1

Verzoekers, Joshua Silver en de overige verzoekende partijen, van wie de namen zijn vermeld in de bijlage, zijn staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk die in Frankrijk of in het Verenigd Koninkrijk wonen.

2

Op 23 juni 2016 hebben de burgers van het Verenigd Koninkrijk zich in een referendum uitgesproken voor de terugtrekking van hun land uit de Europese Unie.

3

Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de Europese Raad overeenkomstig artikel 50, lid 2, VEU in kennis gesteld van zijn voornemen om zich terug te trekken uit de Unie.

4

Op 24 januari 2020 hebben de vertegenwoordigers van de Unie en het Verenigd Koninkrijk het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 7; hierna: „Terugtrekkingsakkoord”) ondertekend.

5

Op 30 januari 2020 heeft de Raad van de Europese Unie besluit (EU) 2020/135 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 1; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld. Volgens artikel 1 van dit besluit is het Terugtrekkingsakkoord goedgekeurd namens de Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

6

Op 31 januari 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk zich teruggetrokken uit de Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Op 1 februari 2020 is het Terugtrekkingsakkoord in werking getreden.

7

Bij op 23 april 2020 neergelegd verzoekschrift hebben verzoekers onderhavig beroep ingesteld.

8

Bij op 16 juni 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte hebben twee verzoekers verzocht om anonimiteit. Bij beslissing van 24 juni 2020 heeft het Gerecht dit verzoek toegewezen.

9

Bij op 27 juli 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte heeft de Raad overeenkomstig artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.

10

Op 8 september 2020 hebben verzoekers hun opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid ingediend ter griffie van het Gerecht.

11

Intussen had de Europese Commissie, bij op 15 juni 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte, verzocht om in de onderhavige zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad. Bij brieven die ter griffie van het Gerecht zijn neergelegd op respectievelijk 28 en 31 augustus 2020, hebben verzoekers en de Raad kennisgenomen van dit verzoek om toelating tot interventie.

12

Bij op 19 augustus 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft British in Europe, een vereniging naar Frans recht, verzocht om in de onderhavige zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekers. Bij op 21 december 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brieven hebben verzoekers en de Raad hun opmerkingen over dit verzoek om toelating tot interventie ingediend.

13

Bij op 19 augustus 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft Plaid Cymru – The Party of Wales, een politieke partij naar Brits recht, verzocht om in de onderhavige zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekers. Bij op 21 december 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brieven hebben verzoekers en de Raad hun opmerkingen over dit verzoek om toelating tot interventie ingediend.

14

Bij op 19 augustus 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft European Democracy Lab, een vereniging naar Duits recht, verzocht om in de onderhavige zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekers. Bij op 21 december 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brieven hebben verzoekers en de Raad hun opmerkingen over dit verzoek om toelating tot interventie ingediend.

15

Bij op 20 augustus 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft ECIT, een stichting van openbaar nut naar Belgisch recht, verzocht om in de onderhavige zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekers. Bij op 21 december 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brieven hebben verzoekers en de Raad hun opmerkingen over dit verzoek om toelating tot interventie ingediend.

16

Bij op 20 augustus 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft European Alternatives Ltd – die zichzelf omschrijft als een groep van middenveldorganisaties die bestaat uit een vennootschap naar Engels en Welsh recht, een vereniging naar Frans recht, een vereniging naar Duits recht en een vereniging naar Italiaans recht – verzocht om in de onderhavige zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekers. Bij op 21 december 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brieven hebben verzoekers en de Raad hun opmerkingen over dit verzoek om toelating tot interventie ingediend.

17

Bij beschikking van 5 november 2020 heeft het Gerecht (Tiende kamer) overeenkomstig artikel 130, lid 7, van het Reglement voor de procesvoering de exceptie van niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.

18

Bij beslissing van 11 november 2020 heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering de zaak verwezen naar de Tiende kamer (uitgebreid).

19

Op 8 februari 2021 heeft de Raad zijn verweerschrift ingediend. Op 11 februari 2021 heeft de president van de Tiende kamer (uitgebreid) besloten om dit verweerschrift niet ter kennis te brengen van verzoekers.

20

Bij op 8 februari 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft de Raad het Gerecht verzocht om in de onderhavige zaak te onderzoeken of het wenselijk is de behandeling van de zaak overeenkomstig artikel 69, onder d), van het Reglement voor de procesvoering te schorsen totdat het Hof uitspraak heeft gedaan op de verzoeken om een prejudiciële beslissing die zijn ingeschreven onder de nummers C‑673/20 en C‑32/21, of om zich overeenkomstig artikel 128 van dat Reglement onbevoegd te verklaren, opdat het Hof tegelijkertijd uitspraak kan doen op het onderhavige beroep en op die verzoeken om een prejudiciële beslissing. Bij op 17 februari 2021 ter griffie neergelegde brief hebben verzoekers verzocht om kennis te mogen nemen van het verweerschrift teneinde hun opmerkingen te kunnen maken over de wenselijkheid van een schorsing of onbevoegdverklaring. Op 22 februari 2021 heeft de president van de Tiende kamer (uitgebreid) besloten om verzoekers de punten 42 en 61 van dat verweerschrift mee te delen. Bij op 10 maart 2021 ter griffie neergelegde brief hebben verzoekers hun opmerkingen over de wenselijkheid van een schorsing of onbevoegdverklaring ingediend. Bij beslissing van 15 maart 2021 heeft de president van de Tiende kamer (uitgebreid) besloten om de behandeling van de zaak niet te schorsen.

21

Verzoekers verzoeken het Gerecht:

22

In zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid verzoekt de Raad het Gerecht:

23

Volgens artikel 54, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Gerecht, wanneer bij het Hof en het Gerecht zaken aanhangig worden gemaakt die hetzelfde voorwerp hebben of die dezelfde vraag van uitlegging dan wel de geldigheid van dezelfde handeling betreffen, de partijen gehoord, de behandeling schorsen totdat het Hof arrest heeft gewezen dan wel, indien het beroepen betreft die krachtens artikel 263 VWEU zijn ingesteld, zich onbevoegd verklaren opdat het Hof uitspraak kan doen op die beroepen.

24

Uit die bepaling volgt dat het Gerecht zich slechts onbevoegd kan verklaren in een zaak indien beroepen tot nietigverklaring zijn ingesteld bij zowel het Hof als het Gerecht.

25

In casu stelt de Raad voor dat het Gerecht zich onbevoegd verklaart, opdat het Hof tegelijkertijd uitspraak kan doen op het onderhavige beroep en op twee verzoeken om een prejudiciële beslissing (punt 20 hierboven).

26

Bijgevolg kan het Gerecht zich in de onderhavige zaak niet onbevoegd verklaren.

27

Krachtens artikel 130, leden 1 en 7, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, indien de verwerende partij daarom verzoekt, uitspraak doen over de niet-ontvankelijkheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan. Het Gerecht kan met toepassing van artikel 130, lid 6, van dat Reglement beslissen de mondelinge behandeling te openen voor de exceptie van niet-ontvankelijkheid.

28

Volgens de rechtspraak wordt de mogelijkheid om een beroep bij met redenen omklede beschikking en dus zonder terechtzitting niet-ontvankelijk te verklaren niet uitgesloten door het feit dat het Gerecht vooraf een beschikking heeft gegeven waarbij een overeenkomstig artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering opgeworpen exceptie is gevoegd met de zaak ten gronde (zie in die zin beschikking van 19 februari 2008, Tokai Europe/Commissie, C‑262/07 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:95, punten 26‑28).

29

In casu heeft het Gerecht bij beschikking van 5 november 2020 weliswaar besloten om de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te voegen met de zaak ten gronde, maar acht het zich inmiddels voldoende voorgelicht door het dossier om bij beschikking uitspraak te doen over die exceptie.

30

De Raad betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat verzoekers niet bevoegd zijn om op te komen tegen het bestreden besluit. Ten eerste is dit besluit namelijk niet gericht tot verzoekers. Ten tweede worden verzoekers niet individueel geraakt door dat besluit. Ten derde brengt het bestreden besluit geen uitvoeringsmaatregelen met zich mee en is het geen regelgevingshandeling.

31

Verzoekers bestrijden de exceptie van niet-ontvankelijkheid. Zij voeren aan dat zij rechtstreeks en individueel worden geraakt door het bestreden besluit, alsmede dat dit besluit een regelgevingshandeling is die hen rechtstreeks raakt en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.

32

In herinnering moet worden gebracht dat volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea van datzelfde artikel vastgestelde voorwaarden beroep kan instellen tot nietigverklaring van drie soorten handelingen: ten eerste handelingen die tot de betrokken persoon gericht zijn, ten tweede handelingen die hem rechtstreeks en individueel raken, en ten derde regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.

33

In casu moet de procesbevoegdheid van verzoekers uitsluitend worden beoordeeld uit het oogpunt van het bestreden besluit. Opgemerkt dient echter te worden dat de rechtmatigheidstoetsing die de Unierechter moet verrichten ten aanzien van een besluit om een internationale overeenkomst te sluiten, betrekking kan hebben op de rechtmatigheid van dit besluit uit het oogpunt van de inhoud zelf van de internationale overeenkomst in kwestie (zie naar analogie arrest van 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hieruit volgt dat bij de beoordeling van de procesbevoegdheid van verzoekers rekening moet worden gehouden met de aard en de inhoud van het Terugtrekkingsakkoord.

34

Om te beginnen dient te worden vastgesteld dat het bestreden besluit noch het Terugtrekkingsakkoord tot verzoekers gericht is. Zij beschikken dan ook niet over het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, eerste onderdeel, VWEU, hetgeen zij overigens niet betwisten.

35

Derhalve moet worden onderzocht of verzoekers het recht hebben om beroep in te stellen op grond van een van de in artikel 263, vierde alinea, tweede en derde onderdeel, VWEU bedoelde gevallen.

36

In herinnering dient te worden gebracht dat de in artikel 263, vierde alinea, tweede onderdeel, VWEU neergelegde voorwaarden van rechtstreekse geraaktheid en individuele geraaktheid cumulatief zijn (zie arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 75 en 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37

In de omstandigheden van de onderhavige zaak dient eerst te worden onderzocht of er voldaan is aan de tweede voorwaarde, die inhoudt dat verzoekers individueel geraakt moeten zijn.

38

In dit verband zij eraan herinnerd dat een natuurlijke of rechtspersoon volgens vaste rechtspraak slechts kan worden geacht individueel te worden geraakt door een niet tot hem gerichte handeling indien deze handeling hem treft wegens bepaalde bijzondere hoedanigheden of een feitelijke situatie die hem ten opzichte van ieder ander kenmerkt en hem dientengevolge individualiseert op soortgelijke wijze als degene tot wie een besluit gericht is (arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 232, en 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punt 93).

39

Dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten waarop een maatregel van toepassing is, in meerdere of mindere mate nauwkeurig kan worden bepaald, impliceert dan ook geenszins dat deze rechtssubjecten moeten worden geacht door die maatregel individueel te worden geraakt, wanneer de betreffende maatregel op die rechtssubjecten van toepassing is op grond van een door de handeling in kwestie omschreven objectieve juridische of feitelijke situatie (arresten van 22 november 2001, Antillean Rice Mills/Raad, C‑451/98, EU:C:2001:622, punt 52, en 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punt 94).

40

Evenzo worden de verschillende rechtssubjecten waarop een normatieve handeling van toepassing is, niet ten opzichte van alle andere betrokken personen gekenmerkt ten gevolge van de omstandigheid dat deze handeling voor hen uiteenlopende concrete gevolgen kan hebben, wanneer die handeling wordt toegepast op basis van een objectief bepaalde situatie (arrest van 22 februari 2000, ACAV e.a./Raad, T‑138/98, EU:T:2000:45, punt 66, en beschikking van 3 december 2008, RSA Security Ireland/Commissie, T‑227/06, EU:T:2008:547, punt 59).

41

Niettemin sluit het feit dat een bepaling naar haar aard en draagwijdte een algemeen karakter heeft, in die zin dat zij geldt voor alle belanghebbenden, niet uit dat zij sommigen onder hen individueel raakt (arresten van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie, C‑182/03 en C‑217/03, EU:C:2006:416, punt 58, en 23 april 2009, Sahlstedt e.a./Commissie, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, punt 29).

42

Wanneer een handeling een groep personen raakt die op het tijdstip waarop deze handeling werd vastgesteld, waren of konden worden geïdentificeerd op basis van specifieke kenmerken van de leden van de betreffende groep, kunnen deze personen door die handeling namelijk individueel worden geraakt voor zover zij deel uitmaken van een beperkte kring van personen. Dit kan met name het geval zijn wanneer de handeling in kwestie de rechten aantast die de betrokken personen hadden verworven voordat die handeling werd vastgesteld (zie in die zin arresten van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punten 71 en 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 59).

43

In casu stellen verzoekers in wezen dat het bestreden besluit hen rechtstreeks en individueel raakt doordat het hun de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten ontneemt.

44

Meer bepaald voeren verzoekers, om aan te tonen dat zij individueel worden geraakt, in de eerste plaats aan dat zij deel uitmaken van een besloten kring van personen die bij de inwerkingtreding van het Terugtrekkingsakkoord en van het bestreden besluit staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk en dus Unieburgers waren.

45

Volgens hen vloeit het „besloten” karakter van die kring van personen voort uit het feit dat alle leden ervan geïdentificeerd waren of konden worden toen het Terugtrekkingsakkoord en het bestreden besluit in werking traden, en dat daarna geen nieuw lid kon worden opgenomen in die kring. Personen die na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie de hoedanigheid van onderdaan van deze staat verwerven, kunnen zich immers niet beroepen op de status van Unieburger.

46

Voorts stellen verzoekers dat de status van Unieburger permanent en in beginsel niet herroepbaar is, alsmede dat deze status hun vóór de vaststelling van het bestreden besluit is toegekend. Derhalve ontneemt dit besluit hun een verworven recht dat specifiek en exclusief is voor de leden van de besloten kring waarvan zij deel uitmaken.

47

In de tweede plaats betogen verzoekers dat ieder van hen individueel wordt geraakt door het verlies van zijn status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten. In dit verband beroepen zij zich op de gevolgen die het verlies van de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten zou hebben, met name voor degenen die hun recht op vrij verkeer reeds hebben uitgeoefend. Zij beroepen zich met name op:

48

In de derde plaats verzoeken verzoekers het Gerecht om de voorwaarde van individuele geraaktheid ruim op te vatten bij de beoordeling of zijzelf individueel worden geraakt. Deze voorwaarde moet volgens hen namelijk worden uitgelegd in het licht van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Daarnaast heeft de onderhavige zaak betrekking op het beginsel van democratie en raakt zij de kern van de constitutionele identiteit van de Unie.

49

In de vierde plaats zijn verzoekers van mening dat de vraag of zij individueel worden geraakt – met name wat het bestaan van een verworven recht betreft – verband houdt met de vraag of de status van Unieburger permanent is en niet kan worden ingetrokken, en niet kan worden beantwoord zonder dat de zaak ten gronde wordt onderzocht.

50

Om te beginnen moet worden vastgesteld dat het betoog waarmee verzoekers trachten aan te tonen dat zij procesbevoegd zijn op grond van artikel 263, vierde alinea, tweede onderdeel, VWEU, berust op de premisse dat het bestreden besluit leidt tot het „verlies” of de „ontneming” van hun status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten.

51

In dit verband is het juist dat noch bij het bestreden besluit noch bij het Terugtrekkingsakkoord aan staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk uitdrukkelijk de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten worden ontnomen.

52

Uit de bewoordingen en de opzet van het Terugtrekkingsakkoord – en met name uit de zesde alinea van de preambule, artikel 2, onder b) tot en met d), artikel 10, lid 1, onder a) tot en met d), en meer in het algemeen het volledige deel twee („Rechten van de burgers”) – komt evenwel duidelijk naar voren dat dit akkoord staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk, onder wie degenen die Unieburgers waren op de datum waarop het Verenigd Koninkrijk zich terugtrok uit de Unie, behandelt als personen die geen Unieburgers zijn of dit vanaf die datum niet langer zijn. Dat akkoord bepaalt dus niet dat staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk de status van Unieburger en alle daaraan verbonden rechten behouden.

53

Benadrukt dient te worden dat het verlies of het niet behouden van de status van Unieburger aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de rechten van een onderdaan van een lidstaat die zich terugtrekt uit de Unie (zie in die zin arrest van 10 december 2018, Wightman e.a., C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 64). Onderdanen van een dergelijke lidstaat die naar een andere lidstaat zijn geëmigreerd, kunnen a fortiori worden geraakt door het feit dat hun lidstaat van herkomst de Unie verlaat, en dit wegens de soms reeds lang bestaande banden op zowel persoonlijk als professioneel en economisch vlak (beschikking van 16 juni 2020, Walker e.a./Parlement en Raad, T‑383/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:269, punt 41).

54

Wat de voorwaarde van individueel geraakt zijn betreft, is het evenwel overeenkomstig de in punt 38 hierboven aangehaalde rechtspraak aan verzoekers om aan te tonen dat het bestreden besluit – voor zover hun daarbij de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten worden ontnomen – hen treft wegens bepaalde bijzondere hoedanigheden of een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander kenmerkt en hen dientengevolge individualiseert op soortgelijke wijze als personen tot wie dat besluit gericht is.

55

In dit verband staat in de eerste plaats vast dat het Terugtrekkingsakkoord, met name voor zover daarin niet is bepaald dat de staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk de status van Unieburger behouden, van toepassing is op alle onderdanen van die staat en dus een algemene strekking heeft.

56

Hieruit volgt dat het bestreden besluit, waarbij het Terugtrekkingsakkoord wordt opgenomen in de rechtsorde van de Unie, zelf een handeling van algemene strekking is en als zodanig verzoekers raakt wegens hun objectieve hoedanigheid van staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk.

57

In de tweede plaats kan op basis van de door verzoekers aangevoerde omstandigheden – die worden vermeld in de punten 44 tot en met 46 hierboven en die verband houden met het feit dat verzoekers deel uitmaken van een groep personen die de status van Unieburger hebben verkregen doordat zij staatsburgers zijn van het Verenigd Koninkrijk – niet worden aangenomen dat verzoekers deel uitmaken van een beperkte kring van personen in de zin van de in punt 42 hierboven genoemde rechtspraak.

58

Ten eerste is bij de vaststelling van het bestreden besluit, voor zover het de staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten ontneemt, namelijk rekening gehouden met hun objectieve hoedanigheid van personen met de nationaliteit van een lidstaat die zich terugtrekt uit de Unie (punt 56 hierboven), en zijn bij die vaststelling voorts de bijzonderheden van hun individuele situatie niet in aanmerking genomen, zodat die staatsburgers niet specifiek worden geraakt door dat besluit (zie naar analogie arrest van 28 april 2015, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punten 66 en 67, en beschikking van 20 mei 2020, Nord Stream/Parlement en Raad, T‑530/19, EU:T:2020:213, punt 64). Hieruit volgt dat verzoekers – zoals zij zelf erkennen – slechts op dezelfde wijze door het bestreden besluit worden geraakt als alle andere staatsburgers van het Verenigd Koninkrijk. De „besloten kring” waarnaar zij verwijzen, vloeit dus voort uit de aard zelf van het bij het bestreden besluit ingevoerde stelsel (zie naar analogie arresten van 10 juli 1996, Weber/Commissie, T‑482/93, EU:T:1996:97, punt 65, en 6 juni 2013, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, T‑279/11, EU:T:2013:299, punten 84 en 89).

59

Overeenkomstig de in punt 39 hierboven aangehaalde rechtspraak kunnen de omstandigheid dat het mogelijk is om min of meer nauwkeurig het aantal of zelfs de identiteit te bepalen van de personen die deel uitmaken van de „besloten kring” waarnaar verzoekers verwijzen, en de omstandigheid dat deze kring na de inwerkingtreding van het bestreden besluit niet meer kan worden uitgebreid, dan ook op zich niet tot gevolg hebben dat die personen individueel worden geraakt door dat besluit.

60

Ten tweede kunnen de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten – anders dan verzoekers stellen – niet worden aangemerkt als „specifieke” of „exclusieve” rechten. Toen het Verenigd Koninkrijk zich terugtrok uit de Unie, hadden immers alle onderdanen van deze staat – die destijds lid was van de Unie – die status en de daaraan verbonden rechten. Derhalve verschilt de situatie van de leden van de „besloten kring” waarvan verzoekers gewag maken, van die van de verzoekende partij in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 18 mei 1994, Codorniu/Raad (C‑309/89, EU:C:1994:197, punten 21 en 22), die werd belet een ingeschreven merk te gebruiken dat een individueel en uit zijn aard exclusief eigendomsrecht was (zie in die zin en naar analogie beschikking van 23 november 2015, Beul/Parlement en Raad, T‑640/14, EU:T:2015:907, punt 48).

61

Hieruit volgt dat verzoekers niet op goede gronden kunnen stellen dat het bestreden besluit hun een verworven recht heeft ontnomen dat specifiek of exclusief is. Het loutere bestaan van een verworven of subjectief recht waarvan de omvang of de uitoefening mogelijkerwijs wordt aangetast door de litigieuze handeling, volstaat niet opdat de houder van dit recht wordt geïndividualiseerd, wanneer andere personen kunnen beschikken over soortgelijke rechten en zich dus in dezelfde situatie kunnen bevinden als die houder (zie in die zin arrest van 16 december 2011, Enviro Tech Europe en Enviro Tech International/Commissie, T‑291/04, EU:T:2011:760, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

62

In de derde plaats kunnen de in punt 47 hierboven opgesomde verschillende gegevens die elk van de verzoekers persoonlijk heeft aangevoerd, hooguit aantonen welke concrete, uiteenlopende en in voorkomend geval verstrekkende gevolgen het gestelde verlies van de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten kan hebben voor elk van hen. Daarentegen blijkt uit geen van die gegevens dat het verlies van die status en de daaraan verbonden rechten voor verzoekers zodanig bijzondere en specifieke gevolgen heeft dat dat dit verlies hen – in de zin van de in punt 38 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak – ten opzichte van ieder ander individualiseert op dezelfde wijze als personen tot wie een besluit gericht is.

63

Wat in de vierde plaats het argument van verzoekers betreft dat de voorwaarde van individuele geraaktheid ruim moet worden uitgelegd, zij eraan herinnerd dat artikel 47 van het Handvest niet tot doel heeft wijziging te brengen in het in de Verdragen neergelegde stelsel van rechterlijke toetsing en met name in de regels inzake de ontvankelijkheid van rechtstreeks bij de Unierechter ingestelde beroepen. Derhalve moeten de in artikel 263, vierde alinea, VWEU vastgestelde ontvankelijkheidsvoorwaarden worden uitgelegd in het licht van het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming, zonder dat deze uitlegging er evenwel toe mag leiden dat die uitdrukkelijk door het VWEU gestelde voorwaarden buiten toepassing worden gelaten (zie arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 97 en 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest van 28 april 2015, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punten 43 en 44).

64

De door artikel 47 van het Handvest geboden bescherming vereist niet dat een rechtzoekende onvoorwaardelijk beroep tot nietigverklaring kan instellen tegen handelingen die hem niet individueel raken.

65

Voorts is de door verzoekers aangevoerde omstandigheid dat de onderhavige zaak betrekking heeft op het beginsel van democratie en de kern van de constitutionele identiteit van de Unie raakt, op zichzelf beschouwd irrelevant voor de beoordeling van de vraag of verzoekers voldoen aan de voorwaarde van individuele geraaktheid. De ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU zijn immers van toepassing op alle beroepen tot nietigverklaring, ongeacht de vragen ten gronde die daarin worden opgeworpen. Overigens verschilt de feitelijke context van de onderhavige zaak van de zeer specifieke context van de zaak die heeft geleid tot het door verzoekers aangehaalde arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, punten 32‑37), waarin het ging om het recht van een niet in het Parlement vertegenwoordigde politieke groepering om beroep in te stellen tegen handelingen van het Parlement die betrekking hadden op de toekenning van kredieten voor de voorbereiding van de Europese verkiezingen en aan de vaststelling waarvan was deelgenomen door rivaliserende politieke partijen die wel in het Parlement vertegenwoordigd waren.

66

In de vijfde plaats kan de vraag of verzoekers individueel worden geraakt – anders dan zij stellen – in casu worden beantwoord zonder de zaak ten gronde te onderzoeken, en met name zonder te onderzoeken of de status van Unieburger permanent is en niet kan worden ingetrokken.

67

Derhalve moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit verzoekers niet individueel raakt. Zij zijn dan ook niet procesbevoegd op grond van artikel 263, vierde alinea, tweede onderdeel, VWEU, zonder dat hoeft te worden onderzocht of dat besluit hen rechtstreeks raakt.

68

In herinnering dient te worden gebracht dat de in artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU vastgestelde voorwaarden – die inhouden dat ten eerste de bestreden handeling een regelgevingshandeling is, ten tweede de verzoekende partijen rechtstreeks worden geraakt, en ten derde die handeling geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt – cumulatief zijn (zie in die zin beschikking van 19 november 2020, Buxadé Villalba e.a./Parlement, T‑32/20, niet gepubliceerd, EU:T:2020:552, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

69

In de omstandigheden van het onderhavige geval moet eerst worden onderzocht of er voldaan is aan de eerste voorwaarde, die behelst dat het bestreden besluit een regelgevingshandeling is.

70

In herinnering moet worden gebracht dat het begrip „regelgevingshandelingen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU een beperktere draagwijdte heeft dan het begrip „handelingen” dat wordt gebezigd in artikel 263, vierde alinea, eerste en tweede onderdeel, VWEU. Derhalve ziet het begrip „regelgevingshandelingen” niet op alle handelingen van algemene strekking, maar enkel op een beperktere categorie van dergelijke handelingen (arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 58).

71

Het begrip „regelgevingshandelingen” ziet dan ook op handelingen van algemene strekking, maar niet op wetgevingshandelingen (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 60 en 61).

72

In casu zijn partijen het er in de eerste plaats – terecht – over eens dat het bestreden besluit een niet-wetgevingshandeling van algemene strekking is.

73

Om te beginnen staat het namelijk vast dat het bestreden besluit een handeling van algemene strekking is (punt 56 hierboven).

74

Daarnaast zij eraan herinnerd dat een rechtshandeling slechts als een wetgevingshandeling van de Unie kan worden aangemerkt indien zij is vastgesteld op de grondslag van een bepaling van de Verdragen die uitdrukkelijk verwijst naar ofwel de gewone ofwel de bijzondere wetgevingsprocedure (arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad, C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 62). In casu is het bestreden besluit vastgesteld op de grondslag van artikel 50, lid 2, VEU. Vastgesteld moet worden dat in deze bepaling weliswaar wordt gepreciseerd dat de Raad namens de Unie – met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, na goedkeuring door het Parlement –het akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat sluit, maar dat in die bepaling niet uitdrukkelijk wordt verwezen naar de gewone of naar de bijzondere wetgevingsprocedure. Hieruit volgt dat het bestreden besluit niet kan worden aangemerkt als een wetgevingshandeling.

75

In de tweede plaats zijn partijen het oneens over de gevolgen die moeten worden verbonden aan het feit dat het bestreden besluit een niet-wetgevingshandeling van algemene strekking is. Volgens verzoekers kan dit besluit enkel een regelgevingshandeling zijn. Volgens de Raad daarentegen is dat besluit noch een wetgevingshandeling, noch een regelgevingshandeling.

76

Dienaangaande zij opgemerkt dat het Hof in het arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), niet heeft geoordeeld dat het begrip „regelgevingshandelingen” alle niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking omvat.

77

In herinnering moet worden gebracht dat het Hof in een later arrest wel de uitlegging van de hand heeft gewezen die inhoudt dat er niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking bestaan die niet onder het begrip „regelgevingshandelingen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU vallen. Derhalve heeft het Hof geoordeeld dat dit begrip ziet op alle niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking (zie in die zin arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punten 24 en 28).

78

Opgemerkt dient evenwel te worden dat de litigieuze handeling in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), een besluit van de Commissie inzake staatssteun was. Hoewel dit besluit een algemene strekking had – aangezien daarin een standpunt werd ingenomen over nationale regelingen – had het een uitgesproken administratief karakter en was het overigens vastgesteld door de Commissie alleen, zonder dat de Raad en het Parlement erbij betrokken waren. Tegen deze achtergrond vond de toentertijd door de Commissie verdedigde opvatting dat het litigieuze besluit in die zaak een niet-wetgevingshandeling van algemene strekking was die niet onder het begrip „regelgevingshandelingen” viel, geen enkele steun in de bewoordingen, de totstandkomingsgeschiedenis of het doel van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU, zoals het Hof in de punten 24 tot en met 27 van dat arrest heeft opgemerkt.

79

Het Hof heeft daarentegen nog niet de gelegenheid gehad om te onderzoeken of besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een internationale overeenkomst, en met name besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat, moeten worden aangemerkt als regelgevingshandelingen in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU.

80

Derhalve moet worden onderzocht of het begrip „regelgevingshandelingen” zich mede uitstrekt tot dergelijke besluiten.

81

Dienaangaande zij ten eerste opgemerkt dat een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat, net zoals elke door de Unie gesloten internationale overeenkomst, bindend is voor de instellingen van de Unie en voorrang heeft boven de handelingen die zij uitvaardigen (zie naar analogie arrest van 13 januari 2015, Raad en Commissie/Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P en C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

82

Uit deze voorrang van de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten boven bepalingen van afgeleid recht vloeit voort dat het Terugtrekkingsakkoord in de hiërarchie van de normen een hogere rang inneemt dan andere handelingen van algemene strekking, ongeacht of het gaat om wetgevingshandelingen dan wel regelgevingshandelingen.

83

Hieruit volgt dat bij het bestreden besluit in de rechtsorde van de Unie regels worden ingevoerd die zijn vervat in het Terugtrekkingsakkoord, alsmede dat deze regels voorrang hebben boven wetgevingshandelingen en regelgevingshandelingen, zodat zij zelf geen regelgevingshandelingen kunnen zijn.

84

Ten tweede kan het Terugtrekkingsakkoord – gelet op de procedure voor de vaststelling ervan en naar het voorbeeld van andere door de Unie gesloten internationale overeenkomsten – worden beschouwd als het equivalent op extern vlak van wat een wetgevingshandeling op intern vlak is [zie in die zin en naar analogie advies 1/15 (PNR-overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 146].

85

Het Terugtrekkingsakkoord is immers namens de Unie gesloten door de Raad, na goedkeuring door het Parlement, volgens de procedure van artikel 50, lid 2, VEU. Voor zover de Raad en het Parlement bij deze procedure zijn betrokken, vertoont zij gelijkenis met de gewone en bijzondere wetgevingsprocedures die zijn vastgesteld in artikel 289, leden 1 en 2, VWEU en die worden vermeld in artikel 21, leden 2 en 3, artikel 22, leden 1 en 2, artikel 23, tweede alinea, artikel 24, eerste alinea, artikel 25, tweede alinea, en artikel 228, lid 4, VWEU, op grond van welke bepalingen die twee instellingen bepalingen kunnen vaststellen die betrekking hebben op de aan de status van Unieburger verbonden rechten. Bovendien nemen de Unieburgers die onderdaan zijn van de lidstaat die zich terugtrekt – anders dan verzoekers betogen – deel aan de vaststelling van het besluit waarbij wordt ingestemd met een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van die staat, aangezien artikel 50 VEU niet voorziet in de uitsluiting van enig lid van het Europees Parlement wanneer deze instelling een dergelijk akkoord goedkeurt.

86

Hieruit volgt dat bij het bestreden besluit in de rechtsorde van de Unie regels worden ingevoerd die zijn vervat in het Terugtrekkingsakkoord en die worden gekenmerkt door een bijzonder grote democratische legitimiteit, net zoals regels die zijn neergelegd in een wetgevingshandeling. Uitgerekend de bijzonder grote democratische legitimiteit van de wetgeving die is vastgesteld volgens een procedure die voorziet in de deelneming van de Raad en het Parlement, rechtvaardigt dat de voorwaarden waaronder particulieren beroep tot nietigverklaring van wetgevingshandelingen kunnen instellen, niet worden versoepeld (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punt 38).

87

Bovendien verwijst het begrip „regelgevingshandelingen” in tal van taalversies van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU veeleer naar handelingen van de uitvoerende macht dan naar handelingen van de wetgevende macht (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punt 41). Een besluit waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een internationale overeenkomst of van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat – zoals het bestreden besluit – kan niet worden gelijkgesteld met een handeling van de uitvoerende macht.

88

Ten derde zou het incoherent en tegenstrijdig zijn om de voorwaarden waaronder particulieren beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit kunnen instellen, te versoepelen door dit besluit aan te merken als een regelgevingshandeling. Een dergelijke versoepeling zou immers tot gevolg hebben dat particulieren een bepaalde rechtsregel gemakkelijker kunnen aanvechten wanneer deze is opgenomen in een internationale overeenkomst – zoals het Terugtrekkingsakkoord – en vervolgens in de rechtsorde van de Unie wordt ingevoerd door middel van een besluit waarbij wordt ingestemd met de sluiting van de betreffende overeenkomst – zoals het bestreden besluit – dan wanneer diezelfde rechtsregel is opgenomen in een wetgevingshandeling met een identieke inhoud die in de hiërarchie van de normen een lagere rang inneemt.

89

Ten vierde blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU dat het niet de specifieke bedoeling van de opstellers van het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa en vervolgens van de opstellers van het Verdrag van Lissabon was om de voorwaarden te versoepelen die gelden voor de ontvankelijkheid van beroepen die particulieren instellen tegen besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een internationale overeenkomst, zoals met name besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat. In het bijzonder komt uit de voorbereidende werken met betrekking tot het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa – en met name uit artikel III-365, lid 4, waarvan de inhoud in identieke bewoordingen is overgenomen in artikel 263, vierde alinea, VWEU – geenszins naar voren dat die opstellers hebben gewild dat voornoemde besluiten worden aangemerkt als „regelgevingshandelingen” in de zin van die twee bepalingen.

90

Het begrip „regelgevingshandelingen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU moet dan ook aldus worden uitgelegd dat het niet ziet op besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een internationale overeenkomst, zoals met name besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat.

91

Derhalve kan het bestreden besluit niet worden aangemerkt als een regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU.

92

Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door de overige argumenten van verzoekers.

93

In de eerste plaats impliceert de omstandigheid dat het bestreden besluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie onder het opschrift „Niet-wetgevingshandelingen” niet dat dit besluit noodzakelijkerwijs een regelgevingshandeling is. Derhalve kon die bekendmaking particulieren niet misleiden ten aanzien van hun mogelijkheden om beroep in te stellen tegen dat besluit.

94

In de tweede plaats is de kwalificatie van het bestreden besluit als een handeling van algemene strekking die noch een wetgevingshandeling noch een regelgevingshandeling is, niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming. Deze beginselen kunnen immers niet aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de geleidelijke verduidelijking van de regels inzake de ontvankelijkheid van beroepen door middel van rechterlijke uitlegging, voor zover deze uitlegging redelijkerwijs voorzienbaar is (zie naar analogie arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 167 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu was de in punt 90 hierboven gegeven uitlegging van het begrip „regelgevingshandelingen” redelijkerwijs voorzienbaar gelet op de specifieke kenmerken van besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een internationale overeenkomst, zoals met name besluiten waarbij wordt ingestemd met de sluiting van een akkoord over de voorwaarden voor de terugtrekking van een lidstaat.

95

In de derde plaats vereist het in artikel 47 van het Handvest neergelegde beginsel van effectieve rechterlijke bescherming niet dat een rechtzoekende – zonder aan enige voorwaarde te hoeven voldoen – rechtstreeks bij de Unierechter beroep tot nietigverklaring kan instellen tegen handelingen van algemene strekking die niet onder het begrip „regelgevingshandelingen” vallen (zie naar analogie, wat wetgevingshandelingen betreft, arresten van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 105, en 9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punt 66).

96

Uit het voorgaande volgt dat verzoekers geen procesbevoegdheid hebben op basis van artikel 263, vierde alinea, derde onderdeel, VWEU, zonder dat hoeft te worden onderzocht of het bestreden besluit hen rechtstreeks raakt en of het uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.

97

De Raad betoogt dus op goede gronden dat verzoekers geen procesbevoegdheid hebben. Derhalve slaagt de exceptie van niet-ontvankelijkheid en moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.

98

Volgens artikel 142, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering raakt de interventie zonder voorwerp wanneer het verzoekschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard. In casu wordt het beroep afgewezen wegens niet-ontvankelijkheid, zodat niet meer hoeft te worden beslist op de verzoeken om toelating tot interventie van de Commissie, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT en European Alternatives Ltd.

99

In de eerste plaats wordt volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in hun eigen kosten en die van de Raad, met uitzondering van de kosten die verband houden met de verzoeken om toelating tot interventie.

100

In de tweede plaats is in artikel 144, lid 10, van het Reglement voor de procesvoering bepaald dat de indiener van een verzoek om toelating tot interventie en de hoofdpartijen ieder hun eigen kosten dragen die verband houden met het verzoek om toelating tot interventie, indien er in de hoofdzaak een einde komt aan het geding voordat op dat verzoek is beslist. In casu zullen verzoekers, de Raad, de Commissie, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT en European Alternatives Ltd elk hun eigen kosten dragen die verband houden met de verzoeken om toelating tot interventie.

HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)

beschikt: