EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 21.12.2016

COM(2016) 880 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de evaluatie van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) overeenkomstig artikel 24, lid 5, artikel 43, lid 3, en artikel 50, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1987/2006, en artikel 59, lid 3, en artikel 66, lid 5, van Besluit 2007/533/JBZ

{SWD(2016) 450 final}

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de evaluatie van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) overeenkomstig artikel 24, lid 5, artikel 43, lid 3, en artikel 50, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1987/2006, en artikel 59, lid 3, en artikel 66, lid 5, van Besluit 2007/533/JBZ

1.    INLEIDING

1.1    Het Schengeninformatiesysteem en hoe het bijdraagt aan de    gegevensuitwisseling tussen de lidstaten

Het Schengeninformatiesysteem (SIS) is een grootschalig centraal informatiesysteem dat controles van personen en voorwerpen (zoals reisdocumenten en voertuigen) aan de buitengrenzen van het Schengengebied ondersteunt en dat rechtshandhaving en gerechtelijke samenwerking in 29 Europese landen versterkt.

SIS is in 1995 opgericht in de zes lidstaten die het Schengenakkoord hadden ondertekend; het was de belangrijkste maatregel ter compensatie van de opheffing van de binnengrenscontroles op grond van de Schengenuitvoeringsovereenkomst 1 . Na de opheffing van deze controles dienden de lidstaten op zoek te gaan naar manieren om grensoverschrijdende misdaad en illegale migratie te bestrijden. Ze konden niet langer een beroep doen op de traditionele bilaterale overeenkomsten en juridische bijstand om een hoog veiligheidsniveau te handhaven en dienden bijgevolg een doelgerichte oplossing op te zetten om de volgende personen of voorwerpen op te sporen:

onderdanen van derde landen die het Schengengebied niet binnen mogen;

personen die moeten worden aangehouden ten behoeve van uitlevering of overlevering;

vermiste personen, in het bijzonder kinderen;

personen en bepaalde voorwerpen die aan een onopvallende of gerichte controle moeten worden onderworpen (reizende zware misdadigers en personen die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid);

personen die worden gezocht met het oog op een gerechtelijke procedure;

bepaalde categorieën verloren of gestolen voorwerpen met het oog op inbeslagneming of gebruik als bewijsmateriaal.

Daarom is SIS opgericht, een systeem waarin signaleringen van gezochte personen en voorwerpen worden opgeslagen. De desbetreffende bevoegde autoriteiten (zie deel 1.3) in de lidstaten kunnen het systeem rechtstreeks raadplegen om controles uit te voeren en signaleringen aan te maken. Het bevat ook instructies voor de te ondernemen specifieke actie wanneer een persoon of voorwerp wordt aangetroffen, bv. om een persoon aan te houden, een kwetsbare vermiste persoon te beschermen of een voorwerp, zoals een ongeldig paspoort of een gestolen voertuig, in beslag te nemen. SIS is in de loop der jaren verder ontwikkeld, vooral in het kader van SIS 1+ en SISone4all, die tot het Schengengebied toetredende landen aan het systeem hebben gekoppeld en het systeem technisch performanter hebben gemaakt.

1.2    De tweede generatie van SIS

De tweede generatie van het systeem (SIS II) is op 9 april 2013 in werking getreden 2 . De werking en het gebruik van SIS is vastgelegd in twee belangrijke rechtsinstrumenten: Verordening (EG) nr. 1987/2006 3 behandelt het gebruik van SIS bij controles van onderdanen van derde landen die niet voldoen aan de voorwaarden voor toegang of verblijf in het Schengengebied, en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad 4 behandelt het gebruik van SIS bij politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.

Naast de oorspronkelijke kenmerken, biedt SIS II nieuwe functies en voorwerpcategorieën:

nieuwe categorieën voor signaleringen van voorwerpen: gestolen luchtvaartuigen, schepen, scheepsmotoren, containers, industriële uitrusting, waardepapieren en betaalmiddelen;

de mogelijkheid om zoekopdrachten in het centrale systeem uit te voeren in plaats van alle zoekopdrachten in een nationale kopie van de gegevens uit te voeren zoals voordien;

de mogelijkheid om signaleringen van personen en voorwerpen te koppelen (bv. signaleringen van een gezochte persoon en het gestolen voertuig dat hij gebruikt);

biometrische gegevens (vingerafdrukken en foto's) om de identiteit van een persoon te bevestigen;

een kopie van het Europees aanhoudingsbevel die rechtstreeks aan de signaleringen is gekoppeld voor personen die worden gezocht voor aanhouding ten behoeve van uitlevering of overlevering;

informatie over misbruik van identiteit om verkeerde identificatie van een onschuldige bij identiteitsfraude te voorkomen.

Sinds mei 2013 is eu-LISA 5 verantwoordelijk voor het operationele beheer van het centrale SIS II en de lidstaten zijn verantwoordelijk voor het operationele beheer van hun nationale systemen.

1.3     Toegang tot SIS II-signaleringen

Toegang tot SIS II-signaleringen komt uitsluitend toe aan de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor grenscontroles en andere politie- en douanecontroles aan de buitengrenzen van het Schengengebied of in de betrokken lidstaat. Nationale gerechtelijke instanties en hun coördinerende instanties hebben ook toegang tot deze gegevens.

De toegang tot SIS II-signaleringen met het oog op weigering van toegang of verblijf, en inzake blanco of op naam gestelde identiteitsdocumenten is beperkt tot de autoriteiten die bevoegd zijn voor de verlening van visa en de behandeling van visumaanvragen, en tot de autoriteiten die bevoegd zijn voor de afgifte van verblijfstitels en de tenuitvoerlegging van de wetgeving betreffende onderdanen van derde landen in het kader van de toepassing van het EU-acquis inzake het vrije verkeer van personen. Verder is toegang tot SIS II voor een administratief doel toegestaan voor de instanties die belast zijn met de afgifte van kentekenbewijzen van voertuigen 6 . Zij kunnen enkel signaleringen van gestolen voertuigen, kentekenplaten en kentekenbewijzen raadplegen.

De lidstaten moeten de toegang tot de SIS-gegevens door een instantie rechtvaardigen. Ze moeten overeenkomstig de rechtsinstrumenten jaarlijks bij eu-LISA een lijst overleggen van de instanties en de categorieën van signaleringen waartoe zij toegang hebben. Deze lijst wordt bekendgemaakt. Volgens de ramingen zijn er momenteel ongeveer twee miljoen eindgebruikers van SIS II in de lidstaten.

Europol en Eurojust hebben toegang tot bepaalde signaleringscategorieën in SIS II afhankelijk van hun bevoegdheden.

1.4    Geografisch toepassingsgebied van SIS II

Hoewel SIS II momenteel in 29 Schengenlanden wordt gebruikt, is zijn geografische toepassingsgebied verschillend, aangezien niet alle aan SIS deelnemende lidstaten het Schengenacquis (het geheel aan Schengenwetgeving) volledig ten uitvoer leggen. 26 landen passen het Schengenacquis volledig toe en gebruiken SIS II voor alle doelstellingen die zijn vastgelegd in de verordening en het besluit:

22 EU-lidstaten: België, Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slovenië, Slowakije, Finland en Zweden;

4 bij Schengen betrokken niet-EU-landen: IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland.

Bulgarije en Roemenië passen het Schengenacquis nog niet volledig toe, maar zij gebruiken SIS II voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving. Zij zullen SIS gebruiken voor controles aan de buitengrenzen zodra het besluit tot opheffing van de binnengrenscontroles in werking treedt.

Cyprus en Kroatië passen het Schengenacquis nog niet volledig toe en er is nog niet gecontroleerd of aan de noodzakelijke voorwaarden is voldaan om het acquis in zijn geheel ten uitvoer te leggen. Ze bereiden zich voor op de integratie in SIS.

Aangezien het Verenigd Koninkrijk slechts gedeeltelijk deelneemt aan het Schengenacquis, gebruikt het SIS II enkel voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving. Ierland bereidt zich voor op de integratie in SIS II voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving.

1.5    Hoe de lidstaten SIS II gebruiken

De lidstaten kunnen zoekopdrachten uitvoeren in het centrale SIS, hun nationale kopie of allebei, afhankelijk van hun technische uitvoering van SIS II op nationaal niveau. Doorgaans is SIS II via de nationale systemen beschikbaar voor de eindgebruikers. Zo zullen instanties voor rechtshandhaving of grenscontrole in een lidstaat een gezochte persoon of een gezocht voorwerp opzoeken in de desbetreffende nationale databanken en tegelijk ook in SIS II. In de meeste lidstaten vindt dit plaats via een enkele zoekinterface. Door deze integratie in het dagelijkse werk van de eindgebruikers, kent SIS II een zeer hoge mate van verkeer 7 . Dit heeft geleid tot een zeer succesvol gebruik in de lidstaten die met SIS II verbonden zijn 8 , enkel door informatie eenvoudig grensoverschrijdend beschikbaar te maken.

De persoonsgegevens die in SIS II zijn opgeslagen, zijn de benodigde gegevens om een persoon aan te treffen en zijn/haar identiteit te bevestigen (nu met foto en vingerafdrukken indien beschikbaar), en andere relevante informatie over de signalering (ook de te ondernemen actie). Zodra dit technisch mogelijk is, mogen vingerafdrukken ook worden gebruikt voor de vaststelling van de identiteit van een persoon op basis van zijn/haar biometrische identificatiekenmerken (in eerste instantie vingerafdrukken), in plaats van enkel voor de bevestiging van de identiteit, zoals op dit ogenblik het geval is. Er loopt een project om een geautomatiseerd systeem voor de identificatie van vingerafdrukken (AFIS) in het centrale SIS II in te voeren om dit gemakkelijker te maken.

2.    EVALUATIEDOELSTELLINGEN

Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1987/2006 9 en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad 10 heeft de Commissie drie jaar na de ingebruikneming van SIS II op 9 april 2013 een brede algemene evaluatie opgesteld in overeenstemming met de volgende doelstellingen per themagebied.

2.1    Artikel 50, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en artikel 66, lid 5,    van Besluit 2007/533/JBZ van de Raad

De evaluatie heeft betrekking op de doelstellingen van het centrale SIS II, de bilaterale en multilaterale uitwisseling van aanvullende informatie tussen de lidstaten, de bereikte resultaten afgezet tegen de doelstellingen, de controle of de uitgangspunten nog gelden, de toepassing van dit besluit/deze verordening ten aanzien van het centrale SIS II, de beveiliging van het centrale SIS II en welke gevolgen een en ander heeft voor toekomstige werkzaamheden.

2.2     Artikel 24, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1987/2006 (signaleringen met    het oog op weigering van toegang of verblijf)

De evaluatie heeft betrekking op de toepassing van dit artikel, het formuleren van de nodige voorstellen tot wijziging van de bepalingen van dit artikel met het oog op een grotere harmonisatie van de criteria voor de opneming van signaleringen.

2.3     Artikel 43 van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en artikel 59 van    Besluit 2007/533/JBZ van de Raad (rechtsmiddelen)

De evaluatie heeft betrekking op de vergelijking en herziening van de bepalingen in elke lidstaat over: a) het recht van eenieder om bij de naar nationaal recht bevoegde rechter of instantie van elke lidstaat beroep in te stellen wegens een hem betreffende signalering, met het oog op verbetering, verwijdering, kennisneming of schadevergoeding, en b) de wederzijdse verbintenis om de onherroepelijke beslissingen van andere lidstaten ten uitvoer te leggen.

3.    HET EVALUATIEPROCES

DG HOME heeft de evaluatie intern uitgevoerd via statistische verslagen, studies, vragenlijsten, interviews, en specifieke vergaderingen en seminars over dit onderwerp.

Naast de statistieken die nodig zijn voor openbare verslaglegging, verzamelt eu-LISA statistieken over het gebruik van SIS II en de prestaties van het systeem zelf. De lidstaten verzamelen statistieken over de uitwisseling van aanvullende informatie en geraadpleegde signaleringen. SIS II was vanaf het begin wettelijk en technisch zo ontworpen dat statistieken over het gebruik en de doeltreffendheid konden worden opgesteld.

Het verslag over de technische en operationele beheersaspecten van SIS II, zoals bedoeld in artikel 66, lid 4, van het besluit betreffende SIS II en dat door eu-LISA is verstrekt, is in de algemene evaluatie opgenomen 11 . Dit verslag beschrijft de technische werking van het centrale SIS II en het netwerk, alsmede de beveiliging ervan, vanaf de ingebruikneming op 9 april 2013 tot en met 31 december 2014. Om oplossingen te vinden voor de technische kwesties die door de lidstaten zijn aangekaart en met het oog op de toekomst, heeft de Commissie initiatief genomen tot een studie 12 over de mogelijke verbeteringen aan de SIS II-architectuur om de kostenefficiëntie te bevorderen, de bedrijfscontinuïteit te verbeteren en het toenemende gebruik van het systeem en de verschillende soorten gevraagde transacties, met name vingerafdrukken, op te vangen.

De beveiliging van het centrale SIS II is beoordeeld aan de hand van het verslag van eu-LISA over het centrale SIS II en de desbetreffende delen uit de audit 2014 van het centrale SIS door de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming 13 .

Een volgende stap in de evaluatie waren de open vragen over de technische en operationele aspecten van SIS II. De vragen behandelden operationele en wettelijke kwesties, maar de antwoorden werden ook beoordeeld en gepresenteerd volgens de vijf hoofdcriteria voor evaluatie: doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie, relevantie en meerwaarde voor de EU.

Om gegevens te verzamelen die bijdragen aan de evaluatie van het gebruik van signaleringen met het oog op weigering van toegang of verblijf en de raadplegingsprocedures, is een reeks vragen gesteld aan de lidstaten via het Europees Migratienetwerk dat door de Commissie wordt voorgezeten.

De delen over de bilaterale en multilaterale uitwisseling van informatie, de evaluatie van de bereikte resultaten en welke gevolgen een en ander heeft voor toekomstige werkzaamheden, en de controle of de uitgangspunten nog gelden, zijn uitgevoerd aan de hand van statistische analyse, vragenlijsten ingevuld door hoofdbelanghebbenden en bespreking op vergaderingen met de nationale politiediensten.

Het deel over voorzieningen in rechte bevat de belangrijkste punten uit het verslag van de Coördinatiegroep SIS II-toezicht en uit de informatie afkomstig van een vragenlijst over dit onderwerp. Gedetailleerde vragen over specifieke gebieden werden aan de nationale contactpunten toegezonden.

Het uitgebreide evaluatiemateriaal is in een werkdocument van de diensten van de Commissie samengevat. Dit verslag bevat verwijzingen naar de meer gedetailleerde informatie in het werkdocument van de diensten van de Commissie.

4.    UITKOMSTEN VAN DE EVALUATIE

4.1    Inleiding bij de belangrijkste uitkomsten

SIS II is een dynamisch operationeel systeem dat duidelijk succesvol is gebleken bij een veranderende en complexe problematiek. De evaluatie was daarom niet enkel toegespitst op de bestaande prestaties, maar ook op de toekomst, om belangrijke technologische ontwikkelingen te kunnen voorstellen voor het beheer van de werkbelasting, de bescherming van de rechten van het individu en betere operationele resultaten.

Ondanks het aanzienlijke succes en de meerwaarde voor de EU van het gebruik van SIS II en de blijvende relevantie voor de ernstige uitdagingen op het gebied van veiligheid en migratie in Europa, heeft de Commissie bepaalde punten vastgesteld die moeten worden aangepakt. Er worden heel wat punten aangehaald, die gaan van technische details tot mogelijke wijzigingen aan de rechtsinstrumenten; daarom geeft dit document een breed overzicht.

4.2    Heeft SIS II zijn doelstellingen bereikt wat de meerwaarde voor de EU betreft?

4.2.1    Resultaten van het gebruik van SIS II

Dit deel geeft een overzicht van de resultaten die zijn bereikt op basis van het gebruik van SIS II door de lidstaten en de samenwerking via de Sirene-bureaus sinds de ingebruikneming ervan. Deze enorme omvang van positieve resultaten had gewoon nooit kunnen worden behaald via bilaterale samenwerking. De bevoegde autoriteiten hebben in 2015 alleen al bijna 2,9 miljard keer personen en voorwerpen gecontroleerd aan de hand van gegevens in SIS II. Momenteel bevat het systeem meer dan 69 miljoen signaleringen. Daarnaast vonden in 2015 nog eens 20,7 miljoen transacties plaats om signaleringen van personen of voorwerpen aan te maken, bij te werken of te wissen, of de levensduur van een signalering te verlengen.

Een "treffer" in SIS II betekent dat een persoon of voorwerp in een andere lidstaat is gevonden en dat een bijkomende actie, die is vermeld in de signalering, nodig is. Tussen de ingebruikneming van SIS II op 9 april 2013 en het einde van 2015 kwamen meer dan 371 000 treffers voor (een gemiddelde van meer dan 370 treffers per dag).

Dit komt neer op:

meer dan 25 000 personen aangehouden om te worden vervolgd in een andere lidstaat;

meer dan 79 000 personen die de toegang tot of het verblijf in het Schengengebied is geweigerd (nadat er al een besluit tot weigering van toegang of verblijf tegen hen was uitgevaardigd);

meer dan 12 000 vermiste personen gevonden nadat ze een grens met een andere lidstaat waren overgestoken;

meer dan 83 000 personen opgespoord omdat ze in het kader van een gerechtelijke procedure werden gezocht. Wanneer de signalering door de politie is aangemaakt ten behoeve van de gerechtelijke instanties, is het een probleem dat na een treffer de signalering niet tijdig wordt gewist;

meer dan 72 000 reizende zware misdadigers en andere personen die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid aangetroffen;

meer dan 97 000 zaken opgelost in verband met gestolen motorvoertuigen, misbruik van identiteits- of reisdocumenten, gestolen wapens, gestolen nummerplaten en andere verloren of gestolen goederen. Er is daarentegen weinig succes geboekt in de categorieën bankbiljetten, waardepapieren en betaalmiddelen, ondanks het hoge aantal signaleringen.

Bovendien hebben alle signaleringscategorieën hierboven een gestage toename aan treffers gekend. In het ene jaar 2014-2015 hebben eindgebruikers van SIS het volgende bereikt:

een toename van 27 % bij aanhoudingen ten behoeve van uitlevering of overlevering;

een toename van 18 % bij het aantreffen van personen met het oog op weigering van toegang of verblijf in het Schengengebied;

een toename van 44 % bij het vinden van vermiste personen;

een toename van 10 % bij de opsporing van personen die in het kader van een gerechtelijke procedure worden gezocht;

een toename van 43 % bij het aantreffen van reizende zware misdadigers en andere personen die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid;

een toename van 18 % bij de oplossing van zaken in verband met gestolen motorvoertuigen, misbruik van identiteits- of reisdocumenten, gestolen wapens, gestolen nummerplaten en andere verloren of gestolen goederen 14 .

4.2.2    De Sirene-bureaus

Van alle vormen van Europese samenwerking voor rechtshandhaving komt communicatie in verband met SIS II-signaleringen duidelijk het vaakst voor. SIS II slaat voldoende gegevens op om een politieagent(e) in staat te stellen een persoon of een voorwerp te identificeren wanneer hij/zij een "treffer" bij een signalering krijgt. De lidstaten hebben echter ook behoefte om elkaar te raadplegen over de omstandigheden van een bepaalde zaak en die communicatie verloopt via de Sirene-bureaus 15 . Elk land dat met SIS II werkt, heeft een Sirene-bureau dat als enig nationaal contactpunt optreedt voor communicatie over SIS II-signaleringen. Deze Sirene-bureaus verstrekken de nodige aanvullende informatie over de signaleringen en coördineren desbetreffende activiteiten, meestal aan de hand van gestructureerde elektronische "formulieren" die in het kader van streng geregelde procedures binnen een beveiligd, hiertoe ontwikkeld computernetwerk worden uitgewisseld.

In 2015 hebben de Sirene-bureaus iets meer dan 1,8 miljoen formulieren verstuurd of ontvangen 16 , wat een toename van 27 % tegenover 2014 is. De Sirene-bureaus zijn ook verantwoordelijk voor de kwaliteit van de gegevens en de coördinatie van grensoverschrijdende activiteiten.

De Sirene-bureaus spelen een centrale rol in de werking van SIS en zijn onontbeerlijk voor een doeltreffende informatie-uitwisseling. Er worden momenteel opleidingsprogramma's op nationaal en Europees niveau georganiseerd om deze bureaus nog doeltreffender te maken. De werking van de Sirene-bureaus is een model voor andere communicatiekanalen voor rechtshandhaving.

Voldoende personeel en technische ondersteuning zijn noodzakelijk om de Sirene-bureaus in staat te stellen om de bilaterale en multilaterale uitwisseling van aanvullende informatie tussen de lidstaten doeltreffend uit te voeren, om te reageren op treffers en om de nodige procedures binnen de vereiste termijn af te handelen (normaal gezien twaalf uur, maar bij onopvallende of gerichte controles van signaleringen die onmiddellijke reactie vereisen, moet er onmiddellijk worden gereageerd). Uit de evaluatie bleek een aanzienlijke stijging van de uitwisseling van formulieren door de toename van het aantal treffers en het veelvuldige gebruik van onopvallende of gerichte controles van signaleringen, met name in verband met terrorismeactiviteiten. Terwijl het aantal uitgewisselde formulieren drastisch toenam in 2015, bleef het personeelsbestand in de Sirene-bureaus gelijk. Daardoor zagen sommige lidstaten zich verplicht om volgens prioriteit te werken en de verplichte reactietermijn van twaalf uur te overschrijden, wat verschillende Sirene-bureaus tot de grenzen van een efficiënte werking heeft gedreven 17 .

4.2.3    Conclusie

Mits details die verder met de lidstaten moeten worden uitgewerkt om het gebruik van bepaalde signaleringen van voorwerpen die weinig aan bod komen of weinig succes boeken te verfijnen of om signaleringen tijdig te wissen, is de algemene conclusie van de Commissie dat de uitgangspunten van SIS nog steeds gelden. Er is sterk bewijs voor de bereikte resultaten (treffers) afgezet tegen de vastgestelde doelstellingen (signaleringen).

SIS II vormt een duidelijke meerwaarde voor de EU, aangezien grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van rechtshandhaving zonder deze databank niet in deze mate mogelijk zou zijn. Er bestaat geen enkel ander systeem voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving dat zo veel positieve resultaten genereert of zo veel informatieverkeer in real time aankan, en dat leidt tot een jaarlijkse toename van het aantal treffers in alle signaleringscategorieën.

4.3    Heeft SIS II zijn doelstellingen op een doeltreffende manier bereikt en    kan het nieuwe uitdagingen aan?

Het uitgangspunt van SIS II is dat informatie ter beschikking wordt gesteld van eindgebruikers, samen met duidelijke instructies over welke actie nodig is en waar permanente ondersteuning te vinden is (Sirene-bureaus). De Commissie is van mening dat het concept zeer doeltreffend is.

Om dit niveau van doeltreffendheid in stand te houden, heeft de Commissie zowel strategische als gedetailleerde uitkomsten vastgesteld die aandacht en verbetering vereisen op technisch, organisatorisch en operationeel gebied. Voor de toepassing van dit verslag en om het beknopt te houden, zijn deze uitkomsten samengevat in algemene thema's.

4.3.1     SIS II moet een flexibel systeem blijven dat snel kan inspelen op nieuwe operationele uitdagingen

De rechtsinstrumenten van SIS II leggen de kadervereisten en de werkingsbeginselen voor SIS II vast, maar de gedetailleerde procedures zijn vastgesteld in de uitvoeringsvoorschriften 18 . Hierdoor is er een flexibel kader dat al heeft toegelaten doeltreffende wettelijke en technische ingrepen uit te voeren om de informatie-uitwisseling te verbeteren, met name over reizende verdachten van terrorisme en seksuele delinquenten. In het wijzigingsbeheerproces neemt de complexiteit echter toe, omdat technische wijzigingen vaak ook in de nationale rechtshandhavings- of immigratiesystemen moeten worden geïntegreerd.

Conclusie: hoewel men er goed in is geslaagd om wijzigingen in verband met terrorisme zeer snel in te voeren, is het duidelijk dat in de toekomst technische, financiële en contractuele middelen ter beschikking moeten worden gesteld op centraal en nationaal niveau om het proces sneller en doeltreffender uit te voeren 19 .

4.3.2    De bedrijfscontinuïteit moet worden verbeteren

De technische architectuur van SIS II laat de lidstaten de keuze tussen hun eigen nationale kopie of het centrale SIS II 20 om hun zoekopdrachten uit te voeren. De vijf lidstaten die geen nationale kopie hebben, lopen het risico dat indien de netwerkverbinding wordt onderbroken of het centrale SIS II niet beschikbaar is, ze nergens kunnen op terugvallen voor toegang tot SIS II-signaleringen. De lidstaten met een nationale kopie moeten ook zorgen voor geschikte bedrijfscontinuïteitsoplossingen door ofwel een back-upsysteem op te zetten, ofwel hun eindgebruikers in staat te stellen rechtstreeks in het centrale SIS II te zoeken.

Conclusie: de bedrijfscontinuïteit moet op centraal niveau worden gewaarborgd en storing van het centrale SIS II moet worden vermeden. Er worden technische oplossingen onderzocht om de omschakeltijd tussen het centrale SIS II en de back-upsite te verkorten, omdat de huidige technische mogelijkheden en procedures niet aan de verwachte normen voor systeembeschikbaarheid voldoen 21 .

4.3.3     Wanneer een zoekopdracht in het nationale systeem wordt uitgevoerd, wordt SIS II niet automatisch geraadpleegd, maar is een bijkomende transactie door de eindgebruiker nodig

Ook al is SIS II in 2015 2,9 miljard keer geraadpleegd door de bevoegde autoriteiten - d.i. een miljard keer meer dan in 2014 - het gebruik is onevenredig verdeeld. Jaarstatistieken tonen aan dat bepaalde lidstaten en autoriteiten uit de lidstaten SIS II niet systematisch raadplegen wanneer ze nationale politie- of immigratiedatabanken raadplegen; ze moeten zoekopdrachten afzonderlijk uitvoeren in SIS door een bijkomende transactie en dit gebeurt niet altijd.

Conclusie: rekening houdend met het feit dat misdaad steeds vaker een Europese dimensie aanneemt, is het van belang dat de lidstaten ook SIS II raadplegen wanneer zij hun nationale databanken raadplegen 22 . De Commissie moet ervoor zorgen dat het Schengenevaluatiemechanisme dieper ingaat op deze kwestie.

4.3.4    SIS II aan de buitengrenzen raadplegen

De Schengengrenscode 23 verplicht, met name door raadpleging van SIS II, dat wordt geverifieerd of onderdanen van derde landen die het Schengengebied binnenkomen "geen gevaar opleveren voor de openbare orde, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten" 24 . In sommige lidstaten controleren grenswachters in luchthavens de reisdocumenten niet van alle onderdanen van derde landen in de databanken. Er werd in bepaalde lidstaten gemerkt dat de grenswachters niet systematisch alle onderdanen van derde landen controleren, maar risicobeoordelingen toepassen. Enkel bij EU-burgers die de EU binnenkomen, mogen de controles in SIS II gebaseerd zijn op een risicobeoordeling 25   26   27 . In andere gevallen kunnen technische gebreken van de toepassingen die grenswachters gebruiken, tot ontoereikende controles in SIS II leiden.

Conclusie: de lidstaten moeten SIS II voldoende raadplegen aan de buitengrenzen in overeenstemming met de wettelijke verwachtingen. De Commissie moet ervoor zorgen dat het Schengenevaluatiemechanisme dieper ingaat op deze kwestie.

4.3.5    Nieuwe categorieën signaleringen of nieuwe functies (vingerafdrukken, foto's, het Europees aanhoudingsbevel, koppelingen, uitbreiding inzake identiteitsmisbruik) worden niet volledig ten uitvoer gelegd en aangeboden aan de eindgebruikers, wat in strijd is met de rechtsinstrumenten van SIS II 28

Deze tekortkoming doet afbreuk aan de doeltreffendheid van het systeem, omdat de eindgebruikers alle omstandigheden van de zaak niet kunnen vaststellen en zelfs cruciale informatie over het hoofd kunnen zien. Politieagenten verliezen tijd omdat ze het Sirene-bureau om de ontbrekende informatie moeten vragen. Vaak hebben zij het recht niet de persoon uit de signalering aan te houden en kunnen bijgevolg hem/haar niet correct identificeren. Sommige lidstaten kunnen geen foto's en vingerafdrukken aan hun signaleringen toevoegen 29 .

Gezien het toenemende gebruik van valse identiteiten, moet bovendien de geplande automatische functie voor identificatie aan de hand van vingerafdrukken zo snel mogelijk aan SIS II worden toegevoegd 30 , teneinde van de huidige situatie waarin vingerafdrukken enkel worden gebruikt om de identiteit van een persoon te bevestigen te kunnen overstappen naar de situatie waarin de identiteit van een persoon enkel aan de hand van zijn vingerafdrukken kan worden vastgesteld.

Conclusie: de Commissie moet een voorstel formuleren om te garanderen dat alle passende functies beschikbaar zijn voor de eindgebruikers.

4.3.6    Lage kwaliteit van gegevens is een grote hindernis voor het gebruik van SIS II

Bij het aanmaken van signaleringen voeren de lidstaten soms foute of onvolledige gegevens in (zoals een onvolledige naam of een naam in plaats van een documentnummer). Het gevolg van deze gegevens van lage kwaliteit is dat zoekopdrachten in het systeem soms niet naar de persoon of het voorwerp leiden of dat de persoon niet correct kan worden geïdentificeerd. Volgens de rechtsinstrumenten van SIS II zijn de lidstaten verantwoordelijk voor de kwaliteit van de gegevens 31 . De lidstaten zijn dus verplicht een doeltreffend mechanisme op te zetten op nationaal niveau om de kwaliteit van de gegevens te controleren, maar niet alle lidstaten hebben deze verplichting al uitgevoerd.

De Commissie moet trachten een formele rol toe te kennen aan eu-LISA bij het opsporen van veelvoorkomende problemen met gegevenskwaliteit.

4.3.7     Tal van lidstaten hebben niet alle zoekcombinaties van het centrale SIS II ten    uitvoer gelegd

Tal van lidstaten gebruiken alleen "exact matches" (geen vergelijkbare of gedeeltelijke matches). In sommige gevallen (met name in twee lidstaten) is dit het gevolg van de nationale wetgeving inzake gegevensbescherming die vereist dat de lidstaten altijd de voornaam, achternaam en geboortedatum invoeren om een persoon op te zoeken. Daarom vinden sommige lidstaten signaleringen niet terug wanneer de voornaam of de geboortedatum ontbreekt of onvolledig is. Bij de opzoeking van voorwerpen stelt zich een vergelijkbaar probleem. In één lidstaat kunnen eindgebruikers voorwerpen slechts opzoeken met exacte parameters. Dat wil zeggen dat zij signaleringen over het hoofd zien indien het identificatienummer van een teruggevonden voorwerp onduidelijk is of wanneer er pogingen zijn ondernomen om het te verwijderen 32 .

De Commissie moet een voorstel formuleren om te garanderen dat alle mogelijke zoekfuncties van het centrale SIS II ook op het nationale niveau beschikbaar zijn.

4.3.8    In bepaalde lidstaten kunnen eindgebruikers SIS II niet ten volle benutten

Deze situatie kan voorkomen wanneer minstens een van de volgende criteria ontbreekt:

duidelijke instructies voor eindgebruikers over de te ondernemen actie op hun scherm;

de verplichte procedures bij een treffer, waaronder de rapportering van treffers; en

voldoende opleiding over het gebruik van het systeem 33 .

Conclusie: de Commissie moet ervoor zorgen dat het Schengenevaluatiemechanisme dieper ingaat op de tenuitvoerlegging van passende instructies, procedures en opleiding.

4.3.9    Grenzen aan de doeltreffendheid van SIS II bij de bestrijding van illegale immigratie

Signaleringen met het oog op weigering van toegang of verblijf worden aangemaakt voor onderdanen van derde landen aan wie de toestemming tot toegang of verblijf in het Schengengebied is geweigerd bij besluit van een bevoegde nationale rechtbank of autoriteit. De evaluatie heeft aangetoond dat in sommige situaties een lidstaat een persoon het recht tot toegang of verblijf op zijn grondgebied heeft toegekend, ondanks het bestaan van een signalering met het oog op weigering van toegang die in een andere lidstaat is aangemaakt, zelfs wanneer er geen wettelijke uitzondering van toepassing is. Daardoor wordt het EU-brede effect van dergelijke signaleringen niet systematisch bereikt. Bovendien hebben lidstaten gewezen op hiaten in de processen en de kwaliteit van de informatie-uitwisseling over deze signaleringen, met name in het kader van de bijbehorende raadplegingsprocedure 34 .

Het is duidelijk dat zowel het ontbreken van harmonisatie van de raadpleging als laattijdige reacties aanzienlijke problemen veroorzaken voor het operationele personeel en het betrokken individu.

De evaluatie heeft aangetoond dat het totale aantal zaken waarvoor de gevraagde actie niet kan worden ondernomen (in dit geval de weigering van toegang of verblijf) in deze signaleringscategorie het hoogst is van alle signaleringscategorieën in SIS II 35 . SIS II kan de gezochte personen wel degelijk "identificeren en vinden", maar de verschillende en vaak verwarrende interpretaties van de wettelijke bepalingen over het inreisverbod en de verblijfsvergunning ondermijnen de efficiëntie en doeltreffendheid van het systeem op EU-niveau, wat tot een gebrek aan samenhang leidt.

Conclusie: de Commissie moet voorstellen formuleren voor de harmonisatie van de procedures met betrekking tot signaleringen met het oog op weigering van toegang of verblijf.

4.3.10    De regels over gegevensbescherming in de rechtsgrondslag moeten worden    herzien en afgestemd op de recente hervorming van de EU-wetgeving inzake gegevensbescherming 36

Op het niveau van de tenuitvoerlegging blijkt uit de evaluatie dat er doeltreffende mechanismen in de lidstaten zijn opgezet om personen toe te laten hun persoonsgegevens in SIS II te raadplegen, corrigeren en wissen of een compensatie te ontvangen voor onnauwkeurige gegevens. Er is echter een tekort aan standaardinformatie over voorzieningen in rechte op nationaal niveau. Ook al kunnen procedures voor voorzieningen in rechte onder de activiteiten van de verwerkingsverantwoordelijke en de toezichthoudende autoriteit vallen, ze komen voornamelijk toe aan de rechtbanken, waar het moeilijk is om informatie te verkrijgen over het aantal verzoeken om een procedure in te leiden.

Andere gebieden die vatbaar zijn voor verbetering, zijn de procedures en documentatie over gegevensbeveiliging — overeenkomstig de aanbevelingen van de audit van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming — en gegevenskwaliteit, met inbegrip van maatregelen op het niveau van het centrale SIS II en de harmonisatie van nationale praktijken 37 .

Bovendien moet de formulering van de rechtsinstrumenten worden herzien en afgestemd op het nieuwe wettelijke kader voor gegevensbescherming van de EU 38 . De Commissie moet amendementen voorstellen op het rechtsinstrument om de ontwikkeling van een standaardpakket van jaarlijkse statistieken verplicht te maken. Op die manier kan consistent worden gerapporteerd over de voorzieningen in rechte op nationaal niveau, met inbegrip van de activiteiten van de verwerkingsverantwoordelijke, de toezichthoudende autoriteit en de rechtbanken. Bovendien moet de Commissie de reactie van eu-LISA op de beveiligingsaudit opvolgen.

4.3.11     Het centrale SIS II wordt doeltreffend beveiligd 39

De Commissie heeft eu-LISA om een gedetailleerde analyse gevraagd van de meest kritieke netwerkincidenten die van invloed waren op de beschikbaarheid van SIS II vanaf de ingebruikneming. Daaruit bleek dat er geen incidenten zijn geweest waardoor gegevens op centraal niveau enig risico liepen.

Conclusie: gezien de gedetailleerde resultaten van de procedure in de beveiligingsaudit, is de algemene conclusie dat de beveiliging van het centrale SIS II erg doeltreffend is.

4.4    Vertoont SIS II samenhang met andere desbetreffende EU-wetgeving?

SIS II kan enkel doeltreffend zijn wanneer het synergieën vertoont met alle instrumenten ter ondersteuning van rechtshandhaving en justitiële samenwerking in strafzaken. Op dit gebied zijn drie belangrijke kwesties vastgesteld:

4.4.1    Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel 40

Wanneer de plaats waar de aan te houden persoon zich bevindt bekend is, kan de uitvaardigende gerechtelijke instantie het Europees aanhoudingsbevel rechtstreeks toezenden aan de uitvoerende gerechtelijke instantie. Sommige gerechtelijke instanties staan er echter op een signalering in SIS II aan te maken, waardoor de verificatie- en valideringsprocessen door alle Sirene-bureaus moeten worden uitgevoerd. Dit is niet nuttig noch efficiënt.

De Sirene-bureaus zijn ook betrokken bij de uitleverings- of overleveringsprocedure. Er is tijdens de hele procedure een nauwe samenwerking nodig tussen de gerechtelijke instanties en het Sirene-bureau om de wettelijke en operationele aspecten van de zaak op elkaar af te stemmen en het Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen. De verplichte en optionele gronden voor de niet-erkenning van een Europees aanhoudingsbevel en de meldingsprocedure voor de signaleringen moeten ook verder worden geharmoniseerd 41 .

Conclusie: samen met andere kwesties in verband met het Europees aanhoudingsbevel moet de Commissie het volgende bij de lidstaten aankaarten:

het probleem van het aanmaken van SIS II-signaleringen wanneer de plaats van de persoon of het voorwerp waarop de signalering betrekking heeft, al bekend en bevestigd is; en

de problemen in verband met overbrenging; samen met de gerechtelijke en rechtshandhavingsinstanties zoeken naar gebieden waar gemeenschappelijke praktijken kunnen worden ingevoerd en procedures kunnen worden geharmoniseerd.

4.4.2    Terugkeerrichtlijn 42

Uit de evaluatie bleek dat er zowel verbanden als inconsistenties zijn tussen de bepalingen inzake het inreisverbod zoals vastgelegd in de Terugkeerrichtlijn en de signaleringen met het oog op weigering van toegang of verblijf zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1987/2006, zelfs wat de vervaldatum van het inreisverbod in SIS II betreft. Dit hindert niet alleen het gewenste EU-brede effect van een inreisverbod, maar leidt ook tot een gebrek aan harmonisatie van de criteria om signaleringen af te geven. Het verplicht stellen om alle inreisverboden in SIS in te voeren vanaf wanneer ze afdwingbaar zijn, kan de harmonisatie bevorderen, maar de harmonisatie in de lidstaten op een minimumniveau brengen in de procedures voor personen wie een terugkeerbesluit of een inreisverbod is opgelegd in een andere lidstaat, kan de doeltreffendheid van de geplande wijzigingen in SIS II verhogen 43 .

Conclusie: de Commissie moet een reeks voorstellen formuleren over de uitwisseling van informatie en de harmonisatie van processen.

4.4.3    Schengengrenscode

SIS II biedt een aanzienlijke meerwaarde wanneer het grondiger wordt gecontroleerd. De lidstaten moeten worden aangemoedigd de bepalingen van de Schengengrenscode volledig toe te passen, met name de verplichting dat SIS II rechtstreeks wordt geraadpleegd in het kader van de grenscontroles van onderdanen van derde landen. De lidstaten moeten systematisch SIS II raadplegen, d.w.z. een volledige controle uitvoeren.

Deze conclusie komt ook terug in deel 4.3.4.

4.5    Is SIS II relevant ten opzichte van zijn doelstellingen?

De Europese veiligheidsagenda benadrukt dat het Schengeninformatiesysteem (SIS) thans het belangrijkste en meest gebruikte instrument om informatie uit te wisselen is 44 . In 2015 alleen al hebben de lidstaten 1,8 miljoen formulieren uitgewisseld via de Sirene-bureaus, waaronder informatie in verband met SIS II 45 . Dit toont duidelijk de enorme hoeveelheid uitgewisselde informatie aan op basis van SIS II-signaleringen, wat van SIS II het meest relevante veiligheidsplatform in Europa maakt.

De Europese Raad en de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken hebben herhaaldelijk op de sterke relevantie van SIS II gewezen voor de gegevensuitwisseling over en opsporing van terrorismeverdachten en buitenlandse terroristische strijders, en ze hebben gesteld dat alle mogelijkheden van SIS om terrorisme te bestrijden moeten worden benut.

Zo heeft de Raad in juni 2014 de lidstaten opgeroepen om ten volle gebruik te maken van SIS II in de strijd tegen het terrorisme. Ook op 30 januari 2015, in navolging van de terroristische aanslag op de Franse krant Charlie Hebdo in Parijs, hebben de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken verklaard dat het potentieel van SIS II beter moet worden ingezet 46 . In zijn conclusies van 20 november 2015, na de terroristische aanslagen in Parijs, heeft de Raad de aandacht gevestigd op het belang van een systematische raadpleging van SIS II bij veiligheidscontroles van onderdanen van derde landen die illegaal de Schengenruimte binnenkomen en bij grenscontroles van EU-onderdanen. De rol van SIS II als bron van inlichtingen en onderzoek door Europol werd ook benadrukt.

De Raad heeft SIS II ook verschillende keren aangehaald als een instrument dat het Europese terugkeerbeleid kan versterken. De Europese Raad is van mening 47 dat het toepassingsgebied van SIS II moet worden uitgebreid om terugkeerbesluiten ook in SIS op te nemen 48 . Op 14 september 2015 heeft de Raad conclusies aangenomen over het efficiëntere gebruik van SIS II om toegang en verblijf van illegale migranten te weigeren. Op 8 oktober 2015 heeft de Raad verklaard dat hij uitziet naar de komende, op een haalbaarheidsstudie gebaseerde voorstellen van de Commissie, die ertoe strekken de verplichting in te voeren om alle inreisverboden en terugkeerbesluiten in het SIS II op te nemen, met name teneinde de wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging daarvan zo spoedig mogelijk mogelijk te maken. Bovendien is het Europees Parlement in zijn resolutie over het voorkomen van de radicalisering en werving van Europese burgers door terroristische organisaties 49 ook van mening dat SIS II een belangrijk instrument is voor de informatie-uitwisseling over terroristische radicalisering, en het voorkomen van het vertrek en anticiperen op de terugkeer van geradicaliseerde Europese burgers.

Conclusie: in het kader van de actuele veiligheids- en migratiekwesties en het toegenomen en bredere gebruik van SIS II met opmerkelijke resultaten, is de Commissie van oordeel dat de uitgangspunten van SIS II nog steeds gelden. Zoals reeds aangehaald in deel 4.3.1 moet SIS een flexibel systeem blijven dat snel kan inspelen op nieuwe operationele uitdagingen.

4.6    Heeft SIS op een efficiënte manier zijn doelstellingen bereikt? - De kosten zonder Schengen 50

Ondanks verschillende uitkomsten die de efficiëntie van de technische werking en de werkmethoden zouden verbeteren, is SIS II op de eerste plaats een operationeel systeem en dus moet een evaluatie uitkomsten op het gebied van doeltreffendheid, relevantie, meerwaarde voor de EU en samenhang met andere EU-initiatieven omvatten. In een dergelijke context moet efficiëntie echter ook op strategisch niveau worden onderzocht. Aangezien het de belangrijkste maatregel is ter compensatie van de opheffing van de binnengrenzen in het Schengengebied, moet de vraag "Kunnen we verder zonder SIS?" worden beantwoord.

De ontwikkelings- en operationele kosten die worden gedragen door de Europese Unie en de lidstaten voor SIS II, moeten worden berekend op basis van de technische architectuur van het systeem, die uit drie grote onderdelen bestaat: het centrale systeem, de nationale systemen en een communicatie-infrastructuur.

Het totaalbedrag uit de EU-begroting dat is gespendeerd aan de bouw van het centrale SIS II van 2002 tot en met 2013 bedraagt 152 961 319 EUR, hoewel er eerst een nog groter bedrag (meer dan 175 352 417 EUR) was toegekend.

Daarnaast heeft het centrale SIS II jaarlijkse onderhoudskosten die in 2014 7 794 732,35 EUR bedroegen en in 2015 5 631 826,58 EUR.

Aangezien de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling, de werking en het onderhoud van hun nationale systemen, moeten zij ook de eenmalige kosten voor de ontwikkeling van hun N.SIS II 51 en de jaarlijkse onderhoudskosten dragen. Volgens het kostprijsmodel dat in een studie over de mogelijke verbeteringen aan de SIS II-architectuur is opgesteld, bedraagt de gemiddelde totale kost van eigenaarschap van een nationale tenuitvoerlegging van de tweede generatie van SIS II, d.i. de eenmalige kosten en de lopende kosten in een representatieve groep van tien onderzochte lidstaten, 16,628 miljoen EUR per lidstaat 52 .

Bij de analyse van de kosten moet echter worden rekening gehouden met het feit dat SIS II de belangrijkste maatregel ter compensatie van de opheffing van de binnengrenscontroles in het Schengengebied is. Zonder SIS II zou een gebied zonder grenzen nauwelijks haalbaar zijn. De Commissie heeft in haar mededeling "Terug naar Schengen — Een stappenplan" 53 verklaard dat de blijvende herinvoering van controles aan de binnengrenzen in de EU niet enkel het vrije verkeer van personen zou hinderen, maar ook hoge kosten voor de EU-economie met zich zou brengen.

De Commissie heeft berekend dat

vanuit economisch oogpunt de volledige herinvoering van grenscontroles om toezicht te houden op het verkeer van personen binnen het Schengengebied de EU-economie jaarlijks rechtstreeks naar schatting 5 tot 18 miljard EUR zou kosten;

lidstaten zoals Polen, Nederland en Duitsland zouden worden geconfronteerd met 500 miljoen EUR aan extra kosten voor het vervoer van verhandelde goederen over de weg en in andere lidstaten zoals Spanje en Tsjechië de extra kosten voor ondernemingen zouden oplopen tot zeker 200 miljoen EUR;

in de EU dagelijks 1,7 miljoen mensen een grens oversteken om naar hun werk te gaan. De tijd die verloren gaat door grenscontroles, zou de pendelaars en andere reizigers 1,3 tot 5,2 miljard EUR kosten;

ten minste 13 miljoen toeristische overnachtingen verloren zouden gaan. De toeristische sector zou hierdoor een verlies van in totaal 1,2 miljard EUR lijden;

de administratieve kosten voor de overheden om extra personeel in te zetten voor grenscontrole 0,6 tot 5,8 miljard EUR zouden bedragen.

De indirecte kosten van de herinvoering van grenscontroles in de EU op de middellange termijn zouden aanzienlijk hoger kunnen liggen en een ongekende impact kunnen hebben op het intracommunautaire handelsverkeer, investeringen en mobiliteit.

Conclusie: de kosten van de ontwikkeling en het onderhoud van SIS II en dus van een goed werkend gebied zonder binnengrenscontroles zijn veel lager dan de kosten die zouden samenhangen met de opheffing van SIS II en de herinvoering van grenscontroles.

5.     Conclusie en volgende stappen

SIS II wordt ingezet om grensoverschrijdende misdaad en illegale migratie, twee ernstige bedreigingen van de veiligheid en grote, wereldwijde uitdagingen, aan te pakken. De evaluatie bevestigt in het algemeen het uitstekende operationele en technische succes van het systeem. Het moge duidelijk zijn dat geen enkel operationeel systeem, noch de rechtsgrondslag ervan perfect zal zijn. Tegen deze achtergrond heeft de Commissie, met behulp van de opmerkingen en ondersteuning van de lidstaten en eu-LISA, mogelijkheden vastgesteld om de doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, samenhang en de meerwaarde voor de EU van SIS II verder te versterken, zowel op centraal niveau als in sommige lidstaten waar de technische en operationele tenuitvoerlegging kan worden verbeterd. Deze verbeteringen omvatten de verdere ontwikkeling van het wettelijke kader om de operationele uitdagingen op het gebied van veiligheid beter te weerspiegelen, een sterkere harmonisatie van de regels voor het gebruik van het systeem om illegale migratie aan te pakken en een betere monitoring van de naleving van de gegevensbescherming aan de hand van statistische verslaglegging.

SIS II behaalt doeltreffende operationele resultaten die alleen mogelijk zijn door Europese samenwerking op zowel strategisch als operationeel niveau. De Commissie zet alle instrumenten in die de Verdragen en de desbetreffende rechtsinstrumenten aanreiken, om een tweesporenbeleid toe te passen ten aanzien van de lidstaten: ze stelt aanzienlijke ondersteuning ter beschikking van de lidstaten om het gebruik van SIS II te optimaliseren. De motivatie en de praktische samenwerking die alle belanghebbenden aan de dag leggen, hebben geleid tot een toegenomen en meer geharmoniseerd gebruik van het systeem. Bij zware tekortkomingen in de tenuitvoerlegging van SIS II, zet de Commissie bovendien de EU-pilotprocedure en – eventueel als volgende stap – de inbreukprocedure in om op te treden tegen schendingen van het EU-recht.

Er zijn nog andere manieren waarop de Commissie samenwerkt met de lidstaten voor het correcte gebruik van SIS:

Het Schengenevaluatiemechanisme is uitermate geschikt om de werking en het werkelijke gebruik van het systeem ter plaatse te verifiëren, wat ook bijdraagt aan de verbetering van de situatie in de geëvalueerde lidstaten. Bovendien biedt het de mogelijkheid een herhalingsbezoek voor evaluatie ter plaatse af te leggen wanneer ernstige tekortkomingen in de geëvalueerde lidstaat zijn vastgesteld.

Periodieke vergaderingen van het SIS/VIS-comité (zevenmaal per jaar). De delegaties bestaan uit een technisch en een operationeel deskundige per lidstaat. Dit comité ondersteunt de Commissie bij de tenuitvoerlegging van de rechtsinstrumenten van SIS en is het best geplaatst om eventuele problemen aan te pakken. De vergaderingen zorgen voor transparantie en leggen een zekere druk op de lidstaten om tekortkomingen weg te werken.

De Commissie is actief betrokken bij elke opleidingscursus en elke conferentie over SIS II (ten minste vijfmaal per jaar).

De Commissie heeft op 16 december 2015 de aanbeveling over de "catalogus van aanbevelingen en beste praktijken voor het gebruik van SIS II" 54 aangenomen, die bijdraagt aan de harmonisatie van de procedures en als belangrijk referentiedocument wordt gebruikt door alle belanghebbenden.

Bovendien is de Commissie van plan om op grond van haar initiatiefrecht zoals vastgelegd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, tegen eind december 2016 een voorstel in te dienen om de rechtsgrondslag van SIS te wijzigen, zodat de kwesties die in de evaluatie aan het licht zijn gekomen en waarvoor een wetswijziging nodig is, kunnen worden aangepakt. De Commissie zal ook rekening houden met de resultaten van het overleg van de Groep op hoog niveau die is opgericht naar aanleiding van de Mededeling van de Commissie over krachtigere en slimmere informatiesystemen voor grenzen en veiligheid 55 , wat tot een tweede voorstel kan leiden in juni 2017.

(1)

     Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen - 19 juni 1990.

(2)

     De Raad heeft in 2001 een besluit vastgesteld betreffende de ontwikkeling van een Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie. Dit is pas op 9 april 2013 operationeel geworden om de redenen die worden uiteengezet in het verslag van de Rekenkamer van 19 mei 2014 inzake lessen uit de ontwikkeling van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) ( http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_03/SR14_03_NL.pdf ).

(3)

     Verordening (EG) nr. 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) (PB L 381 van 28.12.2006, blz. 4).

(4)

     Besluit 2007/533/JBZ van de Raad van 12 juni 2007 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) (PB L 205 van 7.8.2007, blz. 63).

(5)

     Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA).

(6)

     Verordening (EG) nr. 1986/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de toegang tot het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) voor de instanties die in de lidstaten belast zijn met de afgifte van kentekenbewijzen van voertuigen (PB L 381 van 28.12.2006, blz. 1).

(7)

     Deel 7.2 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(8)

     Deel 7.3 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(9)

     Verordening (EG) nr. 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II).

(10)

     Besluit 2007/533/JBZ van de Raad van 12 juni 2007 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II).

(11)

     Het technische verslag van eu-LISA over de werking van het centrale SIS II
http://www.eulisa.europa.eu/Publications/Reports/SIS%20II%20Technical%20Report%202015.pdf

(12)

     Eindverslag van de Europese Commissie over de ICT-effectbeoordeling van mogelijke verbeteringen aan de SIS II-architectuur 2016.

(13)

     Verslag over inspectie krachtens artikel 47, lid 2, van Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Schengeninformatiesysteem II (SIS II) onder het beheer van het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen (eu-LISA), verwijzing naar de zaak 2014-0953.

(14)

     Deel 7 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(15)

     "Sirene" staat voor Supplementary Information REquest at the National Entries.

(16)

Informatie kan bilateraal of multilateraal worden verstuurd. Elk Sirene-formulier houdt een taak in voor zowel de verzender als de ontvanger en wanneer de werkbelasting wordt gemeten, worden dan ook het verstuurde én het ontvangen formulier geteld.

(17)

     Delen 12.2 en 17.4 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(18)

Zoals Uitvoeringsbesluit (EU) 2016/1209 van 12 juli 2016 tot vervanging van de bijlage bij Uitvoeringsbesluit 2013/115/EU tot vaststelling van het Sirene-handboek en andere uitvoeringsmaatregelen voor het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) (kennisgeving geschied onder nummer C(2016) 4283) (PB L 201 van 28.7.2016, blz. 35) en de technische documentatie (Detailed Technical Specifications en Interface Control Document).

(19)

     Deel 6.2.1 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(20)

     CS-SIS is de technisch ondersteunende functie die de centrale SIS II-databank bevat.

(21)

     Deel 6.2.1 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(22)

     Deel 6.2 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(23)

     Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB L 77 van 23.3.2016, blz. 1).

(24)

     Artikel 8, lid 3, onder a), punt vi), van Verordening (EU) 2016/399.

(25)

     Volgens de momenteel van toepassing zijnde bepalingen van de Schengengrenscode (artikel 8, lid 2).

(26)

     De Commissie heeft niettemin op 15 december 2015 een voorstel goedgekeurd inzake het aanscherpen van de controles aan de hand van relevante databanken aan de buitengrenzen. Dit voorstel voorziet met name in de systematische controle van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen aan de hand van SIS II (COM(2015) 670 final).

(27)

     Delen 15.1 en 16.1 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(28)

     Parallelle artikelen 3, onder a) en c), juncto artikelen 20, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad.

(29)

     Deel 16.1 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(30)

     Deel 6.1; 6.2.1; 6.2.2; 13.1 en 14.1 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(31)

     Artikel 34, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en artikel 49, lid 1, van Besluit 2007/533/JBZ van de Raad.

(32)

   Deel 16 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(33)

     Deel 17.3 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(34)

Overeenkomstig artikel 25, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1987/2006 geldt het volgende: in geval van een treffer inzake een signalering met betrekking tot een onderdaan van een derde land die het recht van vrij verkeer binnen de gemeenschap geniet, raadpleegt de uitvoerende lidstaat onmiddellijk de signalerende lidstaat via zijn Sirene-bureau, teneinde onverwijld te besluiten welke actie er moet worden ondernomen.

(35)

     Deel 7.2 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(36)

(Verordening (EU) 2016/679 het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 en Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016.)

(37)

     Bijlage 1, nummer 108, van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(38)

     Verordening (EU) 2016/679 het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB L 119 van 4.5.2016, blz. 1) en Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (PB L 119 van 4.5.2016, blz. 89).

(39)

     Deel 6.3 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(40)

   Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 (2002/584/JBZ) betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB L 190 van 18.7.2002, blz. 1-20).

(41)

     Deel 9.1 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(42)

     Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98-107).

(43)

     Deel 8 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(44)

     COM(2015) 185 final.

(45)

     Deel 16.4 van het werkdocument van de diensten van de Commissie.

(46)

     Gezamenlijke verklaring van Riga na de informele vergadering van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken op 29 en 30 januari in Riga.

(47)

     Conclusies van de Europese Raad van 25 en 26 juni 2015 (ST 22 2015 INIT).

(48)

     Conclusies van de Raad over signaleringen in het SIS II met het oog op weigering van toegang en verblijf uit hoofde van artikel 24 van de Verordening SIS II bij een terugkeerbesluit (ST11648/15).

(49)

     Resolutie van 25 november 2015 (2015/2063(P8_TA(2015)0410)).

(50)

     Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad, "Terug naar Schengen – Een stappenplan", Brussel, 4.3.2016, COM(2016) 120 final.

(51)

     N.SIS II is de technische en wettelijke term voor de technische tenuitvoerlegging van het nationale SIS.

(52)

     Studie uitgevoerd door de Europese Commissie: ICT-effectbeoordeling van mogelijke verbeteringen aan de SIS II-architectuur.

(53)

     COM(2016) 120 final.

(54)

     Aanbeveling van de Commissie voor de opstelling van een catalogus van aanbevelingen en beste praktijken voor de juiste toepassing van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) en de uitwisseling van aanvullende informatie door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten die SIS II uitvoeren en toepassen (C(2015) 9169/1).

(55)

     COM(2016) 205 final.