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Document 52014DC0554
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Council Framework Decision 2008/919/JHA of 28 November 2008 amending Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione della decisione quadro 2008/919/GAI del Consiglio, del 28 novembre 2008, che modifica la decisione quadro 202/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione della decisione quadro 2008/919/GAI del Consiglio, del 28 novembre 2008, che modifica la decisione quadro 202/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo
/* COM/2014/0554 final */
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione della decisione quadro 2008/919/GAI del Consiglio, del 28 novembre 2008, che modifica la decisione quadro 202/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo /* COM/2014/0554 final */
INDICE 1........... Introduzione. 3 1.1........ Contesto. 3 1.2........ Principali
elementi e finalità della direttiva quadro del 2008. 3 1.3........ Ambito
della relazione sull'attuazione. 4 2........... Recepimento
da parte degli Stati membri 5 2.1........ Incriminazione
dei nuovi reati di provocazione pubblica, reclutamento e addestramento a fini
terroristici 5 2.1.1..... Pubblica
provocazione. 6 2.1.2..... Reclutamento
a fini terroristici 7 2.1.3..... Addestramento
a fini terroristici 8 2.2........ Reati
accessori 9 2.2.1..... Concorso. 9 2.2.2..... Tentativo. 10 2.3........ Sanzioni
per le persone fisiche. 10 3........... Osservazioni
conclusive. 11 RELAZIONE
DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'attuazione
della decisione quadro 2008/919/GAI del Consiglio, del 28 novembre 2008,
che modifica la decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo
1.
Introduzione
1.1.
Contesto
La
decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo (in appresso "decisione
quadro del 2002"[1]) ha fornito la base per
armonizzare le disposizioni di diritto penale sui reati terroristici. Al fine
di far fronte alle mutevoli minacce rappresentate dalla radicalizzazione, dal
reclutamento e dal terrorismo, la decisione 2008/919/GAI (in appresso "decisione
quadro del 2008"[2]) ha introdotto i nuovi reati
di pubblica provocazione, reclutamento e addestramento a fini terroristici.
Reati terroristici analoghi erano già stati introdotti nel 2005 dalla
Convenzione del Consiglio d'Europa per la prevenzione del terrorismo. Anche le
Nazioni Unite avevano esortato gli Stati ad analizzare metodi e strumenti per
contrastare l'istigazione ad atti terroristici e le manifestazioni di
terrorismo via Internet[3]. Gli
Stati membri erano tenuti ad adottare e trasmettere le misure di attuazione
entro il 9 dicembre 2010. Basandosi su tali informazioni la Commissione
doveva redigere una relazione sulla cui base il Consiglio avrebbe esaminato,
entro il 9 dicembre 2011, se gli Stati membri avessero adottato le misure
necessarie per conformarsi alla decisione quadro del 2008[4].
Dal 1° dicembre 2014 la Commissione sarà competente per valutare la
conformità degli Stati membri e, se necessario, avviare procedimenti di
infrazione.
1.2.
Principali elementi e finalità della decisione
quadro del 2008
La
decisione quadro del 2008 ha introdotto tre nuovi reati connessi al terrorismo:
la "pubblica provocazione per commettere reati di terrorismo", il "reclutamento
a fini terroristici" e "l'addestramento a fini terroristici"[5]. È fatto obbligo agli Stati
membri di considerare penalmente perseguibile il concorso nei nuovi reati[6], mentre è facoltativa l'incriminazione
del tentativo di reclutamento e di addestramento a fini terroristici[7]. La
decisione quadro del 2008 mira a ridurre la diffusione di materiale e messaggi
che possano istigare alla perpetrazione di attentati terroristici[8]
e ad adattare la legislazione vigente ai cambiamenti del modus operandi
degli attivisti e dei sostenitori di attività terroristiche. Tali cambiamenti
includono, in particolare, la sostituzione di gruppi gerarchicamente
strutturati con cellule semiautonome o singoli individui, i cosiddetti
"lupi solitari", e il crescente utilizzo di Internet per ispirare,
mobilitare e fornire istruzioni e addestramento a reti terroristiche locali e a
singoli individui[9]. Le attuali disposizioni di attuazione
della decisione quadro del 2002 non sono state ritenute sufficienti, poiché non
prevedono necessariamente l'incriminazione di atti quali la diffusione di
messaggi di pubblica provocazione che non istighino effettivamente a commettere
un reato terroristico, la divulgazione di messaggi che incitino a divenire
terroristi senza riferimento a un reato terroristico specifico o la diffusione
su Internet di conoscenze in ambito terroristico non volte a sostenere le
attività di un gruppo terroristico specifico. La decisione quadro del 2008 è
stata elaborata per ovviare a tali lacune, favorire l'attività di contrasto e
migliorare la cooperazione giudiziaria e di polizia. Come
precisato dal suo articolo 2, la decisione quadro del 2008 non ha l'effetto di
imporre agli Stati membri di adottare misure che siano in contrasto, tra l'altro,
con i principi fondamentali relativi alla libertà di espressione. L'articolo 3,
paragrafo 1, ricorda agli Stati membri che è necessario garantire che l'incriminazione
sia proporzionata alle finalità legittime perseguite e necessaria in una
società democratica ed escluda qualunque forma di arbitrarietà o di
discriminazione. Queste disposizioni rispecchiano le misure di salvaguardia di
cui all'articolo 12 della Convenzione del Consiglio d'Europa. Inoltre, i nuovi
reati non sono intesi a contemplare né la diffusione di materiale a fini
scientifici, accademici o saggistici, né l'espressione nel dibattito pubblico
di opinioni polemiche o controverse in merito a questioni politiche sensibili,
garantite dal diritto alla libertà di espressione.
1.3.
Ambito della relazione sull'attuazione
La
descrizione e l'analisi della presente relazione si basano principalmente sulle
informazioni fornite dagli Stati membri, integrate da informazioni di pubblico
accesso e dai risultati di uno studio esterno. La
relazione si incentra sulle misure adottate sinora dagli Stati membri per l'istituzione
dei nuovi reati, dei relativi reati accessori e delle rispettive sanzioni[10]. Esamina se gli Stati membri
hanno attuato la decisione quadro del 2008 entro il termine previsto, se rispettano
i requisiti riguardanti la chiarezza e la certezza del diritto e se raggiungono
gli obiettivi della decisione quadro del 2008. Il campo di applicazione e il
potenziale di riuscita delle azioni penali previste per questi reati dipendono
altresì dalla corretta attuazione delle disposizioni (non modificate) contenute
nella decisione quadro del 2002. La presente relazione, pur non (ri)valutando
la conformità a dette disposizioni[11],
pone comunque l'accento sui risultati delle precedenti relazioni
sull'attuazione e sulle lacune individuatevi[12]
che, se non colmate, incideranno sull'ambito di applicazione dei nuovi
reati di pubblica provocazione, reclutamento e addestramento a fini
terroristici.
2.
Recepimento da parte degli Stati membri
2.1.
Incriminazione dei nuovi reati di provocazione
pubblica, reclutamento e addestramento a fini terroristici
La
maggior parte degli Stati membri ha reso penalmente perseguibili la
provocazione pubblica, il reclutamento e l'addestramento a fini terroristici,
anche se, in alcuni casi, il campo di applicazione delle disposizioni è più
limitato di quello previsto dalla decisione quadro del 2008. La
maggior parte degli Stati membri ha dovuto adottare disposizioni specifiche,
poiché le condotte preparatorie o parziali non erano espressamente incriminate
e non rientravano nelle norme generali relative alla partecipazione e al
tentativo. A seguito dell'adozione della Convenzione del Consiglio d'Europa per
la prevenzione del terrorismo nel 2005, diversi Stati membri avevano già preso
misure per rendere penalmente perseguibili i tre nuovi reati (DK, EE,
IT, LV, MT, FI e UK)[13]. Solo pochi hanno affermato
che le disposizioni generali esistenti includevano le condotte in questione. La
maggior parte degli Stati membri ha recepito la decisione quadro del 2008
apportando modifiche alle disposizioni vigenti del codice penale o introducendone
di nuove, mentre solo alcuni hanno adottato o modificato atti legislativi
specifici sulla lotta al terrorismo (IE, CY, PT, RO, SE e UK) o si sono
basati su altri atti, quali la legge sulla stampa del 1881 (FR)[14]. Tra
gli Stati membri che dovevano adottare nuove misure, solo un numero
relativamente esiguo l'ha fatto entro il temine previsto (DE, ES, CY, NL, SI
, SK e SE), mentre gli altri hanno recepito la decisione quadro del 2008
soltanto nel 2011 (BG, CZ, AT, PL e PT), 2012 (FR, LU e RO) o 2013
(BE, HR, LT e HU). Due Stati membri non hanno ancora adottato la
legislazione necessaria (IE e EL)[15].
2.1.1.
Pubblica provocazione
L'articolo
3, paragrafo 1, lettera a), della decisione quadro del 2002, modificato,
definisce la pubblica provocazione come "la diffusione, o qualunque
altra forma di pubblica divulgazione, di un messaggio con l'intento di istigare
a commettere uno dei reati di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettere da a) a
h), qualora tale comportamento, che preconizzi direttamente o indirettamente
reati di terrorismo, dia luogo al rischio che possano essere commessi uno o più
reati". Meno
della metà degli Stati membri ha adottato disposizioni specifiche che
qualificano espressamente reato la diffusione pubblica di messaggi volti ad
istigare a commettere reati terroristici allineate in larga parte alla
formulazione della decisione quadro del 2008 (BE, DE, IE, ES,
HR, CY, LU, RO, SI, FI e UK).
Gli altri Stati membri hanno scelto di riferirsi a disposizioni che
incriminano, in termini più generali, la "provocazione" (BG, DK,
MT, PL, PT, SK e SE), l'"incitamento" (EE, FR, IT, LV,
LT e HU) oppure l'agevolazione o il sostegno di reati terroristici (CZ,
NL, AT e PL). Basandosi
su disposizioni che si riferiscono in termini più generali alla pubblica
istigazione o provocazione, anziché al mero intento di istigare a commettere
reati terroristici come previsto dalla decisione quadro del 2008, si rischia di
considerare penalmente perseguibile solo la "provocazione diretta"[16]
e non la "provocazione indiretta" suscettibile di dare semplicemente
luogo al rischio che possano essere commessi uno o più reati (BG, EE, FR
in cui la disposizione è espressamente limitata alla provocazione diretta,
IT, LT, HU e MT). La "provocazione indiretta" può tuttavia
essere contemplata qualora le disposizioni nazionali disciplinino
effettivamente le condotte preparatorie o strumentali (come pare essere il caso
in CZ, EE, NL, AT, PL e PT), contemplino la condotta che
dà semplicemente luogo al rischio che venga commesso un reato terroristico
(come sembra in LV, AT e SK), indipendentemente dal fatto
che il reato terroristico sia stato commesso o tentato (CZ e SE),
o siano applicate dagli organi giurisdizionali nazionali a comportamenti che
possono essere qualificati come provocazione indiretta (come pare essere il
caso in DK). Alcuni
Stati membri chiariscono esplicitamente che la pubblica provocazione è punibile
indipendentemente dal fatto che vi sia stato un effettivo incitamento a
commettere un reato terroristico (ad es., UK) o se questo ultimo sia
stato effettivamente commesso (ad es. IE, CY e LU) e anche
nei casi in cui il comportamento inciti a perpetrare reati terroristici in
generale (UK). Alcuni
Stati membri considerano reato non solo la provocazione per commettere reati
terroristici, ma anche la provocazione per preparare e istigare a tali reati (UK)
o l'incitamento a impartire o ricevere un addestramento (RO). In alcuni
Stati membri costituisce reato non solo la diffusione, ma anche l'acquisizione
e la detenzione di materiale di propaganda terroristica (DE e UK).
Mentre la maggioranza degli Stati membri considera reato solo le condotte intenzionali,
in almeno uno Stato membro costituiscono reato anche le condotte dovute a imprudenza
deliberata (UK). Infine, alcuni Stati membri hanno introdotto reati più
specifici, quale la pubblica diffusione di propaganda terroristica in aggiunta all'incitamento
al terrorismo (UK), l'esaltazione pubblica, la promozione o approvazione
del terrorismo (DK, ES, LT AT, SI e SK) o
umiliazione e disprezzo delle vittime del terrorismo (ES e LT). D'altro
canto, in alcuni casi, non sembrano essere contemplati tutti i reati
terroristici elencati all'articolo 1 della decisione quadro del 2002 (DE).
2.1.2.
Reclutamento a fini terroristici
Il
reclutamento a fini terroristici è definito dall'articolo 3, paragrafo 1,
lettera b), modificato, come l'"induzione a commettere uno dei
reati di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettere da a) a h) o all'articolo 2,
paragrafo 2". La
maggior parte degli Stati membri ha adottato disposizioni specifiche per
incriminare l'induzione di un'altra persona a commettere un reato terroristico
e a partecipare alle attività di un gruppo terroristico. Il reclutamento
finalizzato alla perpetrazione di reati terroristici (ai sensi
dell'articolo 1 della decisione quadro del 2002) e il reclutamento per l'adesione
a un'organizzazione terroristica (ai sensi dell'articolo 2 della decisione
quadro del 2002) sono disciplinati da un'unica disposizione in solo meno della
metà degli Stati membri (BE, CZ, DK, ES, HR, LT, LU, HU, NL, SI e FI). Altri
Stati membri hanno previsto disposizioni distinte per le due forme di
reclutamento (DE, FR, AT e UK). In alcuni Stati membri sembra essere punibile
solo il reclutamento finalizzato alla perpetrazione di reati terroristici, e non
quello diretto alla partecipazione alle attività di un'organizzazione
terroristica, di cui all'articolo 2, paragrafo 2, della decisione quadro del 2002,
(BG, EE, IE, MT, PT, RO, SK e SE; per quanto
riguarda CY e LV non è chiaro se il riferimento ad atti
terroristici includa anche l'adesione a un'organizzazione terroristica). Tra
gli Stati membri che hanno introdotto nuove disposizioni specifiche che
contemplano i nuovi reati, pochi hanno utilizzato il termine "induzione"
nelle definizioni di reclutamento (HR, LU e SK
''richiesta', MT: "incitamento" o "reclutamento").
La maggior parte degli Stati membri sembra aver scelto il termine "reclutamento"
(BE, BG, DE, EE, IE, IT, ES, LV, LT e MT: "incitamento"
o "reclutamento", PT, RO e SI: "coscrizione",
FI) o altri termini quali "tentativo di induzione" (SE),
"incitamento" e "provocazione" (NL),
"istigazione" (HU) o "incoraggiamento" (CY)).
Alcuni Stati membri ritengono che il temine "reclutamento" implichi
una qualche sorta di piano o quadro istituzionale minimo cui la persona
reclutata dovrebbe aderire (PT). Tale implicazione può sollevare dubbi
sull'effettiva incriminazione nell'ambito delle disposizioni nazionali dell'incoraggiamento
di "lupi solitari" a commettere atti terroristici. Mentre
la maggioranza degli Stati membri si riferisce al reclutamento (o sinonimi) in
termini generali, alcuni specificano con maggiore precisione la condotta
punibile (in FR la definizione si riferisce all'offerta di doni o altri
benefici a fini intimidatori o per esercitare pressione su un individuo
affinché commetta un reato terroristico). In tal modo, il campo di applicazione
della disposizione rischia di essere indebitamente limitato, dato che non sono
contemplati casi di incitamento con altri mezzi. Pochi
Stati membri specificano espressamente che il reclutamento è punibile anche in
mancanza del consenso dell'individuo a commettere il reato terroristico (CY
e LU). Alcuni
Stati membri fanno riferimento a disposizioni esistenti o generali riguardanti
le varie forme di partecipazione a reati di terrorismo (ad es., CZ e AT),
l'agevolazione di un reato di terrorismo (ad es., PL), il sostegno a un
gruppo terroristico (ad es., CZ, DE e AT), l'istigazione a commettere
reati di terrorismo o a prendere parte a un gruppo proscritto (ad es., UK),
il tentativo di partecipazione, la cospirazione (DE e FR: "association
de malfaiteurs") o altre attività preparatorie (e.g. HU e UK).
Un possibile rischio è che le disposizioni relative al sostegno di
organizzazioni terroristiche o alla partecipazione a una cospirazione non
includano il reclutamento di "lupi solitari" (ad es., CZ, DE, FR e
UK), il che può dare adito a preoccupazioni qualora non esistano altre
disposizioni che rendano penalmente perseguibile tale comportamento. Basarsi su
disposizioni generali può inoltre sollevare dubbi sull'effettiva incriminazione
dei reati di pericolo, che dipenderà dall'interpretazione e dall'applicazione
di nozioni quali l'agevolazione o gli atti preparatori di reati terroristici. Mentre
in alcuni casi, il termine "reclutamento" pare non includere tutti i
reati elencati all'articolo 1, paragrafo 1, lettere da a) a h), della decisione
quadro del 2002 (IT), in altri Stati membri è considerato reato non solo
il reclutamento finalizzato alla perpetrazione di reati terroristici, ma anche
il reclutamento ai fini dell'agevolazione (DK), della preparazione (FI)
o della partecipazione (LT, SI e SK) a un reato
terroristico. In alcuni Stati membri la definizione di reclutamento si estende
sino al finanziamento del terrorismo (DK). In certi Stati membri, è punibile
chiunque sia consapevole di svolgere attività che favoriscono reati
terroristici (FI). Infine, alcuni paesi considerano reato anche il fatto
che ci si lasci reclutare (ad es., DK).
2.1.3.
Addestramento a fini terroristici
L'addestramento
a fini terroristici è definito all'articolo 3, paragrafo 1, lettera c),
modificato, come "l'atto di fornire istruzioni per la fabbricazione o l'uso
di esplosivi, armi da fuoco o altre armi o sostanze nocive o pericolose ovvero
altre tecniche o metodi specifici al fine di commettere uno dei reati di cui
all'articolo 1, paragrafo 1, lettere da a) a h), nella consapevolezza che le
istruzioni impartite sono intese per conseguire tale obiettivo". La
maggior parte degli Stati membri ha adottato disposizioni specifiche che
qualificano espressamente reato le istruzioni relative a metodi e tecniche
finalizzati a commettere reati terroristici, applicando una formulazione molto
simile a quella della decisione quadro del 2008 (BE, DE, IE,
HR, IT, CY, LU, MT, AT, PT, RO, SI,
SK, FI, SE e UK). Alcuni
Stati membri si riferiscono in termini più generali all'"addestramento per
commettere reati terroristici" (BG, DK, EE, ES e LV)
o all'"atto di fornire informazioni, conoscenze e competenze al fine di
commettere un reato terroristico" (LT e NL), senza
menzionare le istruzioni specifiche elencate all'articolo 3 della decisione
quadro del 2008 (anche se in alcuni casi sono forniti chiarimenti aggiuntivi
nelle note esplicative della legge, ad esempio in DK). Nella
misura in cui gli Stati membri fanno riferimento alle disposizioni generali
esistenti riguardanti la partecipazione, la preparazione, l'agevolazione o il
sostegno di reati terroristici (CZ, HU e PL), non è chiaro se, a norma
del diritto nazionale, l'addestramento sia considerato reato qualora non venga
commesso né tentato nessun reato terroristico. In questo caso, l'incriminazione
dipenderà in ultimo dall'interpretazione e dall'applicazione di queste nozioni
nel diritto nazionale. Inoltre, non è chiaro se la nozione di "cospirazione"
(ad es., "'association de malfaiteurs" in FR) riguardi
la semplice diffusione di materiale per l'addestramento, senza che vi sia una
connessione accertata con un gruppo terroristico. La
maggioranza degli Stati membri considera reato sia le istruzioni che l'addestramento
(ad es., BE e DK, che si riferiscono altresì a
''insegnamento'', IE, IT, MT, AT, PT, RO
e UK), mentre altri fanno riferimento soltanto all'addestramento (BG,
EE, ES, LV e FI) o a talune forme di istruzioni (DE, HR e CY:
"fornire orientamenti", LU e NL: "fornire informazioni"
e "insegnamento", SI e SK: "fornire competenze", SE).
Se da un lato il termine "addestramento" potrebbe essere inteso come
atto che implica l'esistenza di una relazione tra chi addestra e chi viene
addestrato, dall'altro "istruzione" si riferisce soltanto alla
diffusione di informazioni per l'autoapprendimento (ad es., IT e AT). Alcune
diposizioni nazionali apportano maggiore chiarezza in merito, ad esempio,
precisando che l'addestramento è punibile se impartito a una o più persone
soltanto (BG e UK) o in generale (UK), che le istruzioni possono
essere applicate per atti di terrorismo già definiti o per reati di terrorismo
in generale (UK) o che l'addestramento è punibile anche qualora l'addestrato
non commetta né partecipi a un attentato terroristico (DK e LU). Affinché
l'atto costituisca reato è spesso necessaria l'intenzione. Tuttavia, in alcuni
Stati membri sono sufficienti la consapevolezza che l'istruzione data incita a
commettere reati terroristici (FI) oppure la negligenza (UK,
relativamente alla partecipazione a campi di addestramento). In altri casi, l'intenzione
richiesta è presunta e spetta al convenuto provare che l'addestramento o le
istruzioni sono state impartite o ricevute nel rispetto della legge (IE e
UK). Mentre
alcuni Stati membri non contemplano tra i reati terroristici per cui è
impartito un addestramento tutti i reati elencati all'articolo 1, paragrafo 1,
della decisione quadro del 2002 (ad es., DE e IT), altri vanno oltre quanto
richiesto dalla decisione quadro, prevedendo, ad esempio, che l'addestramento è
penalmente perseguibile anche se relativo al finanziamento del terrorismo (DK)
o qualora le istruzioni debbano essere utilizzate da un'organizzazione
terroristica (CY). In alcuni Stati membri, l'addestramento è punibile
non soltanto se finalizzato a perpetrare un reato terroristico, ma anche a
parteciparvi (SI) o a commettere reati per la preparazione o l'agevolazione
di un reato terroristico (NL, FI e UK) o a fornire assistenza per la
commissione o la preparazione di atti terroristici da parte di terzi (UK).
Inoltre, diversi Stati membri considerano reato l'atto di ricevere
addestramento o istruzioni, detto altresì "addestramento passivo" (BE,
DK, DE, IE, NL, AT, RO e UK).
Alcuni Stati membri hanno adottato ulteriori diposizioni specifiche per rendere
penalmente perseguibile la partecipazione a campi di addestramento (ad es., UK).
2.2.
Reati accessori
2.2.1.
Concorso
Ai
sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, della decisione quadro del 2002,
modificato, ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie affinché sia reso
punibile il concorso nei nuovi reati di cui all'articolo 3. Quasi tutti gli
Stati membri hanno reso penalmente perseguibile il concorso nei nuovi reati.
Nella maggior parte degli Stati membri ai nuovi reati si applicano direttamente
le disposizioni generali sul concorso. Solo CY ha precisato
espressamente nelle disposizioni pertinenti che il concorso nei nuovi reati non
è penalmente perseguibile.
2.2.2.
Tentativo
L'articolo
4, paragrafo 4, della decisione quadro del 2002, modificato, lascia agli Stati
membri la facoltà di decidere se rendere punibile il tentativo di reclutamento
o di addestramento a fini terroristici. Nella maggior parte degli Stati membri
si applicano le norme generali sul tentativo di reato, senza distinzione né
qualificazione di tutti i reati, e, pertanto, dette norme sono applicate anche
ai nuovi reati terroristici. Di conseguenza, nella maggioranza degli Stati
membri, il tentativo di reclutamento e di addestramento a fini terroristici,
nonché quello di pubblica provocazione, sono penalmente perseguibili (BE,
BG, CZ, EE, ES, HU, LV, LT, MT, NL, AT
e PL). In alcuni Stati membri, la giurisprudenza sembra tuttavia ritenere
che le disposizioni generali sul tentativo di reato non si applicano ai reati
di pericolo (ad es., IT). In
alcuni Stati membri il tentativo è punibile solo in caso di tentativo di reati
cui si applicano determinate sanzioni minime e non nel caso di reati di minore
gravità. Diversamente da alcuni Stati membri, in cui tutti e tre i nuovi reati
rientrano nella prima categoria di reati (DK, HR e PT), in
altri non è così e il tentativo non è pertanto penalmente perseguibile (in DE;
poco probabile in SI). In
altri Stati membri, il tentativo è punibile soltanto se espressamente previsto.
Alcuni Stati membri considerano esplicitamente reato il tentativo di commettere
uno dei tre nuovi reati (IE, SE e UK), in altri è penalmente
perseguibile solo il tentativo di addestramento e di reclutamento a fini terroristici
(LU, SK e FI), mentre in altri ancora il tentativo di reato non è in
genere incriminato (CY: esclude esplicitamente la punibilità del
tentativo di commettere i tre nuovi reati, RO).
2.3.
Sanzioni per le persone fisiche
Il
livello di pene differisce notevolmente tra gli Stati membri[17].
Il periodo di reclusione minima va da uno a venti anni. Analogamente, il limite
massimo varia da due a venticinque anni. Inoltre, le sanzioni pecuniarie
possono essere alternative (DK, DE, IE, LU, NL e UK) o accessorie alla
reclusione (BE, IE, FR, LU e UK). Più
della metà degli Stati membri infliggono le stesse sanzioni per tutti e tre i
nuovi reati (BE, BG, CZ, EE, IE, HR, LU, HU, MT, PL, SI, SK e SE). Negli
Stati membri che prevedono sanzioni differenti per i tre nuovi reati, le pene
per la pubblica provocazione sono in genere meno severe che per gli altri due
reati (DK, DE, ES, IT, CY, LV, LT, PT, RO, FI e UK). Laddove
gli Stati membri qualificano reato l'essere reclutati o l'avere ricevuto
addestramento o istruzioni, nonché il reclutare o l'impartire addestramento e
istruzioni, è applicata nella maggior parte dei casi la stessa categoria di
sanzioni (DK, DE, IE, NL e AT). In altri casi, la partecipazione
all'addestramento è un reato punibile con una sanzione inferiore rispetto
all'impartire l'addestramento (RO). Allo stesso modo, negli Stati membri
che considerano reato non solo la diffusione, ma anche l'acquisizione e la
detenzione di materiale di propaganda terroristica, viene applicata la stessa
sanzione per entrambi i reati (DE e UK). Laddove esiste una distinzione
tra provocazione e apologia/esaltazione del terrorismo, alcuni Stati membri
prevedono sanzioni di minore entità per l'apologia del terrorismo (DK e ES),
mentre altri applicano la stessa sanzione (DK, AT, SI, SK e UK). Gli
Stati membri che considerano reato sia l'addestramento che le istruzioni
applicano, nella maggior parte dei casi, la stessa sanzione per i due reati.
Ciononostante, in altri Stati membri la pena per le istruzioni è inferiore a
quella per l'addestramento (AT). Qualche Stato membro applica sanzioni
differenti se il reclutamento è effettuato a nome di un gruppo terroristico,
nel qual caso sono inflitte pene più severe (DK, HU e AT).
3.
Osservazioni conclusive
Conformemente
alla decisione quadro del 2008, la maggior parte degli Stati membri ha adottato
misure volte a rendere penalmente perseguibili la pubblica provocazione, il
reclutamento e l'addestramento a fini terroristici. La Commissione rileva che
due Stati membri (IE e EL) non hanno ancora attuato la decisione
quadro del 2008 e li esorta ad adottare le misure legislative necessarie senza
ulteriore indugio. Sebbene la maggior parte degli Stati membri si sia
ampiamente conformata alla decisione quadro del 2008, alcune questioni
sollevano preoccupazioni, in particolare, per quanto concerne l'incriminazione
nell'ambito delle disposizioni nazionali della "provocazione indiretta"
e del reclutamento di "lupi solitari". Gli Stati membri sono invitati
a fornire alla Commissione ulteriori spiegazioni e informazioni al riguardo per
permetterle di completare la valutazione. Le
discussioni sugli effetti della legislazione per la lotta al terrorismo sui
diritti fondamentali hanno riguardato principalmente l'adozione di misure di attuazione
della decisione quadro del 2002 e, secondariamente, i nuovi reati[18].
Nonostante l'importanza che possono rivestire nell'interpretazione e nell'applicazione
delle disposizioni nazionali che istituiscono i tre nuovi reati, le
preoccupazioni per i diritti fondamentali non sembrano aver reso necessario
limitare il campo di applicazione delle disposizioni giuridiche pertinenti nell'ambito
del diritto nazionale[19]. La
Commissione prende nota del fatto che le parti interessate auspicano un
miglioramento degli scambi di esperienze e pratiche tra pubblici ministeri e
giudici e ritengono necessario integrare le iniziative di contrasto in un
approccio più ampio che includa la prevenzione tempestiva della
radicalizzazione e del reclutamento a fini terroristici. La
Commissione incoraggia gli Stati membri a monitorare e valutare l'applicazione
pratica delle disposizioni di diritto penale sul terrorismo, tenendo conto della
protezione dei diritti fondamentali e di un'impostazione politica più ampia per
far fronte alla radicalizzazione e al reclutamento a fini terroristici. La
Commissione continuerà a monitorare l'efficacia e gli effetti della decisione
quadro sul terrorismo. [1] GU L 164 del 22.6.2002, pag. 3. [2] GU L 330 del 9.12.2008, pag. 21. [3] Si veda la risoluzione 1624(2005) del Consiglio di sicurezza delle
Nazioni Unite e la strategia globale antiterrorismo delle nazioni Unite del
2006. [4] Si veda l'articolo 3, paragrafi 1 e 2, della decisione quadro del 2008. [5] Si veda l'articolo 1, punto 1, della decisione quadro del 2008, che
modifica l'articolo 3 della decisione quadro del 2002. I reati connessi ad
attività terroristiche di cui all'articolo 3 della decisione quadro del 2002
includevano soltanto il furto aggravato, l'estorsione e la redazione di un
falso documento amministrativo commessi con l'intenzione di perpetrare reati
terroristici. I nuovi reati sono
stati aggiunti e collocati all'articolo 3, paragrafo 1, lettere da a) a c); i
reati precedentemente previsti da tali lettere figurano ora alle lettere da d)
a f). [6] Si veda l'articolo 1, punto 2, della decisione quadro del 2008, che
modifica l'articolo 4 della decisione quadro del 2002 (introducendo l'articolo
4, paragrafo 1, della decisione quadro del 2002). [7] Si veda l'articolo 1, punto 2, della decisione quadro del 2008, che
modifica l'articolo 4 della decisione quadro del 2002 (introducendo l'articolo
4, paragrafo 4, della decisione quadro del 2002). [8] Si veda il considerando 7 della decisione quadro del 2008. [9] Si vedano in particolare i considerando 4 e 5 della decisione quadro del
2008. Si veda altresì l'ultima relazione sulla situazione e le tendenze del
terrorismo nell'Unione europea del 2014, pubblicata da Europol, che, tra l'altro,
pone l'accento sull'uso di Internet e dei media sociali per pianificare,
finanziare, reclutare, comunicare, fornire istruzioni, addestrare e fare
propaganda, ritenuti in parte responsabili dell'accelerazione della (auto-)
radicalizzazione tra i cittadini dell'UE. [10] Si veda altresì il considerando 11 della decisione quadro del 2008. [11] Nella maggior parte dei casi, gli Stati membri hanno fornito soltanto
le informazioni necessarie per valutare la conformità agli articoli 3 e 4 della
decisione quadro, come modificati. [12] Si vedano la prima relazione sull'attuazione dell'8 giugno 2004
(COM(2004) 409 definitivo e SEC(2004) 688) e la seconda relazione
sull'attuazione del 6 novembre 2007 (COM(2007) 681 definitivo e SEC(2007)
1463). Dalle due relazioni risultano
lacune nell'attuazione delle disposizioni relative ai principali reati
terroristici (cfr. articolo 1 della decisione quadro del 2002), alla
responsabilità delle persone giuridiche (cfr. articoli 7 e 8 della decisione
quadro del 2002) e alle norme giurisdizionali (cfr. articoli 9 e 10 della decisione
quadro del 2002). [13] Tutti gli Stati membri (eccetto CZ) hanno firmato la
Convenzione, mentre un certo numero
non l'ha ancora ratificata (BE, CZ, IE, EL, IT, LT, MT, PT e UK). [14] Per un quadro dettagliato delle misure legislative adottate dagli Stati
membri si veda la tabella 1 del documento di lavoro dei servizi della
Commissione (SWD(2014) xxx). [15] Il governo irlandese ha presentato il progetto di legge del 2012 sulla
giustizia penale (reati terroristici) (modifica) [Criminal Justice
(Terrorist Offences) (Amendment) Bill 2012] e ha informato la Commissione
della prossima trasmissione del documento al Parlamento. La descrizione nella presente relazione si basa su tale progetto di
legge. Il governo greco ha informato
la Commissione della preparazione di un progetto di legge di ratifica della
Convenzione europea per la prevenzione del terrorismo e del protocollo che
modifica la convenzione europea per la repressione del terrorismo, ma non ne ha
presentato il testo. [16] Con "provocazione diretta" si fa riferimento ai casi in cui
l'istigazione ha portato a commettere, o almeno a tentare di commettere, un
reato terroristico e in cui l'istigazione riguardava un reato terroristico
specifico. [17] Per un quadro dettagliato delle sanzioni applicabili si veda la tabella
2 del documento di lavoro dei servizi della Commissione. [18] Si sono tenute discussioni relative, tra altri aspetti, a questioni
riguardanti la certezza del diritto, il rispetto del principio di
proporzionalità delle sanzioni per i reati di natura preparatoria e la
possibile tensione tra la libertà di espressione e il reato di pubblica
provocazione. [19] Nelle notifiche alla Commissione, gli Stati membri non hanno fatto
riferimento né all'articolo 2, né all'articolo 3 della decisione quadro del 2008
per limitare l'ambito di applicazione dei nuovi
reati terroristici o per non introdurli adducendo a motivazione preoccupazioni
concernenti i diritti fondamentali.