This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0023R(01)
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using high volume hydraulic fracturing in the EU
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende de exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van hoogvolumehydrofracturering in de EU
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende de exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van hoogvolumehydrofracturering in de EU
/* COM/2014/023 final/2 */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende de exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van hoogvolumehydrofracturering in de EU /* COM/2014/023 final/2 */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET
COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende de exploratie en productie van
koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van hoogvolumehydrofracturering
in de EU (Voor de EER relevante tekst) 1. Inleiding In een snel evoluerend energielandschap dat
wordt gekenmerkt door de noodzaak om ons energiesysteem koolstofarm te maken,
een toenemende wereldwijde competitie voor grondstoffen en stijgende energieprijzen
en prijsverschillen met sommige van onze belangrijkste concurrenten, hebben de
Europese economie en burgers behoefte aan duurzame en betaalbare energie
waarvan de aanvoer veilig en betrouwbaar is. Deze doelstellingen vormen de
drijfveer van het energiebeleid van de EU. Nu en
in de nabije toekomst wordt de EU echter nog steeds geconfronteerd met een
aantal uitdagingen op energiegebied, waaronder een toenemende afhankelijkheid
van ingevoerde energie en de daarmee samenhangende risico's voor de veiligheid
van de energievoorziening, de voltooiing van de interne energiemarkt en de
impact van de energieprijzen op het concurrentievermogen. Deze
uitdagingen dienen zich met name aan bij aardgas, dat momenteel een kwart van
het primaire energieverbruik van de EU dekt en dat, indien het meer
koolstofintensieve fossiele brandstoffen zou vervangen, op korte tot
middellange termijn zou kunnen bijdragen tot de vermindering van de uitstoot
van broeikasgassen. In de laatste twee decennia is de productie uit conventionele
bronnen echter gestaag afgenomen. De afhankelijkheid van de EU van de invoer
van aardgas is in 2011 gestegen tot 67 % en deze zal naar verwachting
blijven stijgen, waardoor de EU grotere directe concurrentie ondervindt in de
mondiale vraag naar aardgas. Sommige lidstaten hebben slechts één leverancier
en maken vaak slechts gebruik van één aanvoerroute voor 80 tot 100 % van
hun gasverbruik. De
grote afhankelijkheid van invoer en een geringe diversifiëring van de
energiebronnen zijn enkele van de factoren[1]
die hebben bijgedragen tot de stijging van de prijzen in de EU, vooral in
vergelijking met sommige van onze belangrijkste concurrenten. Hoewel de
aardgasprijzen nog steeds lager zijn dan de prijzen op sommige Aziatische
markten, zijn zij drie tot vier keer zo hoog als in de VS. Dit zet
energie-intensieve bedrijfstakken in de EU die gas of mogelijke bijproducten
daarvan als grondstof gebruiken, onder druk. De
technologische vooruitgang maakt de toegang mogelijk tot niet-conventionele
fossiele brandstoffen waarvan de winning voordien technisch te ingewikkeld of
te duur was. In de Verenigde Staten is niet-conventioneel gas momenteel goed
voor 60 % van de binnenlandse gasproductie, waarbij schaliegas de hoogste
groeicijfers te zien geeft. Deze sterke stijging van de binnenlandse
aardgasproductie heeft geleid tot lagere gasprijzen in de VS — en heeft de
prijs van ingevoerd vloeibaar aardgas in de EU tijdelijk beïnvloed — en heeft
goedkopere steenkool uit de VS beschikbaar gemaakt voor uitvoer, met name naar
de EU, waar de steenkoolprijzen sinds 2011 met meer dan een derde zijn gedaald.
De
potentiële reserves van aardgas uit schalieformaties hebben ook in delen van de
EU hoge verwachtingen gewekt: schaliegas kan een mogelijk alternatief zijn voor
meer koolstofintensieve fossiele brandstoffen, een eigen bron van aardgas die
de afhankelijkheid van energieleveranciers van buiten de EU vermindert, en een
mogelijke stimulans voor banen, economische groei en extra overheidsinkomsten.
Sommige lidstaten zijn dan ook actief schaliegas gaan exploreren. Tegelijkertijd
hebben de risico's van de grootvolumehydrofractureringstechniek (vaak ook
"fracking" genoemd), waarvan verschillende een grensoverschrijdende
dimensie hebben, geleid tot bezorgdheid over de gevolgen ervan voor de
volksgezondheid en het milieu. Volgens een aanzienlijk deel van de bevolking is
er bij de winning van schaliegas ook onvoldoende sprake van voorzorg,
transparantie en raadpleging van het publiek. Sommige lidstaten hebben besloten
om hydrofracturering te verbieden of hebben een moratorium ingesteld. In
dit verband zijn stemmen opgegaan die pleiten voor maatregelen van de EU om te
zorgen voor een veilige en zekere winning van niet-conventionele brandstoffen.
Het Europees Parlement heeft in november 2012 twee resoluties aangenomen over
respectievelijk de gevolgen voor het milieu[2]
en de industriële, energie- en andere aspecten van schaliegas en schalieolie[3]. In oktober 2013 heeft
het Comité van de Regio's een advies[4]
uitgebracht met het standpunt van de lokale en regionale overheden inzake
niet-conventionele koolwaterstoffen. De meeste respondenten bij de openbare
raadpleging die de Commissie tussen december 2012 en maart 2013 heeft gehouden,
verlangden een aanvullend optreden van de EU inzake de ontwikkeling van
niet-conventionele koolwaterstoffen (bv. schaliegas) in de EU[5]. In mei 2013 riep de
Europese Raad op tot de ontwikkeling van de eigen energiebronnen om de
afhankelijkheid van de EU van externe energie te verminderen en de economische
groei te stimuleren, en beklemtoonde hij de noodzaak van een veilige, duurzame
en kosteneffectieve exploitatie daarvan, waarbij de door de lidstaten gekozen
energiemix wordt gerespecteerd.[6] In
reactie daarop heeft de Commissie besloten om een kader voor de veilige en
zekere winning van niet-conventionele koolwaterstoffen in de EU te creëren, met
de volgende doelstellingen: –
ervoor zorgen dat in de lidstaten die daarvoor
kiezen veilig en doeltreffend kan worden ingespeeld op de mogelijkheden tot
diversifiëring van de energievoorziening en verbetering van het
concurrentievermogen, –
de exploitanten en de burgers duidelijkheid en
voorspelbaarheid bieden, ook voor exploratieprojecten, –
overeenkomstig de verwachtingen van het publiek,
terdege rekening houden met de uitstoot van broeikasgassen en het beheer van de
klimaat- en milieurisico's, met inbegrip van die voor de gezondheid. Sinds 2012 heeft de Commissie een aantal studies inzake
niet-conventionele fossiele brandstoffen, met name schaliegas, vrijgegeven,
waarin met name wordt ingegaan op de potentiële gevolgen voor de energiemarkt
en het klimaat, de potentiële risico's voor het milieu en de gezondheid van de
mens, de bestuursrechtelijke bepalingen in sommige lidstaten, en de registratie
in het kader van REACH[7]
van bepaalde stoffen die kunnen worden gebruikt voor hydrofracturering[8]. In
deze mededeling wordt een overzicht gegeven van de potentiële nieuwe kansen en
uitdagingen van de winning van schaliegas in Europa. Zij is een aanvulling op
een aanbeveling met minimumbeginselen voor de exploratie en productie van
koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering[9]. Deze aanbeveling heeft
tot doel een veilige en zekere ontwikkeling van deze grondstoffen mogelijk te
maken en gelijke concurrentievoorwaarden voor deze bedrijfstak te bevorderen in
alle lidstaten van de EU die ervoor kiezen om dat te doen. 2. Het potentieel van schaliegas in de
EU Voor
zover bekend, zijn de niet-conventionele koolwaterstofreserves in de EU
significant. Op basis van de thans beschikbare gegevens lijkt de productie van
aardgas uit schalieformaties in vergelijking met andere niet-conventionele
fossiele brandstoffen in Europa het meeste potentieel te hebben: naar schatting
is de reserve technisch exploiteerbaar schaliegas ongeveer 16 triljoen kubieke
meter groot, veel meer dan de reserve in laagpermeabel gesteente opgesloten gas
(3 triljoen m3) of methaan in kolenlagen (2 triljoen m3)[10]. Het is echter nog
steeds erg onzeker welk deel daarvan op economisch rendabele wijze kan worden
geëxploiteerd. Naargelang de exploratieprojecten vorderen, zal nieuwe kennis
worden opgedaan over de hoeveelheden gas en olie die op economisch rendabele
wijze kunnen worden gewonnen uit schalieformaties en andere niet-conventionele
bronnen. Tot
dusver heeft in de EU nog geen commerciële productie van schaliegas
plaatsgevonden, hoewel enkele pilootprojecten zijn uitgevoerd. In de verst
gevorderde lidstaten zou de commerciële productie in 2015-2017 van start kunnen
gaan. Hoewel
de EU haar eigen aardgasbehoeften niet zal kunnen dekken, zou de productie van
aardgas uit schalieformaties de daling van de conventionele gasproductie in de
EU althans ten dele kunnen compenseren en kunnen voorkomen dat de EU nog meer
afhankelijk wordt van de invoer van gas. In het beste geval zou het bijna de
helft van de
totale gasproductie in de EU kunnen vertegenwoordigen en
in 2035 kunnen voldoen aan ongeveer 10 % van de Europese vraag naar gas[11]. Het zou de lidstaten
die sterk afhankelijk zijn van invoer de mogelijkheid kunnen bieden hun
energiebronnen te diversifiëren en de continuïteit van de aanvoer te
verbeteren. Dit moet uiteraard worden gezien in de context waarin
niet-conventioneel gas tegen 2030 in het beste geval zou instaan voor ongeveer
3 % van de totale energiemix van de EU[12]. Het
directe effect op de prijzen op de Europese gasmarkten zal naar verwachting
beperkt blijven, met name in vergelijking met de ontwikkelingen in de VS. Dit
is toe te schrijven aan de vermoedelijk relatief geringe hoeveelheden en de
hogere productiekosten en aan het feit dat de prijzen nog steeds grotendeels
worden bepaald door langetermijnovereenkomsten die voorzien in een koppeling
aan de olieprijs. Maar zelfs een matige daling van de gasprijzen of het
vermijden van de stijging ervan, bijvoorbeeld door een betere of gelijke
onderhandelingspositie tegenover gasleveranciers van buiten de EU, zou gunstig
zijn voor de lidstaten, in het bijzonder voor die welke zeer afhankelijk zijn
van invoer, en voor de consumenten en bedrijven, met name de energie-intensieve
bedrijfstakken. De
winning van schaliegas kan potentieel ook directe of indirecte economische
voordelen opleveren voor de lidstaten, de regio's en de lokale gemeenschappen,
en de ondernemingen en de burgers, bijvoorbeeld door investeringen in de
plaatselijke infrastructuur, directe en indirecte werkgelegenheidscreatie en
overheidsinkomsten uit belastingen, heffingen en royalty's. Onder
bepaalde voorwaarden kan schaliegas ook het klimaat ten goede komen, indien het
koolstofintensievere fossiele brandstoffen vervangt en niet in de plaats komt
van hernieuwbare energiebronnen. De broeikasgasemissies van schaliegasproductie
in Europa, die per eenheid geproduceerde elektriciteit naar schatting
1-5 % hoger zijn dan die van in de EU gewonnen conventioneel aardgas
(mits de emissies naar behoren worden beheerst), kunnen evenwel 41 % tot
49 % lager zijn dan de emissies van elektriciteitsopwekking op basis van
steenkool, 2 % tot 10 % lager dan de emissies van
elektriciteitsopwekking op basis van buiten Europa geproduceerd en per
pijpleiding aangevoerd conventioneel gas, en 7 % tot 10 % lager dan
elektriciteit die is opgewekt met in Europa ingevoerd LNG.[13] Dit voordeel in
vergelijking met de invoer van aardgas vereist evenwel dat de aan de winning
verbonden emissies van broeikasgassen, met name methaan, naar behoren worden
beperkt. 3. Milieurisico's en bezorgdheid bij de
bevolking De
deskundigen zijn het erover eens dat de winning van schaliegas doorgaans een
grotere ecologische voetafdruk achterlaat dan conventionele gaswinning[14]. Dit is te wijten aan
het feit dat schaliegaswinning een intensievere bronstimuleringstechniek vergt,
hoofdzakelijk aan land plaatsvindt en veel grotere gebieden bestrijkt. Daar
schaliegasboorputten meestal minder produceren dan conventionele boorputten,
moeten ook meer putten worden geboord. Sommige van deze risico's en effecten
kunnen grensoverschrijdend zijn, bijvoorbeeld in het geval van water- en
luchtvervuiling. In de huidige stand van de technologische
ontwikkeling vereist de winning van schaliegas het gecombineerde gebruik van
grootvolumehydrofracturering en gestuurd (vooral horizontaal) boren. Tot dusver
bleef de ervaring in Europa hoofdzakelijk beperkt tot
kleinvolumehydrofracturering in sommige reservoirs van conventioneel en in
laagpermeabel gesteente opgesloten gas, meestal in verticale boorputten, die
slechts een klein deel van de olie- en gasactiviteiten in de EU vormden.
Voortbouwend op de ervaring in Noord-Amerika, waar grootvolumehydrofracturering
op grote schaal wordt gebruikt, proberen exploitanten deze techniek nu ook
verder uit in de EU. Vooral
hydrofracturering, een procedure waarbij de fractureringsvloeistof — een
mengsel dat normaliter bestaat uit water, zand en chemische additieven
(doorgaans tussen 0,5 % en 2 % van de totale fractureringsvloeistof)
— onder hoge druk wordt ingespoten om de rotsen open te breken en barsten te
creëren en te vergroten zodat de koolwaterstoffen in de boorput kunnen vloeien,
heeft veel milieubezwaren doen rijzen. Afhankelijk van de geologische
omstandigheden blijft naar verwachting 25 à 90 % van de ingespoten
fractureringsvloeistof in de ondergrond. Een
van de voornaamste punten van zorg is het risico van verontreiniging van grond-
en oppervlaktewateren. In de meeste lidstaten is het grondwater een belangrijke
bron van drinkwater of van water voor andere toepassingen. Het
aantastingsrisico houdt met name verband met de chemische stoffen die worden
gebruikt bij het hydrofractureringsproces. Het grondwater kan worden verontreinigd
in geval van lekken, bijvoorbeeld ten gevolge van een slecht boorputontwerp of
een slechte boorgatverbuizing, ongecontroleerde geïnduceerde fracturen of
bestaande breuklijnfouten of stilgelegde boorputten. Deze risico's kunnen
worden opgespoord en beperkt door de locatie zorgvuldig te kiezen op basis van
een karakterisering van het ondergrondse risico en door tussen de boorput en de
omringende geologische formaties een passende isolatie aan te brengen. Het
oppervlaktewater kan worden verontreinigd als de grote hoeveelheid afvalwater
die wordt geproduceerd, niet correct wordt beheerd en behandeld. Dat afvalwater
bevat gewoonlijk de chemische additieven die als deel van de
fractureringsvloeistof zijn ingespoten, en mogelijk zeer zout water, in de
natuur voorkomende zware metalen en radioactieve stoffen uit de
schalieformaties. In de VS is verontreiniging van water door gas gerapporteerd
in gevallen waarin de boorput niet goed was geïsoleerd van de geologische
formaties. Een ander met
water verband houdend risico betreft de gevolgen voor de vraag naar water, met
name in gebieden waar water schaars is. De winning van aardgas uit
schalieformaties door middel van grootvolumehydrofracturering vergt grotere
hoeveelheden water[15]
dan de winning van gas uit conventionele reservoirs, en een deel van het water
wordt niet teruggewonnen. De onttrekking van water voor boorwerkzaamheden en
hydrofracturering kan een extra belasting vormen voor waterhoudende grondlagen
in gebieden waar water schaars is en reeds wordt gebruikt voor andere
toepassingen (bv. industrie, landbouw, drinkwater). Dit kan ook gevolgen hebben
voor de plaatselijke ecosystemen, waardoor de biodiversiteit in het gedrang
komt. Waterbeheersplannen kunnen ertoe bijdragen dat water efficiënt wordt
gebruikt. Waar dat vanuit milieuoogpunt verantwoord is en strookt met de
bestaande EU-wetgeving, kan het hergebruik van water dat na hydrofracturering
weer naar de oppervlakte komt, bijdragen tot de vermindering van de vraag naar
zoet water. Ook
de kwaliteit van de bodem kan door lekken en lozingen negatief worden beïnvloed
als niet correct wordt omgegaan met fractureringsvloeistoffen en afvalwater. Tenzij
wordt gezorgd voor het opvangen en beperken daarvan, kan bij de exploratie of
de productie van schaliegas ontsnapt methaan worden uitgestoten, hetgeen een
negatieve invloed zou hebben op de lokale luchtkwaliteit en het klimaat.
Uitstoot in de lucht kan ook veroorzaakt worden door een toename van het
vervoer[16]
en de ter plaatse aanwezige apparatuur. Goede praktijken om de uitstoot in de
lucht te voorkomen en te beperken, zijn voorhanden en zouden systematisch
moeten worden gebruikt. Met
de huidige technologieën vergt de winning van schaliegas een groot aantal
boorputten en bijbehorende infrastructuur. Dit kan leiden tot meer
versnippering van de grond en drukker lokaal wegverkeer, die beide gevolgen
kunnen hebben voor de lokale gemeenschappen en de biodiversiteit. Dit risico
moet ook worden aangepakt in het geval van met elkaar concurrerende vormen van
bodemgebruik in een bepaald gebied, bijvoorbeeld voor landbouw of toerisme.
Daarnaast bestaat het risico van geïnduceerde aardbevingen. Deze
milieurisico's, die ook gezondheidsrisico's inhouden[17], hebben bij het grote
publiek meer of minder bezorgdheid gewekt, die niet zelden leidt tot regelrecht
verzet tegen schaliegasprojecten. Bovendien
heeft het publiek de indruk dat bij de winning van schaliegas onvoldoende
sprake is van voorzorg, transparantie en overleg. Ongeveer 60 % van de
particulieren die hebben deelgenomen aan de raadpleging van de Commissie[18] noemde het gebrek aan
transparantie en informatie van het publiek als een van de belangrijkste
uitdagingen bij de ontwikkeling van de sector. Met name noemden zij de
asymmetrie van de informatie tussen de exploitanten en de bevoegde autoriteiten
of het grote publiek als een probleem, met name inzake de samenstelling van de
fractureringsvloeistoffen en de geologische omstandigheden waarin fracking zal
plaatsvinden. De
afgelopen jaren kreeg de Commissie van het grote publiek of zijn
vertegenwoordigers een groot aantal vragen[19].
Daaruit blijken bezorgdheid en twijfels over de doeltreffendheid van het
huidige wetgevingskader van de EU, met name wat de EU-wetgeving op het gebied
van mijnbouwafval, milieueffectbeoordeling of de bescherming van lucht en water
betreft. Zoals
het geval is bij vele andere industriële activiteiten die gevolgen hebben voor
het milieu, verzet de plaatselijke bevolking zich doorgaans tegen
ontwikkelingen die te dicht bij huis plaatsvinden ("niet in mijn
achtertuin"-effect).[20]
In verschillende lidstaten hebben acties van burgers verhinderd dat
schaliegasexploratieprojecten konden worden uitgevoerd. Een
aantal goede technische en regelgevende praktijken is ontstaan en door de
systematische toepassing ervan bij de exploratie en productie van schaliegas
kunnen mogelijke negatieve effecten en risico's worden beheerd en beperkt.
Zolang deze milieu- en gezondheidsrisico's niet afdoende zijn aangepakt,
rechtsonzekerheid heerst en er onvoldoende transparantie is, zal de publieke
bezorgdheid echter blijven bestaan. Volgens sommige deskundigen[21] vormt het ontoereikend
maatschappelijk draagvlak een belemmering voor de verdere ontwikkeling van
schaliegas[22].
De olie- en gasindustrie beschouwt dit zelf als een van de belangrijkste
problemen waarmee zij reeds in het stadium van de exploratie wordt
geconfronteerd[23]. De
aanpak van deze risico's en de bezorgdheid van het publiek over de veiligheid
van de activiteiten is daarom van kapitaal belang om de potentiële voordelen te
kunnen behalen. 4. Zorgen voor de bescherming van het
milieu, het klimaat en de volksgezondheid Zowel de algemene EU-wetgeving als specifieke onderdelen
van de milieuwetgeving[24]
zijn van toepassing op schaliegasactiviteiten, van de planning tot de beëindiging
ervan. Naarmate de exploratie van schaliegas voortging, zijn de
lidstaten de milieuwetgeving van de EU op verschillende manieren gaan uitleggen
en hebben sommige specifieke nationale voorschriften ingevoerd, waaronder verboden en moratoria. Dit heeft geleid tot eisen die van de ene lidstaat tot de
andere verschillen. Zo voeren sommige lidstaten
bijvoorbeeld een strategische milieubeoordeling uit alvorens zij een vergunning
verlenen, om rekening te houden met het cumulatieve effect van de winning van schaliegas,
en schrijven zij bij een voorgenomen gebruik van hydrofracturering een
systematische milieueffectbeoordeling voor, terwijl andere dat niet doen. Een
ander gebied waarop de interpretaties duidelijk uiteenlopen, is de wetgeving
inzake water en mijnafval. Dit leidt tot een gefragmenteerd en steeds complexer kader
in de EU, dat de goede werking van de interne markt belemmert. De verschillende
benaderingen van de overheden kunnen leiden tot een gebrek aan gelijke
concurrentievoorwaarden en kunnen aanleiding geven tot periodieke bezorgdheid
over de geschiktheid van de milieubeschermingsmaatregelen en
voorzorgsmaatregelen. Het risico dat nationale interpretaties in rechte worden
aangevochten beïnvloedt ook de voorspelbaarheid voor investeerders. Aangezien de milieuwetgeving van de EU tot stand is gekomen
toen grootvolumehydrofracturering in Europa nog niet werd gebruikt, komen
bepaalde milieuaspecten die verband houden met de exploratie en productie van
fossiele brandstoffen via die techniek in de huidige EU-wetgeving niet volledig
aan bod. Dat betreft met name kwesties zoals strategische milieubeoordeling en
planning, beoordeling van het ondergrondse risico, boorputintegriteit,
geïntegreerde en samenhangende eisen inzake het onderzoek van de uitgangssituatie
en het toezicht op de werkzaamheden, het vastleggen van methaanemissies en de
openbaarmaking van de samenstelling van de in elke boorput gebruikte
fractureringsvloeistof. 5. Naar een EU-kader Deskundigen,
waaronder vertegenwoordigers van het Internationaal Energieagentschap en andere
gerenommeerde organisaties, hebben bevestigd dat er behoefte is aan solide en
duidelijke regels voor de ontwikkeling van schaliegas, om
ervoor te zorgen dat negatieve effecten kunnen worden beperkt en risico's
kunnen worden beheerd. In
2011 hebben de diensten van de Commissie een leidraad bekendgemaakt met een
overzicht van de belangrijkste toepasselijke milieuwetgeving van de EU[25] en een specifieke
leidraad inzake de toepasselijkheid van de richtlijn milieueffectbeoordeling
(MEB) (2011/92/EU) op de winning van schaliegas[26]. Verschillende
nationale en lokale autoriteiten wensen echter nog steeds een bijkomend
dringend optreden van de EU op dit gebied. Ook het grote publiek verzoekt om
duidelijke informatie over wat nodig is voor een veilige winning van
schaliegas. De
bestaande richtsnoeren werden dan ook ontoereikend geacht om de overheden,
marktdeelnemers en burgers duidelijkheid en voorspelbaarheid te verschaffen.
Daarom heeft de Commissie een aanbeveling goedgekeurd met minimumbeginselen
die, indien zij volledig worden toegepast, de winning van schaliegas mogelijk
zouden helpen maken en tegelijkertijd zouden zorgen voor de vrijwaring van het
klimaat en het milieu. Die aanbeveling vormt een aanvulling op het bestaande
EU-acquis en bouwt voort op eerdere werkzaamheden van de diensten van de
Commissie. De lidstaten worden door de aanbeveling noch verplicht tot
exploratie of exploitatie met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering
wanneer zij ervoor kiezen dat niet te doen, noch belet meer gedetailleerde
maatregelen te handhaven of te treffen die beantwoorden aan de specifieke
nationale, regionale of plaatselijke omstandigheden. De
aanbeveling verzoekt de lidstaten met name om er bij de toepassing of
aanpassing van hun wetgeving inzake koolwaterstoffen waarbij
grootvolumehydrofracturering gemoeid is, voor te zorgen dat: ·
voorafgaand aan de verlening van vergunningen voor
de exploratie en/of productie van koolwaterstoffen die naar verwachting zullen
leiden tot het gebruik van grootvolumehydrofracturering, een strategische
milieubeoordeling wordt uitgevoerd om te analyseren en te plannen hoe
cumulatieve effecten en mogelijke conflicten met andere toepassingen van
natuurlijke hulpbronnen of de ondergrond kunnen worden voorkomen, beheerst en
verminderd; ·
een locatiespecifieke risicokarakterisering en
-beoordeling wordt uitgevoerd, die zowel de ondergrond als de oppervlakte
betreft, teneinde te bepalen of een gebied geschikt is voor de veilige en
zekere exploratie of productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van
grootvolumehydrofracturering. Daarmee zouden onder meer de risico's van
ondergrondse blootstellingsroutes, zoals geïnduceerde fracturen, bestaande
breuklijnfouten of stilgelegde boorputten, worden opgespoord; ·
de uitgangssituatie (bv. van water, lucht,
seismische activiteit) wordt beschreven, zodat een referentie beschikbaar is
voor latere controle of in geval van een incident; ·
het publiek wordt ingelicht over de samenstelling
van de in elke boorput voor hydrofracturering gebruikte vloeistof, en over de
samenstelling van het afvalwater, de uitgangssituatie en de bevindingen van het
toezicht. Dit is nodig om ervoor te zorgen dat de autoriteiten en het publiek
de beschikking hebben over feitelijke informatie over de potentiële risico's en
de oorzaken daarvan. Meer transparantie zou ook de aanvaarding door het publiek
moeten vergemakkelijken; ·
tussen de boorput en de omringende geologische
formaties een passende isolatie wordt aangebracht, in het bijzonder om verontreiniging
van het grondwater te voorkomen; ·
het afblazen (vrijgeven van gassen in de atmosfeer)
wordt beperkt tot de meest uitzonderlijke en om veiligheidsredenen
gerechtvaardigde operationele omstandigheden, het affakkelen (gecontroleerde
verbranding van gassen) tot een minimum wordt beperkt, en gas wordt opgevangen
voor later gebruik (bv. ter plaatse of via pijpleidingen). Dit is nodig om de
negatieve gevolgen van de emissies voor het klimaat en de lokale luchtkwaliteit
te verzachten. Ook
wordt aanbevolen dat de lidstaten ervoor zorgen dat ondernemingen waar mogelijk
de beste beschikbare technieken (BBT) en goede industriële praktijken toepassen
ter voorkoming, beheersing en vermindering van de impact van en de risico's die
zijn verbonden aan projecten voor exploratie en productie. De industrie moet
bij haar activiteiten maximale transparantie nastreven en haar technologieën en
werkwijzen voortdurend verbeteren. Om BBT-referentiedocumenten op te stellen,
zal de Commissie een informatie-uitwisseling organiseren tussen de lidstaten,
de betrokken bedrijfstakken en niet-gouvernementele organisaties die zich
inzetten voor milieubescherming. Bovendien
herziet de Commissie het bestaande referentiedocument (BREF) betreffende
winningsafval in het kader van de Richtlijn mijnbouwafval, om daarin met name
het beheer van afval van de exploratie en de productie van koolwaterstoffen met
gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering op te nemen, om ervoor te zorgen
dat afval op passende wijze wordt gehanteerd en behandeld en het risico van
water-, lucht- en bodemverontreiniging tot een minimum wordt beperkt. Zij zal
het Europees Agentschap voor chemische stoffen tevens voorstellen om bepaalde
wijzigingen aan te brengen in de bestaande databank van in het kader van REACH geregistreerde
chemische stoffen, teneinde het zoeken naar informatie over geregistreerde
stoffen die worden gebruikt voor hydrofracturering, te verbeteren en te
vergemakkelijken. Daarover zal worden overlegd met de belanghebbenden. Onze
kennis over technologieën en praktijken voor de winning van niet-conventionele
koolwaterstoffen moet ook verder worden verbeterd, om de potentiële
gezondheids- en milieueffecten en risico's verder te verminderen. In dat
verband is het ook van essentieel belang dat informatie toegankelijk en
transparant is voor het publiek. Om dit
proces te vergemakkelijken, zal de Commissie een Europees wetenschaps- en
technologienetwerk inzake de winning van niet-conventionele koolwaterstoffen
opzetten met vertegenwoordigers van de industrie, onderzoeksinstellingen, de
academische wereld en het maatschappelijk middenveld. Het netwerk zal de
resultaten van exploratieprojecten verzamelen, analyseren en evalueren en de
ontwikkeling van technologieën voor de winning van niet-conventioneel gas en olie
beoordelen. Het werkprogramma 2014-2015 van Horizon 2020 voorziet ook in verder
onderzoek op het gebied van het begrip, de preventie en de bestrijding van
milieueffecten en ‑risico's in verband met de exploratie en exploitatie
van schaliegas. Daarin wordt ook een subsidie aangekondigd ter ondersteuning
van de ontwikkeling en toepassing van feitelijke gegevens voor het onderzoeks-
en innovatiebeleid op het gebied van niet-conventioneel gas en olie. Om te
zorgen voor een adequaat risicobeheer en administratieve lasten voor de
exploitanten te voorkomen, zouden de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de
vergunningverlenende autoriteiten beschikken over voldoende middelen en kennis
van het proces en dat de vergunningsprocedure op passende wijze wordt gecoördineerd.
Zij moeten de burgers en de belanghebbenden in een vroeg stadium raadplegen,
voordat de werkzaamheden beginnen. De lidstaten en hun bevoegde autoriteiten
worden er voorts toe aangemoedigd goede regelgevingspraktijken en andere kennis
te delen. De Commissie zal die uitwisseling vergemakkelijken via de technische
werkgroep van de lidstaten inzake de milieuaspecten van niet-conventionele
fossiele brandstoffen. De
Commissie zal via een publiekelijk toegankelijke vergelijking van de situatie
in de lidstaten in de vorm van een scorebord nauwlettend toezien op de
toepassing van de aanbeveling. De bedoeling hiervan is om de
transparantie te verbeteren en de vooruitgang in elke lidstaat bij de
toepassing van de beginselen van de aanbeveling te verbeteren. De lidstaten en de
bevoegde nationale autoriteiten zouden het publiek moeten informeren over de
belangrijkste kwesties in verband met de werkzaamheden, teneinde de
transparantie te vergroten en de burgers weer vertrouwen te geven. De lidstaten
wordt verzocht de in de aanbeveling neergelegde beginselen toe te passen binnen
6 maanden na de bekendmaking van de aanbeveling en de Commissie in kennis te
stellen van de maatregelen die overeenkomstig de aanbeveling zijn genomen. De Commissie zal
bekijken in hoeverre deze aanpak doeltreffend is om de in de aanbeveling
neergelegde beginselen toe te passen en om de burgers, bedrijven en overheden
voorspelbaarheid en duidelijkheid te verschaffen. Zij zal binnen 18 maanden na
publicatie ervan in het Publicatieblad verslag uitbrengen aan het Parlement en
de Raad. Zij zal besluiten of het wenselijk is wetgevingsvoorstellen in te
dienen. 6. Conclusies De
lidstaten zijn verantwoordelijk voor de besluitvorming over hun energiemix,
maar moeten daarbij naar behoren rekening houden
met de noodzaak om de kwaliteit van het milieu te
behouden en te verbeteren. Het is dan ook aan de lidstaten om te
beslissen of zij de exploratie of productie van aardgas uit schalieformaties of
andere niet-conventionele bronnen van koolwaterstoffen toestaan. De lidstaten
die dat doen, zullen er echter moeten voor zorgen dat aan de voorwaarden
daarvoor is voldaan. Een daarvan is dat zij maatregelen nemen ter voorkoming,
beheersing en beperking van de risico's die met deze activiteiten verband houden,
onder meer om tegemoet te komen aan de bezorgdheid van het publiek. Voortbouwend op de bestaande EU-wetgeving en de beschikbare en steeds
beter wordende praktijken en technologieën, verzoekt de Commissie de lidstaten
die momenteel niet-conventionele koolwaterstoffen zoals schaliegas exploreren
of van plan zijn te exploreren en te produceren, de bestaande EU-wetgeving
correct om te zetten en toe te passen, en daarbij of bij de aanpassing van hun
omzettingswetgeving aan de behoeften en specifieke kenmerken van
niet-conventionele koolwaterstoffen, de hierbij gaande aanbeveling te volgen om
ervoor te zorgen dat de voorwaarden voor een veilige en zekere ontwikkeling
zijn vervuld, mede rekening houdend met de mogelijke gevolgen voor de
buurlanden. Met deze aanbeveling wil de Commissie de lidstaten steunen om ervoor te
zorgen dat het milieu wordt gevrijwaard, middelen efficiënt worden ingezet en
het publiek wordt geïnformeerd, en het tegelijk mogelijk te maken dat de
potentiële voordelen op het gebied van de continuïteit van de
energievoorziening en het concurrentievermogen worden benut in de lidstaten die
dat wensen. Ten slotte moet eraan worden herinnerd dat de
EU op de lange termijn wil uitgroeien tot een hulpbronnenefficiënte,
koolstofarme economie. Op de korte tot middellange termijn kan aardgas en de
beschikbaarheid van nieuwe bronnen van inheemse fossiele brandstoffen, zoals
aardgas uit schalieformaties, een rol spelen bij de metamorfose van de
energiesector, mits daardoor koolstofintensievere fossiele brandstoffen worden
vervangen. Hoe dan ook vereist de langetermijndoelstelling van het koolstofarm
maken van ons energiesysteem een permanente verbetering van de
energie-efficiëntie, energiebesparing en het toenemende gebruik van
koolstofarme technologieën, met name hernieuwbare energiebronnen. [1] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de
Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de regio's:
Energieprijzen en -kosten in Europa, COM(2014) 21 final van 22.1.2014. [2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0443&language=NL [3] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0444&language=NL [4] http://cor.europa.eu/nl/news/Pages/fracking-environmental-impact.aspx [5] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/Shale%20gas%20consultation_report.pdf
[6] http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=NL&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%2075%202013%
20REV%201&r=http%3A%2F%2Fregister.consilium.europa.eu%2Fpd%2Fen%2F13%2Fst00%2Fst00075-re01.en13.pd [7] Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en
beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische
stoffen (REACH). [8] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_studies_en.htm [9] Aanbeveling van de Commissie betreffende de
minimumbeginselen voor de exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals
schaliegas) met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering (2014/70/EU), PB
L 39 van 8.2.2014, blz. 72. [10] Ramingen voor de Europese OESO-landen in de "Golden
Rules" van het Internationaal Energieagentschap (IEA), 2012. De ramingen
variëren naargelang van de bron. Zie ook "Unconventional gas: potential
energy market impacts in the European Union", JRC 2012. [11] IEA 2012. [12] IEA 2012. De niet-conventionele gasproductie in Europa in 2035
wordt geraamd op 27 % van 28 miljard m3, dus ongeveer
77 miljard m3. Europa zou dan 692 miljard m³ gas verbruiken. Derhalve
zou de Europese niet-conventionele gasproductie in het beste geval ongeveer
11 % van het gasverbruik vertegenwoordigen. Toegepast op het verwachte
aandeel van gas in de energiemix van ten hoogste 30 % (IEA), zou
niet-conventioneel gas in 2035 dus ongeveer 3 % van de energiemix van de
EU vertegenwoordigen. [13] AEA-studie uit 2012 "Climate impact of potential shale
gas production in the EU", in opdracht van het directoraat-generaal
Klimaat van de Europese Commissie, gebaseerd op een hypothetische casestudy met
primaire gegevens uit de VS en een aardopwarmingsvermogen van methaan gedurende
100 jaar. In de studie wordt beklemtoond dat verdere gegevens moeten worden
verzameld. [14] IEA 2012. [15] Bij een beoordeling per eenheid geproduceerde energie is dit
2000 tot 10 000 keer meer dan voor conventioneel gas, IEA, Golden Rules,
2012. Het waterverbruik per schaliegasbron varieert naargelang van de
geologische kenmerken, maar bedraagt gewoonlijk gemiddeld ongeveer
15 000 m³ per boorput. [16] Bv. water, chemische stoffen, zand voor hydrofracturering en
het afvalwater dat daarbij ontstaat. [17] Daar de toepassing van de techniek op
de huidige schaal nog vrij nieuw is, staat de beoordeling van de gevolgen voor
de gezondheid nog in de kinderschoenen. De belangrijkste bronnen van
bezorgdheid betreffen echter de rechtstreekse gevolgen voor de uitstoot in de
lucht en de indirecte gevolgen wat de mogelijke waterverontreiniging door
chemische stoffen betreft, waarvan sommige als carcinogeen bekend staan.
Waterverontreiniging kan op haar beurt leiden tot besmetting van levende
dieren, levensmiddelen en diervoeders. Gezondheidsrisico's op het werk zijn
onder meer gevaren die verband houden met het gebruik van siliciumdioxide, het
gebruik van chemische stoffen, de blootstelling aan dieseldeeltjes en
uitlaatgassen van apparatuur, alsmede hoge geluidsniveaus. [18] Ongewogen percentage, dat bij weging steeg tot ongeveer
80 %. [19] De Commissie kreeg meer dan honderd parlementaire vragen en
brieven, meer dan 3800 e-mails en meer dan tien petities, waarvan sommige waren
ondertekend door zowat 15 000 burgers. [20] Volgens de Flash Eurobarometer van september 2012, die is
gebaseerd op interviews met meer dan 25 000 Europese burgers, zou
driekwart van de respondenten zich zorgen maken als in hun buurt een
schaliegasproject zou worden uitgevoerd, waarbij 40 % zich zeer bezorgd
verklaarde. [21] Bv. Internationaal Energieagentschap, Golden rules, 2012;
VS-ministerie van Energie, trimestrieel verslag. [22] De acceptatie door de bevolking was een van de drie
belangrijkste uitdagingen waarop de respondenten in de openbare raadpleging van
de Commissie hebben gewezen. [23] Bv. JRC IET-workshop over schaliegas, maart 2013. [24] Zie deel 3.2 van de effectbeoordeling, SWD(2014) 21
final van 22.1.2014. De toepasselijke wetgeving omvat de richtlijn
milieueffectbeoordeling (MEB-richtlijn) (2011/92/EU), de richtlijn mijnbouwafvalstoffen
(2006/21/EG), de kaderrichtlijn water (2000/60/EG), de REACH-verordening
(1907/2006/EG), de verordening betreffende biociden (528/2012/EU), de
richtlijnen Seveso II en III (onder bepaalde voorwaarden) (96/82/EG en
2012/18/EU), de habitat- (1992/43/EEG) en de vogelrichtlijn (2009/147/EG) en de
richtlijn inzake milieuaansprakelijkheid (voor activiteiten opgenomen in
bijlage III) (2004/35/EG). [25] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_news_en.htm [26] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/guidance_note.pdf