Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Leader in quanto strumento di sviluppo locale» (parere di iniziativa)

2011/C 376/03

Relatore: Roman HAKEN

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 20 gennaio 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

Leader in quanto strumento di sviluppo locale.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 6 settembre 2011.

Alla sua 474a sessione plenaria, dei giorni 21 e 22 settembre 2011 (seduta del 21 settembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 151 voti favorevoli e 15 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1   Nel corso degli ultimi vent'anni il metodo Leader ha dimostrato la sua vitalità. Occorre pertanto prevedere un'ulteriore estensione di tale metodo come strumento comprovato di sviluppo, mantenendone i valori di base, come la partecipazione diretta della società civile tramite i suoi rappresentanti ai partenariati locali e una comunicazione costante con le popolazioni locali sulle priorità di sviluppo futuro.

1.2   Per i programmi operativi del periodo dopo il 2013 è opportuno prevedere un sostanziale rafforzamento dell'approccio di partenariato (in particolare dei partenariati intersettoriali locali e regionali nelle zone rurali ma anche, seppur separatamente, in quelle urbane), procedendo alla necessaria armonizzazione dei processi e dei partenariati, nonché sottoponendo i progetti a requisiti elevati in termini di valore aggiunto, utilità ed efficacia. I partenariati devono essere sempre realizzati secondo un approccio dal basso verso l'alto.

1.3   Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) raccomanda di applicare il metodo Leader e la sua estensione sotto forma di partenariati dal basso alle risorse provenienti da altri fondi europei per le zone rurali, e consiglia espressamente di utilizzare questo metodo, con un altro nome, anche nelle città per gestire in modo efficace le strategie e gli investimenti per lo sviluppo. I partenariati possono contribuire a collegare le attività degli enti locali, delle imprese, delle organizzazioni senza scopo di lucro e degli abitanti del luogo che vengono realizzate secondo i principi della sostenibilità. Ciò significherebbe, tuttavia, superare l'attuale mentalità «settoriale» tra il FEASR e i fondi strutturali, limitando la tendenza a una marcata separazione tra i fondi e, al tempo stesso, adottare regolamentazioni simili affinché i diversi fondi siano utilizzati con un sistema di monitoraggio e indicatori comuni.

1.4   Per il periodo dopo il 2013 il Comitato propone di:

1.5   Un concetto essenziale del rapporto Barca (1) è il «modello di sviluppo territoriale (place-based)», che deve mettere in risalto un approccio territoriale integrato, eventualmente regionale, alla soluzione dei problemi. Questa strategia «territoriale» si prefigge di combattere il persistente sottoutilizzo delle potenzialità locali, ed è quindi pienamente in linea con lo spirito e gli obiettivi del metodo Leader: approccio «dal basso verso l'alto» basato sulle specificità dei problemi locali e gestito attraverso l'unione delle forze dei soggetti locali che, insieme, possono sfruttare meglio le potenzialità intrinseche della regione. Nei dibattiti viene spesso ricordato che il Trattato di Lisbona ha introdotto un nuovo concetto di sussidiarietà collegato al rafforzamento del ruolo dei soggetti regionali e locali.

1.6   Il Comitato raccomanda di ridurre sostanzialmente gli oneri amministrativi e burocratici in particolare nel caso dei piccoli progetti (ad esempio, riducendo il numero di documenti e relazioni da presentare) e di inserire il metodo Leader nel processo di semplificazione, il che consentirà di operare con maggiore flessibilità e di stimolare l'innovazione nelle regioni. Per quanto riguarda i progetti, il Comitato raccomanda di introdurre su ampia scala un sistema di finanziamento anticipato da parte dell'UE oppure un finanziamento permanente. Ciò aumenterà notevolmente la capacità di assorbimento sul territorio senza mettere a rischio i flussi di liquidità dei soggetti di piccole dimensioni, che sono gli autori, i destinatari finali e quindi anche i gestori dei progetti. Al tempo stesso, il CESE raccomanda di prevedere la possibilità di sostituire il cofinanziamento nazionale con un apporto proprio non finanziario (in natura), ad esempio sotto forma di lavoro volontario.

1.7   Nel passaggio a un volume più cospicuo di risorse, all'impiego di più fondi e alla trasposizione del metodo nelle città, il Comitato raccomanda di tornare, tramite la forma del «processo di apprendimento», alla fase in cui il metodo Leader era considerato come un laboratorio, facendo leva tuttavia sulle esperienze, indiscutibilmente positive, acquisite negli ultimi vent'anni nel corso dei quali si è cominciato ad attuare le iniziative comunitarie nelle zone rurali. Il Comitato raccomanda una maggiore flessibilità nell'impiego dell'approccio innovativo. Il risultato sarà uno sviluppo più rapido delle regioni.

2.   Introduzione

2.1   Lo strumento Leader e le sue origini – storia e impatto

2.1.1   L'approccio Leader, lanciato come iniziativa comunitaria nel 1991, è stato oggetto di una lunga preparazione da parte della Commissione, articolata in diverse fasi: all'inizio vi è stata una fase «sperimentale» (Leader I), poi quella di «laboratorio» (Leader II) e, per finire, la fase di «maturità» (Leader +) fino al 2006. Nel periodo 2004-2006 l'approccio è stato attuato in via sperimentale nei nuovi Stati membri. Dall'inizio dell'attuale periodo di programmazione 2007 Leader costituisce uno dei quattro assi del secondo pilastro della politica agricola comune (PAC), come metodo di attuazione di tale politica. Attualmente Leader è finanziato attraverso il FEASR nel quadro dei programmi di sviluppo rurale degli Stati membri ed è cofinanziato da questi ultimi secondo il principio di gestione condivisa tra la Commissione e gli Stati membri. In totale, dal 1991, nelle diverse iniziative comunitarie avviate nel quadro di Leader e nell'attuale asse 4 del FEASR sono stati investiti 9,75 miliardi di euro. Oggi, nell'UE operano oltre 2 200 gruppi di azione locale. Nel corso degli ultimi 20 anni, i finanziamenti europei assegnati a Leader hanno contribuito a creare una rete unica di soggetti rurali in tutti i 27 Stati membri dell'UE.

2.1.2   Ha così avuto origine un metodo unico e innovativo di partenariato e cooperazione, che permette di finanziare progetti in modo trasparente persino nelle aree ultraperiferiche dell'UE-27, consentendo anche a tali regioni di accedere ai finanziamenti europei.

2.2   Situazione attuale nell'UE – i gruppi di azione locale (GAL)

2.2.1   Leader, come strumento di finanziamento e come metodo, è molto apprezzato nelle zone rurali, e non soltanto dai membri dei gruppi di azione locale, ma soprattutto dagli enti locali e dagli altri soggetti attivi sul territorio dei comuni rurali. In tutti i 27 Stati membri dell'UE sono stati creati dei gruppi di azione locale, e quelli in Bulgaria e Romania stanno per diventare operativi. Leader svolge una funzione importante nella strategia di preadesione dei paesi candidati e candidati potenziali all'adesione all'UE.

2.2.2   Finora, nell'UE-27 sono stati selezionati 2 192 gruppi di azione locale, finanziati grazie ad un bilancio complessivo proveniente dal FEASR pari a circa 5,5 miliardi di euro per il periodo 2007-2013.

2.2.3   Leader è divenuto l'elemento portante dell'intero asse 4 del FEASR per il periodo 2007-2013. Le spese totali per tale iniziativa, compreso il cofinanziamento da parte degli Stati e del settore privato, hanno raggiunto i 13,9 miliardi di euro dai bilanci pubblici e i 5 miliardi di euro dalle fonti private.

2.2.4   Nei nuovi Stati membri Leader è utilizzato in misura maggiore che nell'UE-15. In alcuni Stati i gruppi di azione locale coprono quasi l'intero territorio e costituiscono uno strumento efficace per la politica a favore delle zone e dei piccoli centri rurali. Questa struttura rappresenta un utile complemento dell'amministrazione pubblica locale.

2.2.5   I gruppi di azione locale hanno creato una capacità amministrativa che consente di distribuire, a livello locale, i finanziamenti dell'UE in modo trasparente.

2.2.6   Nell'attuale contesto di crisi economica è possibile, tramite questi flessibili «enti intermedi» locali, contribuire in modo efficace all'aumento dell'occupazione a livello locale.

2.3   Valutazione di Leader +

2.3.1   L'attuazione dell'iniziativa comunitaria Leader + è stata esaminata dalla Corte dei conti europea, che ha rivolto alla Commissione europea e agli Stati membri sei raccomandazioni di base nelle quali venivano sintetizzate le carenze riscontrate in tale metodo. La Commissione europea ha risposto a tali raccomandazioni, e la critica della Corte dei conti è stata presa in considerazione per la parte restante del periodo di programmazione in corso e per la definizione di Leader nel prossimo periodo di programmazione.

2.3.2   All'iniziativa comunitaria Leader + hanno partecipato 893 gruppi di azione locale dell'UE-15, più i 250 dei sei nuovi Stati membri che nel 2004 hanno cominciato ad attuare misure ispirate a Leader. Nel complesso a tale iniziativa comunitaria sono stati destinati 2,1 miliardi di euro.

2.3.3   Il metodo Leader ha portato alla creazione di partenariati pubblico-privati nelle regioni rurali. Grazie a tale metodo, inoltre, la capacità di assorbimento dei finanziamenti UE è notevolmente aumentata.

2.3.4   Nel periodo in corso, Leader + ha favorito l'aumento dei GAL fino al raggiungimento del numero attuale di oltre 2 200.

2.3.5   Nonostante le critiche mosse dalla Corte dei conti europea, l'applicazione del metodo Leader dà effettivamente dei risultati e tiene pienamente conto della politica dell'Unione europea in quanto è efficace, produce sviluppi positivi, è mirato, globale e trasparente. Per questo motivo esso ha un proprio ruolo nell'ambito della politica dell'Unione e dei programmi degli Stati membri in materia di sviluppo rurale e merita un sostegno maggiore, non soltanto nel quadro della politica agricola comune. Il metodo Leader favorisce la creazione di partenariati locali intersettoriali, opera come uno strumento di finanziamento locale nel rispetto del principio di sussidiarietà e promuove progetti che consentono di realizzare sviluppi conformi agli auspici delle popolazioni locali e che migliorano il livello di vita nelle zone rurali.

2.3.6   Il presente parere mira a suscitare un maggiore interesse verso il metodo Leader e a facilitare il ricorso strutturale ai gruppi di azione locale anche nel quadro di altri strumenti di finanziamento che non rientrano nel contesto dello sviluppo rurale. Inoltre si prefigge di contribuire a giustificare la necessità di mantenere perlomeno le risorse finanziarie destinate a Leader nel bilancio generale della PAC e quindi a far sì che Leader continui a svolgere un ruolo importante in questa politica.

2.3.7   Il metodo Leader può essere altresì utilizzato nei programmi che rientrano in altri fondi UE. Nelle zone rurali esso ha permesso anche di rafforzare la coesione delle comunità locali.

3.   Raccomandazioni per le zone rurali

3.1   Il metodo Leader è in grado di accelerare lo sviluppo delle zone rurali e si è rivelato talmente efficace che dovrebbe essere esteso, nella misura del possibile, all'intero territorio rurale dell'UE. Il Comitato raccomanda che il metodo Leader sia mantenuto nella PAC e che, al tempo stesso, sia possibile, tramite questo metodo, utilizzare anche i finanziamenti per la politica di coesione e la politica ambientale. Ciò consentirebbe di adottare un approccio globale allo sviluppo rurale e di intervenire in modo più efficace per quanto riguarda lo sviluppo sostenibile integrato delle zone rurali, migliorando altresì le relazioni e l'importante interazione tra città e campagna (2). Nel quadro del FEASR, il metodo Leader (ossia il «collegamento fra azioni di sviluppo dell'economia rurale») costituisce un utile collegamento tra le aree rurali e quelle urbane. Per quanto riguarda queste ultime, occorrerebbe modificare il principio alla base di tale approccio e separarlo dal metodo Leader, istituendo ad esempio un programma chiamato Leadev («Liaisons Entre Actions de Développement de l'Économie des Villes», ossia «collegamento fra azioni di sviluppo dell'economia urbana»).

3.2   Il Comitato propone che vengano impiegate più risorse finanziarie tramite il metodo Leader, e non soltanto quelle del futuro programma di sviluppo rurale. Il metodo Leader è anche utilizzato nel quadro del Fondo europeo per la pesca. Il Comitato propone che tutti gli altri programmi operativi che si prefiggono obiettivi nelle zone rurali e possono avere dei beneficiari in tali aree (piccoli comuni, scuole rurali, piccole, medie e microimprese, soggetti agricoli, organizzazioni senza scopo di lucro, ecc.) offrano la possibilità di partecipare al programma corrispondente tramite il metodo Leader attuato nel quadro del FEASR e destinino a tale scopo tra il 5 e il 25 % delle risorse. In questo modo si garantirà la quota di progetti integrati e innovativi realizzati con uno sforzo coordinato della comunità delle zone rurali.

3.3   Il Comitato propone di considerare il metodo Leader come un approccio innovativo dal basso e pertanto di limitare il più possibile i vincoli burocratici e tematici. Le popolazioni locali sanno di che cosa hanno più bisogno: è questo il principio fondamentale della sussidiarietà. Il Comitato propone di applicare il principio del controllo pubblico ai partenariati basandosi sull'iniziativa degli abitanti del posto.

3.4   Un importante valore aggiunto dei gruppi di azione locale e dei partenariati è legato alla capacità di sensibilizzare e coinvolgere gli abitanti del posto, facilitando le loro interazioni sul territorio. Questo valore non viene preso sufficientemente in considerazione nella valutazione dell'attuazione dell'iniziativa comunitaria Leader +, e pertanto il Comitato propone di dare maggiore risalto all'importanza delle attività svolte dai membri dei gruppi azione locale sul territorio. In questo modo si arriverà ad un approccio aperto alla formulazione di una strategia di sviluppo rurale, a un coordinamento a livello locale e alla partecipazione di tutte le parti interessate a uno sviluppo sostenibile e diversificato inteso a migliorare la qualità della vita. Il Comitato raccomanda inoltre che i partenariati conclusi volontariamente tra i comuni possano divenire membri dei gruppi di azione locale e presentare idee di progetti. Al tempo stesso, tuttavia, è evidente che Leader non può compensare le carenze delle entrate dei bilanci comunali e finanziare anche i servizi di interesse generale a livello locale nei vari Stati membri dell'UE.

3.5   La cooperazione interterritoriale e transnazionale tra i gruppi di azione locale è molto importante nell'attuazione del metodo Leader. Negli ultimi vent'anni non è stato riconosciuto appieno l'impatto estremamente positivo esercitato dal metodo Leader nell'attuazione della cooperazione e dei partenariati interregionali (tra più gruppi di azione locale) e internazionali. Nell'UE, i cui Stati membri presentano differenze profonde di livello di sviluppo e grande diversità tra le zone rurali (anche all'interno di uno stesso Stato), questa attività risulta estremamente utile e addirittura indispensabile per le campagne, ed è in grado di influenzarne lo sviluppo in modo decisivo.

4.   Raccomandazioni per le zone urbane

4.1   Se è possibile utilizzare i metodi di partenariato in tutti i fondi UE, è possibile applicare separatamente il principio alla base del metodo Leader impiegato per le zone rurali anche negli agglomerati e nei quartieri urbani, in modo da creare dei «partenariati locali», iniziando ad esempio con un periodo transitorio seguito da una valutazione. Il Comitato raccomanda di dare a questo approccio di partenariato il nome appropriato di «programma per le zone urbane» e di includere questa possibilità in tutti i fondi di sviluppo gestiti dalle diverse DG. L'integrazione delle risorse ne aumenterà la disponibilità.

4.2   Il Comitato raccomanda di applicare il principio alla base del metodo Leader, in maniera separata e distinta dal metodo stesso, anche nelle zone periurbane. In queste ultime, le città contribuirebbero all'impiego di tale metodo, in modo da ridurre gradualmente la differenza di sviluppo tra zone rurali e zone urbane.

4.3   Il Comitato raccomanda inoltre di collegare e integrare le attività della precedente iniziativa comunitaria URBAN, del programma LIFE e di altri programmi con i principi alla base del metodo Leader, aumentando in questo modo il valore aggiunto complessivo.

4.4   Per la preparazione e realizzazione dei progetti appare molto opportuno che ai partenariati negli agglomerati urbani partecipino direttamente gli enti locali, oppure che tali enti siano consultati in merito alle singole attività. In questo modo si limiterebbero le eventuali contraddizioni tra i vari progetti e, al tempo stesso, si potrebbero realizzare delle sinergie tra i progetti attuati dall'ente e dal partenariato locale, eventualmente con il sostegno di progetti partner. Il metodo più adatto a creare sinergie è la messa a punto di piani integrati di sviluppo destinati a città, zone urbane e agglomerati urbani specifici.

4.5   Il metodo Leader potrebbe essere applicato alle zone urbane tramite la creazione di un partenariato per una zona urbana infraregionale determinata, come avviene attualmente nelle zone rurali, in funzione di criteri prestabiliti.

(1)  http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/barca_it.htm.

(2)  Cfr.: http://ec.europa.eu/regional_policy/newsroom/pdf/pawel_samecki_orientation_paper.pdf (pag. 10).