52003DC0164

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO sulle conseguenze della guerra in Iraq per l'energia e i trasporti

La guerra in Iraq avrà importanti ripercussioni di cui non si possono in questa fase misurare tutte le implicazioni. Questa comunicazione è soltanto una prima reazione alle conseguenze della guerra per l'energia e i trasporti e chiaramente, alla luce dell'evoluzione degli eventi, potranno essere necessari degli adattamenti.

Per preparare l'analisi della Commissione in questi settori, nel dicembre scorso è stata istituita una task force "Analisi dei rischi nei settori energia e trasporto" presso la direzione generale dell'Energia e dei Trasporti, con il mandato di fornire informazioni agli altri centri di reazione rapida della Commissione (la crisis room della DG Relazioni esterne e il centro di allerta della DG Ambiente). La sua missione consiste soprattutto nell'identificare le fonti di rischi e il grado di vulnerabilità delle infrastrutture dell'energia e dei trasporti negli Stati membri dell'UE, nei paesi candidati e in quelli limitrofi.

In previsione della guerra in Iraq, è stata preparata una serie di misure per fare fronte ai problemi più immediati.

1. Trasporto aereo

Il trasporto aereo europeo rischia di risentire delle conseguenze della guerra in Iraq, con un impatto almeno a tre livelli:

- la chiusura dello spazio aereo nella regione del conflitto e le deviazioni di traffico principalmente attraverso la Russia;

- la congestione dello spazio aereo sopra l'Europa a causa delle priorità date alle operazioni militari sul traffico civile;

- infine, e soprattutto, un calo della domanda. L'industria aerea prevede una diminuzione delle entrate a livello mondiale di circa 6 miliardi di euro in caso di una guerra della durata di tre mesi (dati IATA [1]) che potrebbe accentuarsi se la guerra si prolungasse oltre il previsto.

[1] International Air Transport Association (Associazione dei trasporti aerei internazionali).

La questione dell'impatto della guerra sulla situazione del settore aereo, già confrontato ad una necessità di consolidamento, non deve tuttavia essere sopravvalutata (cfr. allegato I sulla situazione attuale del settore). La riduzione dei voli verso il Medio e Vicino Oriente non si generalizzerà necessariamente all'insieme dei collegamenti aerei ed è chiaro che interverranno altri fattori, come il rallentamento economico globale e le reticenze psicologiche a viaggiare, tradizionalmente osservate in periodo di conflitto.

La Commissione esamina una serie di misure per sostenere il settore. Tuttavia, la Commissione non può accettare misure che avrebbero l'effetto di creare distorsioni tra Stati e compagnie né accettare che la presente situazione funga da pretesto per ritardare le ristrutturazioni necessarie. Bisogna ribadire l'importanza della rigorosa osservanza delle norme del trattato CE in materia di aiuti di Stato. Il trattato prevede la possibilità di fare fronte ad eventi eccezionali (articolo 87, paragrafo 2, lettera b)). La Commissione ha già ricorso a questa disposizione nel settore del trasporto aereo quando le circostanze lo giustificavano.

In occasione della prima guerra del Golfo nel 1991 e soprattutto dopo gli attentati dell'11 settembre 2001, la Commissione aveva già adottato, per un periodo limitato, una serie di misure che dovevano permettere alle compagnie aeree di fare fronte alle difficoltà a breve termine:

- esame favorevole di alcune forme di aiuti di Stato destinati a compensare i costi supplementari nei settori della sicurezza e dell'assicurazione;

- possibilità per la Commissione, in base ad un esame caso per caso, di autorizzare, ai sensi delle norme di concorrenza applicabili ai trasporti aerei, alcuni accordi di cooperazione tra compagnie aeree; in particolare trattamento favorevole degli accordi di coordinamento dei servizi onde garantire un'offerta soddisfacente su collegamenti meno frequentati o nei periodi morti;

- allentamento delle norme in materia d'attribuzione delle bande orarie negli aeroporti.

L'industria aveva reagito bene a queste difficoltà e il traffico aveva ripreso poco tempo dopo la guerra. La ripresa del traffico dopo l'11 settembre 2001 è stata tuttavia più lenta.

Occorre prevedere nuovamente una serie di misure analoghe.

1.1. Un aiuto finanziario alle compagnie aeree

Mentre dopo l'11 settembre 2001 le compagnie di assicurazione avevano senza preavviso ritirato la copertura del rischio terroristico e di guerra, obbligando gli Stati membri a sostituirsi ad esse e la Commissione ad inserire questi interventi nel quadro del controllo degli aiuti pubblici, in questo caso le conseguenze, secondo ogni aspettativa, saranno più limitate.

In chiave anticipativa, il 10 marzo 2003 la direzione generale dell'Energia e dei Trasporti ha riunito il gruppo ad hoc composto da esperti degli Stati membri in materia di assicurazioni, costituito in seguito all'11 settembre 2001. Quest'ultimo ha fatto il punto sulla situazione del mercato. La maggior parte dei rappresentanti degli Stati membri ritiene che non dovrebbe verificarsi il ritiro della copertura dei rischi (third party liability cover). Gli esperti prevedono un aumento considerevole, ma limitato nel tempo, dei premi per i voli a destinazione della regione del Golfo. Alcuni Stati membri tuttavia hanno chiesto che la Commissione esamini la possibilità di reintrodurre un meccanismo di inquadramento degli aiuti in caso di aumento significativo. I servizi della Commissione continueranno a seguire l'evolvere della situazione giorno per giorno per essere in grado di reagire e coordinare le reazioni eventuali degli Stati membri.

Parallelamente, il governo degli Stati Uniti, ma anche di altri Stati terzi, potrebbero adottare misure di aiuto diretto alle loro compagnie. Sarà necessario allora verificare l'impatto di queste misure di sostegno sulle imprese europee. In questo contesto, si ricorda la proposta della Commissione del marzo 2002 sulle pratiche sleali nel trasporto aereo. L'obiettivo della proposta è dotare la Comunità di uno strumento di difesa commerciale antisovvenzioni simile a quello esistente per gli altri settori. È dunque essenziale che il Consiglio e il Parlamento europeo adottino rapidamente questa proposta per evitare eventuali distorsioni della concorrenza di compagnie di paesi terzi.

1.2. Le misure di sicurezza

Immediatamente dopo gli attentati dell'11 settembre 2001 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento che stabilisce norme comuni per la sicurezza negli aeroporti. Il regolamento, adottato dal Consiglio e dal Parlamento nel gennaio 2003, stabilisce norme comuni per il controllo dei bagagli e dei passeggeri e organizza le procedure di controllo. A decorrere dal luglio 2003 la Commissione dovrà assumere la responsabilità di controllare l'effettiva osservanza del regolamento in tutti gli aeroporti della Comunità.

La guerra in Iraq potrebbe richiedere un rafforzamento della cooperazione giorno per giorno tra le autorità nazionali di sicurezza e la Commissione in modo da avere una capacità di reazione collettiva in caso di problemi particolari in un punto del territorio della Comunità.

Secondo il parere della Commissione, l'assunzione a carico del rafforzamento delle misure di sicurezza incombe all'autorità pubblica. Va da sé che, se alcune misure sono imposte direttamente alle compagnie aeree e ad altri operatori del settore come gli aeroporti, i prestatori di servizi d'assistenza in scalo e i prestatori di servizi di navigazione aerea, il loro finanziamento da parte dei pubblici poteri non deve dare luogo ad aiuti al funzionamento incompatibili con il trattato.

1.3. Le bande orarie

Il regolamento comunitario relativo a norme comuni per l'assegnazione delle bande orarie prevede che un vettore aereo possa conservare le bande che gli sono state concesse soltanto se le ha utilizzate almeno durante l'80% del periodo (stagione) per il quale gli sono state attribuite.

Tuttavia, il regolamento riconosce che circostanze imprevedibili ed insuperabili indipendenti dal controllo del vettore aereo, possono avere un'incidenza sull'utilizzo delle bande orarie e giustificano che il vettore non perda le sue bande orarie per la stagione seguente.

In seguito agli attentati dell'11 settembre 2001, la Commissione aveva proposto che le compagnie aeree conservassero, a titolo eccezionale, le bande non utilizzate. La Commissione esamina l'opportunità di un approccio simile per la stagione estate 2003.

2. Trasporto marittimo

L'impatto della guerra sul commercio mondiale avrà una ripercussione diretta sul trasporto marittimo i cui margini sono oggi estremamente deboli. La guerra farà risaltare però soprattutto le sue lacune in materia di sicurezza.

Il trasporto marittimo, infatti, ha preso coscienza tardi della sua vulnerabilità a seguito degli attentati dell'11 settembre 2001, quando tutti i modi di trasporto sono stati oggetto di una valutazione da parte delle autorità pubbliche.

In questo contesto, sarà adottata nei prossimi giorni una comunicazione sulla sicurezza marittima che include una proposta intesa a recepire i recenti strumenti internazionali in materia di sicurezza (modifica della convenzione SOLAS [2] e nuovo codice "International Ship and Port Facility Security") negoziati alla conferenza diplomatica dell'Organizzazione marittima internazionale del dicembre scorso. Questa proposta dovrebbe, una volta adottata, permettere progressi significativi per la sicurezza delle navi e degli impianti portuali.

[2] Safety Of life At Sea.

Occorrono lavori complementari in altri ambiti internazionali (Organizzazione mondiale delle dogane, G8, Organizzazione internazionale del lavoro) e alla Comunità, per coprire l'intera problematica e impedire eventuali iniziative bilaterali controproducenti. L'ottenimento di un mandato di negoziato il 18 marzo per sostituire l'approccio unilaterale americano in materia di contenitori (Container Security Initiative) costituisce a tale riguardo una tappa importante. Allo stesso scopo, sembra indispensabile verificare l'attuazione effettiva da parte degli Stati membri delle misure adottate, per essere in posizione di esigere da terzi il riconoscimento dei nostri livelli di sicurezza, e la reciprocità delle misure.

Infine, si dovranno prendere rapidamente azioni complementari per:

- sostenere i lavori dell'Organizzazione internazionale del lavoro relativamente all'identificazione dei marittimi a fini di controllo dell'immigrazione e della lotta contro il terrorismo;

- definire misure complementari di sicurezza da applicare nei porti comunitari (protezione dei siti portuali e del loro personale) ed elaborare la legislazione adeguata.

3. Galileo

Ci si può chiedere quale sarà l'atteggiamento delle autorità americane circa la disponibilità del segnale GPS nel corso del conflitto. Molte opzioni sono possibili: dall'oscuramento del segnale limitato alla zona di guerra al deterioramento della qualità di quest'ultimo a livello mondiale per tutti gli utenti civili. L'impatto di queste decisioni sui trasporti e gli altri settori che dipendono dalla navigazione via satellite dovrà essere accuratamente analizzato.

In questo contesto, la Commissione ricorda che il Consiglio europeo del 20-21 marzo 2003 ha chiesto di attuare completamente e senza indugio le conclusioni di Barcellona su GALILEO.

4. Petrolio

4.1. Prezzo del petrolio

Nel corso degli ultimi mesi si è osservato un aumento del prezzo del petrolio in previsione di un eventuale conflitto. Questo aumento è continuato, malgrado il ribasso del prezzo di base del barile stabilito dall'OPEP, cosa che dimostra una volta di più la forte influenza della speculazione sui prezzi.

Il petrolio irakeno importato dall'Unione europea rappresenta meno del 3,5% delle nostre importazioni totali (cfr. allegato II). Un'interruzione brutale della fornitura di petrolio da parte dell'Iraq non avrebbe dunque conseguenze drammatiche sulla stabilità del nostro approvvigionamento, tenendo conto in particolare delle dichiarazioni dell'Arabia Saudita (12% delle importazioni dell'UE) che si è impegnata, in coordinamento con altri membri dell'OPEP, a compensare ogni diminuzione delle esportazioni irachene. La produzione dei primi due esportatori di petrolio verso l'UE, cioè la Norvegia (22,9%) e la Russia (22,5%), non sarà direttamente interessata dal conflitto in Iraq.

È molto difficile prevedere le conseguenze di un conflitto sulla produzione di petrolio e l'evoluzione del prezzo dei prodotti petroliferi. Secondo numerosi analisti, il prezzo attuale (cfr. allegato III) integra già un coefficiente "guerra" e non riflette la situazione del mercato. In ogni caso, i seguenti fattori eserciteranno un'influenza fondamentale:

- la durata della guerra produrrà un effetto immediato sui prezzi:

- in caso di conflitto di breve periodo, occorre attendersi che i prezzi varino molto;

- in caso di conflitto più lungo, i prezzi resteranno più fluttuanti e raggiungeranno un livello più elevato. Non si prevedono perturbazioni serie dell'approvvigionamento, ma la speculazione manterrà probabilmente i prezzi a un livello elevato.

- la dimensione del conflitto avrà un impatto sui prezzi e la sicurezza dell'approvvigionamento:

- un conflitto limitato all'Iraq, anche prolungato, non avrebbe effetti diretti sull'offerta, anche in caso di distruzione dei campi petroliferi iracheni;

- un conflitto esteso ad altri paesi della regione solleverebbe invece il problema della sicurezza dell'approvvigionamento e comporterebbe una penuria e un aumento dei prezzi.

4.2. Gestione degli stock petroliferi

Il prezzo del petrolio può essere influenzato da altri fattori, in particolare un eventuale destoccaggio delle riserve petrolifere strategiche americane. L'Agenzia internazionale dell'energia (AIE) potrebbe anche prevedere un intervento coordinato in materia di destoccaggio. In questa fase, questa ultima opzione è poco probabile a causa delle differenze di opinioni in sede AIE e della sua tradizionale riluttanza ad intervenire, data la molteplicità dei suoi membri, fra i quali molti paesi non europei [3]. In passato, molti di questi paesi hanno preferito adottare misure unilaterali anziché un coordinamento mediante l'AIE.

[3] L'Agenzia internazionale dell'energia è composta da 26 membri fra cui i 15 Stati membri dell'Unione cui si aggiungono gli Stati Uniti, il Canada, il Giappone, l'Australia, la Nuova Zelanda, la Svizzera, la Turchia, l'Ungheria, la Norvegia (che dispone di un accordo speciale), la Repubblica ceca e la Repubblica di Corea (nel 2002).

Il 13 marzo la Commissione ha riunito gli esperti del gruppo "Approvvigionamento petrolifero" per fare il punto sulla situazione degli stock petroliferi e le aspettative degli Stati membri. Tutti gli Stati membri hanno confermato che gli stock petroliferi della Comunità sono soddisfacenti e possono coprire 115 giorni d'approvvigionamento, cioè molto più del minimo di 90 giorni fissato dall'AIE.

In caso di conflitto o di forti fluttuazioni dei prezzi, la Commissione potrebbe riunire urgentemente gli esperti per prevedere il coordinamento di disposizioni nazionali. Si potrebbero anche prendere misure, come un accordo su disposizioni di risparmio energetico e, previo esame, esse potrebbero eventualmente formare l'oggetto di una proposta della Commissione.

Le proposte di direttive sulla messa in comune a livello comunitario degli stock di petrolio e di gas, adottate dalla Commissione l'11 settembre scorso, sono sempre in discussione al Consiglio e al Parlamento. Tuttavia, è già possibile coordinare l'azione degli Stati membri sulla base della legislazione in vigore e degli obblighi più generali che incombono loro a norma del trattato.

In questo contesto, occorre ricordare che la Commissione ha il potere di fare proposte in caso di gravi difficoltà di approvvigionamento. Queste proposte, fondate sull'articolo 100, possono essere adottate a maggioranza qualificata [4].

[4] Articolo 100 (*)

Bisogna anche prevedere di coordinare la posizione degli Stati membri in sede AIE per presentare proposte europee comuni e rafforzare la cooperazione con l'AIE.

4.3. Coordinamento delle misure fiscali

In caso di aumento del prezzo del petrolio seguito da un aumento sostenuto del prezzo dei combustibili, gli Stati membri in passato, sono già stati inclini ad adottare misure fiscali unilaterali per ridurre la pressione sul settore dei trasporti. In ogni caso, come già ricordato in precedenza dalla Commissione, in caso di aumento del prezzo del petrolio, bisogna scoraggiare la tentazione di ammortizzare l'aumento dei prezzi con una riduzione della fiscalità. Questo approccio, sostenuto dal Consiglio informale Ecofin di Versailles nel settembre 2000, non è stato applicato da alcuni Stati membri che hanno abbassato le accise sul carburante in seguito all'aumento del prezzo del barile.

4.4. Misure di sicurezza

La sicurezza delle infrastrutture energetiche è in primo luogo di responsabilità degli Stati membri e ogni paese dispone di propri piani nazionali. Nel contesto internazionale attuale, sarebbe utile riunire le autorità nazionali responsabili di questi piani per condividere le conoscenze acquisite e favorire una percezione comune dei rischi principali e l'interazione delle disposizioni nazionali.

5. Sicurezza nucleare

A seguito dell'11 settembre 2001 la Commissione aveva già riflettuto alle misure da adottare per rafforzare la sicurezza nucleare (interna ed esterna). A norma del trattato Euratom, la Commissione ha chiaramente la responsabilità di tutte le questioni in materia di non proliferazione, controllo delle materie nucleari e protezione sanitaria contro le radiazioni. Trecento ispettori controllano regolarmente tutti gli impianti nucleari dell'Unione e verificano se la quantità e l'uso delle materie nucleari corrispondono agli obiettivi dichiarati. L'Unione dispone così del migliore sistema di controllo della non proliferazione nel mondo.

Per rafforzare la sicurezza nucleare, si potrebbero prevedere altre misure riguardanti altri aspetti, come la sicurezza materiale degli impianti nucleari, l'uso di materie radioattive diverse da quelle usate nei programmi nucleari (in medicina o nell'industria) e un rafforzamento dei controlli a tutti i livelli. Gli Stati membri potrebbero prevedere:

- un divieto di sorvolo degli impianti sensibili;

- un divieto temporaneo del trasporto di materie nucleari tra centrali e siti di deposito. Le materie radioattive sono rigorosamente controllate all'interno delle centrali nucleari e quando sono state trasferite a siti di deposito, ma sono più vulnerabili durante il trasporto che potrebbe essere, ad esempio, vietato a titolo temporaneo. Le carte in allegato mostrano la distribuzione delle centrali nucleari e dei siti di deposito nell'Unione (cfr. allegato IV);

- la costituzione e il coordinamento di un sistema d'allarme permanente mediante i mezzi esistenti;

- un rafforzamento dei controlli di sicurezza e dell'accesso a tutti gli impianti;

- controlli più rigorosi di tutte le materie radioattive non usate come combustibile nucleare (e che sono dunque già sottoposte a procedure di controllo rigorose). Esistono nell'Unione quantità considerevoli di materie radioattive usate in settori che non sono soggetti agli stessi criteri rigorosi dell'industria nucleare. È possibile che molte di queste fonti radioattive non siano ufficialmente dichiarate e sfuggano quindi ai controlli ufficiali e alle procedure adeguate di smaltimento. Si potrebbe prevedere di raccomandare agli Stati membri di imporre agli operatori una dichiarazione automatica di tutte le sorgenti radioattive e delle sanzioni in caso di inosservanza.

Allegato I: Situazione delle principali compagnie aeree europee.

Allegato II: Importazioni di petrolio nel 2002.

Allegato III: Evoluzione recente del prezzo del petrolio.

Allegato IV: Centrali nucleari e impianti di smaltimento nell'UE.

ALLEGATO I

Situazione delle principali compagnie aeree europee

Evoluzione del traffico passeggeri nel corso del 2002

Questa evoluzione può essere misurata in particolare mediante:

- RPK (acronimo di Revenue Passenger Kilometers). Questo valore statistico è ottenuto sommando i chilometri percorsi da ogni passeggero pagante. Costituisce dunque una misura in termini reali del livello di attività per una compagnia;

- tasso di riempimento: il coefficiente di riempimento degli aerei è una misura statistica della rispondenza tra offerta e domanda.

Questi dati sono presentati nella tabella seguente per le principali compagnie europee. La cifra tra parentesi rappresenta l'evoluzione rispetto al periodo precedente (evoluzione in percentuale rispetto al 2001 per il valore RPK, aumento/ribasso in numero di punti per il coefficiente di riempimento):

>SPAZIO PER TABELLA>

Compagnie aeree: British Airways (BA), Air France (AF), Lufthansa (LH), Iberia (IB), KLM (KL) e Ryanair (RY).

La domanda di traffico aereo ha conosciuto un calo brutale nel corso degli ultimi mesi del 2001. Il miglioramento generale dei tassi di riempimento indica che le compagnie interessate hanno saputo adattare la loro offerta alla caduta della domanda.

L'evoluzione del fattore RPK è più contrastata. La cifra di Ryanair non è conosciuta, ma tradurrebbe indubbiamente una crescita considerevole e quindi quattro compagnie su sei hanno registrato un aumento della loro attività. Iberia registra un calo modesto. Da notare il caso particolare di British Airways che è stata maggiormente colpita, data la sua considerevole dipendenza dal mercato transatlantico. Questa compagnia tuttavia ha attuato un piano di ristrutturazione rigoroso che è stato encomiato per la sua portata e i suoi risultati da numerosi analisti.

Questi dati traducono l'efficacia delle misure intraprese dalla maggior parte delle compagnie per razionalizzare la loro rete e adattare la loro offerta sul piano commerciale. Mostrano una stabilizzazione della situazione dopo lo shock dell'11 settembre 2001 e anche un reale inizio di ripresa.

Risultati finanziari (esercizi sociali chiusi nel corso dell'anno 2002 - Da notare che soltanto Lufthansa e Iberia chiudono al 31 dicembre)

La stessa impressione globale emerge dei risultati finanziari pubblicati dalle compagnie interessate. La tabella seguente riprende due dati chiave (fatturato e risultato operativo) estratti dagli stati finanziari di questi ultimi. La cifra tra parentesi rappresenta l'evoluzione rispetto al precedente esercizio sociale chiuso (nel corso del 2001):

>SPAZIO PER TABELLA>

Dati in milioni. Per British Airways, cifre in lire sterline; per tutti gli altri, cifre in euro.

Compagnie aeree: British Airways (BA), Air France (AF), Lufthansa (LH), Iberia (IB), KLM (KL) e Ryanair (RY).

I risultati completi di Lufthansa per l'anno 2002 saranno pubblicati il 20 marzo 2003.

Questi risultati illustrano a quale punto e con quale rapidità gli sforzi intrapresi hanno dato buoni frutti. Molte compagnie realizzano profitti significativi. Le prestazioni di Lufthansa sono notevoli: i risultati sono migliori dopo l'11 settembre 2001 che prima (i periodi comparati sono infatti i mesi da gennaio a settembre del 2001 e del 2002)! Alcuni vettori registrano perdite, che sembrano però sotto controllo, anche per le compagnie più esposte come British Airways.

ALLEGATO II

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO III

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

ALLEGATO IV

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>