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Document 52016DC0406
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT on Trade and Investment Barriers and Protectionist Trends 1 July 2014 - 31 December 2015
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA E AL PARLAMENTO EUROPEO Ostacoli al commercio e agli investimenti e tendenze protezionistiche 1° luglio 2014 - 31 dicembre 2015
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA E AL PARLAMENTO EUROPEO Ostacoli al commercio e agli investimenti e tendenze protezionistiche 1° luglio 2014 - 31 dicembre 2015
COM/2016/0406 final
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 20.6.2016
COM(2016) 406 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA E AL PARLAMENTO EUROPEO
Ostacoli al commercio e agli investimenti e tendenze protezionistiche
1° luglio 2014 - 31 dicembre 2015
{SWD(2016) 204 final}
SINTESI
La presente relazione sostituisce e riunisce la relazione sul monitoraggio delle misure potenzialmente restrittive per gli scambi della direzione generale del Commercio della Commissione europea (la "relazione sul protezionismo") e la relazione sugli ostacoli al commercio e agli investimenti della Commissione (la "relazione sugli ostacoli al commercio e agli investimenti"), periodicamente pubblicate rispettivamente dal 2008 e dal 2011.
La prima parte della presente relazione rispecchia la relazione sul protezionismo: offre una panoramica delle tendenze protezionistiche registrate in 31 partner commerciali dell'UE 1 nel periodo compreso tra il 1º luglio 2014 e il 31 dicembre 2015 (il "periodo di riferimento") e va a integrare l'analoga relazione semestrale dell'OMC sulle misure protezionistiche adottata dai paesi del G20. 2 La constatazione è che l'arsenale delle misure restrittive degli scambi adottate dal 2008 continua ad aumentare, anche se a un ritmo leggermente più lento rispetto agli anni precedenti.
La seconda parte rispecchia la relazione sugli ostacoli al commercio e agli investimenti e offre una panoramica dei principali ostacoli agli scambi che esistono in alcuni dei maggiori partner economici dell'UE [Mercosur, Cina, India, Giappone, Russia e Stati Uniti (USA)], come pure dei nuovi ostacoli posti in essere durante il periodo di riferimento e delle azioni dell'UE per contrastarli.
La terza parte descrive la strategia della Commissione per affrontare gli ostacoli al commercio e agli investimenti e sottolinea l'importanza che rivestono in tale contesto i negoziati e l'attuazione degli accordi multilaterali, plurilaterali e bilaterali e della strategia di accesso ai mercati. Sulla scorta della comunicazione della Commissione "Commercio per tutti" 3 , essa pone l'accento sulla responsabilità congiunta della Commissione, degli Stati membri dell'UE (SM), del Parlamento europeo (PE) e dei soggetti interessati in tema di attuazione e propone a tal fine un "partenariato rafforzato".
I.Quadro macroeconomico globale e trend principali
Una panoramica delle tendenze protezionistiche non può prescindere dai trend economici globali.
A.Quadro macroeconomico e risultati commerciali contrastanti
Nel 2015 si è registrato un rafforzamento della crescita delle economie avanzate (UE compresa), mentre le economie emergenti sono entrate in una fase notevolmente più difficile, determinata dal rallentamento della Cina, dal calo dei prezzi dei prodotti di base e da condizioni finanziarie internazionali più restrittive. Nel complesso l'economia mondiale ha subito un leggero rallentamento, riportando un + 3,1 % (rispetto al + 3,4 % del 2014). In tale contesto l'attività commerciale mondiale è stata relativamente debole nel 2015: il volume degli scambi si è contratto nella prima metà dell'anno (- 0,7 % nel primo e nel secondo trimestre, su base trimestrale) prima di tornare a crescere (+ 1,9 %) nel terzo trimestre 4 . Per il 2016 le previsioni più aggiornate dell'FMI indicano un'accelerazione della crescita del volume degli scambi mondiali (di beni e servizi), con un incremento del 3,4 % 5 . L'FMI evidenzia in prospettiva anche una lunga serie di rischi che potrebbero in ultima analisi determinare risultati commerciali inferiori alle attese. L'OMC ha inoltre sottolineato che il commercio mondiale cresce già a un ritmo inferiore a quello del 5 % registrato in media negli ultimi 20 anni (1995-2015).
Le prospettive sono quindi caratterizzate da un elevato grado di incertezza. La profonda recessione che ha colpito le economie avanzate dopo lo scoppio della crisi finanziaria globale ha creato le premesse per una ripresa mondiale atipica sostenuta dalle economie emergenti, le quali sono restate strutturalmente vulnerabili e si sono rivelate troppo dipendenti dalla Cina, dall'afflusso di ingenti capitali e dai ricavi derivanti dalle esportazioni di prodotti di base. Ciò rappresenta un problema per la solidità delle prospettive economiche globali e rischia di minare l'accelerazione dell'espansione del commercio nei prossimi mesi. Esiste anche il timore che l'attuale debolezza della crescita degli scambi abbia carattere più strutturale, ossia rifletta una riduzione, nel tempo, dell'elasticità (reattività) del commercio rispetto al PIL. L'incertezza macroeconomica nei paesi emergenti e in via di sviluppo, che nei prossimi mesi sarà probabilmente accompagnata dall'aumento della volatilità dei mercati finanziari e dei tassi di cambio, impone che si continui a considerare strategicamente prioritario il monitoraggio delle misure protezionistiche.
B. Nuove misure potenzialmente restrittive degli scambi nel periodo 1º luglio 2014 – 31 dicembre 2015
1.Tendenze protezionistiche generali
a)Osservazioni generali
Come già nelle precedenti relazioni sul protezionismo, la Commissione ha stilato un inventario di tutte le misure potenzialmente restrittive degli scambi ("le misure pertinenti") nei 31 partner commerciali dell'UE nel periodo di riferimento: l'esame ha riguardato le misure adottate, quelle modificate profondamente o in fase avanzata di adozione. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione contiene l'elenco di tutte le misure pertinenti per paese e analizza più nel dettaglio le tendenze protezionistiche. Sul sito web della Commissione è pubblicato un elenco di tutte le misure pertinenti, delle misure eliminate e delle misure di facilitazione degli scambi adottate dal 2008 (" panoramica delle misure potenzialmente restrittive per gli scambi al mese di dicembre del 2015 ").
L'effetto delle misure pertinenti sugli scambi può variare a seconda della loro complessità, durata e portata, e in funzione della definizione del prodotto interessato, con conseguenze che possono essere più o meno profonde per le imprese dell'Unione o dei paesi terzi. Va aggiunto che la Commissione potrebbe non disporre di un quadro completo di tutte le nuove misure pertinenti, visto che spesso sono adottate in modo non trasparente. In linea con le precedenti relazioni sul protezionismo, la presente sezione ha lo scopo di fornire una panoramica delle tendenze protezionistiche e non un elenco esaustivo dei nuovi ostacoli agli scambi. Essa non si pronuncia in merito alla legittimità o all'illegittimità delle misure pertinenti, per quanto quelle individuate siano in grado di determinare un'indebita limitazione degli scambi.
Durante i 18 mesi del periodo di riferimento, sono state introdotte in totale 201 nuove misure pertinenti, mentre sono state concretamente ritirate solo 16 misure pertinenti precedentemente istituite. Dal ricalcolo effettuato sulla base di un periodo figurativo di 13 mesi ai fini di un confronto con le precedenti relazioni sul protezionismo, si ottiene un totale di circa 145 nuove misure pertinenti, ossia una riduzione del 15 % rispetto alle 170 misure pertinenti indicate nella precedente relazione sul protezionismo. Si registra però un aumento del totale delle misure pertinenti individuate dal 2008 che salgono a 1 059, a fronte della soppressione di appena 180 misure nello stesso periodo.
Nel periodo di riferimento in esame risultano quindi ampiamente confermate le tendenze protezionistiche osservate nei periodi precedenti e registrate nella 14a relazione dell'OMC sul monitoraggio del commercio 6 . La stessa conclusione si applica anche a diversi paesi membri del G20, nonostante il loro impegno ad astenersi dall'adottare nuove misure protezionistiche e ad eliminare quelle esistenti (cfr. nota 2).
Le economie emergenti che hanno adottato la maggior parte delle nuove misure sono le stesse indicate nella precedente relazione sul protezionismo: i paesi cui complessivamente si deve quasi la metà di tutte le nuove misure pertinenti individuate sono Cina, Russia, Indonesia e India, seguite da Sud Africa, Argentina, Turchia, Ecuador, Algeria, Brasile, Messico, Thailandia, Stati Uniti, Egitto, Nigeria e Malaysia.
Le tabelle 1 e 2 forniscono una rappresentazione grafica delle principali conclusioni relative al periodo di riferimento in esame:
Tabella 1: Misure potenzialmente restrittive degli scambi per paese da ottobre 2008 [i paesi del G20 sono contrassegnati con un asterisco (*)]
Tabella 2: Misure potenzialmente restrittive degli scambi per tipologia da ottobre 2008
b)Misure alla frontiera
Come risulta dalla tabella 2, in termini di tipologia di misure pertinenti applicate, i paesi si sono ancora una volta avvalsi principalmente delle misure alla frontiera che incidono direttamente sulle importazioni e sulle esportazioni: in genere hanno fatto ricorso ad aumenti tariffari, restrizioni quantitative, licenze d'importazione o divieti commerciali assoluti. Nell'arco dei 18 mesi del periodo di riferimento il numero di nuove misure all'importazione è stato di nuovo molto più elevato (80) rispetto al numero delle restrizioni all'esportazione (12). Se si effettua un ricalcolo su 13 mesi ai fini di un confronto con le precedenti relazioni sul protezionismo, il numero di nuove misure all'importazione rimane stabile, mentre il numero di nuove restrizioni all'esportazione risulta dimezzato. Benché ciò rappresenti di per sé un'evoluzione positiva, l'aumento delle restrizioni alla frontiera è ancora lungi dall'essere compensato dal numero delle stesse misure soppresse.
c)Misure all'interno dei confini nazionali (behind-the-border)
Nel periodo di riferimento si registra anche un aumento rilevante del numero delle nuove misure "all'interno dei confini nazionali" (81). Ciò rivela una maggiore predilezione a favore di misure interne in grado di incidere sulla concorrenza straniera, che sono spesso più difficili da contrastare rispetto agli ostacoli alla frontiera. Si tratta, tra l'altro, di nuove misure nel settore degli appalti pubblici (23) e in quello dei servizi e degli investimenti (27) (in entrambi i casi i dati sono in linea con la media degli ultimi sette anni) e di 31 "altre" misure "all'interno dei confini nazionali". Ancora una volta è la Cina ad aver fatto ricorso al maggior numero di tali misure "all'interno dei confini nazionali", seguita dalla Russia.
È alla Russia che si deve il maggior numero di misure restrittive in materia di appalti pubblici, seguita dagli Stati Uniti. Rispetto al periodo oggetto della precedente relazione, il numero di tali misure è aumentato in misura significativa in Russia, ma è diminuito negli USA. Il persistere di tendenze protezionistiche in questo settore conferma quanto siano importanti la massima copertura possibile dell'accordo sugli appalti pubblici (AAP) e gli sforzi dell'UE nei negoziati relativi ai capi sugli appalti pubblici negli accordi di libero scambio (ALS), TTIP compreso. Ciò dimostra inoltre l'importanza di portare avanti la proposta di uno "strumento per gli appalti internazionali" (cfr. sezione III.A.1).
Nel settore dei servizi e degli investimenti, in particolare, il maggior numero di misure restrittive è stato adottato dalla Cina, seguita dall'Indonesia. Il persistere in molti paesi di una tendenza protezionistica in questo settore sottolinea l'esigenza di un ambizioso accordo plurilaterale sugli scambi di servizi (TiSA) e di un esito anch'esso ambizioso dei negoziati bilaterali sui servizi e sugli investimenti, a partire dall'accordo bilaterale in materia di investimenti con la Cina (cfr. sezione III).
Le 31 "altre" misure "all'interno dei confini nazionali", diverse da quelle relative ai servizi, agli investimenti o agli appalti pubblici, continuano a rappresentare una percentuale importante (38 %) delle misure "all'interno dei confini nazionali" recentemente adottate, anche se il loro numero è diminuito (del 34 % circa) rispetto al periodo oggetto della precedente relazione. Di norma si tratta di misure fiscali discriminatorie o di altre disposizioni discriminatorie che favoriscono le imprese locali o impongono un contenuto locale, procedure di registrazione e il rispetto di altre norme e requisiti tecnici. Tali misure sono state rilevate principalmente in Cina, seguita da Argentina, Thailandia, Indonesia e Algeria. Anche la Russia segue una politica di sostituzione delle importazioni attraverso numerose misure che impongono requisiti di contenuto locale anche nei sistemi di sovvenzioni (cfr. sezione II.F).
d)Pacchetti di stimolo e altri incentivi
Molti paesi hanno infine continuato a sostenere i loro operatori economici mediante nuove sovvenzioni, nuovi incentivi e altre misure (28). Per quanto si constati un calo del numero di questo tipo di nuove misure rispetto a quello registrato nell'ultimo periodo monitorato, l'osservazione non vale per il numero delle nuove misure di stimolo volte a promuovere le esportazioni (11), che rimane stabile. Tali misure possono provocare distorsioni delle condizioni di concorrenza a livello mondiale e sono periodicamente discusse in sede di comitato dell'OMC per le sovvenzioni e le misure compensative.
e)Misure di agevolazione degli scambi
La Commissione, oltre a monitorare le tendenze protezionistiche, ha fatto il punto delle misure che potenzialmente favoriscono il commercio o gli investimenti. Nel periodo di riferimento sono state individuate 70 misure di agevolazione degli scambi, oltre il 40 % delle quali è stato adottato da Cina, Argentina e Messico. Su 13 mesi il loro numero (46) è sensibilmente superiore a quello registrato nell'ultimo periodo monitorato (36). Si tratta di un'evoluzione positiva in quanto queste misure contribuiscono alla liberalizzazione dei flussi commerciali mondiali e all'attenuazione delle attuali tendenze protezionistiche, ad esempio mediante una riduzione dei dazi all'importazione o all'esportazione, una semplificazione delle procedure di importazione o un allentamento delle limitazioni ai diritti di proprietà dei soggetti stranieri. Non sono tuttavia tali da determinare un'eliminazione, in linea con l'impegno assunto in tal senso dal G20 (cfr. nota 2), degli ostacoli esistenti.
2.Tendenze protezionistiche in settori specifici
Come rilevato nelle precedenti relazioni sul protezionismo, molti paesi mantengono in vigore ostacoli all'esportazione delle materie prime e disposizioni discriminatorie per quanto riguarda i prodotti energetici. Durante il periodo di riferimento sono rimaste in larga misura immutate le restrizioni all'esportazione in vigore relative alle materie prime (ad esempio in Algeria, Indonesia, Egitto, India e Sud Africa) e ne sono state introdotte di nuove (ad esempio in Indonesia, Malaysia e Ucraina). Nel settore dell'energia si è spesso fatto ricorso ai requisiti di contenuto locale (ad esempio in Marocco, Nigeria, Turchia e Corea del Sud). In questi ambiti restano prioritari l'abbattimento degli ostacoli all'accesso al mercato e l'apertura dei mercati. La Commissione si è inoltre impegnata 7 a prevedere un capo dedicato all'energia e alle materie prime in ogni accordo commerciale, nel quadro di un più ampio sforzo teso alla creazione di un'Unione europea dell'energia 8 e in conformità all'iniziativa "Materie prime" 9 .
La digitalizzazione dell'economia ha comportato nuove tipologie di ostacoli agli scambi. Dal 2008 le misure pertinenti introdotte nel settore delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) (principalmente in Cina, India, Russia e Indonesia) sono più di 35, oltre 15 delle quali adottate o attuate durante il periodo di riferimento. Spesso comportano l'obbligo della localizzazione o di requisiti di contenuto locale. La Commissione utilizzerà tutti gli strumenti commerciali disponibili per affrontare queste problematiche. Tramite gli accordi commerciali, in particolare tramite gli accordi di libero scambio e l'accordo TiSA (cfr. sezione III.A.1), la Commissione cercherà di stabilire disposizioni concernenti le norme TIC, il commercio elettronico e i flussi transfrontalieri di dati e di contrastare le nuove forme di protezionismo digitale 10 . La nota positiva è che l'accordo sulle tecnologie dell'informazione recentemente concluso (ITA 2, cfr. sezione III.A.1) avrà un ruolo di rilievo ai fini di un ulteriore smantellamento dei dazi doganali sui prodotti delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.
Il forte acuirsi dell'eccesso di capacità produttiva mondiale dell'industria siderurgica ha determinato un aumento delle misure protezionistiche nel settore, in particolare sotto forma di misure alle frontiere (soprattutto dazi), come pure un maggiore ricorso agli strumenti di difesa commerciale (TDI), misure di salvaguardia comprese (cfr. sezione III.A.3). L'UE esamina inoltre su basi bilaterali con i partner (in particolare con la Cina) e in sede di comitato per l'acciaio dell'OCSE come affrontare alla radice il problema dell'eccesso di capacità produttiva. È probabile che questa tendenza si confermi anche dopo il periodo di riferimento, considerato che occorrerà prevedibilmente del tempo prima di disporre di soluzioni reali. Una conferma di ciò viene, ad esempio, dalle licenze d'importazione e dai contingenti per i prodotti di acciaio introdotti all'inizio del 2016 dall'Algeria, secondo paese di destinazione delle esportazioni di acciaio dell'UE.
II.Principali ostacoli al commercio e agli investimenti imposti da alcuni dei maggiori partner economici dell'UE alla data del 31 dicembre 2015
La presente sezione descrive i principali ostacoli agli scambi in essere, in rapporto ad alcuni dei maggiori partner economici dell'UE. In linea con le precedenti relazioni sugli ostacoli al commercio e agli investimenti, la presente relazione verte in particolare su Argentina/Brasile (Mercosur), Cina, India, Giappone, Russia e Stati Uniti.
A.Argentina
Anche se l'Argentina resta fra i paesi con il numero più elevato di misure pertinenti adottate dal 2008, la situazione durante il periodo di riferimento risulta incoraggiante: è stato introdotto un minor numero di misure di questo tipo rispetto ai periodi precedenti e si registrano numerosi sviluppi positivi in seguito all'insediamento al potere della nuova amministrazione argentina nel dicembre 2015.
Le misure di agevolazione degli scambi comprendono la soppressione, nel dicembre 2015, della "dichiarazione giurata anticipata di importazione" (DJAI) per le importazioni di merci (un ostacolo importante negli ultimi anni), in seguito a una pronuncia dell'OMC in una causa promossa dall'UE e da altri (DS 438). La DJAI continua tuttavia ad applicarsi ai servizi, mentre per le merci è stata sostituita da un nuovo sistema di monitoraggio delle importazioni (SIMI) e dall'obbligo di licenza (automatica per la maggior parte delle importazioni, ma non automatica per circa 1 400 linee tariffarie). Va aggiunto che gli importatori di calzature e prodotti tessili devono presentare una dichiarazione giurata relativa alla composizione del prodotto. La Commissione seguirà da vicino queste nuove misure.
La nuova amministrazione ha revocato la maggior parte dei controlli valutari e ha permesso la libera fluttuazione del peso argentino con l'obiettivo di far aumentare l'afflusso di valuta estera e investimenti.
Ha inoltre abolito il sistema delle licenze di esportazione e la maggior parte 11 delle tasse all'esportazione sui prodotti agricoli e industriali (questione annosa per l'economia dell'UE in termini di accesso sicuro e aperto alle materie prime). Sono state ridotte le tasse all'esportazione sui semi di soia e sui sottoprodotti della soia. L'Argentina ha infine modificato anche la tassa sui beni di lusso applicata su veicoli, motocicli e imbarcazioni, eliminando la discriminazione diretta nei confronti dei prodotti di importazione. La tassa modificata verrà applicata su base non discriminatoria, ma l'incidenza potrebbe continuare a essere maggiore su alcune automobili di importazione (più costose) che su quelle prodotte in loco.
B. Brasile
Il numero di nuove misure pertinenti adottate dal Brasile durante il periodo di riferimento è rimasto stabile, ma permangono ostacoli di rilievo. Il Brasile continua a ricorrere tanto alle misure alla frontiera quanto alle misure "all'interno dei confini nazionali", fornendo, in particolare, un sostegno discriminatorio alla propria economia locale in un'ampia gamma di settori economici.
Investimenti: alcuni settori, fra cui i mass media e le comunicazioni, l'aviazione, i trasporti, i servizi postali, le attività estrattive e l'assistenza sanitaria, sono ancora soggetti a limitazioni dei diritti di proprietà dei soggetti stranieri. L'UE è impegnata per il superamento di dette restrizioni sia a livello bilaterale (negoziati con il Mercosur) sia a livello multilaterale.
Tasse e sovvenzioni subordinate al contenuto locale continuano a essere applicate in molti settori, in particolare in quelli degli autoveicoli, dell'elettronica, dei macchinari automatizzati e di altri prodotti collegati. L'UE ha avviato in sede OMC un procedimento (DS 472) nei confronti del Brasile relativo alle agevolazioni fiscali discriminatorie accordate nei settori automobilistico, dell'elettronica e delle tecnologie e un panel è stato istituito il 17 dicembre 2014. Il procedimento è stato poi riunito con uno analogo avviato dal Giappone, (DS 497). Nel luglio 2014 il Brasile ha reintrodotto anche il programma "Reintegra" che prevede sovvenzioni all'esportazione sotto forma di agevolazioni fiscali per le imprese nazionali che esportano almeno il 50 % della produzione. Attualmente il programma si applica alla maggior parte delle esportazioni del Brasile. La Commissione segue la questione da vicino in sede bilaterale nelle riunioni del comitato misto per il commercio UE-Brasile, concentrandosi in particolare sul metodo di calcolo dei crediti d'imposta. Si sta inoltre valutando la compatibilità del programma con l'accordo OMC sulle sovvenzioni e sulle misure compensative (SCM).
Altre forme di discriminazione fiscale: in seguito a una sentenza della Corte suprema relativa alla base imponibile per i contributi sociali 12 , nel giugno 2015 il Brasile ha aumentato le aliquote di tali contributi sulle merci importate, concentrando l'incremento su alcune categorie specifiche di prodotti (ad esempio, prodotti farmaceutici, cosmetici e pneumatici) con la conseguenza di un trattamento discriminatorio delle importazioni e una maggiore protezione del mercato. L'UE continua a sollevare la questione con il Brasile.
Appalti: nelle procedure pubbliche di gara il Brasile continua a mantenere in vigore misure che stabiliscono margini preferenziali (compresi tra l'8 e il 25 % in un'ampia gamma di settori) a favore di alcuni prodotti nazionali. La Commissione affronta la questione nel quadro della sua strategia in materia di appalti.
Misure sanitarie e fitosanitarie (SPS): il Brasile applica procedure di approvazione lunghe, complesse e imprevedibili: ciò riguarda, ad esempio, l'approvazione delle etichette dei prodotti di origine animale, i tempi di svolgimento degli audit o l'esecuzione da parte dell'autorità competente brasiliana (MAPA) di costose analisi sui prodotti vegetali per i rischi legati agli organismi nocivi. Queste procedure hanno determinato un annoso e consistente arretrato per quanto concerne le domande di commercializzazione di prodotti animali e vegetali presentate dall'UE. Il Brasile inoltre non applica le norme internazionali sulla regionalizzazione di parassiti/organismi nocivi e malattie degli animali e delle piante e spesso ritarda il pre-listing degli stabilimenti UE che intendono esportare prodotti di origine animale in Brasile. La Commissione solleva regolarmente tali questioni nei contatti bilaterali (ad esempio nelle riunioni annuali del meccanismo di consultazione UE-Brasile sulle misure sanitarie e fitosanitarie) e nel comitato SPS dell'OMC.
Misure di agevolazione degli scambi: dato positivo è l'abolizione in data 30 dicembre 2015 del sistema discriminatorio ad rem di imposizione interna su vini e bevande spiritose. Permane una discriminazione fiscale nominale del 5 % a favore della cachaça a scapito delle altre bevande spiritose, mentre sono state respinte le proposte di un margine di discriminazione più elevato (13 %) di fronte alle obiezioni dell'UE e di altri soggetti interessati. Il Brasile ha anche annunciato una nuova disciplina legislativa, la cui adozione è prevista nel 2016, che dovrebbe accelerare e semplificare le procedure di approvazione delle etichette e ha allentato i requisiti di contenuto interno per la prospezione di petrolio e di gas mediante un programma di incentivi di recente adozione. Grazie all'impegno politico del Brasile e dell'UE, nel settore delle misure sanitarie e fitosanitarie sono stati registrati nel 2015 progressi significativi per quanto concerne le esportazioni dall'UE in Brasile di prodotti lattiero-caseari, carni suine, pesce, miele, carni bovine e prodotti correlati e una serie di piante e prodotti vegetali. Il MAPA, pur non ancora coinvolto in un dialogo strutturato relativo alle importazioni/esportazioni (che definisca un elenco dei provvedimenti legislativi e amministrativi e un calendario dei tempi necessari per dare una risposta a tutte le domande pendenti di accesso al mercato e risolvere tutte le questioni sanitarie e fitosanitarie), ha annunciato l'apertura del mercato ad altri prodotti, ha programmato audit in diversi Stati membri dell'UE nel 2015 e 2016 e si è impegnato ad affrontare le questioni sistemiche e a evadere il lungo elenco di domande ancora pendenti.
C. Cina
Durante il periodo di riferimento la Cina ha introdotto un numero di misure pertinenti superiore rispetto a qualsiasi altro paese, nonostante l'impegno a migliorare l'accesso dei privati al mercato, comprese le società straniere 13 . La maggior parte delle nuove misure sono misure "all'interno dei confini nazionali", riguardanti in particolare i servizi e gli investimenti.
In Cina le imprese dell'Unione continuano a dover far fronte, tra l'altro, ai seguenti ostacoli: obbligo di un partner locale, restrizioni all'ingresso nel mercato, procedure di approvazione, trasferimento di tecnologie e pratiche discriminatorie nella fase successiva allo stabilimento, ad esempio in materia di norme e regolamentazioni tecniche.
Esigenze in materia di sicurezza nazionale: molte delle nuove misure sono state adottate apparentemente per motivi di "sicurezza nazionale", anche in ambito telematico. Ne sono un esempio la legge sulla sicurezza nazionale, la legge antiterrorismo, il progetto di legge sulla cibersicurezza, il progetto di legge sulla gestione delle ONG straniere e le misure adottate nell'ottica di "tecnologie dell'informazione e della comunicazione sicure e controllabili" (nei settori bancario e assicurativo). Gran parte di questa legislazione va al di là delle esigenze essenziali in materia di sicurezza nazionale, contiene definizioni ampie e poco chiare della sicurezza nazionale che creano incertezza giuridica, obbligano le imprese a consegnare alle autorità dati sensibili e in genere rischiano di imporre restrizioni inutili alle attività commerciali. Ciò non è coerente con l'impegno assunto dal terzo Plenum cinese a favore di "condizioni d'investimento aperte e prevedibili" e può potenzialmente ridurre gli scambi, gli investimenti e l'innovazione in Cina.
L'UE ha ripetutamente sollevato tali questioni con la Cina in sede bilaterale e ha formulato osservazioni in merito ai suddetti atti legislativi nel corso delle consultazioni pubbliche. Ciò sembra aver prodotto un effetto, con la sospensione degli orientamenti relativi alle TIC sicure nel settore bancario. Permangono tuttavia le preoccupazioni sopra enunciate e la Commissione continua a seguire da vicino il problema.
Investimenti: restano lenti i progressi per l'apertura di settori che sono preclusi agli investimenti diretti esteri (IDE). Tra le restrizioni figurano: gli obblighi di costituire joint venture, le limitazioni al trasferimento di tecnologie, i requisiti di contenuto locale e di preventiva approvazione amministrativa. Il progetto di "legge sugli investimenti stranieri", pubblicato nel 2015, contiene alcuni elementi positivi, ma rafforza anche il controllo ai fini della sicurezza nazionale e impone l'approvazione preventiva degli investimenti di importo superiore a una determinata soglia. A quanto pare, restano in larga misura invariati i settori cui si applicano specifiche restrizioni agli investimenti esteri e in alcuni settori sono emerse nuove limitazioni. Ad ottobre 2015 la Cina ha annunciato un sistema basato su un "elenco negativo" nazionale che prevede l'adozione di due elenchi dei settori nei quali gli investimenti sono vietati o soggetti a limitazioni: un elenco per gli investitori nazionali (e per gli investitori stranieri di paesi legati alla Cina da un accordo in materia di investimenti) e un altro elenco per gli altri investitori stranieri. Il sistema vuole essere più semplice e trasparente, dato che per i settori non compresi nell'elenco non dovrebbe, in linea di massima, essere prevista alcuna autorizzazione preventiva all'investimento. L'attuazione del sistema non ha ancora avuto luogo e permane il carattere discriminatorio. Possono inoltre prevalere valutazioni legate alla sicurezza nazionale.
I negoziati in corso per un accordo in materia di investimenti tra l'UE e la Cina si concentrano soprattutto sui temi dell'accesso al mercato e della tutela degli investimenti, anche in termini di miglioramento del contesto normativo. Nel 2015 i negoziati non erano ancora entrati nel merito di questioni settoriali.
Appalti: l'UE continua a incoraggiare la Cina a migliorare la sua offerta relativa all'accesso al mercato per l'adesione all'accordo sugli appalti pubblici (AAP) dell'OMC e ad allineare la sua legislazione a tale accordo. Nel dicembre 2014 la Cina ha presentato un'offerta riveduta per l'adesione all'AAP: l'UE accoglie con favore i passi avanti relativi alla copertura a livello inferiore a quello centrale, ma sono ancora necessari miglioramenti notevoli, in particolare per quanto riguarda la copertura relativa alle imprese di proprietà statale.
Proprietà intellettuale: la Commissione esprime ancora gravi preoccupazioni per quanto riguarda i requisiti di brevettabilità, le domande di marchio in malafede, la protezione dei segreti commerciali, l'avvio di procedimenti in materia di concorrenza nei confronti di titolari stranieri di diritti di proprietà intellettuale. Permangono criticità a livello del sistema amministrativo e giurisdizionale di applicazione della legge, in particolare per le imprese straniere. Le piattaforme di commercio elettronico hanno ulteriormente aggravato il serio problema della contraffazione cinese. Tutti questi problemi sono affrontati con la Cina a livello bilaterale, in particolare in sede di dialogo annuale UE-Cina sulla proprietà intellettuale (PI) e nelle riunioni semestrali del gruppo di lavoro sulla PI.
Misure sanitarie e fitosanitarie (SPS): la Cina resta un mercato molto importante per le esportazioni di prodotti agroalimentari dell'UE e presenta un potenziale di crescita enorme. Nonostante il livello molto elevato delle norme di sicurezza alimentare dell'UE, molte misure all'importazione che le imprese dell'UE devono affrontare in Cina sono misure sanitarie e fitosanitarie, come procedure di approvazione eccessivamente onerose, che in alcuni casi provocano ritardi di anni (segnatamente per le carni), divieti a livello nazionale senza motivazione scientifica (come ad esempio un divieto all'importazione di carni bovine originarie della maggior parte degli Stati membri UE, asseritamente dovuto alla BSE, in vigore da oltre 15 anni), mancato rispetto di norme internazionali e divieti imposti nei confronti di un intero paese a seguito di focolai di gravi malattie (come l'influenza aviaria e la peste suina africana) incompatibili con le norme internazionali sulla regionalizzazione. Nel 2015 la Cina ha riformato la legge sulla sicurezza alimentare, in particolare per quanto concerne le importazioni di prodotti lattiero-caseari. La Commissione ha presentato osservazioni in merito al progetto delle relative disposizioni di attuazione con l'obiettivo di prevenire restrizioni inutili. Le questioni sanitarie e fitosanitarie sono affrontate mediante vari dialoghi bilaterali.
Ostacoli tecnici agli scambi (TBT): per quanto concerne i dispositivi medici e i prodotti farmaceutici, la regolamentazione cinese dovrebbe essere resa conforme alle norme internazionali in ambiti quali le prove cliniche e i requisiti per la registrazione. Andrebbe inoltre migliorata la procedura di registrazione dei nuovi ingredienti cosmetici, limitandola tra l'altro a quelli a più alto rischio. Quanto all'etichettatura dei cosmetici mediante adesivi (la cosiddetta "rietichettatura"), è positivo che la Cina abbia sospeso una misura volta a vietare la rietichettatura. La Commissione affronta questi problemi mediante dialoghi commerciali bilaterali e dialoghi tecnici settoriali.
D. India
L'India è ancora uno dei quattro paesi cui si deve il maggior numero di nuove misure pertinenti.
Tariffe: l'India ha innalzato i dazi su molti prodotti, tra cui quelli delle TIC, l'acciaio e i veicoli a motore. Per quanto riguarda le TIC, il paese impone di fatto un dazio doganale del 10 % su quattro categorie di prodotti delle TIC, asserendo che non rientrano nel campo di applicazione del primo accordo sulle tecnologie dell'informazione (ITA 1). La Commissione ha a più riprese sollevato la questione con l'India, anche nel contesto del gruppo di lavoro UE-India sulle TIC e del sottocomitato per il commercio; inoltre presso la delegazione dell'UE a New Delhi è stata istituita una squadra che si occupa di accesso al mercato (che riunisce l'UE, gli Stati membri e i soggetti interessati) e che ha il compito di seguire da vicino le problematiche delle TIC. Per quanto concerne l'acciaio, l'India, probabilmente nel tentativo di limitare gli effetti negativi legati all'eccesso di capacità produttiva a livello mondiale, ha istituito un dazio di salvaguardia provvisorio del 20 %, innalzato i dazi doganali su alcuni prodotti di acciaio ed esteso l'obbligo di certificazione da parte del BIS (cfr. TBT di seguito).
Misure sanitarie e fitosanitarie (SPS): i requisiti imposti dall'India appaiono sproporzionati e spesso sono in contrasto con le norme internazionali. Le esportazioni UE interessate comprendono gli animali e i prodotti di origine animale (in particolare sperma bovino e carni suine), i vegetali e i prodotti vegetali, i prodotti alimentari trasformati e le bevande alcoliche. L'India sta esaminando le osservazioni presentate da imprese e autorità dell'UE in merito al progetto di regolamento sulle bevande alcoliche del 2015 e l'autorità competente (FSSAI) ha accettato di avere un dialogo con l'UE e di incontrare gli operatori europei del settore.
A settembre 2015 l'India ha anche limitato le importazioni di mele consentendone l'accesso unicamente attraverso il porto di Mumbai, con conseguente incremento dei costi a carico degli esportatori dell'UE per il raggiungimento della destinazione finale. Nel gennaio del 2016 l'India ha alla fine revocato la misura, dopo che l'UE aveva sollevato la questione sia a livello bilaterale sia nei comitati dell'OMC.
Ostacoli tecnici agli scambi (TBT): alle TIC, ai prodotti di acciaio e agli pneumatici hanno continuato a essere applicati requisiti di valutazione della conformità sproporzionati che non sembrano in linea con l'accordo TBT dell'OMC. La proposta che introduce, relativamente agli elementi delle reti di telecomunicazione, l'obbligo di effettuare in India le prove e le certificazioni di sicurezza (obbligo rinviato ad aprile 2016) solleva perplessità quanto a metodi di prova, costi e tempi. La certificazione obbligatoria, a cura dell'Ufficio indiano di normazione (Bureau of Indian Standards – BIS), di 15 prodotti di acciaio è stata estesa ad altri 21 prodotti di acciaio e a tre prodotti di acciaio inossidabile, il che comporta un ulteriore onere per l'industria siderurgica dell'UE in termini di procedure di valutazione della conformità e di ispezioni degli stabilimenti lunghe e onerose. Per quanto riguarda gli pneumatici, i principali ostacoli per gli esportatori dell'UE continuano a essere le spese di marcatura e gli obblighi di garanzia bancaria. Il nuovo sistema di prove e di ispezione per la certificazione del BIS introduce, per le automobili e gli pneumatici delle autovetture, il concetto di "control unit" (unità di controllo, ossia 5 000 pneumatici della stessa famiglia) e impone l'obbligo di sottoporre a prove un'unità di controllo ogni dieci. Ciò rappresenta un progresso rispetto all'obbligo di prove trimestrali della conformità della produzione (conformity of production – COP) effettuate sugli pneumatici di tutte le dimensioni importati in India, ma il sistema resta ancora estremamente oneroso. L'UE ha affrontato la questione con l'India e chiesto la notifica della misura all'OMC. Nel 2015 le imprese dell'UE hanno dovuto anche far fronte ad ostacoli tecnici agli scambi relativi, da un lato, all'attuazione della riforma indiana di liberalizzazione dei settori del commercio al dettaglio e dei servizi assicurativi e, dall'altro, alla commercializzazione e all'etichettatura delle bevande alcoliche.
La Commissione solleva regolarmente il tema di queste misure non tariffarie nei comitati TBT e SPS dell'OMC, come pure a livello bilaterale nei gruppi di lavoro competenti UE-India e nel sottocomitato UE-India per il commercio. Viene assicurata anche una stretta interazione con gli Stati membri dell'UE e i soggetti interessati sia a New Delhi che a Bruxelles.
Appalti: non vi sono ulteriori progressi sostanziali da segnalare in merito all'attuazione della politica che prevede l'accesso preferenziale al mercato per i prodotti elettronici di produzione indiana negli appalti pubblici.
Proprietà intellettuale: in India resta difficile ottenere una protezione brevettuale efficace per una serie di motivi: ai criteri di brevettabilità restrittivi, come la definizione eccessivamente restrittiva di "attività inventiva" per negare la protezione brevettuale ai prodotti farmaceutici innovativi che si fondano su prodotti preesistenti, si sommano le difficoltà a far rispettare i brevetti e i criteri molto ampi per il rilascio delle licenze obbligatorie o per la revoca dei brevetti. Questa situazione interessa i prodotti farmaceutici, le sostanze chimiche e altri settori in cui viene promossa l'innovazione locale. Finora l'India ha respinto le richieste dell'UE di un dialogo regolare sulla proprietà intellettuale (previsto da uno specifico accordo del 2005), ma la Commissione continua a veicolare le sue preoccupazioni tramite altri contatti bilaterali, compreso il sottocomitato UE-India per il commercio.
Investimenti: per quanto riguarda il commercio al dettaglio multimarca, il nuovo governo indiano non ha revocato l'attuale tetto del 51 % per gli IDE (nonostante l'annuncio dato durante la campagna elettorale relativo all'esclusione di questo settore del commercio al dettaglio dagli IDE), ma ne ha lasciato l'attuazione alla discrezionalità di ogni singolo Stato federato indiano, senza garantire un'applicazione centralizzata. Ciò limita di fatto gli investimenti UE nella maggior parte degli Stati indiani. La nota positiva è l'allentamento, nel novembre 2015, del requisito di contenuto locale, fissato al 30% per gli IDE nel commercio al dettaglio monomarca (requisito da soddisfare entro cinque anni dal ricevimento della prima tranche di IDE): la condizione applicabile dovrebbe essere un requisito di contenuto locale del 30 % entro cinque anni dall'inizio dell'attività commerciale. Secondo il testo attuale della notifica, il requisito di contenuto locale del 30 % dovrebbe essere raggiunto immediatamente dopo l'avvio dell'attività commerciale, ma il ministero competente si è impegnato a operare una rettifica. Infine dal novembre 2015, a seguito delle normali discussioni tra l'UE e le autorità indiane competenti, i commercianti al dettaglio monomarca sono autorizzati a effettuare vendite online.
E. Giappone
L'UE è impegnata ad affrontare i numerosi e annosi ostacoli all'accesso al mercato [ivi comprese tariffe, misure non tariffarie (ossia TBT e SPS) e limitazioni relative agli appalti pubblici] nei negoziati per un accordo di libero scambio (ALS) globale con il Giappone, con alcuni risultati concreti già conseguiti.
Misure non tariffarie: sono già stati eliminati alcuni ostacoli TBT/SPS (ad esempio per quanto riguarda gli alimenti biologici, le licenze per il commercio all'ingrosso di bevande alcoliche) e si registrano progressi significativi per altri ostacoli, in relazione ai quali il Giappone si era impegnato ad agire nel corso del primo anno dei negoziati; ciò concerne tra l'altro l'adozione di norme internazionali (ad esempio, in materia di prodotti farmaceutici, additivi alimentari, procedure di autorizzazione dei dispositivi medici e norme automobilistiche basate sui regolamenti UNECE). Alla data del 31 dicembre 2015 il Giappone aveva anche revocato il divieto imposto da tempo (sulla base di un presunto rischio di BSE) sulle importazioni di carni bovine di quattro Stati membri dell'UE e le relative procedure di applicazione erano in fase avanzata per altri tre Stati membri. Continuano le discussioni anche per quanto riguarda le restrizioni che il Giappone mantiene ancora in vigore sulle importazioni di carni suine e prodotti a base di carni suine originari di alcuni Stati membri dell'UE.
In generale, i negoziati sulle misure non tariffarie continuano sulla base di un secondo elenco, presentato al Giappone nel dicembre 2014, che tratta molte questioni irrisolte legate alle misure SPS, come l'approvazione degli additivi alimentari. Nell'ambito di capi specifici dell'ALS vengono affrontate altre possibili misure non tariffarie, come le sovvenzioni, la cui disciplina è trattata nel capo dedicato alla concorrenza.
Appalti: l'UE sta inoltre negoziando l'ulteriore apertura del mercato giapponese degli appalti pubblici, anche nel settore ferroviario. Nel quadro delle discussioni sul cosiddetto "pacchetto per un anno", il Giappone ha già adottato misure concrete per aumentare la trasparenza del proprio mercato degli appalti ferroviari. Le discussioni proseguono ora con l'obiettivo di migliorare l'accesso al mercato per le imprese dell'UE: in particolare viene affrontata la cosiddetta "clausola sulla sicurezza operativa", che il Giappone può invocare per evitare le procedure pubbliche di gara.
F. Russia
La politica commerciale dell'UE nei confronti della Russia punta al superamento di una serie di misure restrittive degli scambi recentemente introdotte dalla Russia, alcune delle quali in violazione degli impegni da essa assunti in sede OMC. La Russia, dopo la Cina, è il paese che ha introdotto il maggior numero di nuove misure pertinenti durante il periodo di riferimento, ricorrendo soprattutto a misure alle frontiere.
Misure sanitarie e fitosanitarie (SPS): nel corso del periodo di riferimento la Russia ha introdotto dieci nuovi divieti all'importazione legati a questioni sanitarie e fitosanitarie. L'UE ha avviato un procedimento in sede OMC contro la Russia per le restrizioni all'importazione di suini vivi, carni suine e alcuni prodotti da esse derivati originari dell'UE (DS 475). Il 7 agosto 2014 la Russia ha istituito un nuovo divieto, politicamente motivato, sulle importazioni di prodotti agricoli e alimentari che si applica ai paesi, compresi gli Stati membri dell'UE, che hanno adottato sanzioni nei suoi confronti nel contesto della crisi ucraina. La perdita complessiva per le esportazioni dell'UE è stata parzialmente compensata da un aumento delle esportazioni destinate a Cina, Corea del Sud, Hong Kong, Turchia e Stati Uniti. Alcuni Stati membri e alcuni settori sono stati tuttavia duramente colpiti (ad esempio, quello dei prodotti lattiero-caseari in Finlandia e nei paesi baltici).
Tariffe: le tariffe applicate dalla Russia su carta e prodotti di carta, elettrodomestici (ad esempio frigoriferi) e olio di palma violano, a quanto pare, gli impegni tariffari russi consolidati in ambito OMC. Il 31 ottobre 2014 l'UE ha avviato un procedimento in sede OMC contestando tali tariffe (DS 485). Il 15 settembre 2014 la Commissione ha avviato un altro procedimento in sede OMC (DS 479) contro la riscossione illegale, da parte della Russia, di dazi antidumping sui veicoli commerciali leggeri tedeschi e italiani.
Ostacoli tecnici agli scambi (TBT): alcune delle regolamentazioni tecniche russe, ora adottate a livello dell'Unione economica eurasiatica, impongono requisiti di valutazione della conformità eccessivamente onerosi, non in linea con le norme internazionali. La preoccupazione della Commissione riguarda in particolare due atti: il progetto di regolamento tecnico relativo alla sicurezza delle bevande alcoliche (soprattutto le disposizioni in esso contenute su birra, vino e superalcolici) e le proposte di modifica del regolamento relativo alla sicurezza dei prodotti destinati a bambini e adolescenti. La Commissione ha espresso timori in merito a tali regolamenti in sede bilaterale e nel comitato TBT dell'OMC e ha chiesto alla Russia di prevedere un lasso di tempo sufficiente prima della loro entrata in vigore in modo da consentire ai produttori di adeguarsi.
Sovvenzioni: la Russia ha adottato una serie di programmi di sovvenzioni discriminatorie a favore dei produttori russi, in particolare nel settore automobilistico (sovvenzioni abbinate a requisiti di contenuto locale) e in quello delle attrezzature e dei macchinari agricoli (sovvenzioni ai produttori a condizione del soddisfacimento di requisiti di contenuto locale). Ciò reca pregiudizio agli esportatori dell'UE di automobili e macchinari agricoli (in particolare di mietitrebbiatrici), che hanno forti interessi nel mercato russo. La Commissione ha più volte affrontato la questione a livello bilaterale e nei comitati dell'OMC.
Appalti: durante il periodo di riferimento la Russia ha adottato una serie di misure settoriali che limitano l'accesso di società non russe agli appalti pubblici. La Russia non ha firmato l'accordo sugli appalti pubblici, ma questa serie di misure rischia in ultima analisi di essere economicamente controproducente. Il paese ha adottato inoltre una normativa la quale mira a formalizzare la politica che accorda una preferenza alle merci russe negli appalti di imprese russe di proprietà statale e nei progetti di investimento (anche con imprese private) con una partecipazione statale minima del 10 %.
G. Stati Uniti (USA)
Quanto agli Stati Uniti, gli ostacoli all'accesso al mercato sono affrontati principalmente nei negoziati in corso sul TTIP.
Appalti: nel periodo di riferimento gli USA sono, dopo la Russia, il paese che ha introdotto il maggior numero di nuove restrizioni nel settore degli appalti. Le restrizioni note come "Buy American" a livello federale, statale e locale continuano ad applicarsi a una larga parte degli acquisti pubblici.
Proprietà intellettuale (PI): le imprese dell'UE hanno difficoltà a proteggere i diritti di proprietà intellettuale, in particolare le indicazioni geografiche (IG) dell'UE nei settori del vino, dei formaggi e delle carni.
Misure sanitarie e fitosanitarie (SPS)/Ostacoli tecnici agli scambi (TBT): gli Stati Uniti mantengono ancora in vigore, da lungo tempo, diversi ostacoli tecnici agli scambi (ad esempio l'obbligo di una certificazione indipendente o dell'applicazione di norme locali in vari settori, in particolare quello della meccanica) e restrizioni all'importazione legate a misure sanitarie e fitosanitarie, che interessano le carni (ovine, bovine e caprine) e gli ovoprodotti, ed evadono ancora con ritardi eccessivi le domande di importazione presentate dalle imprese dell'UE relative ad alcuni prodotti animali e vegetali.
I negoziati sul TTIP costituiscono un'occasione importante per l'eliminazione di tali restrizioni, il conseguimento di una migliore protezione delle indicazioni geografiche dell'UE negli USA e l'assunzione di impegni per un trattamento più rapido delle domande legate alle misure SPS.
Sovvenzioni: nel periodo di riferimento l'UE ha avviato un nuovo procedimento in sede OMC nei confronti degli Stati Uniti relativo alle sovvenzioni concesse a Boeing (DS 487).
III.STRATEGIA DELL'UE PER AFFRONTARE GLI OSTACOLI AL COMMERCIO E AGLI INVESTIMENTI
A.Quadro e negoziati commerciali multilaterali e plurilaterali
1.Negoziati commerciali multilaterali e plurilaterali
L'aumento costante del numero di restrizioni commerciali a livello mondiale e il loro limitato smantellamento (v. sopra) sottolineano l'importanza di un quadro commerciale multilaterale forte che consenta di affrontare efficacemente dette misure protezionistiche. L'UE continua pertanto a sostenere con vigore la promozione dell'agenda commerciale multilaterale e di un sistema multilaterale di risoluzione delle controversie, che restano i cardini della politica commerciale dell'UE 14 .
In tale contesto, il "pacchetto" di Nairobi dell'OMC, concordato in occasione della 10a conferenza ministeriale dell'OMC del 15-18 dicembre 2015 ("MC 10"), costituisce un accordo molto significativo che mira a garantire un commercio globale più equo e a sostenere lo sviluppo. I punti sui quali è stato raggiunto l'accordo sono, tra l'altro: la soppressione delle sovvenzioni e di altri sistemi che sostengono indebitamente le esportazioni agricole, modalità di erogazione degli aiuti alimentari ai paesi in via di sviluppo che non distorcano i mercati locali, la ricerca di una semplificazione delle condizioni che gli esportatori dei paesi più poveri devono soddisfare affinché i loro prodotti possano beneficiare degli accordi commerciali (regole di origine) e infine maggiori possibilità per le imprese dei paesi più poveri di prestare servizi in altri paesi membri dell'OMC. I risultati ottenuti su questioni specifiche relative ai paesi meno sviluppati, come pure le decisioni sull'adesione dell'Afghanistan e della Liberia, sono una dimostrazione dell'attenzione dell'OMC nei confronti delle esigenze dei suoi membri più vulnerabili. In occasione della 10a conferenza ministeriale è stato concluso l'accordo sulle tecnologie dell'informazione (ITA 2), che abolisce i dazi doganali su oltre 200 prodotti ad alta tecnologia (tra cui semiconduttori, attrezzature mediche, console per videogiochi e dispositivi GPS); l'accordo ITA del 1996 così ampliato riguarderà un volume di scambi mondiali del valore di 1 300 miliardi di euro.
Il 5 ottobre 2015 l'UE ha ratificato l'accordo sull'agevolazione degli scambi dell'OMC, il più importante accordo commerciale multilaterale dagli anni '90, che dovrebbe semplificare e ammodernare in misura significativa le procedure doganali nel mondo. Ciò dovrebbe contribuire soprattutto all'accesso delle piccole imprese a nuove opportunità di esportazione. L'accordo dovrebbe svolgere inoltre un ruolo rilevante nell'accrescere la partecipazione dei paesi in via di sviluppo alle catene globali del valore. 15
A livello plurilaterale, si sono registrati progressi concreti nei negoziati relativi a un accordo sugli scambi di servizi (TiSA) e nel 2016 è attesa una loro accelerazione. Ai negoziati sul TiSA partecipano 23 membri dell'OMC (compresa l'UE), che insieme rappresentano il 70 % del commercio mondiale di servizi. Il TiSA mira a liberalizzare gli scambi di servizi, al di là di quanto previsto dal GATS, in settori quali la concessione di licenze, i servizi finanziari, le telecomunicazioni, il commercio elettronico, il trasporto marittimo e il trasferimento temporaneo di professionisti all'estero ai fini della prestazione di servizi. I servizi rappresentano circa il 70 % del PIL e dell'occupazione dell'UE e una quota sempre più importante del commercio internazionale. Il TiSA potrà contribuire in misura significativa alle esportazioni di servizi da parte delle imprese dell'UE.
Dal luglio 2014 l'UE e altri 16 membri dell'OMC sono impegnati anche nei negoziati di un accordo per la liberalizzazione del commercio mondiale di beni ambientali ("l'accordo sui beni ambientali" o "EGA"): l'obiettivo è eliminare gli ostacoli agli scambi e agli investimenti di beni, servizi e tecnologie che possono contribuire alla tutela o al miglioramento dell'ambiente. Le discussioni vertono attualmente sull'eliminazione delle tariffe su un'ampia gamma di beni ambientali. L'UE ha l'ambizione di includere anche i servizi collegati alle esportazioni di beni ambientali (ad esempio, la riparazione e la manutenzione di turbine eoliche) e di affrontare la questione delle barriere non tariffarie, come i requisiti di contenuto locale o le restrizioni agli investimenti. Dato che l'UE è leader mondiale a livello di esportazioni e di importazioni di beni ambientali, l'EGA potrebbe aprire notevoli opportunità per le imprese dell'UE.
L'accordo sugli appalti pubblici (APP) riveduto è entrato in vigore il 6 aprile 2014. Mentre è in corso il processo di ratifica, proseguono le discussioni sulle prossime adesioni all'accordo, in particolare quelle della Cina e dell'Australia. L'UE partecipa a tali discussioni al fine di garantire la massima copertura possibile dell'accordo.
Il 29 gennaio 2016 la Commissione ha inoltre adottato una proposta modificata relativa a uno "strumento per gli appalti internazionali" 16 , quale mezzo per promuovere un'ulteriore apertura dei mercati degli appalti pubblici nel mondo. Laddove l'UE è un'economia aperta, molti dei suoi principali partner commerciali applicano pratiche restrittive discriminatorie nei confronti delle imprese dell'UE. Nel periodo di riferimento si è ancora una volta assistito all'adozione di molte nuove misure di questo tipo [cfr. sezione I.B.1, lettera c)]. Il nuovo strumento proposto dovrebbe consentire alla Commissione di avviare indagini pubbliche nei casi di presunta discriminazione operata nei confronti di imprese dell'UE sui mercati degli appalti pubblici dei paesi terzi. Qualora venisse confermata l'esistenza di una discriminazione, la Commissione potrebbe invitare il paese in questione a partecipare a consultazioni sull'apertura del suo mercato degli appalti. In caso di esito negativo, alle offerte presentate da società del paese in questione per gare d'appalto nell'UE potrebbero essere applicate misure di adeguamento del prezzo, in modo da accordare un vantaggio competitivo alle offerte di società di Stati membri dell'UE e di altri paesi terzi. Alla fine del 2015 la proposta era all'esame del Consiglio e dovrebbe essere adottata mediante procedura legislativa ordinaria (codecisione).
2.Comitati e procedimenti di risoluzione delle controversie dell'OMC
L'UE resta uno dei membri più proattivi dell'OMC nei comitati che si occupano di ostacoli tecnici al commercio, misure sanitarie e fitosanitarie, sovvenzioni e misure compensative, procedure in materia di licenze d'importazione e misure relative agli investimenti che incidono sugli scambi commerciali. Questi comitati sono sedi idonee in cui l'UE può manifestare le sue preoccupazioni, informare, sensibilizzare, stringere alleanze con altri membri dell'OMC interessati, risolvere questioni aperte o, se necessario, porre le basi per il ricorso a ulteriori strumenti di tutela.
La procedura di risoluzione delle controversie dell'OMC rimane l'opzione più incisiva quando altri strumenti di tutela si siano dimostrati insufficienti. Questi procedimenti, pur richiedendo tempo e risorse notevoli, consentono di affrontare in modo sistematico ostacoli rilevanti e di conseguire una maggiore certezza del diritto in una prospettiva a più lungo termine.
Nel periodo di riferimento l'UE ha avviato due procedimenti di risoluzione delle controversie in sede OMC: uno nei confronti della Russia sulle tariffe (DS 485) e uno nei confronti degli Stati Uniti per le sovvenzioni concesse a Boeing (DS 487). Sono stati anche istituiti panel dell'OMC per una controversia con il Brasile relativa ad agevolazioni fiscali concesse a produttori nazionali di autoveicoli, prodotti elettronici e automatizzati (DS 472) e per due controversie con la Russia relative rispettivamente ad alcune misure concernenti l'importazione di suini e carni suine (DS 475) e ai dazi antidumping sui veicoli commerciali leggeri (DS 479). Si è inoltre concluso positivamente per l'UE un procedimento importante riguardante restrizioni all'importazione applicate dall'Argentina (DS 438) (cfr. sezione II). Altro esempio importante di una controversia promossa dall'UE e conclusasi positivamente (DS 432) riguarda le restrizioni all'esportazione di terre rare imposte dalla Cina: in seguito a una decisione dell'OMC adottata dall'organo di conciliazione nell'agosto 2014 la Cina ha deciso, a gennaio e ad aprile 2015, di sopprimere rispettivamente i contingenti all'esportazione e i dazi all'esportazione.
3.Strumenti di difesa commerciale (TDI)
L'uso degli strumenti di difesa commerciale (dazi antidumping, misure compensative e di salvaguardia) è soggetto alle norme dell'OMC. Questi strumenti non sono elencati nella presente relazione tra le misure potenzialmente protezionistiche, giacché mirano appunto a correggere comportamenti anticoncorrenziali o a reagire ad aumenti improvvisi delle importazioni che provochino un pregiudizio. Alla fine del periodo oggetto della relazione, il numero delle misure di difesa commerciale in vigore nei confronti dell'UE o dei suoi Stati membri risultava stabile (151). I paesi più attivi nell'istituzione di tali misure sono stati il Brasile, l'India, l'Australia, l'Indonesia, il Marocco e la Turchia. Particolarmente preoccupante per l'UE è l'incremento nell'istituzione di misure di salvaguardia (24 nel periodo oggetto della relazione): queste misure si applicano a tutti i paesi di origine, anche quelli che non causano alcun pregiudizio all'industria nazionale, e senza che sia dimostrata l'esistenza di pratiche commerciali sleali.
La Commissione continua a monitorare attivamente i casi di difesa commerciale aperti da paesi terzi nei confronti di imprese dell'UE 17 al fine di garantire che l'applicazione di tutte le misure avvenga nel rigoroso rispetto delle norme pertinenti dell'OMC. Nel periodo di riferimento, ad esempio, l'UE ha avviato un procedimento di risoluzione delle controversie in sede OMC nei confronti della Russia per la riscossione sleale di dazi antidumping sui veicoli commerciali leggeri (cfr. sezione II.F).
D'altro canto, anche l'UE applica gli strumenti di difesa commerciale nei confronti delle pratiche commerciali sleali dei paesi terzi. Alla fine del 2015 erano in vigore 97 misure definitive (86 misure antidumping e 11 misure antisovvenzioni). I settori maggiormente interessati da tali misure sono stati quelli dell'acciaio e dei prodotti chimici. La Cina è il paese nei cui confronti risultava in vigore il maggior numero di misure (56). È comunque oggetto di misure di difesa commerciale meno dell'1 % delle importazioni totali dell'UE, il che testimonia come il ricorso dell'UE agli strumenti di difesa commerciale sia complessivamente molto modesto.
A decorrere dalla seconda metà del 2015, si è potuto osservare un maggiore ricorso agli strumenti di difesa commerciale per quanto riguarda i prodotti dell'acciaio a causa dell'attuale notevole eccesso di capacità e della forte pressione sui prezzi nel settore. Alla fine del 2015, su un totale di 33 misure definitive in vigore nel settore dell'acciaio (30 misure antidumping e 3 misure antisovvenzioni) 14 riguardavano le importazioni di acciaio originario della Cina (13 misure antidumping e 1 misura antisovvenzioni) e altre inchieste sono in corso. Per far fronte alla crisi del settore siderurgico, altri paesi (Stati Uniti, Marocco e India in particolare) hanno anch'essi adottato questo tipo di misure, comprese quelle di salvaguardia (India).
B.Agenda commerciale bilaterale
1.Negoziati
L'UE intende promuovere accordi bilaterali e regionali in modo da favorire il ritorno dell'OMC al centro della scena mondiale nel settore del commercio 18 . L'agenda commerciale bilaterale dell'UE è la più ambiziosa a livello mondiale: sono in vigore accordi commerciali preferenziali con 52 paesi e l'UE sta attualmente negoziando accordi di libero scambio (ALS) e accordi di partenariato economico (APE) con 80 paesi, compresi alcuni dei suoi principali partner economici (Stati Uniti, Giappone, Mercosur e India, anche se i negoziati con quest'ultimo paese sono ora in una fase di stallo). L'UE sta inoltre negoziando accordi in materia di investimenti con la Cina e il Myanmar/Birmania 19 . Mentre dieci anni fa gli ALS in vigore rappresentavano meno di un quarto degli scambi dell'UE, oggi rappresentano oltre un terzo del commercio dell'UE e la quota potrà salire fino a due terzi se e quando saranno conclusi tutti i negoziati in corso.
Sia nel corso del loro svolgimento sia una volta conclusi, i negoziati bilaterali e regionali sono molto importanti ai fini dell'eliminazione degli ostacoli agli scambi e dell'apertura dei mercati. Ad esempio, anche prima dell'avvio ufficiale dei negoziati in corso per l'accordo di libero scambio con il Giappone, era iniziato un lavoro notevole sulle misure non tariffarie, che ha consentito di ottenere risultati negoziali concreti su temi quali le licenze per il commercio all'ingrosso di bevande alcoliche (cfr. sezione II).
Nel dicembre 2015 si sono conclusi anche i negoziati per un accordo di libero scambio con il Vietnam 20 . Conformemente alla normale procedura, il testo dell'ALS sarà ora oggetto di revisione giuridica e tradotto in tutte le lingue dell'UE prima di essere presentato al Consiglio e al Parlamento europeo per approvazione. In questa fase la Commissione ha già iniziato a collaborare attivamente con il Vietnam per individuare le norme legislative che devono essere adottate o modificate dall'una e dall'altra parte per renderle conformi al nuovo accordo di libero scambio. Nel quadro di questo processo è prevista l'eliminazione di numerosi e annosi ostacoli all'accesso al mercato, il che consentirà di conseguire risultati rapidamente al momento dell'entrata in vigore dell'ALS (cfr. sito web della Commissione: " panoramica delle misure potenzialmente restrittive per gli scambi al mese di dicembre del 2015 ").
Il 17 luglio 2014 si sono conclusi anche i negoziati tra l'UE e l'Ecuador relativi a un protocollo di adesione all'accordo di libero scambio tra l'UE, da una parte, e la Colombia e il Perù, dall'altra, che le parti devono ora firmare e ratificare. Analogamente si sono conclusi, rispettivamente il 26 settembre 2014 e il 17 ottobre 2014, i negoziati dell'accordo di libero scambio UE-Canada (CETA) e quelli dell'accordo di libero scambio UE-Singapore.
2.Attuazione e applicazione degli accordi di libero scambio vigenti
Come sottolineato nella comunicazione "Commercio per tutti", è essenziale dare piena attuazione agli ALS in modo da garantire che questi accordi, una volta entrati in vigore, determino concretamente l'apertura dei mercati e le opportunità commerciali annunciate. Attualmente ciò avviene principalmente attraverso la strategia di accesso ai mercati (cfr. sezione C), grazie alle strutture specifiche istituite nel quadro degli ALS (ad esempio, gli specifici comitati per il commercio che consentono scambi tempestivi e il superamento diplomatico degli ostacoli al mercato e, in ultima istanza, i meccanismi specifici di risoluzione delle controversie) e grazie alle strutture generali esistenti come i comitati dell'OMC o la risoluzione delle controversie in sede OMC 21 , se più idonee.
L'accordo di libero scambio tra UE e Corea del Sud, che si applica dal 1º luglio 2011, dimostra l'importanza di un monitoraggio efficace a garanzia dell'attuazione più completa possibile 22 . Nel periodo oggetto della presente relazione è stato possibile risolvere una serie di problemi di accesso ai mercati e di attuazione degli ALS: nel settore dei servizi finanziari, ad esempio, in seguito alla costante pressione dell'UE e in linea con l'impegno assunto dalla Corea con l'ALS, è stato adottato nel giugno 2015 un nuovo quadro che facilita enormemente le attività delle istituzioni finanziarie dell'UE in Corea, autorizzandole a trasferire all'estero i dati e ad esternalizzare i servizi TI. Per quanto riguarda gli alimenti biologici, nel febbraio 2015 è entrata in vigore, e da allora viene attuata senza problemi, un'intesa in materia di equivalenza conclusa nell'autunno 2014. Nel settore automobilistico, dall'estate 2015, in seguito all'intervento dell'UE, le autorità coreane accettano i veicoli omologati "EURO VI" senza ulteriori ed eccessive richieste di informazioni. Permangono tuttavia criticità in questo settore per quanto riguarda l'accesso al mercato ed è importante proseguire un monitoraggio attento.
Procede positivamente anche il processo di attuazione dell'accordo di libero scambio UE-Colombia e Perù 23 . Permangono alcune preoccupazioni, ad esempio in tema di misure SPS per il Perù e di tassazione delle bevande spiritose per la Colombia e il Perù. Il dato positivo è che la Colombia ha presentato nel giugno 2015 una procedura unica che disciplina tutto l'iter necessario all'autorizzazione delle esportazioni di prodotti di origine animale dell'UE. Le formalità cui sono sottoposte le esportazioni dell'UE risultano semplificate e si riducono i tempi di risposta, con la conseguenza di un accesso al mercato più agevole per l'UE. Dall'entrata in vigore dell'accordo di libero scambio 526 imprese colombiane e 1 133 imprese peruviane, molte delle quali PMI, esportano per la prima volta nell'UE.
L'avvio, in data 1º settembre 2014, dell'attuazione dell'accordo di libero scambio globale e approfondito UE-Georgia e dell'analogo accordo UE-Repubblica di Moldova ha consentito una stretta collaborazione con le organizzazioni imprenditoriali e gli Stati membri con l'obiettivo di sostenere le riforme della governance del commercio e di rafforzare l'attività a favore dell'eliminazione degli ostacoli agli scambi in questi paesi. Il clima economico è in generale favorevole alle imprese in Georgia, mentre nella Repubblica di Moldova la Commissione si è fortemente impegnata per rispondere a molte preoccupazioni delle imprese (ad esempio, nei settori dell'energia, delle assicurazioni, delle formalità doganali e dell'assistenza a terra). In questi due paesi l'attuazione del programma di riforme contenuto negli accordi di libero scambio globale e approfondito dovrebbe assicurare condizioni di parità tra le imprese dell'UE e quelle locali.
Un monitoraggio e un'attuazione efficaci degli ALS creano pertanto nuove possibilità di accesso ai mercati e contribuiscono all'eliminazione degli ostacoli esistenti.
C.Strategia di accesso ai mercati: verso un partenariato rafforzato
La strategia di accesso ai mercati 24 integra i negoziati commerciali multilaterali, plurilaterali e bilaterali dell'UE garantendo che le opportunità commerciali create dagli accordi commerciali (sia dagli accordi di libero scambio che da quelli dell'OMC) si traducano in un accesso al mercato effettivo per gli esportatori europei. La strategia si fonda su un "partenariato per l'accesso ai mercati", che implica un coordinamento sistematico tra la Commissione, gli Stati membri e le imprese, sia a Bruxelles che nei paesi terzi. La strategia di accesso ai mercati si è rivelata uno strumento efficace per raccogliere informazioni sugli ostacoli agli scambi e per delineare una strategia comune per l'eliminazione degli ostacoli con la definizione delle relative priorità. La strategia può andare da iniziative diplomatiche e discussioni in seno a comitati o strutture specifici previsti in ambito OMC o dagli ALS fino alla mediazione e a meccanismi formali di risoluzione delle controversie.
Se si tiene conto dell'agenda commerciale bilaterale in continua espansione e del numero di accordi di libero scambio che entrerà in vigore nei prossimi anni, la strategia di accesso ai mercati svolgerà un ruolo sempre più importante ai fini della promozione degli interessi commerciali e dei diritti dell'UE. Un'attuazione e un'applicazione corrette degli accordi di libero scambio dell'UE saranno fondamentali per garantire che tali ALS si traducano in un accesso al mercato effettivo e in opportunità commerciali reali per gli esportatori dell'UE nei paesi terzi. Questo non è tuttavia un compito esclusivo della Commissione, ma una responsabilità congiunta della Commissione, degli Stati membri, del Parlamento europeo e dei soggetti interessati. Nella comunicazione intitolata "Commercio per tutti" del 2015, la Commissione ha pertanto proposto un "partenariato rafforzato" con gli Stati membri, il Parlamento europeo e i soggetti interessati per l'attuazione degli accordi commerciali. Ciò estenderà l'attuale partenariato per l'accesso ai mercati oltre la rimozione degli ostacoli al commercio e agli investimenti per farvi rientrare l'attuazione degli ALS, compresi le attività rafforzate di sensibilizzazione e di cooperazione doganale, l'agevolazione degli scambi e lo sviluppo sostenibile.
Conclusione
Il lieve rallentamento dell'economia mondiale e l'attività commerciale globale relativamente debole nel 2015 sono stati accompagnati da un maggiore ricorso a misure potenzialmente restrittive degli scambi nel periodo di riferimento (luglio 2014-dicembre 2015) e da un'eliminazione molto modesta delle misure precedentemente introdotte. Continua quindi ad aumentare l'arsenale delle misure restrittive degli scambi introdotte a partire dal 2008. Come negli anni precedenti, sono i paesi emergenti quelli che hanno fatto maggiore ricorso alle misure restrittive, ma anche i paesi sviluppati, compresi i membri del G20, continuano ad applicare queste pratiche, nonostante il reiterato impegno a non adottare misure protezionistiche e a smantellare quelle esistenti.
Anche alcuni dei principali partner economici dell'UE, di cui si occupa la presente relazione, continuano a mantenere in vigore numerosi ostacoli agli scambi. Per quanto concerne gli Stati Uniti e il Giappone, l'UE cerca di affrontare questi ostacoli nel contesto dei negoziati per gli accordi di libero scambio e alcuni potrebbero essere già superati, in particolare quelli con il Giappone. Nonostante il persistere di molti gravi ostacoli, si possono comunque osservare alcuni sviluppi positivi per i paesi del Mercosur (Brasile e soprattutto Argentina), a seguito degli sforzi dell'UE a livello bilaterale, multilaterale e nel contesto dei negoziati sugli accordi di libero scambio. Per quanto riguarda l'India, i progressi risultano difficili, mentre l'eliminazione degli ostacoli all'accesso al mercato resta particolarmente problematica in Cina e Russia e si registrano solo scarsi successi nel periodo oggetto della relazione.
In questo contesto, rimane cruciale portare avanti attivamente l'agenda commerciale multilaterale, plurilaterale e bilaterale; nel contempo è essenziale concentrarsi maggiormente sull'attuazione e sull'applicazione efficaci degli accordi commerciali. A questo proposito restano di fondamentale importanza la strategia UE di accesso ai mercati e il partenariato per l'accesso ai mercati tra la Commissione, gli Stati membri e i soggetti interessati. Tenuto conto dell'agenda commerciale bilaterale in continua espansione, viene proposto un "partenariato rafforzato" con gli Stati membri, il Parlamento europeo e i soggetti interessati: l'obiettivo è unire le forze nell'attuazione degli accordi commerciali, in modo da garantire che questi ultimi si traducano, quanto più possibile, in un accesso al mercato effettivo e in opportunità commerciali reali.
Contemporaneamente occorre continuare a sollecitare una maggiore fermezza nel contrasto del protezionismo a livello politico globale, tenendo conto delle ricadute positive dell'apertura dei mercati sull'innovazione, sulla produttività, sulla crescita economica e sulla prosperità.
