17.6.2011   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 159/88

(1)

Portugal is onlangs onder toenemende druk komen te staan op de financiële markten waardoor toenemende bezorgdheid is ontstaan over de houdbaarheid van zijn overheidsfinanciën. De heersende crisis heeft ook dramatische gevolgen gehad voor de overheidsfinanciën, hetgeen uiteindelijk tot een forse toename van de spreads op overheidspapier heeft geleid. Doordat ratingbureaus de ratings voor Portugese obligaties herhaaldelijk naar beneden hebben bijgesteld, was het land niet langer in staat zich te herfinancieren tegen tarieven die verenigbaar waren met de budgettaire houdbaarheid op lange termijn. Tegelijkertijd werd de banksector, die sterk op externe financiering, in het bijzonder in de eurozone, is aangewezen, steeds meer van internationale marktfinanciering afgesneden.

(2)

In het licht van deze ernstige economische en financiële verstoringen als gevolg van buitengewone omstandigheden die de overheid niet kan beheersen, heeft Portugal op 7 april 2011 officieel om financiële bijstand van de Europese Unie, de lidstaten die de euro als munt hebben en het Internationaal Monetair Fonds („IMF”) verzocht ter ondersteuning van een beleidsprogramma dat erop gericht is het vertrouwen te herstellen, de economie wederom op een duurzaam groeipad te brengen, en de financiële stabiliteit in Portugal, de eurozone en de Unie te vrijwaren. Op 3 mei 2011 is overeenstemming bereikt tussen de regering en de gezamenlijke Commissie/IMF/ECB-delegatie over een veelomvattend driejarig beleidsprogramma voor de periode tot en met medio 2014, dat in een memorandum betreffende het economische en financiële beleid en in een memorandum van overeenstemming betreffende specifieke economische beleidsvoorwaarden dient te worden vastgelegd. Dit beleidsprogramma kon op de steun van de grootste twee oppositiepartijen rekenen.

(3)

Met dit ontwerp van economisch en financieel aanpassingsprogramma („het programma”) dat Portugal bij de Commissie en de Raad heeft ingediend, wordt beoogd het vertrouwen in de overheid en de banksector te herstellen en de groei en de werkgelegenheid te ondersteunen. Om deze doelstellingen te verwezenlijken, wordt op drie fronten een veelomvattend optreden gepland. Ten eerste zouden diepgaande en versneld doorgevoerde structurele hervormingen plaatsvinden om de potentiële groei naar een hoger peil te tillen, banen te scheppen en het concurrentievermogen te verbeteren (onder meer via een „fiscale devaluatie”). Het programma voorziet met name in hervormingen van de arbeidsmarkt, het rechtssysteem, de netwerkindustrieën, de woningbouw en de dienstensector met als doel het groeipotentieel van de economie te versterken, het concurrentievermogen te verbeteren en de economische aanpassing te faciliteren. Ten tweede is een geloofwaardige en evenwichtige budgettaire consolidatiestrategie geformuleerd, die stoelt op structurele begrotingsmaatregelen en op een beter budgettair toezicht op publiek-private partnerschappen (PPP’s) en staatsbedrijven, en waarmee wordt beoogd de brutoschuldquote van de overheid op middellange termijn op een sterk neerwaarts pad te brengen. De autoriteiten hebben zich ertoe verbonden het tekort terug te dringen tot 3 % van het bbp in 2013. Ten derde is een strategie voor de financiële sector geformuleerd die op herkapitalisatie en het terugdraaien van de hefboomwerking (deleveraging) is gebaseerd en waarbij er inspanningen zullen worden geleverd om de financiële sector tegen een onordelijke afbouw van de schuldhefboom te beschermen met behulp van marktconforme mechanismen die met back-up faciliteiten worden ondersteund.

(4)

Volgens de huidige Commissieprognoses voor de nominale bbp-groei (– 1,2 % in 2011, – 0,5 % in 2012, 2,5 % in 2013 en 3,9 % in 2014) zouden de begrotingsdoelstellingen resulteren in een schuldquote van 101,7 % in 2011, 107,4 % in 2012, 108,6 % in 2013 en 107,6 % in 2014. De schuldquote zou derhalve in 2013 worden gestabiliseerd en daarna op een neerwaarts pad worden gebracht, mits verdere vorderingen worden gemaakt bij de tekortreductie. De schulddynamiek wordt beïnvloed door diverse transacties „onder de streep”, die naar verwachting een verhogend effect op de schuldquote zullen sorteren van 1¾ procentpunten van het bbp in 2011 en ¾ procentpunt per jaar in 2012, 2013 en 2014. Deze transacties omvatten aanzienlijke aankopen van financiële activa, met name voor een mogelijke herkapitalisatie van banken en financiering van staatsbedrijven, ter grootte van ½ % van het bbp per jaar tussen 2011 en 2014. Daartegenover staat dat privatiseringsopbrengsten ter waarde van in totaal ongeveer 3 % van het bbp tot en met 2013 de inspanningen tot vermindering van de schuld zullen ondersteunen.

(5)

De Commissie is in overleg met de Europese Centrale Bank (ECB) en samen met het IMF tot de slotsom gekomen dat Portugal in de periode tussen juni 2011 en medio 2014 behoefte heeft aan een totaal financieringsbedrag ter waarde van 78 miljard EUR (78 000 miljoen). Ondanks de aanzienlijke budgettaire aanpassingsinspanning kan het financieringstekort van de overheid tijdens de programmaperiode oplopen tot 63 miljard EUR. Daarbij wordt er van uitgegaan dat Portugal tot de eerste helft van 2013 geen toegang zal hebben tot de markt voor schuldpapier op middellange en lange termijn. Aangenomen wordt dat Portugal een deel van zijn bestaande kortlopende schuld zal kunnen doorrollen, terwijl het programma bovendien voorziet in een financieringsbuffer in geval van onverwachte afwijkingen van het door de Commissie gehanteerde referentiescenario voor de financiering. Portugal wordt aangespoord om zijn financiële marktoperaties te handhaven en aan te passen waarbij wordt gestreefd naar het ontwikkelen van markttoegang en vertrouwen. Volgens de in het programma geschetste strategie voor de financiële sector waarmee wordt beoogd het vertrouwen in het Portugese bankwezen op duurzame wijze te herstellen, moeten bankgroepen hun core tier 1-ratio optrekken tot 9 % tegen eind 2011 en tot 10 % tegen eind 2012, en die vervolgens handhaven. Het programma voorziet in een steunregeling voor de banksector ter grootte van ten hoogste 12 miljard EUR die moet dienen om het nodige kapitaal te verstrekken ingeval geen marktconforme oplossingen kunnen worden gevonden. De feitelijke financieringsbehoeften kunnen evenwel aanzienlijk lager liggen, vooral indien de marktvoorwaarden aanzienlijk verbeteren en er zich tijdens de programmaperiode geen grote onverwachte bankverliezen voordoen.

(6)

Het programma zou worden gefinancierd met bijdragen uit externe bronnen. De bijstand van de Unie aan Portugal in het kader van het bij Verordening (EU) nr. 407/2010 ingestelde Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM) in combinatie met bijdragen uit de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit zou ten hoogste 52 miljard EUR belopen. Daarnaast heeft Portugal het IMF om een lening van 23,742 miljard SDR (of circa 26 miljard EUR omgerekend tegen de wisselkoers van 5 mei 2011) verzocht in het kader van een uitgebreide Fondsfaciliteit. De EFSM-bijstand moet worden verleend tegen soortgelijke voorwaarden als die welke door het IMF worden gesteld. De financiële bijstand van de Unie moet door de Commissie worden beheerd.

(7)

De Raad dient het economische beleid van Portugal periodiek aan een evaluatie te onderwerpen.

(8)

De concrete economische beleidsvoorwaarden die met Portugal zijn afgesproken, dienen in een memorandum van overeenstemming betreffende specifieke economische beleidsvoorwaarden („memorandum van overeenstemming”) te worden vastgelegd. De nadere financiële voorwaarden moeten in een leningsovereenkomst worden vastgelegd.

(9)

De Commissie dient, in overleg met de ECB, op gezette tijden door middel van bezoeken ter plaatse en regelmatige verslaggeving door de Portugese autoriteiten na te gaan of wordt voldaan aan de economische beleidsvoorwaarden die aan de bijstand verbonden zijn.

(10)

Gedurende de hele uitvoering van het programma dient de Commissie op specifieke gebieden aanvullend beleidsadvies te verstrekken en technische bijstand te verlenen.

(11)

De operaties die de financiële bijstand van de Unie helpt financieren, moeten verenigbaar zijn met het beleid van de Unie en stroken met de uniale wetgeving. Interventies ter ondersteuning van financiële instellingen moeten in overeenstemming zijn met de uniale mededingingsregels.

(12)

De bijstand moet worden verleend met het oog op de ondersteuning van een succesvolle tenuitvoerlegging van het programma,

a)

De in de begroting voor 2011 vervatte budgettaire consolidatiemaatregelen ter grootte van ongeveer 9 miljard EUR en de vóór mei 2011 vastgestelde aanvullende maatregelen ter waarde van ruim 400 miljoen EUR worden onverkort door Portugal uitgevoerd. Deze maatregelen zijn erop gericht het overheidstekort binnen het in lid 3 vastgestelde tijdsbestek terug te dringen. De in de begroting voor 2011 opgenomen maatregelen aan de ontvangstenzijde ten belope van 3,4 miljard EUR worden aangevuld met een verhoging van de sociale bijdragen via een strengere inspectie en een verplichte bijdrage van stagiairs. Naast de in de begroting voor 2011 vervatte maatregelen aan de uitgavenzijde worden aanvullende maatregelen doorgevoerd, zoals onder meer bezuinigingen in de sector van de gezondheidszorg, lagere subsidies aan staatsbedrijven en verminderingen van sociale overdrachten.

b)

Portugal stelt maatregelen vast om tot een geloofwaardiger begrotingsstrategie te komen en het begrotingskader te versterken. Portugal voert de in de nieuwe budgettaire kaderwet vervatte maatregelen onverkort uit, zoals onder meer het opzetten van een nieuw middellangetermijnkader voor de begroting, het verrichten van een grondige analyse van de begrotingsstrategie en het instellen van een onafhankelijke begrotingsraad. De lokale en regionale financieringskaders worden afgestemd op de nieuwe budgettaire kaderwet. Portugal intensiveert de rapportage over en de monitoring van de overheidsfinanciën, met name wat onder meer betalingsachterstanden betreft. Portugal maakt een aanvang met de systematische en regelmatige analyse van budgettaire risico’s in het kader van het begrotingsproces, zoals onder meer de risico’s die uit publiek-private partnerschappen („PPP’s”) en staatsbedrijven voortvloeien.

c)

Portugal neemt de eerste reeks maatregelen aan die erop gericht zijn de werking van de arbeidsmarkt te versterken door ontslagvergoedingen te beperken en werktijdregelingen flexibeler te maken.

d)

In de energiesector neemt Portugal maatregelen om de markttoegang te vergemakkelijken, de totstandkoming van de Iberische gasmarkt te bevorderen en de steun- en compensatieregelingen voor de elektriciteitsproductie te herzien. Met betrekking tot andere netwerkindustrieën, en met name vervoer, telecommunicatie en postdiensten, neemt Portugal aanvullende maatregelen ter bevordering van de concurrentie en de flexibiliteit.

e)

Portugal neemt dringend maatregelen om de concurrentie en het aanpassingsvermogen van de economie te bevorderen. Deze maatregelen omvatten onder meer de afschaffing van speciale rechten van de staat in ondernemingen, een herziening van de mededingingswet om deze doeltreffender te maken, en het stellen van lichtere eisen voor de vestiging van en de grensoverschrijdende dienstverlening door ondernemingen uit de dienstensector.

f)

Portugal brengt verbetering in de praktijken en regels voor overheidsopdrachten, hetgeen moet bijdragen tot een concurrerender ondernemingsklimaat en efficiëntere overheidsbestedingen.

a)

De begroting voor 2012 voorziet in een budgettair neutrale herkalibratie van het belastingstelsel teneinde de loonkosten te verminderen en het concurrentievermogen te versterken.

b)

De begroting voor 2012 bevat budgettaire consolidatiemaatregelen ten belope van ten minste 5,1 miljard EUR waarmee wordt beoogd het overheidstekort binnen het in artikel 3, lid 3, bedoelde tijdsbestek terug te dringen.

c)

De begroting voorziet in een uitgavenvermindering in 2012 ter waarde van ten minste 3,5 miljard EUR door middel van onder meer: een ingrijpende reorganisatie van de centrale overheid; het wegwerken van overlappingen en andere inefficiënties; het doorvoeren van bezuinigingen op onderwijs en gezondheidszorg; het verminderen van de overdrachten aan regionale en lokale overheden; het inkrimpen van de overheidstewerkstelling; het aanpassen van de pensioenen; en het terugschroeven van de kapitaaluitgaven en andere uitgaven, zoals in het programma is beschreven.

d)

Aan de ontvangstenzijde bevat de begroting inkomstenverhogende maatregelen ter waarde van in totaal 1,5 miljard EUR voor een geheel jaar, zoals onder meer: het verbreden van de grondslag van de vennootschaps- en de personenbelasting door een vermindering van fiscale aftrekposten en speciale regelingen; het gelijktrekken van de fiscale aftrekposten die in het kader van de personenbelasting op pensioenen en inkomen uit arbeid van toepassing zijn; het hervormen van de vastgoedbelasting door het aantal vrijstellingen aanzienlijk te verminderen; het verbreden van de btw-grondslag door het aantal vrijstellingen te verminderen en door over te gaan tot een herindeling van de lijsten van goederen en diensten waarvoor verminderde, intermediaire en hogere tarieven gelden; en het optrekken van de accijnzen. Deze maatregelen worden aangevuld met acties ter bestrijding van belastingontduiking, fraude en de informele economie.

e)

Portugal versterkt het juridisch en institutioneel kader voor de evaluatie van budgettaire risico’s voorafgaand aan de sluiting van een PPP-contract. Ook neemt Portugal een wet aan die de oprichting en werking van staatsbedrijven op centraal, regionaal en lokaal niveau regelt. Portugal sluit geen enkel nieuw PPP-contract of richt geen enkel nieuw staatsbedrijf op zolang de evaluaties en de nieuwe juridische structuur niet zijn ingevoerd.

f)

Het lokale overheidsbestuur in Portugal telt op dit ogenblik 308 gemeenten en 4 259 parochies. Portugal stelt een consolidatieplan op om deze entiteiten te reorganiseren en hun aantal aanzienlijk te verminderen Deze veranderingen zullen van kracht worden voor het begin van de volgende lokale verkiezingscyclus.

g)

Portugal moderniseert het inkomstenbeheer door een enkele entiteit in het leven te roepen, het aantal gemeentelijke diensten te reduceren en de resterende knelpunten aan te pakken in de regeling voor het aantekenen van beroep tegen de fiscus.

h)

Portugal voert wetgeving tot hervorming van het werkloosheidsverzekeringsstelsel in; deze wetgeving voorziet onder meer in een beperking tot 18 maanden van de maximumduur van de werkloosheidsuitkeringen, een begrenzing van de werkloosheidsuitkeringen tot 2,5 maal de socialebijstandindex, een verlaging van de uitkeringen over de duur van de werkloosheid, een reductie van de minimumduur van de bijdrageperiode en een uitbreiding ervan tot bepaalde categorieën van zelfstandigen. Het actieve arbeidsmarktbeleid wordt versterkt op basis van een evaluatie van de huidige praktijken en een afgesproken actieplan.

i)

Het systeem van de ontslagvergoedingen wordt gelijkgetrokken met de praktijken in andere EU-lidstaten op basis van het bepaalde in het memorandum van overeenstemming.

j)

De regelingen voor de vergoeding van overwerk worden versoepeld en er worden flexibeler werktijdregelingen ingevoerd conform het memorandum van overeenstemming.

k)

Portugal bevordert loonontwikkelingen die stroken met het streven om de werkgelegenheidsschepping te stimuleren en het concurrentievermogen van het bedrijfsleven te verbeteren teneinde macro-economische onevenwichtigheden te corrigeren. De minimumlonen gaan pas omhoog als dat in het licht van economische en arbeidsmarktontwikkelingen gerechtvaardigd is. Er worden maatregelen genomen om de zwakke punten in de huidige loononderhandelingsprocessen aan te pakken, zoals onder meer wetgeving om de criteria en voorwaarden voor de uitbreiding van collectieve loonovereenkomsten te herdefiniëren en om de sluiting van overeenkomsten op ondernemingsniveau te faciliteren.

l)

Er wordt een actieplan opgesteld om de kwaliteit van het secundair en beroepsonderwijs te verbeteren.

m)

De werking van het rechtssysteem wordt verbeterd door de maatregelen uit te voeren die in het kader van het stappenplan voor de justitiële hervorming zijn voorgesteld, alsook door de achterstallige rechtszaken te behandelen en door te lichten teneinde maatregelen vast te stellen om de gerechtelijke achterstand weg te werken en alternatieve geschillenbeslechting te bevorderen.

n)

Het mededingingskader wordt verbeterd door de nationale toezichthoudende autoriteiten onafhankelijker te maken en meer middelen te geven. De professionele dienstverlening wordt geliberaliseerd door het beroepskwalificatiekader te verbeteren en door restricties op gereglementeerde beroepen op te heffen.

o)

De gereguleerde tarieven op de elektriciteits- en gaskleinhandelsmarkt worden afgeschaft.

a)

De begroting voor 2013 bevat budgettaire consolidatiemaatregelen ter waarde van ten minste 3,2 miljard EUR waarmee wordt beoogd het overheidstekort binnen het in artikel 3, lid 3, bedoelde tijdsbestek terug te dringen. De begroting voorziet met name in een uitgavenreductie ten belope van ten minste 2,5 miljard EUR in 2013 door onder meer: de uitgaven van de centrale overheid en de uitgaven voor onderwijs en gezondheidszorg te verminderen; de overdrachten aan lokale en regionale autoriteiten terug te schroeven; de overheidstewerkstelling in te krimpen; en de kosten van staatsbedrijven terug te dringen.

b)

De begroting bevat inkomstenverhogende maatregelen, zoals onder meer een verdere verbreding van de grondslag van de vennootschaps- en de personenbelasting, een verhoging van de accijnzen en wijzigingen in de vastgoedbelasting, die extra inkomsten van om en bij 0,8 miljard EUR opleveren. Portugal brengt verbetering in het bedrijfsklimaat door de administratieve lasten te verlichten via een uitbreiding tot alle sectoren van de economie van op vereenvoudiging gericht hervormingen (centrale aanspreekpunten en projecten tot afschaffing van vergunningen/licenties); en door de kredietbeperkingen voor het midden- en kleinbedrijf te verminderen door onder meer Richtlijn 2011/7/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 betreffende bestrijding van betalingsachterstand bij handelstransacties (2) ten uitvoer te leggen.

c)

Portugal werkt de gerechtelijke achterstand volledig weg.

a)

wijzigen van de wetgeving teneinde de uitgifte te faciliteren van door de overheid gegarandeerde bankobligaties voor een passend bedrag overeenkomstig het memorandum van overeenstemming;

b)

vaststellen van de nodige wettelijke voorschriften tegen eind mei 2011 wat betreft verhogingen van de minimale core tier 1-ratio tot 9 % tegen eind 2011 en tot 10 % tegen eind 2012 (deze moet daarna worden gehandhaafd);

c)

er voor zorgen dat de banken tegen eind juni 2011 instellingsspecifieke financieringsplannen op middellange termijn opstellen teneinde een stabiele marktconforme financieringspositie te bereiken die in overeenstemming is met de door de Bank van Portugal en de ECB vastgestelde periodieke streefcijfers voor de schuldhefboom. De uitvoerbaarheid van deze financieringsplannen en hun gevolgen voor de streefcijfers voor de schuldhefboom zullen driemaandelijks door de Bank Portugal en de ECB, in overleg met de Commissie en het personeel van het IMF, worden beoordeeld;

d)

bekendmaken van duidelijke periodieke streefcijfers voor de schuldhefboom van banken en versterken van het kader voor de beoordeling van de solvabiliteit en de afbouw van de schuldhefboom in de loop van 2011;

e)

er voor zorgen dat de staatsbank Caixa Geral de Depósitos wordt gestroomlijnd teneinde de kapitaalbasis van haar kernactiviteiten als bank in de vereiste mate te verbreden, en op gang brengen van een proces om de Banco Português de Negócios versneld van de hand te doen. Portugal dient daartoe bij de Commissie een nieuw plan in dat aan de regels inzake toezicht op overheidssteun moet worden getoetst;

f)

wijzigen tegen eind 2011 van de wetgeving betreffende vroegtijdig ingrijpen en afwikkeling van banken en betreffende het depositogarantiefonds en het garantiefonds voor landbouwkredietinstellingen teneinde deposanten te beschermen en herstructurering te vergemakkelijken. Deze fondsen moeten in het bijzonder de mogelijkheid behouden om de afwikkeling van kredietinstellingen in nood te financieren, maar niet om hen te herkapitaliseren. Deze financiering is beperkt tot het bedrag van de gewaarborgde deposito’s dat in geval van ontbinding zou zijn uitbetaald en is enkel toegelaten indien zij geen afbreuk doet aan het vermogen van deze fondsen om hun primaire functie te vervullen;

g)

wijzigen tegen eind november 2011 van de wet inzake insolventie om erin te voorzien dat gewaarborgde deposanten en/of fondsen (rechtstreeks of via subrogatie) voorrang krijgen boven deposanten zonder waarborg in de failliete boedel van de kredietinstelling en om de effectieve redding van levensvatbare bedrijven te ondersteunen;

h)

de privé-investeerders aanmoedigen om hun totale risicopositie op vrijwillige basis te handhaven.