25.9.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 250/165

(1)

Bij brief van 7 september 2012 heeft Polen bij de Commissie, om redenen van rechtszekerheid, plannen aangemeld om de conversie tot burgerluchthaven van een militair vliegveld nabij Gdynia in het noorden van Polen te financieren. De maatregel werd geregistreerd onder nummer SA.35388.

(2)

Bij brieven van 7 november 2012 en 6 februari 2013 heeft de Commissie om bijkomende inlichtingen over de aangemelde maatregel verzocht. Op 7 december 2012 en 15 maart 2013 heeft Polen aanvullende inlichtingen verstrekt. Op 17 april 2013 heeft een bijeenkomst tussen de Commissie en Polen plaatsgevonden. Tijdens deze bijeenkomst heeft Polen bevestigd dat de aangemelde financiering al onherroepelijk was toegekend.

(3)

Bij brief van 15 mei 2013 heeft de Commissie aan Polen meegedeeld dat zij de zaak zou overplaatsen naar het register van niet-aangemelde steunmaatregelen omdat het merendeel van de bij de Commissie aangemelde financiering al onherroepelijk was toegekend. Bij brief van 16 mei 2013 heeft Polen aanvullende inlichtingen verstrekt.

(4)

Bij brief van 2 juli 2013 heeft de Commissie Polen ingelicht over haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden (2) (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd) met betrekking tot de aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (hierna „de luchthavenbeheerder” genoemd) door de stad Gdynia (hierna „Gdynia” genoemd) en de gemeente Kosakowo (hierna „Kosakowo” genoemd) toegekende financiering. Polen heeft op 6 augustus 2013 zijn opmerkingen in verband met het inleidingsbesluit ingediend.

(5)

Het besluit van de Commissie de procedure in te leiden is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen over de betrokken maatregel binnen een maand na de bekendmakingsdatum in te dienen.

(6)

De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen. Polen werd hiervan in kennis gesteld bij brief van 9 oktober 2013.

(7)

Bij brief van 30 oktober 2013 heeft de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht. Bij brieven van 4 en 15 november 2013 heeft Polen bijkomende inlichtingen verstrekt. Op 26 november 2013 heeft een bijeenkomst tussen de Commissie en Polen plaatsgevonden. Bij brieven van 3 december 2013 en 2 januari 2014 heeft Polen bijkomende inlichtingen verstrekt.

(8)

Op 11 februari 2014 heeft de Commissie Besluit 2014/883/EU (4) vastgesteld, waarbij de staatssteun die Polen onrechtmatig aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. had verleend, en de staatssteun die Polen voornemens was aan die luchthavenbeheerder te verlenen, onverenigbaar werden verklaard met de interne markt. Bij het besluit werd Polen gelast de reeds aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. toegekende steun terug te vorderen.

(9)

Op 9 april 2014 heeft Kosakowo, op 16 april 2014 gevolgd door Gdynia en de luchthavenbeheerder, bij het Gerecht een procedure tot nietigverklaring ingeleid tegen Besluit 2014/883/EU (5). De verzoekers voerden onder meer aan dat de Commissie ten onrechte in het terug te vorderen bedrag uitgaven had opgenomen voor activiteiten die tot de overheidstaken behoren.

(10)

Op 8 en 9 april 2014 hebben Gdynia en de luchthavenbeheerder respectievelijk Kosakowo in die zaken om voorlopige maatregelen verzocht.

(11)

Op 7 mei 2014 heeft de districtsrechtbank van Gdansk-Polnoc een vonnis uitgesproken waarbij Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. failliet werd verklaard en haar liquidatie werd bevolen. Alle schuldeisers werden uitgenodigd binnen de drie maanden hun vorderingen in te dienen. Op 5 juni 2014 heeft Kosakowo een vordering van 6,28 miljoen PLN (ongeveer 1,57 miljoen EUR) ingediend, te vermeerderen met rente. Op 22 augustus 2014 heeft Gdynia een vordering van 85,44 miljoen PLN (ongeveer 21,36 miljoen EUR) ingediend, te vermeerderen met rente.

(12)

De verzoeken om voorlopige maatregelen werden op 20 augustus 2014 afgewezen bij beschikking van de voorzitter van het Gerecht (6). De voorzitter van het Gerecht stelde met name vast dat Besluit 2014/883/EU niet kon worden beschouwd als de beslissende oorzaak van schade door het faillissement van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o., omdat de onderneming zelf het faillissement had aangevraagd lang voordat de Poolse autoriteiten bindende maatregelen hadden genomen om uitvoering te geven aan het besluit van de Commissie.

(13)

Op 15 oktober 2014 is Polen in beide hoofdzaken tussengekomen en heeft het aangevoerd dat Besluit 2014/883/EU nietig moet worden verklaard met betrekking tot de terugvordering van financiële middelen die aan de luchthavenbeheerder zijn toegekend en gebruikt zijn voor de financiering van activiteiten die tot de overheidstaken behoren, zoals beschreven in punt 3.1.1 van het inleidingsbesluit.

(14)

Volgens de door Polen verstrekte informatie wordt de luchthaven van Gdynia-Kosakowo in het kader van de lopende faillissementsprocedure waarbij de activa van de onderneming worden geliquideerd, beheerd door een curator (7).

(15)

Tijdens de procedure voor het Gerecht is het duidelijk geworden dat de steun die bij Besluit 2014/883/EU onverenigbaar was verklaard met de interne markt, bepaalde investeringen omvat die volgens het inleidingsbesluit geen staatssteun vormen.

(16)

De Commissie had immers in punt 25 van het inleidingsbesluit geconcludeerd dat investeringen in gebouwen en uitrusting voor brandweer, douane, beveiligingsagenten voor de luchthaven, politie en grenswachten voor overheidstaken waren gedaan en dus geen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De formele onderzoeksprocedure had bijgevolg geen betrekking op die investering.

(17)

In Besluit 2014/883/EU had de Commissie echter vastgesteld dat luchthavenbeheerders op grond van de Poolse wetgeving dergelijke investeringen uit eigen middelen moeten financieren. Een particuliere marktdeelnemer zou dus met die kosten rekening houden wanneer hij besluit in de luchthaven te investeren (zoals in de door Polen verstrekte studies was gebeurd) en overheidsfinanciering van die investering zou dus staatssteun kunnen vormen.

(18)

Omdat in het inleidingsbesluit was geconcludeerd dat de investering in gebouwen en uitrusting voor brandweer, douane, beveiligingsagenten van de luchthaven, politie en grenswachten geen staatssteun vormde, is de Commissie van oordeel dat zij die conclusie niet in twijfel moest trekken in het eindbesluit over de maatregel. Besluit 2014/883/EU moet derhalve worden ingetrokken en door dit besluit worden vervangen. Omdat alle elementen die nodig zijn om de maatregelen te kunnen beoordelen, in het dossier aanwezig zijn, hoeft de formele onderzoeksprocedure niet te worden heropend.

(19)

De zaak betreft de financiering van een nieuwe burgerluchthaven in de provincie Pommeren, op de grens van de stad Gdynia en de gemeente Kosakowo, op 25 kilometer van de luchthaven van Gdansk (8). De nieuwe luchthaven wordt beheerd door Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. De luchthavenbeheerder is volledig in handen van de gemeenten Gdynia en Kosakowo.

(20)

Het investeringsproject heeft tot doel een tweede luchthaven voor Pommeren te bouwen op basis van de infrastructuur van een militair vliegveld in Kosakowo (9). De nieuwe luchthaven zou hoofdzakelijk voor algemeen luchtverkeer (bijvoorbeeld privévliegtuigen, zweefvliegtuigen/lichte sportvliegtuigen), lagekostenmaatschappijen en chartervluchten worden gebruikt. Op het ogenblik van de aanmelding werd verwacht dat de luchthaven begin 2014 operationeel zou zijn. In een rapport van PricewaterhouseCoopers (hierna „PWC” genoemd) van 2012 werden de volgende passagiersaantallen voorspeld voor de eerste jaren na haar ingebruikname: ongeveer […] in 2014, […] in 2017, […] in 2020 en ongeveer […] in 2028.

(21)

Het project dateert van april 2005, toen diverse regionale overheden, het Ministerie van Landsverdediging en vertegenwoordigers van de luchthaven van Gdansk (10) een intentieverklaring ondertekenden om een nieuwe luchthaven voor Pommeren te bouwen op basis van de infrastructuur van het militaire vliegveld in Kosakowo.

(22)

Volgens die intentieverklaring zou de luchthaven van Gdansk met het beheer van de toekomstige luchthaven van Gdynia-Kosakowo worden belast. Het besluit werd in augustus 2006 door de minister van Vervoer en de minister van Landsverdediging goedgekeurd.

(23)

In juli 2007 richtten de lokale overheden van Gdynia en Kosakowo een vennootschap op met de naam Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. In december 2009 overtuigden Gdynia en Kosakowo het Ministerie van Vervoer ervan om ermee in te stemmen dat Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. voortaan verantwoordelijk zou zijn voor de nieuwe luchthaven.

(24)

Op 10 juli 2008 keurde het Poolse parlement een wijziging (11) goed van de wet van 30 mei 1996 inzake het beheer van bepaalde activa van het Ministerie van Financiën en het Agentschap voor militair eigendom (hierna „de wet van 30 mei 1996, als gewijzigd” genoemd), waardoor militaire vliegvelden tot burgerluchthavens konden worden omgebouwd.

(25)

Op 24 december 2008 keurde de Poolse regering een uitvoeringsbesluit bij de wet van 30 mei 1996, als gewijzigd (hierna „het uitvoeringsbesluit” genoemd) goed, met een lijst van de militaire vliegvelden of delen daarvan die voor de oprichting of de uitbreiding van burgerluchthavens in aanmerking komen. In het uitvoeringsbesluit is het militaire vliegveld van Gdynia-Kosakowo (meer specifiek delen daarvan) genoemd bij de militaire vliegvelden die op grond van de wet van 30 mei 1996, als gewijzigd, voor een periode van ten minste 30 jaar door een lokale overheid kunnen worden gehuurd met als uitsluitende doel de oprichting of de uitbreiding van een burgerluchthaven. In de wet van 30 mei 1996, als gewijzigd, is bepaald dat als een lokale overheid besluit niet zelf een luchthaven op te richten, zij het gehuurde eigendom verder mag verpachten of verhuren voor een periode van ten minste 30 jaar aan een entiteit die een burgerluchthaven opricht of beheert.

(26)

Op grond van de wet van 30 mei 1996, als gewijzigd, en het uitvoeringsbesluit sloot de gouverneur van de provincie Pommeren, als vertegenwoordiger van het Ministerie van Financiën, met Kosakowo een huurovereenkomst van 30 jaar (van 9 september 2010 tot 9 september 2040) voor het terrein van 253 hectare waarop het militaire vliegveld zich bevindt. Op grond van de huurovereenkomst moet Kosakowo 30 % van de huur overmaken aan het Fonds voor de modernisering van de strijdkrachten (12).

(27)

Op 11 maart 2011 verpachtte Kosakowo het terrein voor 30 jaar (tot 9 september 2040) aan de luchthavenbeheerder Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. In de pachtovereenkomst zijn de rechten en plichten van de partijen vastgesteld en het bedrag van de pacht die de luchthavenbeheerder aan Kosakowo moet betalen.

(28)

In een andere overeenkomst die op 11 maart 2011 werd ondertekend, stelden de aandeelhouders (Gdynia en Kosakowo) de financieringsvoorwaarden vast voor de investering in de oprichting van een burgerluchthaven. In deze overeenkomst verbond Gdynia zich ertoe over de periode 2011-2013 in totaal 59 miljoen PLN te injecteren. Kosakowo verbond zich ertoe over de periode 2011-2040 een bijdrage anders dan in geld te leveren in de vorm van een omzetting van schuldvorderingen in kapitaal.

(29)

Voorts werd op 7 maart 2011 een exploitatie-overeenkomst ondertekend met de militaire gebruiker van de luchthaven, waarin de voorschriften werden vastgesteld voor het gedeelde gebruik van de luchthaven en haar infrastructuur door Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. en de militaire gebruiker (13).

(30)

Omdat het bestaande vliegveld van Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) oorspronkelijk uitsluitend voor militaire doeleinden werd gebruikt, kan de beheerder van de nieuwe luchthaven de bestaande infrastructuur (zoals een start- en landingsbaan van 2 500 meter, taxibanen, een luchthavenplatform, navigatie-uitrusting enz.) gebruiken. De totale investeringskost voor het conversieproject wordt begroot op 164,9 miljoen PLN (41,2 miljoen EUR (15)) in nominale termen en op 148,4 miljoen PLN (37,1 miljoen EUR) in reële termen. Tabel 1 geeft een overzicht van de geleidelijke ontwikkeling van de luchthaven, die in vier fasen is verdeeld. Volgens Polen omvat de totale investeringskost eveneens investeringen voor het uitvoeren van overheidstaken (16), die in totaal (voor de vier fasen) ongeveer […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) bedragen.

Tabel 1

Totale nominale investeringskost op de luchthaven van Gdynia-Kosakowo van 2007 tot 2030

(31)

Het investeringsproject wordt gefinancierd via kapitaalinjecties door de openbare aandeelhouders (namelijk Gdynia en Kosakowo). De kapitaalinjecties moeten zowel de investeringskosten als de exploitatiekosten van de luchthaven gedurende haar eerste exploitatiefase (d.w.z. tot eind 2019) dekken. De openbare aandeelhouders verwachten van de luchthavenbeheerder dat hij in 2020 winst zal beginnen maken en zo zijn activiteiten met zijn eigen inkomsten zal kunnen financieren.

(32)

Vóór de aanmelding van het project bij de Commissie (d.w.z. vóór 7 september 2012) waren de openbare aandeelhouders van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. overeengekomen om een totaal van ongeveer 207,48 miljoen PLN (17) (ongeveer 51,87 miljoen EUR) bij te dragen om het investeringsproject uit te voeren en de verliezen van de luchthaven in haar eerste exploitatiejaren te dekken. Gdynia moest over de periode 2007-2019 142,48 miljoen PLN in geld (ongeveer 35,62 miljoen EUR) bijdragen. Kosakowo betaalde een bijdrage in geld van 0,1 miljoen PLN (25 000 EUR) bij de oprichting van de vennootschap. Gedurende de jaren 2011-2040 moest Kosakowo ook een bijdrage anders dan in geld van 64,9 miljoen PLN (ongeveer 16,2 miljoen EUR) betalen door de omzetting van een deel van de jaarlijkse pacht die de luchthaven van Gdynia op grond van de pachtovereenkomst moest betalen, in aandelen in de luchthaven (zie tabel 2).

Tabel 2

Financiering van het investeringsproject via kapitaalverhogingen

(33)

In het inleidingsbesluit werden de volgende vragen gesteld:

(34)

Wat betreft de eerste vraag heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken of de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie die in 2012 is verricht, d.w.z. nadat de openbare aandeelhouders onherroepelijk hadden besloten om de conversie van de luchthaven te financieren, kan worden gebruikt om te beoordelen of het hier al dan niet om staatssteun gaat. De Commissie betwijfelde daarom of het nulscenario, waarin de investering wordt verondersteld in 2012 te zijn beëindigd, geschikt was.

(35)

Aangezien de luchthaven van Gdynia een vergelijkbaar bedrijfsmodel (toegespitst op lagekostenvluchten, chartervluchten en algemene luchtvaart) zal nastreven als de bestaande luchthaven van Gdansk, die nog onbenutte capaciteit en verdere uitbreidingsplannen heeft en slechts 25 km verderop is gelegen, heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken over het feit of de inkomstenprognoses voor de luchthaven van Gdynia op realistische veronderstellingen zijn gebaseerd, in het bijzonder met betrekking tot de hoogte van de luchthavenheffingen en de verwachte passagiersaantallen. De Commissie heeft in het bijzonder vastgesteld dat in het businessplan voor de luchthaven van Gdynia een hogere passagiersheffing is gepland dan de heffing die, na aftrek van kortingen/teruggaven, op de luchthaven van Gdansk en op andere vergelijkbare regionale luchthavens in Polen wordt gehanteerd.

(36)

De Commissie heeft ook haar twijfels uitgesproken over het feit of in het businessplan rekening is gehouden met alle geplande stimulerende maatregelen (zoals marketingondersteuning, teruggaven of andere stimuli voor routeontwikkeling enz.) die rechtstreeks door de luchthaven van Gdynia, haar aandeelhouders of andere regionale overheden moeten worden genomen om luchtvaartmaatschappijen ertoe aan te zetten nieuwe verbindingen vanaf de luchthaven aan te bieden.

(37)

Aangezien het groeipercentage van een onderneming doorgaans niet hoger ligt dan dat van de economie waarin zij actief is (d.w.z. in termen van bbp-groei), betwijfelt de Commissie of het omzetgroeipercentage van […] dat voor de berekening van de eindwaarde is gebruikt, geschikt is (19). Deze twijfel heeft een rechtstreekse invloed op de beoordeling van de rentabiliteit van het investeringsproject, aangezien de eigenvermogenswaarde van de nieuwe luchthaven alleen in het licht van de eindwaarde van het project positief wordt vanaf 2040 (de cumulatieve verdisconteerde kasstromen over de projectieperiode 2010-2040 zijn negatief).

(38)

De Commissie was daarom van oordeel dat de overheidsfinanciering voor het investeringsproject tot selectieve economische voordelen voor de beheerder van de luchthaven van Gdynia leidt. De overheidsfinanciering was ook toegekend uit staatsmiddelen en is aan de Staat toerekenbaar. Bovendien vervalst ze of dreigt ze de mededinging te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden. Aangezien aan alle cumulatieve criteria voor het begrip staatssteun was voldaan, was de Commissie van oordeel dat de overheidsfinanciering staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(39)

Voor wat betreft de tweede vraag heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken over de verenigbaarheid van de investerings- en de exploitatiesteun aan de luchthavenbeheerder met de interne markt.

(40)

Voor wat betreft de investeringssteun betwijfelde de Commissie of aan alle in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 (20) uiteengezette verenigbaarheidscriteria voor investeringssteun aan luchthavens is voldaan. In het bijzonder betwijfelde de Commissie of de betrokken investering een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang nastreeft, of de infrastructuur noodzakelijk en evenredig is en op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden biedt. Bovendien betwijfelde de Commissie of de effecten op de ontwikkeling van het handelsverkeer verenigbaar waren met het gemeenschappelijk belang.

(41)

Voor wat betreft de exploitatiesteun in de vorm van financiering van de exploitatieverliezen van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. tijdens de eerste jaren van exploitatie heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken of die steun in aanmerking komt voor de in artikel 107, lid 3, onder a), VWEU vastgestelde afwijking. In het bijzonder heeft de Commissie haar twijfels uitgesproken over de verenigbaarheid van de exploitatiesteun krachtens de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (21) (hierna „de richtsnoeren regionale steun” genoemd).

(42)

Polen blijft bij zijn standpunt dat de overheidsfinanciering van de investering in de luchthaven van Gdynia in overeenstemming is met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en bijgevolg geen staatssteun vormt. In dit verband verwijst Polen naar de toetsingen aan dit beginsel die voor de investering in de jaren 2010-2012 zijn uitgevoerd. Polen verklaart dat uit alle studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie een positieve netto contante waarde bleek en een intern rendement (22) (hierna „IRR” genoemd) dat hoger was dan de kapitaalkosten.

(43)

Polen legt uit dat de gesprekken en de werkzaamheden in verband met de conversie van het militaire vliegveld van Gdynia-Kosakowo tot een burgerluchthaven in 2005 van start gingen. Op dat ogenblik waren er andere partners bij betrokken (zoals de luchthaven van Gdansk). Polen legt ook uit dat Gdynia en Kosakowo in 2007 de vennootschap Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. oprichtten, die sindsdien verantwoordelijk is voor de investering.

(44)

Tijdens de procedure heeft Polen drie door PWC verrichte studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie verstrekt. De eerste studie met betrekking tot dit beginsel (van 16 juli 2010, hierna „de studie van 2010” genoemd) is in juli 2010 verricht. PWC heeft die studie daarna nog twee keer bijgewerkt: de eerste keer in mei 2011 (op 13 mei 2011, hierna „de bijwerking van 2011” of „de studie van 2011” genoemd) en de tweede keer in juli 2012 (op 13 juli 2012, hierna „de bijwerking van 2012” of „de studie van 2012” genoemd). Deze bijwerkingen bevatten nieuwe projecties voor de passagiersaantallen, wijzigingen van de reikwijdte van het project, wijzigingen van de investeringscijfers en wijzigingen in de methodologie en basisinput voor de NCW-berekeningen (zoals de bèta en de disconteringsvoet). In november 2013 heeft Polen aanvullende inlichtingen verstrekt die erop wijzen dat nieuwe bronnen van inkomsten (namelijk het verkopen van brandstof en het aanbieden van navigatiediensten) de NCW van het project zouden verbeteren. Op de datum waarop tot de inleiding van de procedure is besloten, had Polen alleen de studie van 2012 ingediend.

(45)

Polen zet ook het tijdsbestek van het investeringsproject van Gdynia en Kosakowo voor de luchthaven van Gdynia uiteen. In dit verband benadrukt Polen dat het investeringsproces in twee projectuitvoeringsfasen kan worden opgesplitst:

(46)

Polen legt uit dat in de eerste fase de door Gdynia en Kosakowo opgerichte vennootschap voorbereidende taken heeft uitgevoerd (bv. voorbereiding van een masterplan voor de investering, de nodige documenten om als luchthavenbeheerder te worden erkend, een rapport over de milieueffecten van de investering, ontwerpdocumentatie enz.).

(47)

Polen blijft erbij dat er in de eerste fase geen beduidende kapitaalinvestering plaatsvond en dat de aan de luchthavenbeheerder toegekende overheidsfinanciering aan de regels inzake de-minimissteun voldeed (23). Polen verklaart dat de kapitaalinjecties in de vennootschap vóór 26 juni 2009 in totaal 1,691 miljoen PLN (ongeveer 423 000 EUR) bedroegen.

(48)

Polen legt verder uit dat de eerste, voorbereidende fase in 2010 eindigde, toen zowel het masterplan (24) als de eerste studie van 2010 voor de luchthaven van Gdynia waren afgerond. Polen wijst erop dat de studie van 2010 aantoonde dat de investering door de twee plaatselijke overheden tegen marktvoorwaarden zou plaatsvinden (d.w.z. dat ze geen staatssteun zou vormen), en dat het aandelenkapitaal van de vennootschap daardoor tot 6,05 miljoen PLN (ongeveer 1,5 miljoen EUR) zou worden verhoogd.

(49)

In de studie van 2010 werd de NCW voor het investeringsproject berekend aan de hand van de FCFF-methode (free cash flow to the firm, vrije kasstroom naar het bedrijf) (25). Deze NCW-berekening is gebaseerd op de veronderstelling dat alle in het investeringsplan geplande kapitaalinjecties zouden worden verricht om het investeringsproject uit te voeren. Deze waarderingsmethode wordt gebruikt om de kasstromen naar alle kapitaalhouders in het bedrijf (zowel aandeelhouders als obligatiehouders) in de projectieperiode te berekenen. Van de kasstroomprojecties worden dan de gewogen gemiddelde kapitaalkosten (26) afgetrokken om de verdisconteerde kasstroom van het bedrijf in de projectieperiode te verkrijgen. De eindwaarde wordt dan berekend met behulp van de perpetuele groeimethode (die uitgaat van een stabiele groei gebaseerd op de FCFF uit de meest recente projectieperiode). De NCW is gebaseerd op de som van de verdisconteerde kasstromen voor de projectieperiode en de eindwaarde. In deze zaak leverde de studie van 2010 kasstroomramingen voor de periode 2010-2040 op met gebruikmaking van gewogen gemiddelde kapitaalkosten van […] % (27). Op basis van deze gegevens leverde de studie een verdisconteerde kasstroom van min […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) voor de periode 2010-2040 en een (verdisconteerde) eindwaarde van ongeveer […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) op. De NCW van het totale project wordt dus geraamd op […] miljoen PLN (of […] miljoen EUR), als ervan wordt uitgegaan dat de luchthaven bestendig een stabiele winst zal genereren, vanaf 2040, met een groeipercentage van […] % per jaar.

(50)

Polen voegt er ook aan toe dat de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie weliswaar aantoonde dat de investering geen staatssteun vormde, maar dat de aandeelhouders een aanmelding bij de Commissie zijn beginnen voorbereiden die louter om redenen van rechtszekerheid zou worden ingediend.

(51)

Polen legt verder uit dat in mei 2011 een nieuwe studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie werd verricht. Polen verklaart dat die studie een bijwerking van de studie van 2010 was, in het licht van de vooruitgang in de voorbereidingen en de beschikbaarheid van nauwkeurigere gegevens over het investeringsplan, zijn tijdsbestek en financiering. Polen legt uit dat in de periode tussen de opmaak van de studie van 2010 en die van 2011:

(52)

Polen legt uit dat ook de studie van 2011 een positieve NCW opleverde. Polen verklaart verder dat de openbare aandeelhouders van de luchthavenbeheerder op basis hiervan latere kapitaalinjecties uitvoerden. Polen wijst erop dat het eigen vermogen van de vennootschap in juli 2011 tot 33,801 miljoen PLN (8,45 miljoen EUR) en in april 2013 tot 64,810 miljoen PLN (16,20 miljoen EUR) werd verhoogd.

(53)

In de studie van 2011 werd de verdisconteerde kasstroom berekend op basis van de verdisconteerde kasstromen voor de projectieperiode 2011-2040. De bijgewerkte verdisconteerde kasstroom bedroeg (– […]) miljoen PLN (– […] miljoen EUR), wat op grotere verliezen lijkt te wijzen, terwijl de eindwaarde tot […] miljoen PLN (ongeveer […] miljoen EUR) was verlaagd. De NCW werd daarom verlaagd tot […] miljoen PLN (of minder dan […] miljoen EUR). De gewogen gemiddelde kapitaalkosten werden verlaagd tot […] % (28) en het stabiele groeipercentage voor de eindwaarde werd verlaagd van […] % tot […] %. In die berekeningen waren de uitgaven voor overheidstaken uitgesloten, wat betekent dat in de projecties in verband met de rentabiliteit van de investering geen rekening is gehouden met het kapitaal dat nodig is om het deel van de infrastructuur te financieren waarvan wordt aangevoerd dat het tot de overheidstaken behoort.

(54)

Polen verklaart dat vanwege een verandering van de macro-economische toestand (de financiële crisis en de economische vertraging) het project in 2012 opnieuw moest worden beoordeeld, wat tot een nieuwe studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie heeft geleid (namelijk de studie van 2012). Polen verklaart dat de veronderstellingen uit de eerdere studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie voor de studie van 2012 als volgt werden gewijzigd:

(55)

Polen verklaart eveneens dat de bij de eerdere studies gebruikte methodologie bij de studie van 2012 werd gewijzigd:

(56)

In de studie van 2012 is de verdisconteerde kasstroom berekend op basis van de verdisconteerde kasstroom voor de projectieperiode 2012-2030 (d.w.z. tien jaar korter dan de projectieperiode die voor de vorige studie was gebruikt). De bijgewerkte verdisconteerde kasstroom bedroeg (– […] miljoen) PLN (ongeveer (– […]) miljoen EUR), terwijl de eindwaarde een aanzienlijke verhoging onderging tot […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR). De gekapitaliseerde waarde van de reeds verrichte investeringen ([…] miljoen PLN) werd dan afgetrokken. Zoals bijgewerkt in 2012, bedroeg de NCW […] miljoen PLN (of […] miljoen EUR). Om de NCW te berekenen, werden kosten van eigen vermogen van […] % (31) gebruikt en werd het stabiele groeipercentage voor de eindwaardeberekening verder verlaagd van […] % tot […] %.

(57)

Polen wijst erop dat de resultaten van de studie van 2012 nog steeds positief waren en tot verdere kapitaalinjecties door de aandeelhouders hebben geleid. Polen verklaarde dat het kapitaal van de vennootschap tegen april 2013 tot 91,310 miljoen PLN (22,8 miljoen EUR) was verhoogd en in 2013 niet meer werd gewijzigd, zoals wordt samengevat in tabel 3.

Tabel 3

Verhogingen van het kapitaal van de beheerder van de luchthaven van Gdynia door Gdynia en Kosakowo

(58)

Samengevat stelt Polen dat, hoewel de plaatselijke overheden al in 2005 voorbereidende stappen hadden gezet om de luchthaven van Gdynia te ontwikkelen, het project zijn definitieve vorm pas heeft aangenomen nadat het masterplan was opgesteld en de eerste studie met betrekking tot het beginsel van de particulier investeerder in een markteconomie was verricht, d.w.z. in 2010. Polen legt uit dat de oorspronkelijke veronderstellingen voor het project in aanzienlijke mate werden herzien ten gevolge van wijzigingen van externe omstandigheden. Polen betoogt dat de definitieve beslissing van de openbare aandeelhouders over de uitvoering van het project en zijn definitieve vorm in 2012 werd genomen. Polen benadrukt ook dat in de drie versies van de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie de levensvatbaarheid van het project werd bevestigd en werd aangetoond dat een particuliere investeerder in een markteconomie het project zou hebben uitgevoerd.

(59)

Wat het nulscenario betreft, betoogt Polen dat Kosakowo het terrein waarop de luchthaven van Gdynia zich bevindt, volgens de nationale wetgeving alleen mocht gebruiken om een nieuwe burgerluchthaven te ontwikkelen. In dit verband legt Polen uit dat de luchthavensite aan Kosakowo was verhuurd voor een termijn van dertig jaar. Polen verklaart dat Kosakowo op grond van de huurovereenkomst het terrein alleen mag verpachten aan een entiteit die verantwoordelijk is voor de oprichting en/of exploitatie van een burgerluchthaven. Volgens Polen kon het terrein door de Staat worden teruggenomen als Kosakowo het niet binnen zes maanden had verpacht om een burgerluchthaven te ontwikkelen, als het voor andere doeleinden was gebruikt of als de luchthaven niet met haar activiteiten was gestart binnen een termijn van drie jaar. Aangezien het scenario waarin het terrein van de luchthaven van Gdynia voor andere dan luchtvaartdoeleinden zou zijn gebruikt/verpacht, niet mogelijk was, kon het niet worden gebruikt om een nulscenario uit te werken.

(60)

Polen legt uit dat de geplande luchthavenheffingen gebaseerd waren op de openbaar beschikbare tarieven van andere luchthavens, zodat de bestaande markt niet zou worden verstoord en tegelijk een passende rentabiliteit voor het project zou worden gegarandeerd op basis van de voorspelde passagiersaantallen. Volgens Polen verschillen de heffingen niet in belangrijke mate van de standaardheffingen die kleine luchthavens in rekening brengen. In het bijzonder hanteren twee recent geopende regionale luchthavens in Warschau-Modlin en Lublin standaardluchthavenheffingen die vergelijkbaar zijn met die welke in de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie voor de luchthaven van Gdynia werden voorspeld.

(61)

In antwoord op de opmerking van de Commissie dat de geplande luchthavenheffingen voor de luchthaven van Gdynia (25 PLN (5,25 EUR) per vertrekkende passagier de eerste twee jaren en daarna 40 PLN (10 EUR)) hoger zijn dan de gunsttarieven van de luchthaven van Gdansk (24 PLN (6 EUR) per vertrekkende passagier bij vliegtuigen van lagekostenmaatschappijen met een internationale bestemming waarop minstens twee keer per week wordt gevlogen, en 12,5 PLN (3,1 EUR) bij een binnenlandse vlucht), stelt Polen dat de hoogte van de heffingen in het businessplan het gemiddelde voor de volledige projectieperiode (2014-2030) vertegenwoordigt, en dat er rekening mee wordt gehouden dat de heffingen op de luchthaven van Gdansk op lange termijn zullen moeten stijgen naarmate het niveau van de dienstverlening op die luchthaven verbetert.

(62)

Bovendien wijst Polen erop dat de winstmarge van het project, de herziene (iets hogere) luchtverkeersprognoses en het delen van bepaalde exploitatiekosten met het leger betekenen dat de luchthaven van Gdynia erin zou moeten slagen om de passagiersheffingen gedurende langere tijd laag te houden (de lagere heffingen zouden tot eind 2021 gehanteerd kunnen worden) en tegelijk de NCW voor de openbare aandeelhouders positief te houden.

(63)

Polen betoogt eveneens dat de (in maart 2013) bijgewerkte verkeersprognose voor Pommeren van meer verkeer uitgaat dan de studie van 2012. Volgens de laatste cijfers zou de luchthaven van Gdynia in 2030 1 149 978 passagiers verwerken in plaats van 1 083 746. Voor Pommeren in zijn geheel wordt verwacht dat de passagiersaantallen in 2030 van 7,8 naar 9 miljoen zullen stijgen.

(64)

Volgens Polen bevestigen deze cijfers dat het samen bestaan van de luchthavens van Gdansk en Gdynia leefbaar is en dat ze samen op de markt van Pommeren actief kunnen zijn. Polen vindt dat, zelfs als de luchthaven van Gdansk wordt uitgebreid tot de geplande capaciteit van 7 miljoen passagiers, er op de zich ontwikkelende luchtvaartmarkt van Pommeren nog ruimte is voor een andere kleine regionale luchthaven (met een capaciteit van 1 miljoen) die een aanvulling zou vormen op de dienstverlening door de luchthaven van Gdansk.

Tabel 4

Vergelijking van de verkeersprojecties in de studie van 2012 en de (in maart 2013) bijgewerkte verkeersprojecties voor de luchthaven van Gdynia

(65)

Polen legt uit dat de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie rekening houdt met de maatregelen op het gebied van marketing en promotie van de luchthaven bij het begroten van:

(66)

Polen verklaart eveneens dat in de studie ervan werd uitgegaan dat alle exploitatiekosten door de investeerder zouden worden gedragen, zonder er rekening mee te houden dat de militaire gebruiker van de luchthaven een deel van de exploitatiekosten zou betalen. Polen betoogt dat de verdeling van de exploitatiekosten voor de gedeelde infrastructuur verondersteld was gelijk te zijn aan […] voor het aantal burger- en militaire vluchten. Polen legt ook uit dat de kosten voor renovatie en reparaties […] zullen bedragen. Polen benadrukt dat het vastleggen van regels inzake het gedeelde gebruik van de luchthaven (nog niet formeel overeengekomen met de militaire gebruiker van de luchthaven) zal leiden tot een daling van minstens […] van de kosten voor diensten van derden en de personeelskosten. Volgens Polen zou, indien in de studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie met deze factor rekening was gehouden, een hogere rentabiliteit van het project zijn voorspeld.

(67)

Polen legt uit dat het groeipercentage van […] % dat in de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie werd gehanteerd, naar de eindwaarde in nominale termen verwijst.

(68)

Polen verklaart eveneens dat het groeipercentage van […] % gelijk is aan het inflatiestreefdoel dat de Raad voor het monetaire beleid (een besluitvormingsorgaan van de Nationale Bank van Polen) voor Polen heeft vastgelegd. Polen stelt vast dat volgens de meest recente prognose van het Internationaal Monetair Fonds van juli 2013 het bbp van Polen met 2,2 % zal groeien in 2014, met 3 % in 2015, met 3,3 % in 2017 en met 3,8 % in 2018.

(69)

In november 2013 meldde Polen dat de luchthavenbeheerder de administratieve beslissingen van de douane en de energietoezichthouder had ontvangen waardoor hij rechtstreeks brandstof aan vliegtuigen kon verkopen. De verkoop van brandstof door de luchthavenbeheerder zou een bijkomende bron van inkomsten zijn en zou de financiële resultaten van het businessplan verbeteren.

(70)

Volgens Polen gingen alle studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie er tot dan toe van uit dat de brandstoffenverkoop door een externe exploitant zou gebeuren. De verkoop van brandstof door de luchthavenbeheerder zou de winstmarge van de vennootschap op deze activiteit verhogen van […] PLN ([…] EUR) per liter (indien de brandstof door een externe exploitant wordt verkocht) tot […] PLN ([…] EUR) (indien de brandstof rechtstreeks door de luchthavenbeheerder wordt verkocht).

(71)

Volgens Polen zouden deze extra inkomsten het resultaat van de bijwerking van 2012 verbeteren. Polen wijst erop dat de NCW voor het project bijgevolg naar verwachting zal stijgen van […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) tot […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR). Polen legt verder uit dat het intern rendement zou stijgen van […] % tot […] %.

(72)

Polen betoogt dat de extra inkomsten het ook mogelijk zouden kunnen maken om de luchthavenheffingen voor de luchtvaartmaatschappijen lange tijd laag te houden.

(73)

Polen bevestigde dat in de studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie om redenen van voorzichtigheid geen rekening was gehouden met de verkoop van brandstof door de luchthavenbeheerder zelf. Op het ogenblik dat die studies werden verricht, beschikte de luchthavenbeheerder immers niet over de vereiste vergunningen of over enige garantie dat hij die vergunningen zou kunnen krijgen.

(74)

Daarnaast verklaarde Polen dat de vennootschap van plan is om luchtvaartmaatschappijen navigatiediensten aan te bieden (in plaats van het Poolse Agentschap voor luchtvaartnavigatiediensten). Polen wijst erop dat de terminalvergoeding die de luchtvaartmaatschappijen betalen (momenteel aan het Agentschap) hierdoor zou kunnen dalen, wat de luchthaven van Gdynia aantrekkelijker zou maken voor luchtvaartmaatschappijen. De luchthavenbeheerder zou de luchtvaartmaatschappijen dus interessantere luchthavenheffingen kunnen aanbieden dan luchthavens uit de buurt.

(75)

Volgens Polen is aan alle criteria van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 voor investeringssteun aan luchthavens voldaan.

(76)

Polen betoogt dat de ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia, als een onderdeel van het vervoerssysteem van Pommeren, het gebruik van de beschikbare infrastructuur optimaliseert en een positief effect zal hebben op de regionale ontwikkeling, in het bijzonder door een stijging van het aantal jobs op luchthavens, de inkomsten uit de luchtvaarttoevoerketen en de ontwikkeling van het toerisme.

(77)

Polen verwijst naar de „Strategie voor regionale transportontwikkeling in Pommeren 2007-2020”, die is gebaseerd op de luchtverkeersprognoses voor de regio en de noodzaak erkent om een hub van luchthavens te bouwen die nauw samenwerken om aan de behoeften van de bevolking uit het driestedengebied te voldoen (32).

(78)

Volgens Polen zijn de belangrijkste argumenten voor de bouw van een hub van luchthavens in het driestedengebied het toenemende luchtverkeer in Polen, het gebrek aan ruimte om de capaciteit van de luchthaven van Gdansk uit te breiden en het uitdijen van de agglomeratie over een afstand van bijna 60 km (of meer dan 100 km als de steden Tczew en Wejherowo worden meegerekend). Polen betoogt dat, hoewel de luchthaven van Gdansk momenteel ongeveer 5 miljoen passagiers kan verwerken, volgens sommige luchtverkeersprognoses de potentiële passagiersaantallen op die luchthaven in 2035 meer dan 6 miljoen kunnen bedragen. Enerzijds stelde Polen in zijn opmerkingen dat milieubeperkingen en nieuwe woningbouwprojecten in de buurt van de luchthaven van Gdansk haar vooruitzichten voor verdere uitbreiding beperken. Maar anderzijds beriep Polen zich in zijn opmerkingen van 6 december 2012 op het masterplan van de luchthaven van Gdansk om te stellen dat er geen beperkingen zijn voor de uitbreiding van de luchthaven van Gdansk.

(79)

Polen verklaarde dat de luchtvaartveiligheid ook de bouw van een hub van luchthavens in het driestedengebied rechtvaardigt, met de luchthaven van Gdynia in de rol van back-upluchthaven en noodluchthaven (landen op de luchthaven van Gdynia is mogelijk in ongeveer 80 % van de gevallen waarin de wolkenbasis en de zichtbaarheid het onmogelijk maken om op de luchthaven van Gdansk te landen).

(80)

Ten slotte betoogt Polen dat de ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia beantwoordt aan de doelstellingen van de nationale en regionale strategiedocumenten betreffende de ontwikkeling van de luchtvaartinfrastructuur in Polen. Polen legt uit dat de ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia naar verwachting een positief effect zal hebben op de ontwikkeling van Pommeren en op het gebruik van de bestaande militaire infrastructuur, en dat de luchthaven van Gdynia complementair is met de luchthaven van Gdansk.

(81)

Polen betoogt dat de infrastructuur nodig is en in verhouding staat tot het beoogde doel gezien de kleinschaligheid van de activiteiten van de luchthaven (1,55 % van de Poolse luchtvaartmarkt in 2030), de prognoses qua passagiersaantallen die de uitbreidingscapaciteit van de luchthaven van Gdansk overstijgen, de aantrekkelijkheid van de regio als toeristische bestemming en het voorspelde hoge ontwikkelingstempo voor Pommeren.

(82)

Polen benadrukt de strategische rol van het militaire vliegveld van Gdynia in de regio en stelt vast dat het gebruik van de bestaande infrastructuur de investeringskosten minimaliseert en de positieve effecten op de regionale ontwikkeling maximaliseert.

(83)

Polen wijst er eveneens op dat de kosten tot een minimum zijn beperkt en dat de doeltreffendheid van de investering wordt vergroot door de toepassing van technische oplossingen, zoals de bouw van een algemene luchtvaartterminal voor zowel algemene luchtvaart als passagiersvervoer, waarbij het merendeel van de luchthavendiensten (grenscontrole, douanekantoren, politie, brandweer, beheer) in één enkel gebouw is ondergebracht, en de aanpassing van andere bestaande gebouwen om die zo optimaal mogelijk te gebruiken. Bovendien zullen de exploitatiekosten van de infrastructuur met het leger worden gedeeld.

(84)

Polen wijst erop dat er voldoende gebruiksmogelijkheden op middellange termijn voor de luchthaven van Gdynia-Kosakowo zijn, dankzij de bbp-groei in Pommeren, die naar verwachting hoger zal liggen dan het gemiddelde voor Polen en de EU, de aantrekkelijkheid van de regio als toeristische bestemming, haar status als centrum voor buitenlandse investeringen en de voorspelde groei op het gebied van luchtverkeer.

(85)

Polen benadrukt dat de geplande samenwerking met de luchthaven van Gdansk en de complementariteit van de door de twee luchthavens aangeboden diensten (de luchthaven van Gdynia zal zich vooral op algemeen luchtverkeer toespitsen) de vooruitzichten op middellange en lange termijn voor de luchthaven van Gdynia-Kosakowo versterken.

(86)

Polen legt verder ook uit dat de luchthaven van plan is om op het luchthaventerrein gespecialiseerde luchtvaartgebonden activiteiten te ontwikkelen, zoals de productie van eenvoudige serviceonderdelen, de reparatie van vliegtuigonderdelen of de productie van andere onderdelen/producten die op „just-in-time”-basis zullen worden geleverd.

(87)

Polen wijst op de intentieverklaring die door een commerciële bank is ondertekend en waarin die bank haar bereidheid uitdrukt om gesprekken te beginnen over de financiering van de investering in de luchthaven van Gdynia-Kosakowo, als een verder bewijs van de aantrekkelijkheid van het project.

(88)

Aangezien de luchthaven van Gdynia-Kosakowo een luchthaven met een klein marktaandeel zal zijn (minder dan 1 miljoen passagiers per jaar), is Polen niet van mening dat het effect van het project op het handelsverkeer in strijd is met het gemeenschappelijk belang. In het licht van de voorspelde groei in het luchtverkeer verwacht Polen dat de luchthavens van Gdansk en Gdynia een coöperatieve luchtvaarthub voor het driestedengebied van Pommeren zullen vormen en complementaire diensten zullen aanbieden.

(89)

Polen benadrukt dat de luchthaven van Gdynia geen concurrent voor de luchthaven van Gdansk zal zijn, aangezien ze zich zal toespitsen op het verlenen van diensten aan de algemene luchtvaartsector (onderhoud, reparatie- en revisiediensten, een luchtvaartschool) en op samenwerking met de zeehaven van Gdynia.

(90)

Polen betoogt verder dat het charter- en lagekostenverkeer op de luchthaven van Gdynia-Kosakowo niet ten nadele van de luchthaven van Gdansk zal zijn, maar het resultaat zal zijn van een algemene toename van de rijkdom en de mobiliteit. Polen wijst erop dat het tempo waarin de luchthaven van Gdansk groeit en de aard van de luchtvaartactiviteiten betekent dat het aantal door haar verwerkte vluchten vroeg of laat zal moeten worden beperkt. Polen zegt dat deze conclusies zijn voorgesteld in het milieueffectenbeoordelingsrapport over het project „Uitbreiding van de luchthaven Lech Wałęsa van Gdansk”.

(91)

Polen legt uit dat de investering in de luchthaven van Gdynia-Kosakowo de financiële en maatschappelijke kosten van elke beperking van de activiteiten op de luchthaven van Gdansk kan beperken. Polen wijst erop dat de verplaatsing van een deel van het luchtverkeer van de luchthaven van Gdansk naar de luchthaven van Gdynia ervoor zal zorgen dat de capaciteit op beide luchthavens beter wordt benut.

(92)

Polen betoogt dat de vennootschap het project niet zou hebben uitgevoerd zonder overheidsfinanciering. Polen stelt vast dat de steun tot een minimum beperkt is gehouden en dat de kosten van het project werden verlaagd en geoptimaliseerd door gebruik te maken van de militaire infrastructuur.

(93)

In de ogen van Polen zijn de kapitaalinjecties in de luchthaven van Gdynia nodig en tot een minimum beperkt, zoals wordt bevestigd door:

(94)

Polen legt daarna de proportionaliteit van de steunmaatregel uit en vergelijkt daarbij zijn overheidsfinanciering (ongeveer 148 miljoen PLN in reële termen) met die van een greenfieldinvestering (luchthaven van Lublin-Świdnik, waarvoor de nettobouwkosten ongeveer 420 miljoen PLN bedroegen) en een investering gebaseerd op een militair vliegveld (luchthaven van Warsaw-Modlin, waarvan de bouw tot nu toe bijna 454 miljoen PLN heeft gekost).

(95)

Polen betoogt dat het project voldoet aan de verenigbaarheidscriteria die in de richtsnoeren regionale steun zijn vastgesteld voor exploitatiesteun in een regio die onder artikel 107, lid 3, onder a), VWEU valt. Polen is van mening dat de exploitatiesteun voor het project:

(96)

Polen benadrukt ook dat de steun bestemd is voor een kleine luchthaven met een maximale capaciteit van 1 miljoen passagiers per jaar, wat betekent dat het risico dat deze steun de mededinging vervalst of het gemeenschappelijk belang schaadt, minimaal is, vooral gezien de geplande samenwerking tussen de luchthavens van Gdynia en Gdansk en de complementariteit van hun samenwerking.

(97)

Polen wijst er ook op dat de samenwerking waarover momenteel wordt onderhandeld met de militaire gebruiker van de luchthaven, en zijn deelname in de exploitatiekosten van de luchthaven de verliezen en exploitatiekosten van de vennootschap zullen doen dalen.

(98)

De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen na de bekendmaking van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU met betrekking tot de financiering die door Gdynia en Kosakowo aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. is toegekend.

(99)

Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(100)

De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Daarom moet, om te bepalen of de betrokken maatregel steun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aan alle onderstaande voorwaarden zijn voldaan. De financiële steun moet met name:

(101)

Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie eerst vaststellen of Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. een onderneming is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Een onderneming is elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (33). Onder economische activiteit wordt verstaan elke activiteit bestaande in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt (34).

(102)

In zijn arrest in de zaak van de luchthaven Leipzig-Halle heeft het Hof van Justitie bevestigd dat de exploitatie van een luchthaven voor commerciële doeleinden en de bouw van luchtvaartinfrastructuur een economische activiteit vormt (35). Zodra een luchthavenexploitant economische activiteiten uitoefent door tegen betaling luchthavendiensten aan te bieden, is hij, ongeacht zijn rechtsvorm of de manier waarop hij wordt gefinancierd, een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Bijgevolg kunnen de regels van het verdrag met betrekking tot staatssteun van toepassing zijn op voordelen aan die luchthavenexploitant die door de Staat worden toegekend of met staatsmiddelen worden bekostigd (36).

(103)

In dit kader stelt de Commissie vast dat het de bedoeling is dat de infrastructuur waarop dit besluit betrekking heeft, op commerciële basis wordt geëxploiteerd door de luchthavenbeheerder Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. Aangezien de luchthavenbeheerder de gebruikers het gebruik van deze infrastructuur in rekening zal brengen, moet deze commercieel exploiteerbaar worden geacht. Bijgevolg is de eenheid die deze infrastructuur exploiteert, ten behoeve van artikel 107, lid 1, VWEU een onderneming.

(104)

Toch zijn niet alle activiteiten van een luchthavenbeheerder noodzakelijkerwijs van economische aard (37). Het Hof van Justitie heeft verklaard dat taken waarvoor de Staat normaal gesproken verantwoordelijk is op basis van zijn overheidsmacht, niet van economische aard en niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels vallen. In een luchthaven worden activiteiten zoals luchtverkeersleiding, politie, douane, brandbestrijding en activiteiten die noodzakelijk zijn om de burgerluchtvaart te beschermen tegen wederrechtelijke daden, en de investeringen in de nodige infrastructuur en uitrusting om deze activiteiten te verrichten, doorgaans beschouwd als zijnde van niet-economische aard (38). Overheidsfinanciering van dergelijke niet-economische activiteiten vormt weliswaar geen staatssteun, maar moet strikt beperkt zijn tot compensatie voor de door die activiteiten veroorzaakte kosten en mag niet worden gebruikt om andere kosten die met een ander type van economische activiteit verband houden, te dekken (39).

(105)

Volgens de vaste rechtspraak is er immers sprake van een voordeel wanneer overheden kosten van ondernemingen overnemen die inherent zijn aan hun economische activiteiten (40). Als het daarom in een bepaald rechtssysteem normaal is dat luchthavenbeheerders de kosten van bepaalde diensten dragen, terwijl sommige luchthavenbeheerders die kosten niet hoeven te dragen, kunnen deze laatste een voordeel genieten, ook al worden de diensten op zich als niet-economisch van aard beschouwd. Daarom is het nodig om het rechtskader te bekijken waaronder een luchthavenbeheerder valt, om te beoordelen of krachtens dat rechtskader luchthavenbeheerders de kosten van sommige activiteiten moeten dragen die op zich misschien niet-economisch van aard zijn, maar inherent zijn aan de uitoefening van hun economische activiteiten.

(106)

De Commissie merkt op dat zij in het inleidingsbesluit van 2 juli 2013 niet heeft beoordeeld of luchthavenbeheerders op grond van de Poolse wetgeving de kosten moeten dragen van diensten waarvan werd aangevoerd dat ze van niet-economische aard zijn. In punt 25 van het inleidingsbesluit is uitdrukkelijk verklaard dat investeringen in gebouwen en uitrusting voor brandweer, douane, beveiligingsagenten voor de luchthaven, politie en grenswachten voor overheidstaken zijn gedaan en dus geen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (41). Zoals uitgelegd in overweging 18, is de Commissie van oordeel dat zij onder deze specifieke omstandigheden deze conclusie niet in twijfel moet trekken in haar eindbesluit.

(107)

Het in het inleidingsbesluit vermelde bedrag van […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) voor de investeringskosten in gebouwen en uitrusting die tot de overheidstaken behoren, komt uit de studie van 2012. Volgens de studie van 2012 zouden de kosten die voor overheidstaken zijn gemaakt […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) (42) belopen, terwijl er in de studie van 2011 sprake is van een bedrag van […] miljoen PLN ([…] miljoen EUR) (43).

(108)

Gelet op het bovenstaande zal de Commissie bij de beoordeling van de studies van 2010 en 2011 het deel van de investering uitsluiten dat is gedaan voor activiteiten waarvan wordt aangevoerd dat ze tot de overheidstaken behoren. Aangezien de financiering van dit deel van de investeringen niet als staatssteun wordt beschouwd, zal de Commissie de terugvordering ervan niet gelasten.

(109)

Het begrip staatssteun is van toepassing op ieder voordeel dat uit staatsmiddelen wordt bekostigd en wordt toegekend door de Staat of door instanties die hun activiteiten verrichten op grond van een overheidsmandaat (44). Voor de toepassing van artikel 107 VWEU zijn middelen van plaatselijke overheden staatsmiddelen (45). In deze zaak komen de kapitaalinjecties in Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. van de begrotingen van twee plaatselijke overheden, namelijk Gdynia en Kosakowo. De Commissie is bijgevolg van mening dat de middelen van de twee betrokken gemeenten staatsmiddelen zijn.

(110)

De Commissie acht het irrelevant of de maatregel de vormt aanneemt van een directe subsidie (geldelijke bijdrage van Gdynia en Kosakowo) of van een omzetting van een deel van de schuld van de luchthavenbeheerder aan een van zijn openbare aandeelhouders (de aan Kosakowo verschuldigde pacht) in aandelen. Pachtinkomsten maken deel uit van de financiële middelen van Kosakowo en vormen dus staatsmiddelen.

(111)

De Commissie is dus van oordeel dat het kapitaal dat in Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. is geïnjecteerd, met staatsmiddelen is bekostigd en aan de Staat toerekenbaar is.

(112)

De Commissie merkt op dat Polen enerzijds betoogt dat de kapitaalinjecties in overeenstemming zijn met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en anderzijds ook vindt dat de steun verenigbaar is, aangezien de luchthavenbeheerder zonder de overheidsfinanciering niet zou hebben geïnvesteerd.

(113)

Om te bepalen of de maatregel waar deze zaak om draait, voor Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. een voordeel oplevert dat de onderneming in normale marktomstandigheden niet zou hebben gekregen, moet de Commissie het gedrag van de openbare aandeelhouders van de luchthavenbeheerder vergelijken met dat van een particuliere investeerder in een markteconomie die zich laat leiden door rentabiliteitsvooruitzichten op langere termijn (46).

(114)

Alle eventuele positieve effecten voor de economie van de regio waarin de luchthaven gelegen is, moeten bij de beoordeling buiten beschouwing worden gelaten, aangezien het Hof heeft uiteengezet dat de relevante vraag die bij de toepassing van de studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie moet worden gesteld, is „of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectorieel beleid, een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan” (47).

(115)

Polen betoogt dat de betrokken maatregelen voor de luchthaven van Gdynia geen economisch voordeel opleveren omdat ze in overeenstemming zijn met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. Zoals beschreven in afdeling 3.1, heeft Polen ter staving hiervan de resultaten verstrekt van door PWC verrichte studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie (48). In november 2013 heeft Polen aanvullende inlichtingen verstrekt die suggereren dat nieuwe bronnen van inkomsten (namelijk de verkoop van brandstof en navigatiediensten) de NCW van het project zouden verbeteren. Op de datum van het inleidingsbesluit had Polen alleen de studie van 2012 ingediend.

(116)

Ondanks het feit dat Gdynia en Kosakowo op grond van de aandeelhoudersovereenkomst van 2011 tot 2040 in geld en anders dan in geld moesten bijdragen aan de financiering van het investeringsproject, betoogt Polen dat alleen de studie van 2012 en de latere informatie over de extra inkomstenstromen relevant zijn bij de beoordeling of de kapitaalinjecties met de interne markt verenigbaar zijn.

(117)

De Commissie zal hieronder eerst het argument van de Poolse overheid onderzoeken dat de vraag of de luchthavenbeheerder een voordeel heeft ontvangen, op basis van de studie van 2012 en latere informatie en dus niet op basis van de studies van 2010 en 2011 moet worden beoordeeld (afdeling 5.1.3.2). De Commissie zal dan beoordelen of aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie is voldaan op basis van respectievelijk de studie van 2010 (afdeling 5.1.3.3), de studie van 2011 en de studie van 2012 (afdeling 5.1.3.4).

(118)

Het Hof heeft in zijn arrest in de zaak Stardust Marine verklaard dat „[…] met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie heeft gedragen, voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat moet worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie” (49).

(119)

Bovendien heeft het Hof in de zaak EDF geoordeeld dat „[…] ramingen die na toekenning van dit voordeel zijn gemaakt, de vaststelling achteraf dat de door de betrokken lidstaat gedane investering daadwerkelijk winstgevend is geweest, of naderhand aangevoerde rechtvaardigingen voor de keuze van de gevolgde handelswijze daarentegen kunnen niet volstaan als bewijs dat deze lidstaat vóór of tegelijk met de toekenning van het voordeel een dergelijke beslissing in zijn hoedanigheid van aandeelhouder heeft genomen” (50).

(120)

Om het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie te kunnen toepassen, moet de Commissie zich verplaatsen naar de periode waarin de individuele beslissingen over de conversie van het voormalige militaire vliegveld tot een burgerluchthaven zijn genomen. De Commissie moet haar beoordeling ook baseren op de informatie en veronderstellingen die de openbare aandeelhouders ter beschikking hadden op het ogenblik waarop de beslissing over de financiële regelingen voor het investeringsproject werd genomen.

(121)

De Commissie beschouwt de studie van 2010 als de meest relevante om te bepalen of de gemeenten Gdynia en Kosakowo als een particuliere investeerder hebben gehandeld. De beoordeling of de staatsinterventie in overeenstemming is met de marktvoorwaarden moet immers gebeuren op basis van een analyse vooraf, waarbij de informatie en gegevens worden bekeken die beschikbaar waren op het ogenblik waarop over de investering werd beslist.

(122)

De Commissie merkt op dat vóór 2010 studies en voorbereidende werkzaamheden voor het betrokken investeringsproject zijn verricht. Deze omvatten het masterplan voor het investeringsproject, het milieurapport, de ontwerpdocumenten voor de algemene luchtvaartterminal, de ontwerpdocumenten voor het administratief gebouw en het brandweergebouw, gespecialiseerde luchtvaartdocumenten en andere studies. Tegen eind 2010 bedroeg de kostprijs van deze studies […] miljoen PLN ([…] EUR) (51).

(123)

Bovendien rondden de openbare aandeelhouders van de luchthavenbeheerder, volgens Polen, in 2010 de voorbereidingen voor het betrokken investeringsproject af. In hetzelfde jaar verhoogden de openbare aandeelhouders het aandelenkapitaal van de vennootschap tot 6,05 miljoen PLN (ongeveer 1,5 miljoen EUR) met het oog op de uitvoering van het investeringsproject. De hoofdinvesteringen in vaste activa (zoals de bouw van de algemene luchtvaartterminal) moesten volgens plan in 2011 van start gaan, maar startten in werkelijkheid in 2012. De Commissie is van oordeel dat alle particuliere investeerders de verwachte rentabiliteit van het project op dat ogenblik zouden hebben beoordeeld. Als het investeringsplan geen aanvaardbaar rendement aantoonde of als het op twijfelachtige veronderstellingen was gebaseerd, zou een particuliere investeerder niet met de uitvoering van het plan zijn gestart en er geen geld meer aan hebben besteed, bovenop het geld dat reeds was uitgegeven om de in overweging 122 vermelde voorbereidende werkzaamheden te bekostigen. Met betrekking tot de kapitaalinjecties stelt de Commissie vast dat op 29 juli 2010 tot de eerste belangrijke kapitaalinjectie van 4,4 miljoen PLN is beslist (waardoor het bestaande kapitaal van 1,7 miljoen PLN bijna verviervoudigde), onmiddellijk nadat de studie van 2010 op 16 juli 2010 was afgerond. Daarnaast werd de aandeelhoudersovereenkomst over de verdere verhogingen van het aandelenkapitaal van de vennootschap tot 2040 (vermeld in overweging 28) in maart 2011 (52) ondertekend (d.w.z. voordat de tweede studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie op 13 mei 2011 werd voltooid). Bovendien werden de exploitatie-overeenkomst met de militaire gebruiker van en de pachtovereenkomst voor het terrein (vermeld in overweging 27 op hetzelfde ogenblik gesloten, respectievelijk op 7 en 11 maart 2011. Kosakowo sloot ook een huurovereenkomst met het Ministerie van Financiën voor het terrein waarop het militaire vliegveld zich bevindt op 9 september 2010, enkele maanden na de studie van 2010 (zie overweging 26). Dat terrein kon enkel worden gebruikt om een nieuwe burgerluchthaven op te richten (zie de overwegingen 25 en 59).

(124)

De Commissie onderstreept ook dat Polen heeft bevestigd (53) dat de kapitaalinjectie waartoe op 29 juli 2010 werd beslist, gebaseerd was op de economische beoordeling van het project in de studie van 2010. Het is derhalve duidelijk dat de openbare aandeelhouders zich op dat ogenblik zich ondubbelzinnig aan het betrokken project hadden verbonden, waarvan de uitvoering 30 jaar in beslag zou nemen, terwijl in de aandeelhoudersovereenkomst (vermeld in overweging 28) een boetebeding was opgenomen voor het geval de partijen hun verplichtingen niet nakomen totdat het project in september 2040 voltooid is.

(125)

Tegen het ogenblik waarop de eerste bijwerking van de studie in 2011 klaar was, hadden de openbare aandeelhouders al 6,05 miljoen PLN in de vennootschap geïnjecteerd (zie tabel 3). Tegen het ogenblik waarop de tweede bijwerking van de studie in juli 2012 klaar was, hadden de openbare aandeelhouders in totaal 64,810 miljoen PLN (of ongeveer 70 % van al het geïnjecteerde kapitaal) geïnjecteerd.

(126)

Naast de hierboven beschreven kapitaalinjecties in de luchthavenbeheerder worden in de door de Poolse overheid ingediende studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in de markteconomie ook de voorspelde kapitaaluitgaven (d.w.z. kapitaaluitstromen) tot 2030 beschreven. Met name, en zoals beschreven in tabel 1, blijkt uit de studie van 2012 dat de investeringen in vaste activa in vier fasen moeten worden verdeeld. Significant is dat volgens de door Polen verstrekte inlichtingen de kapitaaluitgaven in 2012 […] miljoen PLN bedroegen (waarvan meer dan de helft al was uitgegeven nog voordat met de bijwerking van 2012 van start was gegaan). Figuur 1 toont de jaarlijkse (nominale) kapitaaluitgaven zoals die in de studie van 2012 zijn opgenomen (de uitgaven voor overheidstaken zijn echter daaruit weggelaten).

Figuur 1

Jaarlijkse kapitaaluitgaven (studie van 2012, met uitsluiting van de uitgaven voor overheidstaken)

[…]

(127)

In de studie van 2011 en in die van 2012 werden enkel de wijzigingen beoordeeld ten opzichte van de oorspronkelijke beslissing om met het investeringsproject van start te gaan, die in 2010 was genomen op basis van de studie van 2010. De twee latere studies tonen aan dat de aandeelhouders door de marktontwikkelingen werden gedreven en de omvang van het project dienovereenkomstig hebben bijgesteld (opwaarts of neerwaarts afhankelijk van het soort investering). In vergelijking met de globale beslissing om de militaire basis om te bouwen tot een burgerluchthaven, waren die wijzigingen echter onbeduidend. Figuur 2 toont de (nominale) kapitaaluitgaven zoals gepresenteerd in de studies van 2010, 2011 en 2012 (met uitsluiting van de uitgaven voor overheidstaken). Hieruit blijkt dat, hoewel de timing en de omvang van de investeringen zowel in 2011 als in 2012 werden bijgewerkt, deze wijzigingen niet aanzienlijk waren in vergelijking met de totale omvang van het project. In 2010 werden de nominale kapitaaluitgaven geraamd op ongeveer […] miljoen PLN en in 2011 steeg dit cijfer tot ongeveer […] miljoen PLN (vooral door nieuwe investeringen in wegeninfrastructuur).

Figuur 2

Kapitaaluitgaven (× 1 000 PLN) zoals voorspeld in de studies van 2010, 2011 en 2012 (met uitsluiting van de uitgaven voor overheidstaken)

[…]

(128)

In de overwegingen (122) en (127) is de Commissie van oordeel dat zij, om te beoordelen of Gdynia en Kosakowo als een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie hebben gehandeld, haar beoordeling in hoofdzaak moet baseren op de studie van 2010, zonder rekening te houden met latere ontwikkelingen en informatie waarover de openbare aandeelhouders niet beschikten op het ogenblik waarop zij hun beslissing hebben genomen om het betrokken investeringsproject uit te voeren.

(129)

Er kan worden verwacht dat een particuliere investeerder een investeringsplan in de loop van de uitvoering ervan zou aanpassen als de omstandigheden wijzigen. In deze zaak moet de Commissie echter beoordelen of een particuliere investeerder van start zou zijn gegaan met het project een militair vliegveld tot een burgerluchthaven om te bouwen. Om dat te doen, moet precies worden bepaald wanneer de voornaamste beslissing het project uit te voeren, in feite werd genomen. Uit het bewijsmateriaal in het dossier (kapitaalinjecties, de huurovereenkomst en de pachtovereenkomst) blijkt dat de belangrijkste stappen al vóór de studie van 2011 waren gezet. Omdat alle particuliere investeerders de financiële rentabiliteit van een project zouden beoordelen vóórdat zij significante middelen vastleggen of in bindende contractuele regelingen stappen, is de studie van 2010 de meest relevante analyse om te beoordelen of de investering marktconform is.

(130)

De studies van 2011 en 2012 bevatten aanpassingen ten opzichte van het oorspronkelijke investeringsplan op basis waarvan de oorspronkelijke beslissing om met het project voor de conversie van het militaire vliegveld van start te gaan, was genomen. De kapitaalinjecties die na die volgende studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie zijn gebeurd, kunnen dus niet apart worden onderzocht.

(131)

De studie van 2010 is gebaseerd op een businessplan met ramingen van de toekomstige kasstromen voor de periode 2010-2040. Op het ogenblik waarop deze studie werd verricht, verwachtte Polen dat de luchthaven vanaf 2011 algemeen luchtvaartverkeer, vanaf 2013 chartervluchten en vanaf 2015 lagekostenvluchten zou verwerken. Dit zou leiden tot een gestage toename van het aantal verwerkte passagiers van […] passagiers in 2013 tot bijna […] miljoen in 2024 en 1,753 miljoen in 2040 (zoals blijkt uit tabel 5 hieronder).

Tabel 5

In de studie van 2010 gebruikte verkeersprojecties voor de luchthaven van Gdynia (× 1 000)

(132)

De studie van 2010, zoals die door Polen is ingediend, omvat het kapitaal dat nodig is om kosten te financieren waarvan wordt aangevoerd dat ze voor overheidstaken zijn gemaakt, zonder op die kosten een bedrag te kleven. In de studie van 2011 worden die kapitaalkosten dan weer uitgesloten, zonder dat daarop een bedrag wordt gekleefd. De omvang van het investeringsproject is in wezen dezelfde in de studies van 2010 en 2011. In de studie van 2011 worden de voor overheidstaken gemaakte kosten uitgesloten, maar voor het overige verschilt die studie slechts van de studie van 2010 door een bijwerking van de gegevens over de kosten en de disconteringsvoet, de gecontroleerde kosten van de wegeninfrastructuur, het financiële resultaat van de pachtovereenkomst die Kosakowo en de luchthavenbeheerder hebben gesloten en het tijdschema van de kapitaalinjecties waarmee Kosakowo en Gdynia hebben ingestemd. Om alle vermeende kosten die voor overheidstaken zijn gemaakt, uit de berekeningen van de NCW in de studie van 2010 weg te nemen, paste de Commissie dus dezelfde methodologie toe als die welke in de studie van 2011 was toegepast om het deel van de kapitaalinvestering te bepalen dat overeenstemt met kosten die voor overheidstaken zijn gemaakt. In de studie van 2011 is met name aangegeven (54) dat […] % van de terminalkosten (voor de passagiersterminal en de algemene luchtvaartterminal) geacht wordt voor overheidstaken te zijn gemaakt, […] % van de kosten voor het polyvalente gebouw waarin de brandweer is ondergebracht, zijn gemaakt voor overheidstaken, net als alle kosten voor de omheining, toezichtsuitrusting, uitrusting voor bagagescreening, uitrusting voor luchthavenbeveiliging (in totaal […] miljoen PLN; […] miljoen EUR). Door dezelfde kapitaalkostposten uit te sluiten en hetzelfde deel van de kosten voor overheidstaken voor de verschillende gebouwen te gebruiken (omdat die cijfers zijn gebaseerd op de vloeroppervlakte in de gebouwen die beveiligingsfuncties hebben gekregen, wat tussen de twee studies niet is gewijzigd), berekende de Commissie het deel van de investeringskosten in de studie van 2010 dat met het oog op dit besluit van de toetsing aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie zou moeten worden uitgesloten, omdat ze voor overheidstaken zijn gemaakt. Die kosten belopen […] miljoen PLN (of […] miljoen EUR).

(133)

Voorts zou de vennootschap volgens de studie van 2010 op EBITDA-niveau winstgevend zijn vanaf 2018. Cumulatief gezien (d.w.z. door elk jaar de kasstromen van de jaren ervoor bij te voegen), wordt echter verwacht dat de totale verdisconteerde kasstroom over de volledige periode 2010-2040 negatief zal zijn (zoals blijkt uit figuur 3). Met andere woorden, de positieve kasstromen die vanaf 2018 worden verwacht, zijn niet groot genoeg om de heel negatieve kasstromen van de eerste investeringsperioden te compenseren. Blijkens de figuur zou de cumulatieve verdisconteerde kasstroom van het project tot 2040 negatief blijven.

Figuur 3

Verdisconteerde kasstroom (× 1 000 PLN) (studie van 2010)

[…]

Bron: studie van 2010, met uitsluiting van de uitgaven die voor overheidstaken zijn gedaan.

(134)

Na 2040 zal de waarde van de luchthavenbeheerder naar verwachting bestendig groeien, met een vrije kasstroom die met een stabiel percentage van […] % groeit. Op basis van deze veronderstelling heeft Polen de eindwaarde van de luchthavenbeheerder in 2040 berekend. De verdisconteerde eindwaarde bedraagt […] miljoen PLN. De oorspronkelijke studie van 2010 gaf een positieve eigenvermogenswaarde (55) van […] miljoen PLN (ongeveer […] miljoen EUR). Die positieve eigenvermogenswaarde valt toe te schrijven aan het verschil tussen de eindwaarde van […] miljoen PLN, die in absolute termen groter is dan de NCW van de vrije kasstroom naar het bedrijf (FCFF), die over de periode 2010-2040 op ([…]) miljoen PLN wordt geraamd. Het intern rendement van het investeringsproject werd geraamd op […] %, wat hoger is dan de verwachte kapitaalkosten van de luchthavenbeheerder ([…] %). Wanneer de uitgaven voor overheidstaken worden uitgesloten, blijft de NCW van de FCFF negatief op ([…]) miljoen PLN en wordt het project alleen winstgevend door de berekende eindwaarde van […] miljoen PLN. De positieve eigenvermogenswaarde van het project (met uitsluiting van uitgaven voor overheidstaken) is dus […] miljoen PLN (d.w.z. ongeveer […] miljoen EUR).

(135)

Het project wordt dus slechts winstgevend als wordt aangenomen dat de luchthavenbeheerder na de pachtperiode van 30 jaar de luchthaven altijd blijft exploiteren en met een stabiel percentage van […] % per jaar groeit (d.w.z. de eindwaarde (56)). Zoals gezegd in de overwegingen 25 tot en met 27, bezit de Poolse Staat het terrein waarop de luchthaven is gebouwd en dat aan Kosakowo is verhuurd voor een periode van 30 jaar tot september 2040. Kosakowo heeft vervolgens het terrein voor 30 jaar verpacht aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. Volgens de toepasselijke Poolse wet (artikelen 48 en 191 van het burgerlijk wetboek) zijn dus alle gebouwen en faciliteiten die op het verpachte eigendom zijn gebouwd en permanent met het terrein zijn verbonden, eigendom van de eigenaar van het terrein (het Ministerie van Financiën) en niet van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. of Kosakowo. In de huurovereenkomst is bepaald dat het gehuurde eigendom binnen […] na het verstrijken van de huurovereenkomst aan de eigenaar moet worden teruggeven (§ 4(16)). De huurovereenkomst voorziet niet in een eenzijdig recht om de huur na die termijn te verlengen noch in een recht op compensatie voor de investeringen in de luchthaveninfrastructuur. Daarnaast is het verre van duidelijk of op grond van algemene bepalingen van het Poolse burgerlijk recht dergelijke rechten kunnen worden ingeroepen. Voorts is in de huurovereenkomst (§ 4(11)) en in de pachtovereenkomst (§ 5(4)) bepaald dat in het geval de luchthavenbeheerder zijn economische activiteit staakt, de infrastructuur zonder compensatie aan de Staat toekomt. Het lijkt derhalve onredelijk om te vertrouwen op het precieze bedrag dat in de studie is gespecificeerd, aangezien onder de voorwaarden van de huurovereenkomst van 9 september 2010 noch de luchthavenbeheerder noch de aandeelhouders eigenaar zijn van de luchthaveninfrastructuur. De eindwaarde van de investering waarvan in de studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie is uitgegaan, is dus onbetrouwbaar en hoogstwaarschijnlijk beduidend overschat.

(136)

De Commissie stelt bovendien vast dat de belangrijkste factor voor waardecreatie van de toekomstige kasstromen van de beheerder van de luchthaven van Gdynia de verwachte inkomsten zijn, die zullen afhangen van de passagiersaantallen en van de hoogte van de door de luchtvaartmaatschappijen betaalde luchthavenheffingen. De inkomsten uit lagekosten- en chartervluchten (passagiersheffingen, landingsrechten en parkeergelden) zijn in de studie van 2010 goed voor [80-90] % van alle inkomsten in 2040 en voor een gemiddelde van [80-90] % van alle inkomsten over de volledige beoordeelde periode, d.w.z. van 2010 tot 2040. Dit is in tegenspraak met de verklaringen van Polen dat de activiteiten van de luchthaven van Gdynia die van de luchthaven van Gdansk zouden aanvullen, omdat Gdynia zich op algemene luchtvaart zou toespitsen. In feite vormen, zoals de hierboven voorgestelde gegevens aantonen, lagekosten- en chartervluchten de belangrijkste bron van inkomsten in het merendeel van de jaren waarop de prognose betrekking heeft. Zoals hieronder nader zal worden toegelicht, haalt de luchthaven van Gdansk echter ook het merendeel van haar inkomsten uit lagekosten- en chartervluchten (zie overweging 140).

(137)

Met betrekking tot de vraag bij passagiers en luchtvaartmaatschappijen merkt de Commissie op dat de luchthaven van Gdynia hetzelfde verzorgingsgebied zou hebben als de luchthaven van Gdansk, die slechts op een afstand van ongeveer 25 km van de luchthaven van Gdynia is gelegen. De luchthaven van Gdansk werd in 2012 uitgebreid om tot 5 miljoen passagiers te kunnen verwerken en een verdere uitbreiding om tot 7 miljoen passagiers te kunnen verwerken, staat in 2015 gepland. De timing voor deze uitbreiding was reeds officieel bekend in 2010, d.w.z. op het ogenblik waarop de studie van 2010 werd voorbereid (57). Bovendien werd de overheidsfinanciering voor de uitbreiding van de luchthaven van Gdansk tot een capaciteit van 5 miljoen passagiers ook aangemeld bij de Commissie op 24 september 2008 als steunmaatregel N 472/08 en op 5 februari 2009 door de Commissie goedgekeurd (58).

(138)

Polen heeft aan de Commissie meegedeeld dat het voor de luchthaven van Gdansk in 2010 opgestelde masterplan (59) in de uitbreiding van de start- en landingsbaan, de luchthavenplatformen en overige luchthaveninfrastructuur voorziet, waardoor de luchthaven van Gdansk in de toekomst meer dan 10 miljoen passagiers per jaar zou kunnen verwerken.

(139)

De Commissie merkt eveneens op dat de luchthaven van Gdansk in 2010 2,2 miljoen passagiers verwerkte (d.w.z. dat ze 45 % van haar capaciteit gebruikte, inclusief de capaciteit in aanbouw). Volgens de prognoses voor de luchthaven van Gdansk zal in 2020 slechts 50 tot 60 % van de beschikbare capaciteit worden gebruikt (60). Deze prognoses houden geen rekening met de start van de exploitatie van de luchthaven van Gdynia (d.w.z. dat er wordt verondersteld dat aan de volledige vraag uit het verzorgingsgebied door de luchthaven van Gdansk zal worden voldaan). De Commissie stelt vast dat de luchthaven van Gdansk gedurende lange tijd aan de vraag in de regio zal kunnen voldoen, namelijk minstens tot 2030, zelfs indien wordt uitgegaan van een dynamische toename van de passagiersaantallen.

(140)

Zoals hierboven aangegeven, wordt in de studie van 2010 voor de luchthaven van Gdynia verwacht dat het merendeel van de inkomsten ([80-90] % gemiddeld voor de volledige periode 2012-2040) door lagekosten- en chartermaatschappijen zal worden gegenereerd. In dit verband stelt de Commissie vast dat ook de luchthaven van Gdansk hoofdzakelijk lagekosten- en chartervluchten verwerkt. In 2010 waren de lagekosten- en chartervluchten goed voor 72 % van alle passagiers die de luchthaven van Gdansk heeft verwerkt (61).

(141)

Gezien de nabijheid van een andere gevestigde en nog niet verzadigde luchthaven die hetzelfde bedrijfsmodel hanteert en over heel wat reservecapaciteit op lange termijn beschikt, is de Commissie van oordeel dat het vermogen van de beheerder van de luchthaven van Gdynia om verkeer en passagiers aan te trekken, in grote mate zal afhangen van de hoogte van de luchthavenheffingen die hij de luchtvaartmaatschappijen in rekening zal brengen, vooral in vergelijking met zijn dichtste concurrenten.

(142)

In dit verband stelt de Commissie vast dat in de studie van 2010 wordt uitgegaan van een passagiersheffing voor charter- en lagekostenvluchten van 25 PLN/PAX (6,25 EUR) tot 2014 en van 40 PLN/PAX (10 EUR) vanaf 2015 (tot 2040). De landingsrechten voor dezelfde categorie van vluchten waren voor de volledige periode vastgesteld op 25 PLN/ton (6,25 EUR) (uitgaand van een maximaal startgewicht (maximum take-off weight, MTOW) van 70 ton), terwijl de parkeergelden op 4 PLN (1,0 EUR) per 24 uur/ton werden geraamd (bij een gemiddeld MTOW van 70 ton). Volgens de studie van 2010 waren de prijzen vastgesteld op niveaus die vergelijkbaar waren met die van andere regionale luchthavens op het ogenblik waarop de studie van 2010 werd verricht. De prijzen op de luchthaven van Gdynia werden ook vastgesteld op basis van de veronderstelling dat er geen concurrentie zou zijn van de luchthaven van Gdansk.

(143)

De Commissie stelt ook vast dat volgens het tarievenplan van de luchthaven van Gdansk de standaardheffing voor passagiers sinds 31 december 2008 48 PLN/PAX (12,0 EUR) bedraagt, de standaardlandingsrechten voor vliegtuigen van meer dan 2 ton (dus inclusief alle charter- en lagekostenvliegtuigen) 25 PLN/ton (6,25 EUR) en de parkeergelden 4,5 PLN/24uur/ton (1,25 EUR).

(144)

De Commissie constateert echter dat het tarievenplan van de luchthaven van Gdansk ook diverse kortingen en teruggaven bevat, onder andere voor lagekostenvluchten. De luchthaven van Gdansk hanteert een gunstheffing voor passagiers van 24 PLN/PAX (6 EUR) voor alle nieuwe bestemmingen (vanaf 1 januari 2004) en voor alle frequentieverhogingen met vliegtuigen met een MTOW van 50 tot 100 ton (bv. Airbus A320 en Boeing 737 en andere vliegtuigtypes die door lagekostenmaatschappijen worden gebruikt). Op de landingsrechten voor dergelijke bestemmingen geldt eveneens een korting van 50 % (d.w.z. tot 12,5 PLN/ton). De parkeergelden worden volledig kwijtgescholden als minstens zes keer per week op de bestemming wordt gevlogen. Daarnaast wordt de standaardpassagiersheffing eerst met 23 PLN verlaagd voor alle vertrekkende passagiers op binnenlandse lijnvluchten. Daarna wordt een passende korting toegepast. Rekening houdend met de kortingen en teruggaven die de luchthaven van Gdansk hanteert, is de Commissie van oordeel dat de luchthavenheffingen op de luchthaven van Gdynia gemiddeld beduidend hoger zijn dan op de gevestigde luchthaven in de buurt. Door de desbetreffende luchthavenheffingen toe te passen, zal de luchthaven van Gdynia als nieuwe speler geen beduidend verkeersvolume kunnen aantrekken, wanneer er in hetzelfde verzorgingsgebied een gevestigde luchthaven is met reservecapaciteit die lagere nettoheffingen hanteert voor nieuwe bestemmingen en frequentieverhogingen van bestaande bestemmingen. De Commissie stelt ook vast dat volgens het luchthavenheffingenplan van de luchthaven van Gdansk de kortingen tot 31 december 2028 van kracht blijven. Aangezien de studie van 2010 (gebaseerd op het toenmalige businessplan van de luchthavenbeheerder) de luchthavenheffingen als de belangrijkste bron van inkomsten voor de luchthavenbeheerder ziet, vindt de Commissie dat deze oplossing bewijst dat de studie van 2010 niet betrouwbaar en geloofwaardig genoeg is om aan te tonen dat een particuliere investeerder met het betrokken investeringsproject zou zijn doorgegaan.

(145)

Gezien het feit dat zowel de luchthaven van Gdynia als die van Gdansk zich hoofdzakelijk op lagekosten- en chartermaatschappijen zouden toespitsen, dat de luchthaven van Gdansk niet haar volledige capaciteit benut, dat de werkelijke heffingen lager zijn dan die waarvan het businessplan van de luchthaven van Gdynia uitgaat en dat de afstand tussen beide luchthavens gering is, is de Commissie eveneens van oordeel dat het verkeerd is ervan uit te gaan dat er geen prijsconcurrentie tussen de twee luchthavens zal zijn.

(146)

De Commissie stelt ook vast dat op het ogenblik waarop de studie van 2010 werd verricht, de nettoheffingen (standaardheffingen na aftrek van de geldende kortingen) op de luchthaven van Bydgoszcz (op 196 kilometer en 2 uur en 19 minuten per auto van de luchthaven van Gdynia) en op de luchthaven van Szczecin (op 296 kilometer en 4 uur en 24 minuten per auto van de luchthaven van Gdynia), de tweede en derde dichtste regionale luchthavens van Polen, beduidend lager waren (62).

(147)

Gezien het bovenstaande vindt de Commissie, rekening houdend met de nabijheid van een andere, nog niet verzadigde luchthaven met hetzelfde bedrijfsmodel, dat de luchthavenheffingen uit de studie van 2010, die hoger zijn dan die in Gdansk en in andere regionale luchthavens in de buurt, onrealistisch zijn. Rekening houdend met de concurrentiesituatie van de luchthaven van Gdynia waren de verkeersprognoses in de studie van 2010 op onrealistische veronderstellingen gebaseerd.

(148)

Er moet ook worden opgemerkt dat de studie van 2010 geen gevoeligheidsanalyse noch enige beoordeling van de aannemelijkheid van een uitkomst (zoals het meest ongunstige scenario, het meest gunstige scenario en het basisscenario) bevatte. De Commissie concludeert daarom dat het scenario dat in de studie van 2010 wordt voorgesteld, op al te optimistische veronderstellingen met betrekking tot de evolutie van de passagiersaantallen en de hoogte van de heffingen lijkt te berusten.

(149)

De Commissie heeft een aantal gevoeligheidsberekeningen uitgevoerd en merkt op dat een afname van de jaarlijkse inkomsten uit passagiersheffingen bij lagekosten- en chartervluchten met […] % (over de projectieperiode van 2010-2040) volstaat om het project onrendabel te maken ondanks de beduidende eindwaarde, die op zich onzeker is, zoals uitgelegd in overweging 135. Een dergelijke inkomstendaling zou zich kunnen voordoen als de heffingen en/of het verkeer lager uitvallen dan verondersteld. In dit verband zij opgemerkt dat de luchthavenheffingen in het businessplan dat voor de studie van 2010 is gebruikt, al […] % hoger zijn dan op de luchthaven van Gdansk (63). Het is dan ook hoogst onwaarschijnlijk dat de luchthaven van Gdynia verkeer zou kunnen aantrekken zonder een aanzienlijke korting toe te staan op de heffing van 40 PLN (10 EUR) in het businessplan. De grote gevoeligheid van de NCW voor een ogenschijnlijk minieme verlaging van de luchthavenheffingen (het resultaat van realistische veronderstellingen) doet beduidende twijfel rijzen over de geloofwaardigheid van het oorspronkelijke businessplan.

(150)

Hoewel de studie van 2010 op de op dat ogenblik beschikbare verkeersprojecties was gebaseerd en achteraf beschikbare informatie niet mag worden gebruikt om de studie rechtstreeks te beoordelen, stelt de Commissie toch vast dat die projecties in grote mate al te optimistisch waren. Uit een vergelijking van de verkeersprojecties van 2010 en 2012 blijken immers grote verschillen. Niet alleen liep de start van het project vertraging op, maar bovendien werden over de periode met een „positieve EBITDA” de verkeersprojecties in elk jaar met […] verlaagd tot […] %. Een correctie van die omvang na slechts twee jaar zonder enige beduidende wijziging van de omstandigheden vormt een nuttige controle van de zin van de oorspronkelijke veronderstellingen. Ze is een verder bewijs van het feit dat de gevoeligheidstests die door de Commissie zijn verricht (waarvan de omvang veel beperkter is in vergelijking), erop wijzen dat de veronderstellingen waarop de conclusie gebaseerd is dat het project de moeite waard was, onrealistisch waren.

Tabel 6

Vergelijking van de prognoses van de passagiersaantallen gebruikt in de studie van 2010 en in de bijwerking van 2012

(151)

Verdere gevoeligheidstests laten zien dat het project onrendabel zou worden als de totale inkomsten amper […] % per jaar lager zouden uitvallen over de volledige projectieperiode of als de inkomsten […] % lager zouden zijn en de exploitatie-uitgaven […] % hoger. De rentabiliteit van de investering is bijgevolg uiterst gevoelig voor kleine wijzigingen van de basisveronderstellingen. De Commissie vindt dergelijke wijzigingen miniem in vergelijking met de wijzigingen die in de latere studies met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie zijn aangebracht.

(152)

De Commissie merkt bovendien op dat de positieve resultaten van de studie van 2010 ook in belangrijke mate afhangen van de eindwaarde van de investering aan het einde van de periode waarop het businessplan betrekking heeft (d.w.z. in 2040). De verdisconteerde kasstroom van de vennootschap voor de periode 2010-2040 is immers negatief en bedraagt (– […] miljoen) PLN. De verdisconteerde eindwaarde op 30 juni 2010 bedraagt […] miljoen PLN.

(153)

Met betrekking tot de aan de berekeningen ten grondslag liggende veronderstellingen zij opgemerkt dat de eindwaarde gebaseerd was op veronderstellingen dat het jaarlijkse groeipercentage voor de kasstroom van de investering na 2040 bestendig […] % zou bedragen. Volgens de normale praktijk zou het groeipercentage van een onderneming niet hoger mogen zijn dan dat van de economie waarin zij actief is (d.w.z. in termen van bbp-groei). De eindwaarde wordt immers berekend op het ogenblik waarop het bedrijf naar verwachting tot volle ontwikkeling is gekomen en de periode van sterke groei van het bedrijf dus voorbij is. Aangezien de economie naar verwachting sterk groeiende ondernemingen en ondernemingen met een stabiele groei telt, zou het groeipercentage van mature bedrijven dus lager moeten liggen dan het gemiddelde groeipercentage van de economie in haar geheel. Polen heeft in zijn opmerkingen niet vermeld op welke basis het land een groeipercentage op lange termijn van […] % heeft gekozen, maar heeft wel uitgelegd dat het groeipercentage op lange termijn een nominaal groeipercentage is. Op basis van informatie van het IMF heeft de Commissie geconstateerd dat de prognoses voor reële bbp-groei in Polen die begin 2010 beschikbaar waren, aangaven dat het nominale groeipercentage van de Poolse economie zou gaan van 5,6 % in 2011 tot 6,6 % in 2015. Met een inflatie van 2,5 % kan worden verwacht dat het reële bbp 4 % zal groeien. De keuze van een nominaal groeipercentage van […] % voor de luchthaven van Gdynia zou dus op het eerste gezicht in overeenstemming kunnen worden geacht met de informatie die op dat ogenblik beschikbaar was en met de vaste praktijk om een groeipercentage te kiezen dat lager ligt dan de groei van de economie. Door echter een groeipercentage op lange termijn boven de inflatie te kiezen (die in april 2010 op 2,5 % werd geraamd), wordt in het businessplan verondersteld dat de luchthaven na 2040 jaar na jaar zou blijven groeien.

Tabel 7

Gegevens en prognoses betreffende het bbp en de inflatie beschikbaar bij het IMF in april 2010

(154)

Bovendien constateert de Commissie dat in deze zaak door de bijzonder lange projectieperiode en de grote tijdspanne tot de datum waarvoor de eindwaarde was berekend, de taak het meest geschikte groeipercentage te bepalen, des te complexer is en de onzekerheid des te groter. Bbp-groeiprognoses hebben immers maar zelden een horizon van meer dan vijf jaar, terwijl het model in deze zaak een redelijk groeipercentage voor de luchthaven moest voorspellen na een exploitatietermijn van dertig jaar. Dit geeft aan dat een voorzichtige investeerder een reeks gevoeligheidstests zou hebben ondernomen.

(155)

Het stabiele groeipercentagemodel dat in deze zaak is gebruikt om de eindwaarde te berekenen, vereist ook dat er veronderstellingen worden geformuleerd over de datum waarop het bedrijf zal beginnen groeien in een stabiel tempo dat het bestendig kan aanhouden. In de studie van 2010 was die datum op 2040 bepaald, wat een projectieperiode van dertig jaar (2010-2040) oplevert. In de bijwerking van 2012 werd de projectieperiode teruggebracht tot 18 jaar (2012-2030) en werd de eindwaarde dus berekend voor 2030. Als dezelfde tijdshorizon wordt toegepast op de studie van 2010, wordt de NCW van het project beduidend lager ([…] miljoen PLN of […] miljoen EUR).

(156)

De Commissie stelt eveneens vast dat de studie van 2012 specifiek vermeldt dat een voorzichtige investeerder rekening zou hebben gehouden met het feit dat het project een bijzonder lange tijdshorizon heeft voordat het winstgevend wordt (zie afdeling 4.10.1.2 van de studie van 2012, waarin tot de volgende conclusie wordt gekomen: „Het positieve resultaat van de netto contante waarde bewijst dat de investering in de luchthaven van Gdynia-Kosakowo interessant kan zijn voor potentiële investeerders. Voordat enige beslissing wordt genomen, moeten de investeerders echter ook rekening houden met de lange investeringshorizon die typisch is voor infrastructuurinvesteringsprojecten”).

(157)

Het project voor de conversie van de luchthaven van Gdynia-Kosakowo vergt beduidende investeringen en heeft een lange periode van negatieve kasstromen. Uit het businessplan blijkt immers dat de cumulatieve verdisconteerde kasstroom over de projectieperiode 2010-2040 negatief is (– […] miljoen PLN of – […] miljoen EUR). Volgens het businessplan haalt het project alleen positieve cijfers dankzij de verdisconteerde eindwaarde van […] miljoen PLN, zoals berekend voor 2040 en altijd daarna, uitgaande van de veronderstelling dat de luchthaven jaarlijks en bestendig daarna blijft groeien met een nominaal percentage van […] %. Zoals uitgelegd in overweging 135, lijkt het echter zo te zijn dat noch de luchthavenbeheerder noch zijn aandeelhouders eigenaar zijn van het terrein, aangezien het eigendom blijft van het Ministerie van Financiën, zodat de voor de luchthaven voorgestelde eindwaarde niet betrouwbaar is. Meer nog, ondanks de grote onzekerheden die inherent zijn aan een dergelijk langetermijnproject, bevat het businessplan geen gevoeligheidstests en verschilt het daardoor van de analyse die een voorzichtige investeerder voor een dergelijk project zou hebben uitgevoerd.

(158)

Bovendien werd in de analyse van de Commissie geconcludeerd dat het businessplan was gebaseerd op een reeks veronderstellingen die al te optimistisch en onrealistisch zijn gezien de nabijheid van de luchthaven van Gdansk, die hetzelfde bedrijfsmodel hanteert, capaciteit op overschot heeft en uitbreidingsplannen koestert. Diverse gevoeligheidstests geven aan dat de NCW van het project negatief wordt bij kleine en realistische wijzigingen van de onderliggende veronderstellingen.

(159)

Gezien het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat een particuliere investeerder op basis van de studie van 2010 niet zou hebben beslist om met het betrokken investeringsproject van start te gaan. Het besluit van de gemeenten Gdynia en Kosakowo om de conversie van het vliegveld tot een burgerluchthaven te financieren, verleent derhalve de luchthavenbeheerder een economisch voordeel dat hij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben gekregen.

(160)

De studie met betrekking tot het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie werd in mei 2011 voor het eerst bijgewerkt. Hoewel de na die studie verrichte kapitaalinjecties al vóór mei 2011 waren beloofd (zie overweging 51), heeft de Commissie ook beoordeeld of de kapitaalinjecties op basis van de informatie in deze economische studie als een afspiegeling van het gedrag van een particuliere investeerder in een markteconomie kunnen worden beschouwd. In de studie van 2011 bleven de inkomsten uit het project ongewijzigd, maar werden de kapitaaluitgaven verhoogd (zie figuur 2 met de cumulatieve investeringsuitgaven). In deze studie wordt ook rekening gehouden met de eerdere kapitaalinjecties en kapitaaluitgaven. De gewogen gemiddelde kapitaalkosten werden iets verlaagd (van […] % tot […] %) en het groeipercentage op lange termijn werd verlaagd van […] % tot […] %. Deze bijwerkingen leidden tot een beduidend lagere NCW van […] miljoen PLN (ongeveer […] EUR). Dit was te wijten aan grotere verliezen (de verdisconteerde kasstroom over de periode 2011-2030 zou – […] miljoen PLN bedragen) en de eindwaarde zou lichtjes dalen tot […] miljoen PLN.

(161)

Met betrekking tot de vraag naar passagiersvervoer en de inkomsten daaruit is de Commissie van oordeel dat de in overwegingen (136) tot en met (141) uiteengezette argumenten betreffende de concurrentiestrijd om luchtvaartmaatschappijen en passagiers tussen de luchthavens van Gdynia en Gdansk ook geldig zijn voor de beoordeling van de studie van 2011.

(162)

De Commissie merkt in het bijzonder op dat de luchthavenheffingen in de studie van 2011 even hoog zijn als in de studie van 2010.

(163)

Aangezien de luchthavens van Gdansk, Bydgoszcz en Szczecin in 2011 dezelfde tarieven hanteerden als in 2010 (inclusief dezelfde kortingen), is de beoordeling door de Commissie van de hoogte van de heffingen in de studie van 2011 voor de luchthaven van Gdynia dezelfde als voor de studie van 2010 (zie de overwegingen 141 tot en met 147).

(164)

De Commissie is van oordeel dat een particuliere investeerder in een markteconomie met een winstoogmerk geen enkele investeringsbeslissing in het betrokken project zou baseren op heffingen die beduidend hoger zijn dan de nettoheffingen die op andere Poolse regionale luchthavens worden gehanteerd (64), in het bijzonder op de luchthaven van Gdansk.

(165)

In dit verband stelt de Commissie vast dat een verlaagde luchthavenheffing die vergelijkbaar is met de luchthavenheffingen op andere regionale luchthavens in Polen (bv. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin) tot een negatieve eigenvermogenswaarde zou leiden.

(166)

De Commissie heeft een aantal gevoeligheidsberekeningen uitgevoerd en merkt op dat een afname van de jaarlijkse inkomsten uit passagiersheffingen bij lagekosten- en chartervluchten met […] % (over de prognoseperiode van 2010-2040) volstaat om het project onrendabel te maken ondanks de beduidende eindwaarde.

(167)

Verdere gevoeligheidstests suggereren dat het project onrendabel zou worden als de totale inkomsten amper […] % per jaar lager zouden zijn over de volledige projectieperiode of als de inkomsten […] % lager zouden zijn en de exploitatie-uitgaven […] % hoger. De rentabiliteit van de investering is bijgevolg uiterst gevoelig voor kleine wijzigingen van de basisveronderstellingen.

(168)

De Commissie merkt bovendien op dat de positieve resultaten van de studie van 2011 ook in belangrijke mate afhangen van de eindwaarde van de investering aan het einde van de periode waarop het businessplan betrekking heeft (d.w.z. in 2040). Zoals uitgelegd in overweging 135, is het twijfelachtig of de eindwaarde van de infrastructuur volledig of zelfs maar gedeeltelijk aan de luchthavenbeheerder en zijn aandeelhouders toekomt.

(169)

De Commissie concludeert bijgevolg dat de studie van 2011 net als de studie van 2010 op onrealistische veronderstellingen is gebaseerd, met name met betrekking tot de verkeersprojecties en de luchthavenheffingen. Ook op basis van de studie van 2011 is het besluit van de gemeenten Gdynia en Kosakowo om de conversie van het vliegveld van Gdynia-Kosakowo tot een burgerluchthaven te financieren, dus niet in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, zodat de luchthavenbeheerder daarbij een economisch voordeel is verleend dat hij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben gekregen.

(170)

Polen is van mening dat de Commissie de naleving van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie zou moeten beoordelen op basis van de studie van 2012. De Commissie stelt vast dat in de studie van 2012 rekening wordt gehouden met de eerdere kapitaalinjecties en kapitaaluitgaven. Uit de studie van 2012 blijkt dat de financiering voor Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. een positieve eigenvermogenswaarde van […] miljoen PLN (ongeveer […] miljoen EUR) oplevert voor haar aandeelhouders. Bovendien is het interne rendement van het investeringsproject van […] % hoger dan de voorspelde kapitaalkosten van de luchthavenbeheerder ([…] %) (65).

(171)

In de studie van 2012 wordt de eigenvermogenswaarde van de vennootschap met verdere investeringen ingeval de nieuwe luchthaven operationeel wordt (het „basisscenario”), vergeleken met de eigenvermogenswaarde van de vennootschap zonder verdere investeringen ingeval het investeringsproject in juni 2012 wordt stopgezet (het „nulscenario”) (66).

(172)

Deze benadering is fundamenteel gebrekkig om te beoordelen of met de conversie van het militaire vliegveld tot een burgerluchthaven staatssteun gemoeid is, omdat daarin geen rekening wordt gehouden met de beduidende hoeveelheid kapitaal die al in de luchthaven is geïnvesteerd. Het juiste nulscenario zou zijn geweest om helemaal niet met de uitvoering van het project van start te gaan. De Commissie stelt vast dat een particuliere investeerder gewoon niet in het project zou hebben geïnvesteerd, als de plannen om een nieuwe burgerluchthaven in de streek te ontwikkelen geen realistische rentabiliteitsvooruitzichten boden. Het in de studie van 2012 gedefinieerde nulscenario is bijgevolg vertekend door eerdere beslissingen die geen afspiegeling waren van het gedrag van een particuliere investeerder. Net als de vorige kapitaalinjecties, die staatssteun vormen omdat een particuliere marktinvesteerder ze niet zou hebben gedaan, vormen de latere kapitaalinjecties in hetzelfde project ook staatssteun.

(173)

De Commissie merkt op dat het basisscenario in de door Polen verstrekte studie van 2012 gebaseerd is op een businessplan dat uitgaat van toekomstige kasstromen voor de investeerders over de periode 2012-2030 (d.w.z. een periode van grote groei) (67). De voorspelde toekomstige kasstromen zijn gebaseerd op de veronderstelling dat de luchthaven in 2013 haar activiteiten zal opstarten. Op het ogenblik waarop de studie van 2012 werd verricht, verwachtte Polen dat de luchthaven ongeveer […] passagiers zou verwerken in 2014 en haar activiteiten geleidelijk zou uitbreiden tot […] passagiers in 2020 en ongeveer […] in 2028 (zie de prognose van de passagiersaantallen in tabel 8).

Tabel 8

Projecties van de passagiersaantallen voor de luchthaven van Gdynia (× 1 000)

(174)

Volgens de studie van 2012 wordt verwacht dat de luchthavenbeheerder na 2030 met een stabiel groeipercentage van […] % bestendig zal blijven groeien. Op basis van die veronderstelling heeft Polen de eindwaarde van de luchthavenbeheerder in 2030 berekend.

(175)

De Commissie stelt vast dat, net zoals in de studies van 2010 en 2011, de belangrijkste factor voor waardecreatie van de toekomstige kasstromen van de beheerder van de luchthaven van Gdynia de verwachte luchtvaartinkomsten zijn, die zullen afhangen van de passagiersaantallen en van de hoogte van de door de luchtvaartmaatschappijen betaalde luchthavenheffingen.

(176)

Met betrekking tot de verwachte evolutie van de passagiersaantallen betoogt Polen dat de vraag naar luchtvervoersdiensten voor passagiers in de loop der tijd en met de verwachte groei van het Poolse bbp en de ontwikkeling van de regio zal toenemen. Polen is daarom van mening dat de verkeersprojecties conservatief zijn en dat het reële verkeer hoger kan uitvallen dan verwacht. Volgens Polen voorziet de bijwerking van de verkeersprognose voor de regio van maart 2013 in meer verkeer dan de studie van 2012.

(177)

Polen betoogt dat in het businessplan wordt voorspeld dat de luchthaven van Gdynia minder dan […] % van het passagiersverkeer van de regio zou verwerken. Bovendien laat de ontwikkeling van de markt voor luchtdiensten van Pommeren volgens Polen ruimte voor een bijkomende kleine luchthaven die de dienstverlening op de luchthaven van Gdansk aanvult.

(178)

Met betrekking tot de vraag naar passagiersvervoer en de inkomsten daaruit is de Commissie van oordeel dat in de overwegingen 136 tot en met 147 en 161 tot en met 165 uiteengezette argumenten voor de studies van 2010 en 2011 ook geldig zijn voor de beoordeling van de studie van 2012.

(179)

De Commissie is van oordeel dat een particuliere investeerder in een markteconomie niet zou beslissen om hogere heffingen te hanteren op grond van de veronderstelling dat de heffingen op de luchthaven van Gdansk op lange termijn zullen stijgen. In dit opzicht merkt de Commissie op dat het tarievenplan op de luchthaven van Gdansk erin voorziet dat er tot 2028 kortingen zullen worden toegekend (d.w.z. gedurende een periode die slechts twee jaar korter is dan die in het businessplan voor de studie van 2012). Ook al zouden de luchthavenheffingen op de luchthaven van Gdansk na 2028 stijgen, is de Commissie op basis hiervan van mening dat de voorspelde gemiddelde luchthavenheffingen over de looptijd van het businessplan (namelijk tot 2030) hoger blijven dan het gemiddelde niveau op de concurrerende luchthaven.

(180)

Polen heeft bevestigd dat in de studie van 2012 rekening is gehouden met exploitatiekosten verbonden aan de militaire activiteiten op de luchthaven. Er wordt verwacht dat de Staat deze kosten zal vergoeden. Polen heeft eveneens bevestigd dat er nog geen formele overeenkomst is bereikt over het delen van de kosten (exploitatie- en investeringskosten) tussen de luchthaven van Gdynia en de militaire gebruiker.

(181)

De Commissie is van oordeel dat een particuliere investeerder in een markteconomie zijn beoordeling louter op resultaten zou baseren die op het ogenblik van de investeringsbeslissing te voorzien zijn. De Commissie is daarom van oordeel dat geen rekening mag worden gehouden met de mogelijke kostendaling door het delen van kosten met de militaire gebruiker van de luchthaven (en de impact op de totale kosten en inkomsten van de luchthaven) wanneer de investering aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie wordt getoetst. In de studie van 2012 wordt immers geen bedrag gekleefd op de kostendalingen die dit voor de luchthavenbeheerder zou kunnen opleveren.

(182)

Net zoals in de studie van 2010 is de totale verdisconteerde kasstroom voor het project over de periode 2012-2030 negatief, zoals blijkt uit figuur 4. De luchthaven zal in 2020 positieve kasstromen beginnen genereren, maar de lange investeringstermijn betekent dat de cumulatieve kasstroom, in verdisconteerde termen, over de projectieperiode negatief zou blijven.

Figuur 4

Cumulatieve verdisconteerde kasstroom (in PLN) in de studie van 2010 (met uitsluiting van de uitgaven voor overheidstaken)

[…]

(183)

De Commissie concludeert bijgevolg dat de studie van 2012 niet kan worden beschouwd als de juiste test om te beoordelen of het besluit van de gemeenten Gdynia en Kosakowo om de conversie van het vliegveld van Gdynia tot een burgerluchthaven te financieren, aan het beginsel van een particuliere investeerder in een markteconomie voldoet. Toen de studie van 2012 werd verricht, waren de investeringsbeslissingen van de aandeelhouders al genomen. De Commissie is ook van oordeel dat de kapitaalinjecties die na de studie van 2012 zijn verricht, niet als autonome, apart genomen investeringsbeslissingen kunnen worden beschouwd, aangezien ze betrekking hebben op hetzelfde investeringsproject, waarvan de openbare aandeelhouders ten laatste in 2010 met de uitvoering zijn gestart; in de studie van 2012 gaat het enkel om aanpassingen of wijzigingen van het oorspronkelijke project.

(184)

De Commissie is ook van oordeel dat, wanneer wordt nagegaan of de investering strookt met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, geen rekening mag worden gehouden met de wijzigingen van het investeringsplan om extra inkomsten te genereren uit de verkoop van brandstof door de luchthaven (zonder externe exploitant) en het aanbieden van navigatiediensten. Polen heeft bevestigd dat die mogelijke extra bronnen van inkomsten noch in de studie van 2010, noch in de studie van 2011 noch in de studie van 2012 met betrekking tot de luchthaven van Gdynia waren opgenomen, omdat op het ogenblik waarop die studies werden verricht, de openbare aandeelhouders en de onderneming zo onzeker waren over het verkrijgen van alle nodige vergunningen en concessies dat zij die inkomsten niet in hun eigen projecties opnamen (zelfs niet als optimistisch scenario). Aangezien het op het ogenblik waarop de studies werden verricht, onwaarschijnlijk was dat de vereiste vergunningen en concessies zouden worden verkregen, kan de Commissie er retroactief geen rekening mee houden.

(185)

De overheidsfinanciering van Gdynia en Kosakowo voor de luchthavenbeheerder is niet in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. De Commissie is daarom van oordeel dat de betrokken maatregel Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. een economisch voordeel verleent dat zij onder normale marktomstandigheden niet zou hebben gehad.

(186)

Artikel 107, lid 1, VWEU schrijft voor dat wil een maatregel als staatssteun worden aangemerkt, deze „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” moet begunstigen. De Commissie stelt vast dat in deze zaak de kapitaalinjecties enkel Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. betreffen. Ze zijn dus selectief in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(187)

Wanneer door een lidstaat verstrekte steun de positie van een onderneming versterkt in vergelijking met andere ondernemingen die concurreren op de interne markt, moet ervan worden uitgegaan dat de steun deze laatsten ongunstig beïnvloedt (68). Het economische voordeel dat de betrokken maatregel versterkt de economische positie van de luchthavenbeheerder, aangezien hij zijn activiteiten zal kunnen opstarten zonder de bijbehorende investerings- en exploitatiekosten te moeten dragen.

(188)

Zoals beoordeeld in afdeling 5.1.1, is de exploitatie van een luchthaven een economische activiteit. Er is sprake van mededinging, enerzijds tussen luchthavens om luchtvaartmaatschappijen en het bijbehorende luchtverkeer (passagiers en vracht) aan te trekken, en anderzijds tussen luchthavenbeheerders, die onderling kunnen concurreren om met het beheer van een bepaalde luchthaven te worden belast. Daarnaast benadrukt de Commissie, vooral met betrekking tot lagekostenmaatschappijen, dat tussen luchthavens in verschillende verzorgingsgebieden en in verschillende lidstaten ook concurrentie kan bestaan om die luchtvaartmaatschappijen aan te trekken. De Commissie stelt vast dat de luchthaven van Gdynia tot 2020 ongeveer […] 000 passagiers en in 2030 tot 1 miljoen passagiers zal verwerken.

(189)

Zoals gezegd in punt 40 van de richtsnoeren in de luchtvaartsector van 2005, kunnen ook kleine luchthavens niet van het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, VWEU worden uitgesloten, omdat ze met andere kleine luchthavens concurreren om met name lagekosten- en charterverkeer aan te trekken. De Commissie is van oordeel dat de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen worden beïnvloed.

(190)

Op grond van de in overwegingen 187 tot en met 189 geformuleerde argumenten versterkt het aan de beheerder van de luchthaven van Gdynia verleende economische voordeel zijn positie ten opzichte van zijn concurrenten op de Uniemarkt van aanbieders van luchthavendiensten. Bijgevolg vervalst de onderzochte overheidsfinanciering de mededinging of dreigt ze die te vervalsen en beïnvloedt ze het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig.

(191)

Op grond van de in overwegingen 101 tot en met 190 geformuleerde argumenten is de Commissie van oordeel dat de kapitaalinjecties in Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Aangezien de financiering al aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. ter beschikking was gesteld, is de Commissie ook van oordeel dat Polen verzuimd heeft om het verbod van artikel 108, lid 3, VWEU na te leven (69).

(192)

De Commissie heeft onderzocht of de betrokken steun verenigbaar kan worden geacht met de interne markt. Zoals hierboven beschreven, bestaat de steun uit de financiering van de investeringskosten verbonden aan de opstart van de luchthaven van Gdynia en van de exploitatieverliezen tijdens de eerste jaren van exploitatie van de luchthaven (d.w.z. tot en met 2019, volgens zowel de studie van 2010 als de studie van 2012).

(193)

Artikel 107, lid 3, VWEU voorziet in een aantal uitzonderingen op de algemene regel van artikel 107, lid 1, VWEU die stelt dat staatssteun onverenigbaar is met de interne markt. De betrokken steun kan worden beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, waarin is bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(194)

In dit verband bieden de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 en de richtsnoeren inzake staatssteun voor luchthavens en luchtvaartmaatschappijen van 31 maart 2014 (hierna „de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014” genoemd) (70) een kader om te beoordelen of steun voor luchthavens verenigbaar kan worden verklaard overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.

(195)

Volgens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 geldt de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (71) voor onrechtmatige investeringssteun voor luchthavens. In dit verband zal de Commissie, als de onrechtmatige investeringgssteun vóór 4 april 2014 werd verleend, de verenigbaarheidsregels toepassen die van kracht waren op het ogenblik waarop de onrechtmatige investeringssteun werd verleend. De Commissie zal dus de in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 vastgestelde beginselen toepassen op onrechtmatige investeringssteun die vóór 4 april 2014 aan luchthavens is verleend (72).

(196)

Volgens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 dienen de bepalingen van de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatige staatssteun niet te gelden voor lopende zaken van onrechtmatige exploitatiesteun aan luchthavens die vóór 4 april 2014 is verleend. De Commissie zal in plaats daarvan de in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 vastgestelde beginselen toepassen op alle zaken met betrekking tot exploitatiesteun (lopende aanmeldingen en onrechtmatige niet-aangemelde steun) aan luchthavens, zelfs als de steun vóór 4 april 2014 werd verleend (73).

(197)

De kapitaalinjecties vormen onrechtmatige staatssteun aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o., die vóór 4 april 2014 werd verleend (zie overweging 191).

(198)

Gelet op de bepalingen van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, waarnaar in de overwegingen (196) en (197) wordt verwezen, moet de Commissie bepalen of de betrokken maatregel onrechtmatige investerings- of exploitatiesteun vormt.

(199)

In punt 25, 18), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 wordt investeringssteun gedefinieerd als „steun voor de financiering van vaste activa, met name om de financieringskloof voor de kapitaalkosten te dichten”.

(200)

Exploitatiesteun is dan weer steun om het verschil tussen de inkomsten en de exploitatiekosten van een luchthaven te dekken, dat wil zeggen „de onderliggende kosten (…) ten aanzien van het verrichten van luchthavendiensten, die kostencategorieën omvatten zoals personeelskosten, kosten van uitbestede diensten, communicatie, afvalinzameling, energie, onderhoud, huur en administratie, maar met uitsluiting van de kapitaalkosten, marketingsteun of andere stimuleringsregelingen die de luchthaven aan luchtvaartmaatschappijen geeft, en kosten van taken die tot de overheidstaken behoren” (74).

(201)

Gelet op die definities moet de staatssteun ten gunste van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. als investeringssteun worden beschouwd, voor zover hij bestemd was om vaste activa te financieren. Het deel van de jaarlijkse kapitaalinjecties dat de verliezen dekt van de luchthavenbeheerder die nog niet in de EBITDA zijn opgenomen (d.w.z. de jaarlijkse waardeverminderingen van activa, kosten van financiering, enz.), minus de kosten voor overheidstaken zoals vastgesteld in de overwegingen 102 tot en met 107, vormt ook investeringssteun.

(202)

Het deel van de jaarlijkse kapitaalinjecties dat werd gebruikt om de jaarlijkse exploitatieverliezen (75) van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. te dekken, minus de in de EBITDA opgenomen kosten die geacht worden te zijn gemaakt voor overheidstaken zoals vastgesteld in de overwegingen 102 tot en met 107, vormt daarentegen exploitatiesteun ten gunste van de luchthavenbeheerder.

(203)

Staatssteun voor de financiering van luchthaveninfrastructuur is verenigbaar met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als deze aan de voorwaarden van punt 61 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 voldoet:

(204)

Daarnaast moet staatssteun aan luchthavens, zoals alle andere staatssteunmaatregelen, om verenigbaar te zijn met de interne markt een stimulerend effect hebben, nodig zijn en in verhouding staan tot het gestelde doel.

(205)

Polen is van mening dat de overheidsfinanciering van het conversieproject voor het vliegveld van Gdynia aan alle criteria voor investeringssteun van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 voldoet.

(206)

De Commissie stelt vast dat Pommeren al efficiënt wordt bediend door de luchthaven van Gdansk, die op slechts circa 25 km van de geplande nieuwe luchthaven is gelegen.

(207)

De luchthaven van Gdansk ligt vlak naast de driestedenringweg, die een onderdeel vormt van de autoweg S6 die Gdynia, Sopot en Gdansk aandoet en de meeste inwoners van Pommeren vlotte toegang tot de luchthaven biedt. Zelfs voor de inwoners van Gdynia zou de bouw van een nieuwe luchthaven op zich geen substantiële verbetering van de connectiviteit met zich meebrengen, aangezien zowel de luchthaven van Gdynia als die van Gdansk vanuit het centrum van Gdynia in ongeveer 20-25 minuten per auto kan worden bereikt.

(208)

De Commissie merkt ook op dat dankzij de driestedenspoorlijn die momenteel met medefinanciering uit de structuurfondsen van de Europese Unie wordt aangelegd, de inwoners van zowel Gdansk als Gdynia in ongeveer 25 minuten rechtstreeks vanuit het centrum van hun stad naar de luchthaven van Gdansk zullen kunnen reizen. De driestedenspoorlijn zal ook mensen uit andere delen van Pommeren een directe of indirecte spoorverbinding met de luchthaven van Gdansk bieden.

(209)

De Commissie merkt ook op dat de luchthaven van Gdansk momenteel 5 miljoen passagiers per jaar kan verwerken, terwijl de reële passagiersaantallen van 2010 tot 2013 de volgende waren: 2010 — 2,2 miljoen, 2011 — 2,5 miljoen, 2012 — 2,9 miljoen, 2013 — 2,8 miljoen. De Commissie stelt ook vast dat de luchthaven van Gdansk momenteel wordt uitgebreid om 7 miljoen passagiers per jaar te kunnen verwerken. Deze investering moet in 2015 voltooid zijn.

(210)

Daarnaast zal, volgens de door Polen verstrekte verkeersprognose voor Pommeren die is gebruikt om de studie van 2012 op te stellen, de totale vraag in de regio gelijk zijn aan […] miljoen passagiers per jaar […].

Tabel 9

Verkeersprojecties voor Pommeren (in miljoenen)

(211)

De Commissie merkt eveneens op dat, volgens de door Polen verstrekte inlichtingen, het masterplan voor de luchthaven van Gdansk voorziet in een verdere uitbreiding van de luchthaven zodat deze meer dan 10 miljoen passagiers per jaar zou kunnen verwerken. Afhankelijk van de evolutie van het verkeer kan in de toekomst bijgevolg worden beslist om de capaciteit van de luchthaven van Gdansk tot meer dan 7 miljoen uit te breiden.

(212)

Volgens Polen blijkt uit de bijgewerkte prognose (opgesteld in maart 2013) dat de vraag in het verzorgingsgebied naar verwachting groter zal zijn dan de verkeersprojecties in 2012. Volgens de gewijzigde projecties zal de vraag in het verzorgingsgebied in 2030 gelijk zijn aan ongeveer 9 miljoen passagiers. Zelfs uit deze prognose blijkt echter dat de luchthaven van Gdansk alleen in staat zou zijn om, zonder verdere investeringen, minstens tot in 2025 aan de vraag uit de regio te voldoen (op basis van de in overweging 63 beschreven aangepaste verkeersprognoses).

(213)

Voorts is volgens de door Polen verstrekte inlichtingen de huidige capaciteit van de start- en landingsbanen op de luchthaven van Gdansk voldoende voor 40-44 bewegingen per uur, terwijl er momenteel gemiddeld 4,7 bewegingen per uur plaatsvinden.

(214)

Op basis van door Polen verstrekte inlichtingen (zie de overwegingen 209 tot en met 213) merkt de Commissie op dat de komende jaren slechts 50-60 % van de capaciteit van de luchthaven van Gdansk zal worden gebruikt. Bijgevolg zal de luchthaven van Gdansk, ook al nemen de passagiersaantallen snel toe, lange tijd in staat zijn om aan de vraag van luchtvaartmaatschappijen en passagiers te voldoen.

(215)

De Commissie merkt verder op dat de luchthaven van Gdansk meer dan veertig binnenlandse en buitenlandse bestemmingen aanbiedt (zowel rechtstreekse vluchten als vluchten naar hubs zoals Frankfurt, München, Warschau en Kopenhagen).

(216)

Zoals vermeld in overweging 78, betoogt Polen enerzijds dat de ruimte om de capaciteit op de luchthaven van Gdansk uit te bereiden, om stedenbouwkundige en milieuredenen beperkt is. Anderzijds betoogt Polen ook dat er geen beperkingen zijn voor capaciteitsuitbreidingen op de luchthaven van Gdansk. Aangezien de argumenten betreffende de beperkingen van de capaciteitsuitbreidingen elkaar tegenspreken en zelfs niet worden gestaafd, is de Commissie van oordeel dat zij haar beoordeling er niet op kan stoelen.

(217)

Gezien de momenteel onbenutte capaciteit op de luchthaven van Gdansk, die voor lange tijd niet ten volle zal worden benut, en het plan om de capaciteit van die luchthaven verder uit te breiden indien dit op langere termijn nodig blijkt, gelooft de Commissie niet dat de bouw van een andere luchthaven in Pommeren aan de ontwikkeling van de regio zou bijdragen. De Commissie merkt bovendien op dat Pommeren nu al over goede verbindingen beschikt dankzij de luchthaven van Gdansk en dat een nieuwe luchthaven de verbindingen met deze regio niet zal verbeteren.

(218)

De Commissie stelt ook vast dat het bedrijfsmodel voor de luchthaven van Gdynia suggereert dat deze met de luchthaven van Gdansk in concurrentie zou treden op de markt van de lagekostenmaatschappijen, chartermaatschappijen en algemene luchtvaart. De bouw van een nieuwe luchthaven om als back-up en noodluchthaven te dienen, kan de omvang van de investeringen op de luchthaven van Gdynia evenmin rechtvaardigen.

(219)

Zoals vermeld in overweging 77, verwijst Polen naar de „Strategie voor regionale transportontwikkeling in Pommeren 2007-2020”, waarin volgens Polen de noodzaak is erkend om een hub van luchthavens te bouwen die nauw samenwerken om Pommeren te bedienen.

(220)

De Commissie merkt echter op dat de „Strategie voor regionale transportontwikkeling in Pommeren 2007-2020” slechts de mogelijke strategische richtingen voorstelt waarin het vervoer in de regio kan of zou moeten worden ontwikkeld. De conclusies over de luchthaven van Gdynia zijn erg algemeen. Bovendien zijn in het document geen uitvoeringsstappen uiteengezet om ervoor te zorgen dat de luchthaven van Gdynia voor burgerluchtvaart kan worden gebruikt. Evenmin worden in het document verplichtingen met betrekking tot die doelstelling opgelegd. In het document wordt daarentegen onderstreept dat „plannen voor de ontwikkeling van commerciële activiteiten op de luchthavens Gdynia-Kosakowo of Slupsk Redzikowo in de eerste plaats zouden moeten gericht zijn op capaciteit die economisch levensvatbaar is en aan bestaande vraag voldoet, en op de mogelijkheid vracht te behandelen waar dat winstgevend is”.

(221)

Ook de intentieverklaring die op 29 april 2005 door het Ministerie van Landsverdediging, het Ministerie van Vervoer, de luchthaven van Gdansk en verschillende regionale overheden is ondertekend (vermeld in overweging 21 van dit besluit) is erg algemeen, aangezien daarin enkel de intentie is uitgedrukt burgerluchtvaart in te voeren op het militaire vliegveld in Kosakowo.

(222)

De Commissie merkt ook op dat de gouverneur van de provincie Pommeren samen met de burgemeesters van Gdansk en Sopot (twee van de drie grootste steden in de regio en aandeelhouders van de luchthaven in Gdansk) na de vaststelling van Besluit 2014/883/EU een schriftelijke verklaring deden. Daarin verklaarden zij dat zij de intentieverklaring van 29 april 2005 niet hadden ondertekend met de intentie de bouw van een nieuwe luchthaven in Gdynia te starten. Volgens de verklaring was de intentieverklaring enkel ondertekend om de infrastructuur van het bestaande militaire vliegveld te vrijwaren zodat het in de toekomst met de luchthaven van Gdansk zou kunnen samenwerken. In die context kon de luchthaven van Gdynia enkel algemeen burgerluchtvaartverkeer bedienen.

(223)

De plaatselijke overheden onderstreepten ook dat het besluit om de luchthaven van Gdynia op te richten, een onafhankelijk besluit van Gdynia en Kosakowo was, die herhaaldelijk ervan werden geïnformeerd dat deze investering economisch niet gerechtvaardigd was.

(224)

In een brief van 6 augustus 2013 kondigde Polen aan dat de aandeelhouders in de luchthaven van Gdansk (waaronder Gdynia) op 30 juli 2013 (d.w.z. na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure) hadden besloten een werkgroep op te richten om de mogelijke scenario's voor samenwerking tussen de luchthavens van Gdynia en Gdansk te analyseren. In een brief van 30 oktober 2013 (die op 4 november 2013 aan de Commissie werd meegedeeld) meldde de burgemeester van Gdynia dat de werkgroep de aandeelhouders van de luchthaven van Gdansk had aanbevolen de twee Pommerse luchthavens te fuseren (door een overname van de luchthaven van Gdynia door de luchthaven van Gdansk). De burgemeester deelde ook mee dat de analyse van de details van een dergelijke fusie nog aan de gang was.

(225)

Volgens de Commissie was de oprichting van de werkgroep enkel ingegeven door de inleiding van de formele onderzoeksprocedure en kan die niet worden gezien als bewijs van de uitvoering van een regionale vervoersstrategie. Tevens moet worden onderstreept dat de Commissie niet werd ingelicht over vroegere of latere maatregelen met betrekking tot samenwerking tussen de twee Pommerse luchthavens. De Commissie merkt ook op dat samenwerking tussen de luchthaven van Gdynia en de luchthaven van Gdansk in het kader van een hub niet zou wegnemen dat er sprake is van een verdubbeling van infrastructuur die niet aan werkelijke behoeften op vervoersgebied voldoet.

(226)

In het licht van het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de investering in de luchthaven van Gdynia louter zal leiden tot een verdubbeling van de infrastructuur in de regio, wat niet beantwoordt aan een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang.

(227)

Zoals gesteld in overwegingen 206 tot en met 226 is de Commissie van oordeel dat het verzorgingsgebied van de luchthaven van Gdynia momenteel efficiënt wordt bediend door de luchthaven van Gdansk en dat dit ook in de toekomst het geval zal blijven. Daarnaast zouden beide luchthavens een vergelijkbaar bedrijfsmodel nastreven en zich hoofdzakelijk op lagekosten- en chartervluchten toespitsen.

(228)

Gezien het gebrek aan een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang is de Commissie van oordeel dat de infrastructuur niet nodig en in verhouding tot een doel van gemeenschappelijk belang kan worden geacht (zie ook overweging 226).

(229)

Zoals reeds gesteld onder i), ligt de luchthaven van Gdynia op slechts circa 25 km van de bestaande luchthaven van Gdansk en hebben de twee luchthavens hetzelfde verzorgingsgebied en een vergelijkbaar bedrijfsmodel.

(230)

Op de luchthaven van Gdansk wordt momenteel minder dan 60 % van de beschikbare capaciteit benut. Gezien de huidige investeringen volstaat de luchthaven van Gdansk om minstens tot in 2025-2028 aan de vraag in de regio te voldoen, afhankelijk van de gebruikte prognoses, en is verdere uitbreiding van de luchthaven haalbaar.

(231)

De Commissie constateert eveneens dat het businessplan voor de luchthaven van Gdynia aangeeft dat de luchthaven ongeveer [80-90] % van haar inkomsten uit lagekosten- en chartervluchten zou halen. Dit betekent dat ze zich zou toespitsen op de markten die de kernactiviteiten van de luchthaven van Gdansk vormen.

(232)

In dit verband stelt de Commissie ook vast dat Polen geen bewijs heeft geleverd van een eventuele samenwerking tussen beide luchthavens (zie ook de overwegingen 224 en 225).

(233)

De plannen om inkomsten uit andere luchtvaart- en niet-luchtvaartactiviteiten (productie en diensten) te genereren, zouden op zichzelf evenmin voldoende zijn om de hoge exploitatiekosten te dekken die verbonden zijn aan de uitbating van de luchthaven van Gdynia.

(234)

De Commissie is daarom van oordeel dat de luchthaven van Gdynia onvoldoende gebruiksmogelijkheden op middellange termijn biedt.

(235)

Polen heeft bevestigd dat alle potentiële gebruikers gelijk en zonder discriminatie toegang zouden hebben tot de luchthaveninfrastructuur zonder enige commercieel ongerechtvaardigde discriminatie.

(236)

De Commissie stelt vast dat Polen geen enkel bewijs heeft geleverd dat de luchthavens van Gdynia en Gdansk als luchtvaarthub zouden samenwerken. Volgens de logica zouden de twee luchthavens eigenlijk met elkaar in concurrentie moeten treden om in wezen dezelfde passagiers aan te trekken.

(237)

De Commissie constateert ook dat het businessplan van de luchthaven van Gdynia (waarin ongeveer [80-90] % van de inkomsten uit lagekosten- en chartervluchten afkomstig is) en de omvang van de investering (bv. een terminal met een capaciteit van 0,5 miljoen passagiers per jaar die in de toekomst zal worden uitgebreid) het argument niet staven dat de luchthaven van Gdynia zich zou toespitsen op algemeen luchtvaartverkeer en alleen of hoofdzakelijk diensten aan de sector van de algemene luchtvaart zou aanbieden.

(238)

Gezien het bovenstaande en het feit dat beide luchthavens zich op lagekosten- en chartervluchten zouden toespitsen, is de Commissie van oordeel dat de steun bestemd is voor een luchthaven die rechtstreeks zou concurreren met een andere luchthaven in hetzelfde verzorgingsgebied, zonder dat er enige vraag is naar luchthavendiensten waaraan de bestaande luchthaven niet kan voldoen.

(239)

De Commissie is daarom van oordeel dat de betrokken steun het handelsverkeer ongunstig zou beïnvloeden in een mate die strijdig is met het gemeenschappelijk belang. Deze conclusie wordt versterkt door het gebrek aan een doel van gemeenschappelijk belang dat met de steun zou moeten worden bereikt.

(240)

Op grond van de door Polen verstrekte gegevens is de Commissie van oordeel dat de investeringskosten lager kunnen zijn dan voor de bouw van andere vergelijkbare regionale luchthavens in Polen. Dit is hoofdzakelijk te danken aan het gebruik van bestaande infrastructuur op het militaire vliegveld. Daarnaast betoogt Polen dat de luchthavenbeheerder de investering zonder de steun niet zou doen.

(241)

De Commissie stelt verder vast dat de lange tijd die dit soort investering nodig heeft om het break-evenpunt te bereiken, betekent dat overheidsfinanciering nodig kan zijn om het gedrag van de begunstigde zo te wijzigen dat hij met de investering doorgaat. Aangezien de verwachte rentabiliteit van het investeringsproject niet kan worden vastgesteld (zie overweging 185) en een particuliere investeerder in de markteconomie niet zou doorgaan met een dergelijk project, is het bovendien inderdaad waarschijnlijk dat de steun het gedrag van de luchthavenbeheerder wijzigt.

(242)

Bij gebrek aan een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang concludeert de Commissie dat de steun niet als nodig en in verhouding tot dat doel kan worden beschouwd.

(243)

De Commissie is bijgevolg van oordeel dat de investeringssteun door Gdynia en Kosakowo ten gunste van Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. niet voldoet aan de vereisten van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 en niet als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.

(244)

De Commissie baseerde haar beoordeling van de exploitatiesteun in overweging 227 van Besluit 2014/883/EU op de vaststelling dat „het toekennen van exploitatiesteun om de exploitatie te verzekeren van een investeringsproject dat onverenigbare investeringssteun geniet, inherent onverenigbaar is met de interne markt”. Zonder de onverenigbare investeringssteun zou de luchthaven van Gdynia niet bestaan, aangezien zij volledig door die steun gefinancierd is, en exploitatiesteun kan niet voor niet-bestaande luchthaveninfrastructuur worden verleend.

(245)

Die conclusie op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 geldt evenzeer op grond van de richtsnoeren luchthavensteun van 2014 en volstaat om vast te stellen dat de exploitatiesteun aan de luchthavenbeheerder onverenigbaar is met de interne markt.

(246)

Bovendien is duidelijk niet voldaan aan de eerste verenigbaarheidsvoorwaarde die in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 is vastgesteld, volgens welke exploitatiesteun verenigbaar kan worden geacht indien hij bijdraagt aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang, namelijk de mobiliteit van burgers in de Unie verbeteren en regio's beter helpen te ontsluiten of regionale ontwikkeling faciliteren, indien de betrokken exploitatiesteun erop gericht is de werking van een luchthaven te waarborgen die uitsluitend is gebouwd met investeringssteun die onverenigbaar is met de interne markt.

(247)

De Commissie is dan ook van oordeel dat de overwegingen 203 en volgende (waaruit blijkt dat de aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. verleende investeringssteun vanwege de verdubbeling van luchthaveninfrastructuur niet voldoet aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang en dus op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 onverenigbaar is met de interne markt) ook aantonen dat de aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. verleende exploitatiesteun even onverenigbaar is met de interne markt, wat ook al in Besluit 2014/883/EU was geconcludeerd. De aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. verleende exploitatiesteun zal (net als de investeringssteun) louter leiden tot een verdubbeling van luchthaveninfrastructuur in een regio die al goed bediend lijkt te zijn door een luchthaven zonder congestie, en draagt dus niet bij tot een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang.

(248)

Voor de volledigheid merkt de Commissie op dat hetzelfde zou worden geconcludeerd als de exploitatiesteun zou moeten worden getoetst aan de regels inzake regionale steun die door Polen worden aangevoerd. In dat geval zou de Commissie rekening moeten houden met het feit dat de luchthaven van Gdynia zich in een achtergesteld gebied bevindt waarop de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU van toepassing is, waarbij de Commissie zou moeten beoordelen of de betrokken exploitatiesteun conform de richtsnoeren regionale steun verenigbaar kan worden geacht.

(249)

Volgens punt 76 van de richtsnoeren regionale steun kan exploitatiesteun worden toegestaan in gebieden die uit hoofde van de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU in aanmerking komen mits: i) deze steun door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan is gerechtvaardigd en ii) de hoogte ervan tot de te verhelpen handicaps in verhouding staat.

(250)

Polen is van mening dat de exploitatiesteun met punt 76 van de richtsnoeren regionale steun verenigbaar is (zie de overwegingen 95 tot en met 97).

(251)

Aangezien Pommeren al door de luchthaven van Gdansk wordt bediend en de nieuwe luchthaven de verbindingen met deze regio niet zal verbeteren, zou de Commissie niet kunnen besluiten dat de steun aan de regionale ontwikkeling zou bijdragen.

(252)

De Commissie is bijgevolg van oordeel dat de exploitatiesteun niet als in verhouding tot de te verhelpen handicaps kan worden beschouwd, omdat Pommeren op het gebied van verbindingen geen handicaps blijkt te hebben.

(253)

Daarnaast zou de Commissie zich op het standpunt stellen dat de beoordeelde exploitatiesteun is toegewezen om een vooraf bepaald geheel van uitgaven te financieren. Gezien de beoordeling van de Commissie van het businessplan voor de luchthaven van Gdynia en haar beoordeling van de hoogte van de verwachte inkomsten en kosten in afdeling 5.1.3, kan echter niet worden besloten dat de steun tot een noodzakelijk minimum zou zijn beperkt en evenmin dat deze van tijdelijke aard zou zijn en geleidelijk zou afnemen. Gezien de onzekerheden betreffende de verwachte rentabiliteit van de luchthavenbeheerder (zie het antwoord op de vraag of er sprake is van staatssteun) kan in het bijzonder de tijdelijke aard en de degressiviteit van de steun niet worden gewaarborgd.

(254)

De Commissie is derhalve van oordeel dat de exploitatiesteun die door Gdynia en Kosakowo aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. is verleend, onverenigbaar is met de interne markt, aangezien hij bedoeld is om de werking te waarborgen van een luchthaven die alleen bestaat vanwege onverenigbare investeringssteun en (net als die investeringssteun) louter tot een verdubbeling van luchthaveninfrastructuur leidt.

(255)

De Commissie concludeert bijgevolg dat de aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. verleende staatssteun onverenigbaar is met de interne markt.

(256)

De Commissie heeft geen andere bepalingen betreffende de verenigbaarheid met de interne markt gevonden die als basis kunnen dienen om de betrokken steun verenigbaar te achten met het Verdrag. Polen heeft evenmin enige bepaling betreffende de verenigbaarheid met de interne markt ingeroepen noch wezenlijke argumenten aangevoerd waardoor de Commissie deze steun als verenigbaar zou kunnen beschouwen.

(257)

De investerings- en de exploitatiesteun die Polen aan Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. heeft verleend of van plan is te verlenen, zijn onverenigbaar met de interne markt. Polen heeft de steun onrechtmatig ten uitvoer gelegd met schending van artikel 108, lid 3, VWEU.

(258)

Overeenkomstig het VWEU en de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is de Commissie bevoegd om te besluiten dat de betrokken lidstaat de steun moet stopzetten of wijzigen wanneer de Commissie deze als onverenigbaar met de interne markt beschouwt (76). Het Hof heeft ook consistent geoordeeld dat de verplichting van een lidstaat om de steun stop te zetten die door de Commissie als onverenigbaar met de interne markt wordt beschouwd, is bedoeld om de eerder bestaande situatie te herstellen (77). In dit kader heeft het Hof verklaard dat deze doelstelling wordt bereikt wanneer de ontvanger de middels onrechtmatige steun toegekende bedragen heeft terugbetaald, zodat het voordeel dat de ontvanger heeft behaald ten opzichte van de concurrenten op de markt teniet wordt gedaan en de situatie zoals deze was voor de betaling van de steun is hersteld (78).

(259)

Volgens die rechtspraak is in artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/99 (79) van de Raad bepaald dat „indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, de Commissie beschikt dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen”.

(260)

Daarom moet de bovengenoemde staatssteun aan de Poolse overheden worden terugbetaald, in de mate waarin deze is uitgekeerd.

(261)

De Commissie herinnert eraan dat het feit dat ondernemingen in moeilijkheden of in staat van faillissement verkeren, volgens vaste rechtspraak niet afdoet aan de verplichting tot terugvordering (80). In die gevallen kunnen het herstel van de vroegere toestand en de opheffing van de verstoring van de mededinging die uit de onrechtmatig verleende steun voortvloeit, in beginsel plaatsvinden door de vordering tot terugbetaling van de betrokken steun op de lijst van schuldvorderingen te doen opnemen (81). Wanneer de nationale autoriteiten niet het volledige steunbedrag kunnen terugkrijgen, kan met die opneming evenwel alleen aan de terugvorderingsverplichting worden voldaan indien de faillissementsprocedure leidt tot liquidatie van de betrokken onderneming, d.w.z. tot het definitief stopzetten van haar activiteiten (82).

a)

het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);

b)

een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;

c)

documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.