang om Europese hubs in staat te stellen te concurreren met de hubs die in andere delen van de wereld ontstaan. Het is dan ook belangrijk knelpunten voor de groei in een vroeg stadium op te sporen en uit de weg te ruimen of toch ten minste de negatieve impact ervan te beperken door de schaarse luchthavencapaciteit met alle mogelijke middelen efficiënter te benutten.

3.           Belangrijkste doelstellingen van het toekomstige externe luchtvaartbeleid van de EU

3.1.        Eerlijke en open concurrentie tot stand brengen

21.         Een andere belangrijke voorwaarde is dat EU-luchtvaartmaatschappijen op open, eerlijke en niet-verstoorde basis kunnen concurreren.

22.         De EU beschouwt open markten als de beste basis voor de ontwikkeling van internationale luchtvaartbetrekkingen en juicht concurrentie dan ook toe. Dit is een fundamentele les uit het succesverhaal van de interne luchtvaartmarkt van de EU. Het is van vitaal belang te zorgen voor een bedrijfsklimaat dat EU-luchtvaartmaatschappijen in staat stelt internationaal te concurreren, maar het externe luchtvaartbeleid van de EU moet ook het belang van eerlijke en open concurrentie benadrukken. Wanneer de markt wordt verstoord omdat gebruik wordt gemaakt van subsidies en oneerlijke praktijken, omdat regelgevingskaders niet consequent worden toegepast of omdat bedrijven te weinig transparantie aan de dag leggen in hun financiële rapportering, is het gerechtvaardigd de sector te beschermen tegen oneerlijke concurrentie.

23.         De luchtvaart is een dienstensector in een mondiale markt. Duurzame concurrentie hangt dus af van eerlijke concurrentievoorwaarden. In Europa gevestigde luchtvaartmaatschappijen hebben een internationaal concurrentienadeel als hun productiekosten hoger zijn dan die van andere luchtvaartmaatschappijen. De concurrentiekracht van EU-luchtvaartmaatschappijen, waarvan vele het financieel moeilijk hebben, wordt schade toegebracht wanneer de economische lasten die bepalend zijn voor de eenheidsprijzen hoger zijn dan die van luchtvaartmaatschappijen in andere delen van de wereld. De toepassing van nieuwe nationale belastingen op de luchtvaartsector kan een nadelig effect hebben op de interne markt en op de concurrentiekracht van in de EU gevestigde luchtvaartondernemingen. Dit probleem moet nader worden onderzocht. De EU moet consequenter optreden om te vermijden dat dit nadelige effecten heeft op de concurrentiekracht van in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen en op de concurrentie op de interne markt. Een andere handicap voor EU-luchtvaartmaatschappijen zijn de hoge kosten ten gevolge van congestie op luchthavens en in het luchtruim in Europa en de hogere ATM-vergoedingen en luchthavengelden. Door de hoge arbeidsnormen en de goed ontwikkelde socialezekerheidssystemen zijn ook de arbeidskosten in Europa hoger dan in de meeste andere werelddelen; hetzelfde geldt voor de kosten ten gevolge van de regelgeving inzake passagiersrechten en de kosten van koolstofemissies. Sommige van deze extra economische lasten en kosten voor vluchten van en naar Europa, in vergelijking met de situatie in andere regio's, zullen nog minstens enige tijd blijven bestaan, maar andere kunnen in zekere mate worden gecompenseerd door innovatie, snellere uitrol van nieuwe technologie in Europa of productiviteitswinsten, of kunnen ter sprake worden gebracht tijdens onderhandelingen met partnerlanden met het doel een gelijk speelveld te creëren, bijvoorbeeld wat internationale arbeids- en milieunormen betreft.

24.         Het is dan ook belangrijk dat de volledige waardeketen in de luchtvaart (luchthavens, verleners van luchtvaartnavigatiediensten, fabrikanten, geautomatiseerde reserveringssystemen, grondafhandelaars enz.) en de kostenstructuren, het niveau van blootstelling aan concurrentie in andere delen van de waardeketen en mechanismen voor de financiering van infrastructuur in andere belangrijke markten in overweging worden genomen bij het beoordelen van de concurrentiekracht van de EU-luchtvaartsector, en met name de internationale concurrentiekracht van EU-luchtvaartmaatschappijen. Maar uiteindelijk zijn de EU-luchtvaartmaatschappijen zelf verantwoordelijk voor hun concurrentiekracht en voor het aanbieden van de juiste combinatie van prijzen en dienstverleningsniveaus die de klanten wensen.

25.         Het is ook belangrijk dat de concurrentie, zowel binnen als buiten de EU, niet wordt verstoord door oneerlijke praktijken. Wat de situatie binnen de EU betreft, heeft de Europese Commissie recentelijk een reeks grondige onderzoeken geopend naar gevallen van mogelijke staatssteun aan luchtvaartmaatschappijen door regionale luchthavens in diverse EU-lidstaten. Luchtvaartmaatschappijen die dergelijke steun ontvangen, genieten een economisch voordeel tegenover hun concurrenten, waardoor de concurrentie op de interne EU-markt wordt verstoord. De Commissie heeft ook aangekondigd dat zij in 2012 de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven zal herzien. Ook de recente vaststelling van EU-regels inzake sociale zekerheid voor mobiele werknemers in de EU[12], zoals vliegtuigbemanningen, zal de werking van de interne markt verbeteren omdat de praktijken van sommige luchtvaartmaatschappijen waarbij zij gebruik maken van de goedkoopste socialezekerheidsstelsels, ongeacht de thuisbasis van het bemanningslid, niet meer zijn toegestaan. De vaststelling of wijziging van EU-wetgeving kan op die manier bijdragen tot de totstandbrenging van een ondernemingsklimaat dat EU-luchtvaartmaatschappijen in staat stelt de internationale concurrentie aan te gaan.

26.         Wat de situatie buiten de EU betreft, werd met Verordening (EG) nr. 868/2004[13] gepoogd om bescherming te bieden tegen subsidiëring en oneerlijke prijspraktijken waardoor EU-luchtvaartmaatschappijen nadeel ondervinden bij de levering van luchtdiensten vanuit niet-EU-landen. Er is echter een sterke roep om effectievere EU-instrumenten ter bescherming van de Europese belangen tegen oneerlijke praktijken in de luchtvaartsector. Verordening (EG) nr. 868/2004 is nooit gebruikt; de sector beweert dat de verordening in de praktijk niet bruikbaar is omdat ze is opgesteld naar het model van antidumping- en antisubsidiëringsmaatregelen in de goederensector en niet is aangepast aan de specifieke kenmerken van een dienstensector als de luchtvaart. Ook de rechtsmiddelen en de procedurele aspecten van de verordening worden als ongeschikt beschouwd voor een dienstensector. Er moet een passender en effectiever instrument worden ontwikkeld om eerlijke en open concurrentie te waarborgen in de externe luchtvaartbetrekkingen van de EU.

27.         De luchtvaartsystemen waarmee EU-luchtvaartmaatschappijen en –hubs concurreren in de Golfregio zijn het resultaat van duidelijke beslissingen om de luchtvaart te ontwikkelen als een strategische economische sector die voordelen oplevert voor de hele economie. De luchtvaartmaatschappijen uit de Golfregio houden vol dat zij geen oneerlijke voordelen putten uit deze systemen. Een snelle oplossing voor dergelijke problemen zou de opstelling zijn - liefst op EU-niveau - van standaardconcurrentiebepalingen die moeten worden opgenomen in de bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten met EU-lidstaten.

28.         In deze nieuwe commerciële context is het belangrijk en gerechtvaardigd dat de EU effectief internationaal kan optreden om de concurrentiekracht van EU-luchtvaartmaatschappijen te beschermen tegen oneerlijke concurrentie en/of praktijken, ongeacht waar deze vandaan komen.

3.2.        Een groeistrategie op basis van "Meer Europa"

29.         De EU-luchtvaartsector, en met name de internationale netwerkmaatschappijen, hebben een moeilijke periode doorgemaakt en staan nog steeds voor zeer ernstige uitdagingen. Om het hoofd te kunnen bieden aan deze uitdagingen zijn eensgezinde en snelle inspanningen op EU-niveau noodzakelijk, die beter gecoördineerd en effectiever zijn dan het huidige systeem van bilaterale onderhandelingen en betrekkingen. De EU heeft aangetoond dat zij, als zij eensgezind optreedt, een toegevoegde waarde kan bieden, zowel tijdens onderhandelingen als bij het toezicht op de goede werking van overeenkomsten, bijvoorbeeld via gemeenschappelijke standpunten in de gemengde comités die in het kader van de diverse overeenkomsten zijn opgericht.

30.         In een onafhankelijke studie die in opdracht van de Commissie is uitgevoerd[14], werden de economische baten van uitgebreide luchtvervoersovereenkomsten op EU-niveau met buurlanden en belangrijke partners, met name in snel groeiende en/of restrictieve markten, op meer dan 12 miljard euro per jaar geraamd. Voorbeelden van dergelijke markten zijn Turkije, China, Rusland, Golfstaten[15], Japan, Egypte en India.

31.         Het behoud van een sterke en concurrerende luchtvaartsector die de EU verbindt met de rest van de wereld, is van strategisch belang voor de EU. De snelst groeiende luchtvaartmarkten bevinden zich buiten Europa; het is van vitaal belang dat de Europese luchtvaartsector de kans krijgt ook op deze markten te groeien. De uitdaging bestaat erin de Europese luchtvaartsector in een zodanige positie te brengen dat zij profijt kan trekken van de voordelen van het snel veranderende ondernemingsklimaat en van de toegang tot nieuwe snel groeiende markten. Dit vergt een coherente visie van de EU en een duidelijk signaal dat de EU eensgezind optreedt in haar externe luchtvaartbetrekkingen.

32.         Het externe luchtvaartbeleid van de EU moet gebaseerd zijn op drie parallelle doelstellingen die met elkaar moeten worden verzoend om voordelen op leveren voor de hele economie en groei en werkgelegenheid te creëren: (i) voordelen opleveren voor de consumenten (door middel van een aanhoudende sterke focus op marktliberalisering); (ii) de concurrentiekracht beschermen, hetgeen sterkere maatregelen op EU-niveau vereist om aan te dringen op hervormingen op het gebied van eigendom en controle, een beperking van de regelgevingslast en een internationaal gelijk speelveld (allemaal moeilijk te verwezenlijken op het niveau van de lidstaten); en (iii) bredere beleidsdoelstellingen die verder reiken dan verkeersrechten (van doorslaggevend belang in de EU-aanpak is het streven naar veiligheid, beveiliging en milieuvriendelijkheid).

33.         De initiatieven van het externe luchtvaartbeleid van de EU moeten de Europese belangen sterker bevorderen en verdedigen en de Europese waarden, normen en beste praktijken blijven aanmoedigen op basis van samenwerking. Het externe luchtvaartbeleid van de EU moet er via regelgevende samenwerking en convergentie naar streven dat de hoogst mogelijk normen worden toegepast in de sector. Deze doelstellingen kunnen niet worden bereikt zonder gecoördineerde onderhandelingen op EU-niveau met belangrijke partners.

4.           De lessen die zijn geleerd en de weg vooruit

4.1.        Welke punten uit het stappenplan van 2005 moeten nog worden verwezenlijkt?

34.         In de voorbije zeven jaren hebben belangrijke verwezenlijkingen plaatsgevonden in het externe luchtvaartbeleid van de EU, zowel kwantitatieve als kwalitatieve (zie de bijlage). Er waren echter ook tekortkomingen en echte ontgoochelingen, waaruit lessen moeten worden getrokken.

35.         In de eerste pijler (het herstellen van de rechtszekerheid) is veel verwezenlijkt. De EU moet echter op gecoördineerde en vastberaden wijze met bepaalde partners blijven samenwerken om de resterende problemen op te lossen.

36.         In de tweede pijler (nabuurschapsovereenkomsten) is onderhandeld over een aantal belangrijke overeenkomsten die in toenemende mate voordelen zullen opleveren voor zowel de EU als de buurlanden. De intensiteit en snelheid van de contacten en onderhandelingen met de resterende buurlanden moeten worden opgedreven teneinde tegen 2015 overeenkomsten te bereiken met Oekraïne, Turkije, Tunesië, Azerbeidzjan, Libanon, Algerije, Armenië, Egypte, Libië en Syrië (afhankelijk van de nationale en regionale politieke omstandigheden). Het is belangrijk ervoor te zorgen dat dit proces mettertijd leidt tot een werkelijk geïntegreerde gemeenschappelijke luchtvaartruimte waarin ook de betrekkingen tussen de buurlanden onderling op open en geïntegreerde wijze verlopen. Aangezien de EU met alle buurlanden vergelijkbare doelstellingen nastreeft, heeft het geen zin meer dat de Raad machtigingen verleent om met elk land afzonderlijk te onderhandelen. Het zou veel efficiënter zijn de Commissie één machtiging te verlenen om met alle resterende buurlanden te onderhandelen. De onderhandelingen zullen wel nog plaatsvinden met elk land individueel. Dit zou het mogelijk maken flexibeler te bepalen wanneer de onderhandelingen worden opgestart.

37.         In de derde pijler (uitgebreide overeenkomsten met belangrijke partners) is onderhandeld over een aantal belangrijke overeenkomsten. Enkele belangrijke doelstellingen op dit gebied zijn echter nog niet bereikt, met name de liberalisering van de eigendom en controle van luchtvaartmaatschappijen in het kader van de overeenkomsten tussen de EU en de VS en de EU en Canada.

38.         Ondanks de wereldwijde vooruitgang op weg naar meer liberale regelgeving voor internationaal luchtvervoer, zijn de regeringen er nog steeds niet in geslaagd de archaïsche regels inzake eigendom en controle van luchtvaartmaatschappijen te hervormen. In de meeste landen geldt nog steeds de regel dat luchtvaartmaatschappijen voor de meerderheid eigendom moeten zijn van en onder controle moeten staan van de eigen onderdanen, waardoor hen de toegang tot een ruimer aanbod aan investeerders en kapitaalmarkten wordt ontzegd. Het effect daarvan is dat een artificiële structuur is opgelegd aan de luchtvaartsector, die niet bestaat in andere sectoren. Ondanks het mondiale karakter van de luchtvaart, is er geen enkele echt mondiale luchtvaartmaatschappij, terwijl er in andere sectoren wel mondiale bedrijven zijn. Grensoverschrijdende consolidering, wat door velen als een vereiste voor een economisch duurzamer luchtvaartsector wordt beschouwd, wordt streng beperkt. In de VS is de buitenlandse eigendom van luchtvaartmaatschappijen bijvoorbeeld beperkt tot 25 %. De nationale beperkingen op eigendom en controle hebben geleid tot de oprichting van drie mondiale allianties van luchtvaartmaatschappijen (Star Alliance, SkyTeam en oneworld), en meer specifiek de joint ventures tussen sommige leden op bepaalde routes. Deze benaderen nog het dichtst mondiale luchtvaartmaatschappijen.

39.         EU-luchtvaartmaatschappijen vallen echter niet onder nationale beperkingen inzake eigendom en controle, maar kunnen eigendom zijn van om het even welke EU-entiteit. De voorbije jaren heeft een grensoverschrijdende consolidering plaatsgevonden binnen de sector van de Europese luchtvaartmaatschappijen, rond drie belangrijke groepen: de groep Air France-KLM; de Lufthansa-groep, met SWISS, Austrian Airlines en een aanzienlijk aandeel in Brussels Airlines; en recentelijk is de International Airlines Group (IAG) opgericht als moederbedrijf van British Airways, Iberia en nu ook bmi. De eis inzake EU-meerderheidseigendom kan worden opgegeven via overeenkomsten met partnerlanden die meerderheidseigendom en –controle door buitenlanders toestaan.

40.         Deze consolideringstendens in Europa is uniek omdat grensoverschrijdende fusies en overnames alleen in de EU zijn toegestaan, terwijl de regeling inzake eigendom en controle nog steeds grotendeels dezelfde is als die welke in 1944 is vastgelegd in het Verdrag van Chicago. De problemen met de huidige eigendoms- en controlebepalingen zijn aanzienlijk en kunnen onderhandelingen met partnerlanden en zeer complexe beheersstructuren vergen. Dit betekent onvermijdelijk dat de volledige voordelen van de consolidering niet kunnen worden benut. De leden van een alliantie werken steeds nauwer samen om klanten een naadloze geïntegreerde mondiale netwerkdienst met meerdere hubs te kunnen aanbieden. .

41.         Een gedeelte van het probleem bij het opheffen van de beperkingen op eigendom en controle is dat een hervorming pas echt zin heeft als een kritieke massa of een groot aantal landen ermee instemt. Om vooruitgang te boeken met de hervorming van de eigendoms- en controleregels is het logische startpunt de transatlantische markt. De EU en de VS onderling vertegenwoordigen immers bijna de helft van het mondiale luchtverkeer. Ze vormen een machtig blok en het ontstaan van echte transatlantische maatschappijen zou een belangrijke stap zijn. De tijd is nu rijp om de in de luchtvervoersovereenkomst tussen de EU en de VS voorziene extra stappen te zetten om de eigendom en controle van luchtvaartmaatschappijen te liberaliseren, zodat luchtvaartmaatschappijen investeringen kunnen aantrekken ongeacht de nationaliteit van de investeerder. Deze belangrijke beleidsdoelstelling, namelijk buitenlandse investeringen in luchtvaartmaatschappijen toestaan en aanmoedigen, moet echter ook breder worden nagestreefd tussen de EU en andere belangrijke partners en op mondiaal multilateraal niveau, met name via de ICAO. De EU moet veel sterker het voortouw nemen bij het zoeken naar een oplossing voor de problemen met de huidige eigendoms- en controlebepalingen, met name met gelijkgestemde landen. Ze moet ook tegemoetkomen aan de behoefte van luchtvaartmaatschappijen aan toegang tot kapitaalfinanciering en moet de aantrekkelijkheid van de luchtvaartmaatschappijen op de kapitaalmarkten verbeteren. Onderhandelingen over vrijhandelsovereenkomsten kunnen een nuttige aanvullende rol spelen bij het opheffen van de beperkingen.

42.         Het ook belangrijk de onderhandelingen met Australië af te ronden en de ondertekening van de overeenkomst tussen de EU en Brazilië, die helaas vertraging heeft opgelopen, te voltooien zodat deze overeenkomst de verwachte voordelen kan beginnen op te leveren.

43.         In de derde pijler is er ook veel potentieel voor verdere voordelen. De Commissie heeft bijvoorbeeld al in 2005 aangetoond dat toekomstige uitgebreide overeenkomsten met Rusland, China en India aanzienlijke economische voordelen zouden opleveren, en heeft daarom toestemming gevraagd om met elk van deze landen te onderhandelen over uitgebreide luchtvervoersovereenkomsten. Deze toestemming is tot dusver niet verleend. De potentiële voordelen van deze overeenkomsten zijn bevestigd door de onafhankelijke studie die in opdracht van de Commissie is uitgevoerd; het doel om uitgebreide overeenkomsten te sluiten met deze belangrijke partners moet dan ook worden gehandhaafd en nagestreefd. Uit de studie bleek ook dat uitgebreide overeenkomsten met een aantal andere belangrijke partners grote economische voordelen kunnen opleveren.

4.2.        Belangrijkste beginselen voor het toekomstige externe luchtvaartbeleid van de EU

44.         Gezien de verdieping van de interne markt, het ontstaan van echte Europese luchtvaartmaatschappijen met een steeds multinationaler eigendomsstructuur en de steeds toenemende bevoegdheden van de EU op bijna alle deelgebieden van de luchtvaart, is het hoog tijd voor de EU om haar externe luchtvaartbetrekkingen op een meer gecoördineerde en assertieve wijze te benaderen. In sommige gevallen kan het volstaan om het bestaande niveau van coördinatie tussen de Europese Commissie, de lidstaten en de sector te versterken en tegelijk de betrekkingen met partnerlanden uit te bouwen op bilaterale basis. Dit zou sterker geformaliseerde EU-regelingen inzake coördinatie en transparantie vergen. De ervaring heeft echter geleerd dat zelfs gecoördineerde bilaterale betrekkingen een ernstig risico op suboptimale resultaten inhouden. Onderhandelingen op EU-niveau, die gebaseerd zijn op eenheid en op machtigingen van de Raad om te onderhandelen, zijn beter geschikt en effectiever om de Europese belangen te behartigen. Dit moet worden ontwikkeld tot de standaardaanpak in alle betrekkingen met belangrijke partners en mag niet de uitzondering zijn, zoals nu het geval is.

45.         De EU moet verder openheid en liberalisering in de luchtvaart blijven aanmoedigen en er tegelijk voor zorgen dat een passend niveau van regelgevingsconvergentie wordt bereikt. Indien nodig moet ze zich opstellen als verdediger van de luchtvaartsector, de economie en de werkgelegenheid in de EU en erop toezien dat de juiste instrumenten worden aangewend om de belangen van de EU te verdedigen. In de onderhandelingen met partnerlanden moet ook de nodige aandacht worden besteed aan arbeids- en milieunormen en aan de naleving van internationale verdragen en overeenkomsten op deze domeinen, teneinde verstoring van de markt en een race naar de bodem te voorkomen.

46.         Er zijn ook wijzigingen nodig in de mondiale luchtvaartcontext. Op dit punt kan de ICAO een leidinggevende rol spelen bij het moderniseren van het bestaande kader voor het beheer van de mondiale luchtvaart, zoals zij ook al doet op het gebied van veiligheid en beveiliging. De ICAO kan het economische regelgevingskader voor de mondiale luchtvaartsector verder helpen ontwikkelen, onder meer door de liberalisering van de eigendom en controle van luchtvaartmaatschappijen, door een wereldwijd kader voor eerlijke concurrentie te scheppen en door te zorgen voor milieuduurzame ontwikkeling van de sector.

4.3.        Het verbeteren van de betrekkingen met belangrijke partners

47.         In deze mededeling is benadrukt dat een concurrerende Europese luchtvaartsector, inclusief netwerkmaatschappijen die wereldwijd actief zijn, van strategisch belang is voor de EU. De eerste voorwaarde hiervoor is dat de concurrentiekracht van de sector wordt beschermd; ten tweede moet de sector de kans krijgen om de concurrentie aan te gaan en activiteiten te ontwikkelen op belangrijke markten. Door haar specifieke kenmerken lijdt vooral de Europese goederen- en expresssector wereldwijd onder restrictieve bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten; bij het verwijderen van obstakels voor markttoegang moet dan ook hoge prioriteit worden verleend aan deze sector. De EU moet haar reactie afstemmen op de uitdagingen die verband houden met bepaalde strategische markten en partners.

48.         Turkije, een belangrijke regionale speler, is een strategische en een van de snelst groeiende luchtvaartmarkten voor de EU. Na de VS is Turkije de belangrijkste bestemming voor passagiersvervoer van en naar de EU, met 30 miljoen passagiers in 2010. Sinds 1999 is het passagiersverkeer tussen de EU en Turkije jaarlijks gemiddeld met meer dan 9 % gegroeid. Dit is drie keer zoveel als het passagiersverkeer tussen de EU en Marokko en meer dan het dubbele van dat tussen de EU en Rusland. Turkije en de EU hebben gemeenschappelijke belangen op veel deelgebieden van de luchtvaart en de samenwerkingsmogelijkheden zijn dan ook aanzienlijk. Er bestaan echter ook een aantal problemen in de regio die moeten worden opgelost omdat beide partijen er nadeel van ondervinden. Er moet een positieve en pragmatische agenda voor de samenwerking met Turkije worden ontwikkeld, die het mogelijk maakt vooruitgang te boeken bij het oplossen van concrete problemen in de regio, hetgeen in het voordeel is van beide partijen. Er moet met name worden gestreefd naar een bilaterale veiligheidsovereenkomst. Wanneer vooruitgang wordt geboekt bij het oplossen van deze problemen, kan worden overwogen een uitgebreide overeenkomst te sluiten.

49.         Wat Rusland betreft, is het hoog tijd overeenstemming te bereiken over coherentere, stabielere en ambitieuzere betrekkingen die planningsvoorspelbaarheid bieden voor de luchtvaartmaatschappijen van beide partijen. Rusland moet dringend aantonen dat het bereid is de overeenkomst uit 2011 inzake de "Overeengekomen beginselen voor de modernisering van het systeem voor het overvliegen van Siberië" toe te passen. Voor het overige zijn er zeer veel samenwerkingsmogelijkheden en biedt een echt strategisch partnerschap, of zelfs een genormaliseerde relatie, aanzienlijke voordelen voor zowel Rusland als de EU; als de relatie niet verder wordt uitgebouwd, zullen de kosten echter zeer hoog zijn. Daarom moet de EU, zodra de huidige problemen van de baan zijn, een stappenplan voorstellen met als einddoel een uitgebreide luchtvaartovereenkomst tussen de EU en Rusland.

50.         De relatie met de Golfstaten is de voorbije jaren grotendeels eenrichtingsverkeer geweest, waarbij EU-markten worden opengesteld voor luchtvaartmaatschappijen uit de Golfregio. Dit heeft tot ongelijke kansen geleid. Voorts wordt nog steeds betwijfeld of de transparantie van de financiële rapportering van sommige luchtvaartmaatschappijen uit de Golfregio wel aan de internationale normen voldoet. Bovendien blijven sommige Golfstaten weigeren om bepalingen inzake "eerlijke concurrentie" te aanvaarden of zelfs maar om deze te bespreken met individuele EU-lidstaten. Deze tendens moet worden omgekeerd: ten eerste moet worden gezorgd voor transparantie en eerlijke en open concurrentie, en op die basis moet worden voortgewerkt aan de ontwikkeling van de markten. Het zou passend zijn dit proces op EU-niveau te coördineren via uitgebreide EU-luchtvaartovereenkomsten met de belangrijkste landen.

51.         Het belang van Azië in de mondiale luchtvaart neemt snel toe en de EU-luchtvaartmaatschappijen kunnen zich duidelijk niet veroorloven deze markt links te laten liggen. Verscheidene Aziatisch landen voeren tegenwoordig een liberaler luchtvaartbeleid; diverse landen hebben aangegeven een uitgebreide luchtvaartovereenkomst met de EU te willen sluiten. De EU moet deze kansen grijpen, op voorwaarde dat deze landen de EU-luchtvaartwetgeving volledig aanvaarden, inclusief het beginsel van EU-aanwijzing, en dat beide partijen zorgen voor gelijke kansen en eerlijke concurrentievoorwaarden. Het is reeds bewezen dat uitgebreide EU-luchtvervoersovereenkomsten met China, India en Japan potentieel grote economische voordelen kunnen opleveren. De inspanningen om dergelijke overeenkomsten te sluiten, moeten dan ook worden voortgezet. De EU volgt ook met veel belangstelling de evolutie in de ASEAN-regio naar een volledige geliberaliseerde interne ASEAN-luchtvaartmarkt tegen 2015, die veel gelijkenissen vertoont met de creatie van de open regionale luchtvaartmarkt in Europa. Dit zal nieuwe interessante samenwerkingsmogelijkheden opleveren tussen de EU en de ASEAN, en moet op zeker ogenblik uitmonden in een uitgebreide luchtvaartovereenkomst tussen de EU en de ASEAN-regio. Singapore speelt een leidende rol in dit proces en heeft zich opgeworpen als wegbereider voor een sterkere aanwezigheid van de EU in de ASEAN-regio en voor de verdere ontwikkeling van de relatie.

52.         In andere werelddelen vinden soortgelijke regionale ontwikkelingen plaats. De aanhoudende consolidering van luchtvaartmaatschappijen in Latijns-Amerika kan bijvoorbeeld alleen maar worden toegejuicht omdat ze mogelijkheden biedt om hechtere relaties te ontwikkelen tussen markten die behoefte hebben aan verdere liberalisering.

53.         De Afrikaanse luchtvaartmarkt heeft groeipotentieel op lange termijn. Op dit ogenblik geniet de verbetering van de veiligheid in Afrika prioriteit in de luchtvaartbetrekkingen tussen de EU en Afrika. Dit gebeurt door regionale organisaties voor veiligheidstoezicht op te richten en door bijstand te verlenen aan de landen die zijn opgenomen in de EU-lijst van luchtvaartmaatschappijen waaraan een exploitatieverbod is opgelegd in de EU.

4.4.        De instrumenten die moeten worden gebruikt

54.         De EU wil sterke, alomvattende en wederzijds voordelige luchtvaartbetrekkingen uitbouwen met haar belangrijke partners. Dit gaat veel verder dan de eenvoudige kwestie van de liberalisering van verkeersrechten en heeft bijvoorbeeld ook betrekking op regelgevende, technologische en industriële samenwerking. Uitgebreide overeenkomsten voor luchtdiensten met buurlanden en grote en gelijkgestemde partners moeten de regelgevingsvoorwaarden voor eerlijke concurrentie en voor een duurzame luchtvaartsector vastleggen en op elkaar afstemmen, inclusief essentiële aspecten als veiligheid, beveiliging, milieu en economische regelgeving.

55.         In deze mededeling is benadrukt hoe belangrijk het wel is een concurrerende Europese luchtvaartsector in stand te houden. Om zeker te zijn dat deze strategische doelstelling wordt bereikt, is er behoefte aan systematischer coördinatie, sterkere solidariteit en beter gebruik van het volledige gamma aan instrumenten dat ter beschikking staat van de EU, de Europese Commissie, de EU-lidstaten, de EU-luchtvaartsector en de Europese luchtvaartinstellingen en –agentschappen. Hierdoor zullen ook de potentiële voordelen voor de partners van de EU toenemen. Dit kan verschillende vormen aannemen, die gezamenlijk in overweging moeten worden genomen.

56.         Het is belangrijk dat alle partijen zoveel mogelijk betrokken worden bij het vaststellen van het beleid en bij het voorbereiden en voeren van de onderhandelingen. De Commissie is dan ook bereid de praktische regelingen om te garanderen dat de onderhandelingen transparant en inclusief zijn, opnieuw te onderzoeken. Tegelijk moeten we ervoor zorgen dat de processen voor het beheer van de externe luchtvaartbetrekkingen van de EU efficiënt, effectief en niet te bureaucratisch zijn.

57.         De Commissie is van mening dat een effectiever instrument om eerlijke concurrentie te garanderen een belangrijk onderdeel is van het instrumentarium dat de EU nodig heeft om haar extern luchtvaartbeleid verder te ontwikkelen. Verordening (EG) nr. 868/2004 is complex en onhandig gebleken voor de luchtvaartsector. Na een volledige effectbeoordeling zal de Commissie deze verordening opnieuw bekijken en, indien nodig, voorstellen doen voor betere maatregelen, zodra alle betrokken belanghebbenden zijn geraadpleegd.

5.           Conclusie

58.         De tijd is gekomen voor de EU-lidstaten, de Raad en het Europees Parlement om zorgvuldig na te gaan hoe vorm kan worden gegeven aan het extern luchtvaartbeleid van de toekomst, om de beslissingen te nemen die nodig zijn voor een ambitieuzer beleid dat aansluit bij de ernstige uitdagingen waarmee de Europese luchtvaartsector vandaag wordt geconfronteerd, en om de potentiële bijdrage die de luchtvaart kan leveren tot de Europese economie volledig te benutten.

BIJLAGE

Wat heeft het extern luchtvaartbeleid van de EU tot dusver opgeleverd?

Het ontstaan van een extern luchtvaartbeleid van de EU

1.           De ontwikkeling van een extern luchtvaartbeleid van de EU was een logisch gevolg van de oprichting van de interne EU-markt en de vaststelling van de bijbehorende gemeenschappelijke regels. Een belangrijke mijlpaal was het "open skies"-arrest van het Europees Hof van Justitie van 5 november 2002[16], waarin het Hof tot de conclusie kwam dat (i) de Unie een exclusieve externe bevoegdheid verkrijgt wanneer de internationale verbintenissen binnen de werkingssfeer van de gemeenschappelijke regels vallen; en (ii) dat de nationale eigendoms- en controlevereisten voor de aanwijzing van luchtvaartmaatschappijen in bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten in strijd zijn met de in de EU-Verdragen vastgelegde vrijheid van vestiging.

2.           In juni 2003 heeft de Raad de Commissie machtigingen verleend om te onderhandelen over een uitgebreide luchtvervoersovereenkomst met de Verenigde Staten en over "horizontale overeenkomsten" met alle andere niet-EU-landen, teneinde de bilaterale overeenkomsten van de EU-lidstaten met deze landen in overeenstemming te brengen met de EU-wetgeving.

3.           In juni 2005 heeft de Raad ingestemd met drie belangrijke "pijlers" van een extern luchtvaartbeleid van de EU, die tot doel hebben: (i) alle bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten die EU-lidstaten met derde landen hebben gesloten in overeenstemming te brengen met de EU-wetgeving, naar aanleiding van het "open skies"-arrest, met name door nationale eigendoms- en controlevereisten te schrappen en aldus de vrijheid van vestiging van EU-luchtvaartmaatschappijen te erkennen; (ii) tegen 2010 buurlanden ten zuiden en ten oosten van de EU op te nemen in een ruimere gemeenschappelijke luchtvaartruimte; en (iii) op basis van individuele machtigingen met andere belangrijke partners te onderhandelen over uitgebreide overeenkomsten op EU-niveau, als de economische voordelen en toegevoegde waarde van een EU-overeenkomst zijn aangetoond.

Hoewel er nog steeds grote uitdagingen zijn en er nog veel werk te verrichten valt, is sinds 2005 toch belangrijke vooruitgang geboekt in alle pijlers.

Verwezenlijkingen in de drie pijlers

Eerste pijler – de rechtzekerheid herstellen

4.           De noodzaak om een robuuste rechtsgrondslag voor luchtvaartbetrekkingen met de EU te herstellen, is wereldwijd aanvaard; op enkele uitzonderingen na wordt dit niet meer betwist. 117 niet-EU-landen hebben het beginsel van EU-aanwijzing erkend. 55 daarvan hebben ermee ingestemd al hun bilaterale overeenkomsten met EU-lidstaten te wijzigen via horizontale overeenkomsten met de EU; de overige landen hebben dit op bilaterale basis gedaan met individuele EU-lidstaten. In totaal zijn bijna 1 000 bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten juridisch in overeenstemming gebracht met de EU-wetgeving, hetgeen 75 % van alle passagiersverkeer met landen buiten de EU vertegenwoordigt. Met een paar belangrijke luchtvaartlanden, zoals India, China, Zuid-Korea, Zuid-Afrika, Kenia, Nigeria en Kazachstan, zijn de werkzaamheden met betrekking tot de EU-aanwijzing nog niet voltooid. Alleen Zuid-Afrika, Kenia, Nigeria en Kazachstan hebben het beginsel van de EU-aanwijzing nog helemaal niet erkend. Waar regionale organisaties bestaan, zoals in Afrika en Zuid-Oost Azië, geniet een regionale aanpak de voorkeur, gevolgd door overeenkomsten tussen blokken. Dergelijke horizontale overeenkomsten tussen blokken moeten elementen van wederkerigheid bevatten (met name wat de eigendoms- en controlebepalingen betreft) die geleidelijke wederzijdse erkenning van de respectieve regionale luchtvaartmarkten mogelijk maken, hetgeen in het voordeel is van beide partijen. Het herstellen van de rechtszekerheid, bij voorkeur op regionale blok-tot-blok-basis met de regionale economische gemeenschappen, indien deze de bevoegdheid hebben om een horizontale overeenkomst te sluiten, blijft een voorwaarde voor ruimere samenwerking op belangrijke luchtvaartdomeinen zoals veiligheid, beveiliging, economische regelgeving, luchtverkeersbeheer en milieu.

5.           Er zijn aanzienlijke resultaten behaald. De wijzigingen hebben betrekking op de schrapping van nationale eigendoms- en controlebeperkingen op EU-luchtvaartmaatschappijen, zoals vereist bij de EU-wetgeving. Als gevolg daarvan kunnen EU-luchtvaartmaatschappijen diensten aanbieden van elke EU-lidstaat naar niet-EU-landen, op voorwaarde dat er aanwijzingsrechten en verkeersrechten beschikbaar zijn in het kader van de relevante bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten. Voorts worden ook fusies tussen EU-luchtvaartmaatschappijen erkend. Maar wat vooral belangrijk is, is dat de rechtszekerheid van de bilaterale overeenkomsten is hersteld, hetgeen belangrijk is voor alle exploitanten.

Tweede pijler - Een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met de buurlanden

6.           Er is ook solide vooruitgang geboekt met de ontwikkeling van een ruimere gemeenschappelijke luchtvaartruimte. De EU heeft onderhandeld over een aantal belangrijke overeenkomsten voor luchtdiensten met buurlanden die, in de loop van de tijd, een gemeenschappelijke luchtvaartruimte zullen vormen op basis van een parallel proces van geleidelijke marktopening en overeenstemming van de regelgeving met de EU-luchtvaartregelgeving; deze overeenkomsten hebben betrekking op 55 landen en ongeveer 1 miljard mensen, d.w.z. het dubbele van de bevolking van de EU. Naast Zwitserland, Noorwegen en IJsland, die deel uitmaken van de interne luchtvaartmarkt, zijn uitgebreide luchtvervoersovereenkomsten ondertekend met de Westelijke Balkan[17], Marokko, Georgië, Jordanië en Moldavië, en is een overeenkomst geparafeerd met Israël. Ook met Oekraïne en Libanon zijn onderhandelingen aan de gang. Naar verwachting zullen ook snel onderhandelingen beginnen met Tunesië en Azerbeidzjan, en later ook met Armenië.

7.           De nabuurschapsovereenkomsten waarover het eerst is onderhandeld, hebben een aanzienlijke meetbare impact. In een onafhankelijke studie in opdracht van de Europese Commissie[18] werden de totale economische voordelen van de overeenkomst tussen de EU en Marokko (2006) geraamd op meer dan 3,5 miljard euro tussen 2006 en 2011; het luchtverkeer tussen de EU en Marokko is enorm toegenomen en er zijn veel nieuwe routes en luchtvaartmaatschappijen ontstaan, hetgeen tot meer concurrentie, grotere keuze en lagere prijzen heeft geleid. Sinds 2005 zijn de ticketprijzen voor passagiers met ongeveer 40 % gedaald. Ook de overeenkomst tussen de EU en de Westelijke Balkan (de ECAA-overeenkomst) heeft een totale economische winst van meer dan 2,4 miljard euro opgeleverd tussen 2006 en 2011, waarvan 80 tot 85 % in de vorm van lagere tarieven voor de consumenten, de rest in de vorm van productiviteits- en efficiëntiewinsten.

8.           Buurlanden hebben grote inspanningen geleverd om hun regelgevingskader op de EU-wetgeving af te stemmen op belangrijke domeinen als veiligheid, beveiliging, luchtverkeersbeheer, milieu, passagiersrechten, economische regelgeving en sociale aspecten. Dit is in het belang van de consumenten en de luchtvaartsector van zowel de EU als de buurlanden. De EU verleent aanzienlijke bijstand om de buurlanden te helpen hun wetgeving in overeenstemming te brengen met de EU-regels. Beide partijen zijn overeengekomen aanvullende verkeersrechten (rechten van de vijfde vrijheid, d.w.z. het recht om te vliegen tussen een partnerland en tussenliggende of verderliggende punten als onderdeel van een dienst die begint/eindigt in het thuisland van de luchtvaartmaatschappij) toe te kennen, die van toepassing worden zodra het proces van regelgevende harmonisering is voltooid. In het geval van de Westelijke Balkan zal de vroege toepassing van de EU-luchtvaartregels in het kader van de ECAA-overeenkomst ook bijdragen tot de inspanningen in het kader van het proces van toetreding tot de EU.

9.           Met één buurland, Rusland, verlopen de betrekkingen moeilijk. Rusland is potentieel een zeer belangrijke partner voor de EU gezien zijn geografische nabijheid en de wederzijdse afhankelijkheid die aanzienlijke commerciële kansen creëert. Vluchten van en naar de EU vertegenwoordigen meer dan 40 % van het Russische internationale passagiersverkeer. De wederzijdse voordelen worden echter niet volledig benut.

10.         2011 was een keerpunt wat de erkenning van de EU-wetgeving door Rusland betreft. In september 2011 heeft Rusland er voor het eerst mee ingestemd het beginsel van EU-aanwijzing op te nemen in zijn bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten met EU-lidstaten, een proces dat nu wordt voltooid.

11.         Eén belangrijk probleem is echter nog steeds niet opgelost: de vergoedingen die EU-luchtvaartmaatschappijen aan Rusland moeten betalen voor het overvliegen van Siberië op weg naar bestemmingen in Azië. Naar schatting moeten EU-luchtvaartmaatschappijen jaarlijks meer dan 300 miljoen euro betalen voor het overvliegen van Siberië, waarvan het grootste gedeelte blijkbaar naar een rechtstreekse concurrent gaat. Volgens de briefwisseling tussen de Europese Commissie en de Russische regering van eind 2011 moeten de in 2006 overeengekomen en ondertekende "Overeengekomen beginselen voor de modernisering van het systeem voor het overvliegen van Siberië" volledig worden toegepast tegen 1 juli 2012. De EU verwacht dat Rusland deze internationale verbintenis zal nakomen en behoudt zich het recht voor de nodige maatregelen te nemen indien dit niet het geval is.

Derde pijler – Uitgebreide overeenkomsten met andere belangrijke partners

12.         In de derde pijler heeft de EU onderhandeld over enkele overeenkomsten met belangrijke partners. Met deze uitgebreide overeenkomsten wordt gestreefd naar een combinatie van marktliberalisering, het creëren van de voorwaarden voor eerlijke en open concurrentie via regelgevingsconvergentie, liberalisering van de eigendom en controle van luchtvaartmaatschappijen en het oplossen van bedrijfsvoeringsproblemen.

13.         In april 2007 is een eerstefaseovereenkomst met de Verenigde Staten ondertekend, in juni 2010 een tweedefaseovereenkomst. In december 2009 is een overeenkomst met Canada ondertekend die voorziet in een gefaseerde marktliberalisering op basis van de wijzigingen in Canada's regelgeving inzake buitenlandse investeringen. In maart 2011 is een uitgebreide luchtvervoersovereenkomst met Brazilië geparafeerd, maar Brazilië heeft deze nog niet ondertekend. De Raad heeft de Commissie ook gemachtigd om over uitgebreide overeenkomsten te onderhandelen met Australië en Nieuw-Zeeland. De onderhandelingen met deze landen zijn nog aan de gang.

14.         De overeenkomst tussen de EU en de VS heeft er in grote mate toe bijgedragen dat internationale luchtvaartovereenkomsten meer zijn geworden dan louter onderhandelingen over markttoegang op basis van wederkerigheid. Voor het eerst werd in een belangrijke internationale overeenkomst erkend dat ook de concurrentievoorwaarden moeten worden besproken en geharmoniseerd om eerlijke concurrentie te garanderen. De EU en de VS hebben een nieuwe modelovereenkomst ontwikkeld die de rol van de luchtvaart bevordert. Tot nu toe zijn de overeenkomsten met de VS en Canada nog alleen maar toegepast in een periode van economische baisse, die negatieve gevolgen heeft gehad voor de meeste luchtvaartmarkten, maar naar verwachting zullen de voordelen zeer groot zijn en in verhouding staan tot de omvang van de transatlantische markt. De conclusie van een studie in opdracht van de Commissie[19] luidde dat de open luchtvaartruimte tussen de EU en de VS in de eerste vijf jaar meer dan 25 miljoen extra passagiers tussen de EU en de VS zou opleveren en meer dan 15 miljard euro aan voordelen voor de consumenten, en bovendien 80 000 nieuwe banen zou opleveren in de EU en de VS samen. De voordelen en efficiëntiewinst ten gevolge van regelgevende samenwerking en convergentie en het effect van de werkzaamheden van de bij de overeenkomsten opgerichte gemengde comités zijn reeds duidelijk. In het kader van de overeenkomst tussen de EU en de VS heeft het gemengd comité bijvoorbeeld een breed gamma aan thema's behandeld, waaronder markttoegang, regelgevende samenwerking en convergentie en concurrentievoorwaarden. Het vormt dus een waardevol forum om toezicht te houden op de tenuitvoerlegging van de overeenkomst en om zakelijke hinderpalen uit de weg te ruimen. Het gemengd comité was bijvoorbeeld een katalysator voor de overeenkomst tussen de EU en de VS uit juni 2010 inzake de beveiliging van vracht, die goedkopere en snellere luchtvrachtactiviteiten mogelijk maakt door wederzijdse erkenning van de respectieve regels inzake de beveiliging van luchtvracht.

[1]               "Aviation: Benefits Beyond Borders", rapport van Oxford Economics voor ATAG, maart 2012. In deze cijfers zijn aanzienlijke indirecte en afgeleide effecten opgenomen die de impact van de luchtvaart op de economie vergroten.

[2]               Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem, COM(2011) 144 definitief van 28.3.2011.

[3]               In haar financiële vooruitzichten van juni 2012 voorspelde IATA een nettowinst van 3 miljard dollar voor alle commerciële luchtvaartmaatschappijen ter wereld, maar een nettoverlies van 1,1 miljard dollar voor de Europese commerciële luchtvaartmaatschappijen.

[4]               In 2005 heeft de Commissie een mededeling gepresenteerd met de titel "Ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap" (COM(2005) 79 definitief van 11.3.2005). Op basis daarvan heeft de Raad in juni 2005 conclusies aangenomen en heeft het Europees Parlement in december 2005 een resolutie goedgekeurd.

[5]               Booz & Company: "Development of the EU's Future External Aviation Policy", eindverslag, april 2012.

[6]               Airbus: "Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030".

[7]               Airbus: "Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030".

[8]               Bombardier/Global Insight.

[9]               Booz & Company: "Development of the EU's Future External Aviation Policy", eindverslag, april 2012, gebaseerd op onderzoek van OAG en AEA.

[10]             Naar verwachting zullen de lagekostenmaatschappijen 1,4 % per jaar sneller groeien dan de netwerkmaatschappijen en zullen zij tegen 2030 19 % van het wereldverkeer voor hun rekening nemen (Airbus: "Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030"). De vereniging van Europese lagekostenmaatschappijen (ELFAA) heeft een studie gepubliceerd study ("Market Share of Low Fares Airlines in Europe – Final Report – February 2011", door York Aviation voor ELFAA) waaruit blijkt dat het marktaandeel van lagekostenmaatschappijen in Europa tussen 45 % en 53 % kan bereiken in 2020.

[11]             Airbus: "Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030".

[12]             Het Europees Parlement en de Raad hebben in eerste lezing overeenstemming bereikt over een voorstel van de Commissie tot wijziging van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en Verordening (EG) nr. 987/2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004.

[13]             Verordening (EG) nr. 868/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 (PB L 162 van 30.4.2004, blz. 1).

[14]             Booz & Company: "Development of the EU's Future External Aviation Policy", eindverslag, april 2012.

[15]             Met name de Verenigde Arabische Emiraten en Qatar.

[16]             Rechtszaken die de Europese Commissie heeft ingeleid naar aanleiding van de bilaterale overeenkomsten tussen acht lidstaten en de Verenigde Staten.

[17]             Multilaterale overeenkomst met de volgende partners: Albanië, Bosnië en Herzegovina, Kroatië, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro, Servië en Unmik.

[18]             Booz & Company: "Development of the EU's Future External Aviation Policy", eindverslag, april 2012.

[19]             "The Economic Impacts of an Open Aviation Area between the EU and the US", eindverslag, januari 2007, Booz Allen, Hamilton.