This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0158
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL A new EU Framework to strengthen the Rule of Law
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Novi okvir EU-a za jačanje vladavine prava
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Novi okvir EU-a za jačanje vladavine prava
/* COM/2014/0158 final */
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Novi okvir EU-a za jačanje vladavine prava /* COM/2014/0158 final */
SADRŽAJ KOMUNIKACIJA
KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU: Novi okvir EU-a za jačanje vladavine
prava 1........... Uvod............................................................................................................................. 2 2........... Zašto je vladavina prava od
temeljne važnosti za EU.................................................. 3 3........... Zašto je potreban novi okvir EU-a
za jačanje vladavine prava..................................... 5 4........... Način funkcioniranja novog okvira
EU-a za vladavinu prava...................................... 6 4.1........ Razlozi aktivacije novog okvira EU-a
za vladavinu prava........................................... 6 4.2........ Novi okvir EU-a kao proces s tri
faze........................................................................... 7 5........... Zaključak...................................................................................................................... 9
1.
Uvod
Vladavina
prava temelj je svih modernih ustavnih demokracija. Ona je jedno od temeljnih
načela koja proizlaze iz zajedničkih ustavnih tradicija svih država članica
EU-a i, kao takva, jedna od glavnih vrijednosti na kojima se Unija temelji. Na
to se podsjeća i u članku 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU), kao i u
preambulama Ugovora i Povelje o temeljnim pravima EU-a. Zbog toga je, u skladu
s člankom 49. UEU-a, poštovanje vladavine prava preduvjet za članstvo u
EU-u. Zajedno s demokracijom i ljudskim pravima, i vladavina prava jedan je od
triju stupova Vijeća Europe i uključena je u preambulu Europske konvencije za
zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP)[1].
Međusobno
povjerenje među državama članicama EU-a i njihovim pravnim sustavima temelj je
Unije. Način provedbe vladavine prava na nacionalnoj razini ima ključnu ulogu u
tom pogledu. Povjerenje svih građana EU-a i nacionalnih tijela u funkcioniranje
vladavine prava posebno je bitno za daljnji razvoj EU-a u „područje slobode,
sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica”[2]. To će se povjerenje izgraditi i
održavati samo ako se vladavina prava bude poštovala u svim državama članicama.
Različiti
ustavi i pravosudni sustavi država članica EU-a u pravilu su dobro osmišljeni i
njima se predviđa zaštita građana od svih prijetnji vladavini prava. No noviji
događaji u nekim državama članicama pokazali su da nedostatak poštovanja
vladavine prava, a stoga i temeljnih vrijednosti koje se vladavinom prava
nastoji štititi, može postati ozbiljan problem. Tijekom tih događaja, šira
javnost jasno je zatražila od EU-a, posebno od Komisije, da poduzme mjere.
Rezultati su postignuti. Međutim, Komisija i EU morali su pronaći ad hoc
rješenja jer postojeći mehanizmi i postupci EU-a nisu uvijek bili prikladni za
osiguravanje učinkovitog i pravovremenog odgovora na prijetnje vladavini prava.
Komisija
je zaštitnica Ugovorâ i odgovorna je za osiguravanje poštovanja vrijednosti na
kojima se Unija temelji te za zaštitu općeg interesa Unije. Stoga mora imati
aktivnu ulogu u tom pogledu[3]. U rujnu 2012., u svojem godišnjem
govoru o stanju Unije za Europski parlament, predsjednik Barroso izjavio je:
„Potreban nam je bolje razvijen skup instrumenata, a ne samo izbor između „meke
sile” političkog uvjeravanja i „nuklearne opcije” iz članka 7. UEU-a. U
sljedećem godišnjem govoru izjavio je da je „iskustvo potvrdilo korisnost uloge
Komisije kao neovisnog i objektivnog suca. To bismo iskustvo trebali učvrstiti
općenitijim okvirom […]. Komisija će o tome objaviti komunikaciju. Vjerujem da
je riječ o ključnoj raspravi za našu predodžbu Europe.”[4]
U
lipnju 2013. Vijeće za pravosuđe i unutarnje poslove naglasilo je da je
„poštovanje vladavine prava preduvjet za zaštitu temeljnih prava” i pozvalo
Komisiju „na daljnju raspravu u skladu s Ugovorima o mogućoj potrebi te obliku
suradničke i sustavne metode rješavanja tih pitanja”. U travnju 2013. Vijeće za
opće poslove održalo je sveobuhvatnu raspravu o toj temi.[5] U
srpnju 2013. Europski parlament zatražio je da se „trajna sukladnost država
članica s temeljnim vrijednostima Unije te zahtjevima demokracije i vladavine
prava redovito ocjenjuje”[6]. Ovom
se Komunikacijom odgovara na te zahtjeve. Na temelju iskustva Komisije,
međuinstitucionalne rasprave i opsežnog savjetovanja[7],
ovom se Komunikacijom utvrđuje novi okvir kako bi se osigurala učinkovita i
usklađena zaštita vladavine prava u svim državama članicama. Riječ je o okviru
za pristup situacijama u kojima postoji sustavna prijetnja vladavini prava i za
rješavanje takvih situacija.[8] Okvirom
se nastoji ukloniti buduće prijetnje vladavini prava u državama članicama prije
nego se ispune uvjeti za aktiviranje mehanizama predviđenih člankom 7.
UEU-a. Okvir je stoga namijenjen ispunjavanju praznine. Nije alternativa
mehanizmima iz članka 7. UEU-a već im prethodi i dopunjuje ih. Njime se ne dovode
u pitanje ovlasti Komisije u pogledu rješavanja određene situacije obuhvaćene
područjem primjene prava EU-a s pomoću postupaka zbog kršenja Ugovorâ na
temelju članka 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Gledano
iz šire europske perspektive, okvirom bi se trebalo pridonijeti ostvarivanju
ciljeva Vijeća Europe, među ostalim i na temelju stručnosti Europske komisije
za demokraciju kroz pravo (Venecijanska komisija)[9].
2.
Zašto je vladavina prava od
temeljne važnosti za EU
Načelo
vladavine prava postupno je postalo dominantan organizacijski model suvremenog
ustavnog prava i međunarodnih organizacija (uključujući Ujedinjene narode i
Vijeće Europe) za reguliranje izvršavanja javnih ovlasti. Tim se načelom
osigurava da se sve javne ovlasti provode u okviru ograničenja utvrđenih
zakonom, u skladu s vrijednostima demokracije i temeljnih prava, a pod nadzorom
neovisnih i nepristranih sudova. Točan
sadržaj načela i standarda koji proizlaze iz vladavine prava može varirati na
nacionalnoj razini, ovisno o ustavnom uređenju države članice. Ipak, sudska
praksa Suda Europske unije (dalje u tekstu: „Sud”) i Europskog suda za ljudska
prava, kao i dokumenti koje sastavi Vijeće Europe, na osnovi ponajprije
stručnosti Venecijanske komisije, pružaju netaksativan niz tih načela i stoga
definiraju osnovno značenje vladavine prava kao zajedničke vrijednosti EU-a u
skladu s člankom 2. UEU-a. Među
tim su načelima zakonitost, što podrazumijeva transparentan, pouzdan,
demokratski i pluralističan proces donošenja zakona; pravna sigurnost; zabrana
proizvoljnosti izvršnih ovlasti; neovisni i nepristrani sudovi;
učinkovit sudski nadzor uključujući poštovanje temeljnih prava; i
jednakost pred zakonom[10]. I Sud
i Europski sud za ljudska prava potvrdili su da ta načela nisu samo formalni i
proceduralni zahtjevi. Ona su sredstva kojima se osigurava usklađenost s
demokracijom i ljudskim pravima te poštovanje istih. Vladavina prava stoga je
ustavno načelo koje ima i formalne i sadržajne komponente[11].
To
znači da je poštovanje vladavine prava suštinski povezano s poštovanjem
demokracije i temeljnih prava: ne može postojati demokracija niti poštovanje
temeljnih prava bez poštovanja vladavine prava i obratno. Temeljna su prava
djelotvorna samo ako su utuživa. Demokracija je zaštićena ako temeljna uloga
pravosuđa, uključujući ustavne sudove, može osigurati slobodu izražavanja,
slobodu okupljanja i poštovanje pravila kojima se uređuju politički i izborni
procesi. Unutar
EU-a vladavina prava osobito je važna. Poštovanje vladavine prava nije samo
preduvjet za zaštitu svih temeljnih vrijednosti navedenih u članku 2.
UEU-a. Ono je preduvjet i za poštovanje svih prava i obveza koje proizlaze iz
Ugovorâ i međunarodnog prava. Povjerenje svih građana EU-a i nacionalnih tijela
u pravne sustave svih drugih država članica ključno je za funkcioniranje cijele
Unije kao „područja slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica”. Danas
se sudska odluka u građanskim i trgovačkim stvarima nacionalnog suda mora
automatski priznati i izvršiti u drugoj državi članici, a europski uhidbeni
nalog za navodnog počinitelja kaznenog djela izdan u jednoj državi članici mora
se provesti kao takav i u drugoj državi članici[12].
Iz tih je primjera jasno zašto se sve države članice moraju zabrinuti ako se u
jednoj državi članici načelo vladavine prava ne poštuje u potpunosti. Upravo
stoga EU ima snažan interes u očuvanju i jačanju vladavine prava diljem Unije.
3.
Zašto je potreban novi okvir
EU-a za jačanje vladavine prava
U
slučajevima kada mehanizmi uspostavljeni na nacionalnoj razini kako bi se
osigurala vladavina prava prestanu djelovati učinkovito, nastaje sustavna
prijetnja vladavini prava, a time i funkcioniranju EU-a kao područja slobode,
sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica. U takvim slučajevima EU mora djelovati
kako bi zaštitio vladavinu prava kao zajedničku vrijednost Unije. Međutim,
iskustvo je pokazalo da se sustavna prijetnja vladavini prava u državama
članicama ne može u svim okolnostima učinkovito rješavati instrumentima koji
trenutačno postoje na razini Unije. Mjere
koje je Komisija poduzela kako bi pokrenula postupke zbog kršenja Ugovorâ,
na temelju članka 258. UFEU-a, pokazale su se važnim instrumentom za
rješavanje određenih problema u vezi s vladavinom prava[13].
No Komisija može pokrenuti postupke zbog kršenja samo ako ti problemi
istovremeno predstavljaju kršenje određene odredbe zakonodavnih akata EU-a.[14]
Postoje
problematične situacije koje su izvan područja primjene zakonodavstva EU-a, pa se
ne mogu smatrati kršenjem obveza iz Ugovorâ, ali ipak su sustavna prijetnja
vladavini prava. Za takve situacije mogu se primjenjivati mehanizmi
prevencije i sankcioniranja predviđeni člankom 7. UEU-a. Komisija je
jedan od aktera koji su Ugovorom ovlašteni za izdavanje obrazloženog prijedloga
za aktiviranje tih mehanizama. Cilj je člankom 7. UEU-a osigurati da sve
države članice poštuju zajedničke vrijednosti EU-a, uključujući vladavinu
prava. Područje njegove primjene nije ograničeno na područja obuhvaćena pravom
EU-a, već se njime EU-u daju ovlasti za intervenciju u svrhu zaštite vladavine
prava i u područjima u kojima države članice samostalno djeluju. Kako je
objašnjeno u Komunikaciji Komisije o članku 7. UEU-a, to je opravdano zbog
činjenice da „ako država članica krši temeljne vrijednosti na način koji je dovoljno
ozbiljan da bi bio obuhvaćen člankom 7., vjerojatno je da će narušiti sam
temelj Unije i povjerenje među njezinim članicama, bez obzira na područje u
kojem dolazi do kršenja”[15]. Ipak, preventivni
mehanizam iz članka 7. stavka 1. UEU-a može se aktivirati samo u slučaju „očite
opasnosti da država članica teško prekrši vrijednosti”, a
mehanizam sankcioniranja iz članka 7. stavka 2 UEU-a samo u slučaju da „država
članica teško i trajno krši” vrijednosti iz članka 2. UEU-a. Granične
vrijednosti za aktiviranje oba mehanizma iz članka 7. UEU-a vrlo su visoke
i naglašavaju prirodu tih mehanizama kao krajnjih sredstava. Nedavni
razvoj događaja u nekim državama članicama pokazao je da ti mehanizmi nisu
uvijek primjereni za brzo reagiranje na prijetnje vladavini prava u nekoj od
država članica. Dakle
postoje situacije u kojima se prijetnje koje se odnose na vladavinu prava ne
mogu učinkovito rješavati s pomoću postojećih instrumenata[16].
Novi okvir EU-a za jačanje vladavine prava kao ključne zajedničke
vrijednosti EU-a potreban je uz postojeće postupke zbog kršenja Ugovorâ i
mehanizme iz članka 7. UEU-a. Okvir će biti dopuna svim mehanizmima koji
već postoje na razini Vijeća Europe za zaštitu vladavine prava[17].
On odražava i ciljeve EU-a da zaštiti svoje temeljne vrijednosti i da postigne
daljnji stupanj međusobnog povjerenja i integracije u području slobode,
sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica. Utvrđivanjem
novog okvira za jačanje vladavine prava, Komisija nastoji osigurati jasnoću i
povećati predvidivost u pogledu mjera koje će možda morati poduzeti u
budućnosti, istodobno osiguravajući ravnopravan tretman svih država članica. Na
temelju ove Komunikacije, Komisija se želi uključiti u daljnje rasprave s
državama članicama, Vijećem i Europskim parlamentom o tim pitanjima.
4.
Način funkcioniranja novog
okvira EU-a za vladavinu prava
Svrha okvira jest omogućiti Komisiji da pronađe rješenje zajedno s
dotičnom državom članicom kako bi se spriječila pojava sustavne prijetnje
vladavini prava u toj državi članici zbog koje bi moglo doći do toga da
„postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti” u smislu članka 7. UEU-a, što bi zahtijevalo pokretanje
mehanizama predviđenih tim člankom. Kako
bi se osigurala ravnopravnost država članica, okvir će se primjenjivati na isti
način za sve države članice i djelovat će na temelju istih mjerila za
određivanje onoga što predstavlja sustavnu prijetnju vladavini prava.
4.1.
Razlozi aktivacije novog okvira
EU-a za vladavinu prava
Okvir
će se aktivirati u situacijama kada nadležna tijela države članice poduzimaju
mjere ili toleriraju situacije koje bi mogle sustavno i negativno utjecati na
integritet, stabilnost ili pravilno funkcioniranje institucija i sigurnosnih
mehanizama uspostavljenih na nacionalnoj razini kako bi se osigurala vladavina
prava. Novi
okvir EU-a za vladavinu prava nije osmišljen kako bi se aktivirao u slučaju
pojedinačnih povreda temeljnih prava ili sudskih pogreški. Ti se slučajevi mogu
i trebaju razmatrati u okviru nacionalnih pravosudnih sustava te u kontekstu
kontrolnih mehanizama uspostavljenih Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih
prava i temeljnih sloboda, koju su potpisale sve države članice EU-a. Glavna
je svrha okvira uklanjati prijetnje vladavini prava (kako su definirane
u Odjeljku 2.) koje su sustavne prirode[18]. Politički, institucionalni i/ili
pravni poredak države članice kao takve, njezina ustavna struktura, dioba
vlasti, neovisnost ili nepristranost sudbene vlasti, ili njezin sustav sudskog
nadzora, uključujući ustavni sud
ako postoji, moraju biti ugrožene – na primjer kao posljedica donošenja novih
mjera ili rasprostranjenih praksi tijela javne vlasti i nedostatka domaće
pravne zaštite. Okvir će se aktivirati kada se nacionalne „mjere zaštite
vladavine prava” čine nedostatnima za učinkovito uklanjanje tih prijetnji. Okvirom
se Komisiju ne sprječava da koristi svoje ovlasti u skladu s člankom 258.
UFEU-a u situacijama koje pripadaju području primjene prava EU-a. Njime se ne
sprječava niti izravno aktiviranje mehanizama iz članka 7. UEU-a ako iznenadno
pogoršanje u nekoj državi članici bude zahtijevalo jaču reakciju EU-a[19].
4.2.
Novi okvir EU-a kao proces s
tri faze
Ako
postoje jasne naznake sustavne prijetnje vladavini prava u državi članici,
Komisija će pokrenuti strukturiranu razmjenu s tom državom članicom. Proces se
temelji na sljedećim načelima: – usredotočenost na pronalaženje rješenja dijalogom
s dotičnom državom članicom, – osiguravanje objektivne i temeljite procjene
situacije, – poštovanje načela jednakog postupanja
s državama članicama, – navođenje brzih i konkretnih mjera
koje bi se mogle poduzeti da se ukloni sustavna prijetnja i izbjegne uporaba
mehanizama iz članka 7. UEU-a. Proces
se u pravilu odvija u tri faze: procjena Komisije, preporuka Komisije i
praćenje mjera poduzetih prema preporuci. Procjena
Komisije Komisija
će prikupiti i pregledati sve relevantne informacije te procijeniti postoje li
jasne naznake sustavne prijetnje vladavini prava, kako je ranije opisana. Ta se
procjena može temeljiti na naznakama koje Komisija dobije iz dostupnih izvora i
priznatih institucija, uključujući osobito tijela Vijeća Europe i Agenciju
Europske unije za temeljna prava[20]. Ako
nakon te preliminarne procjene Komisija bude smatrala da stvarno postoji
sustavna prijetnja vladavini prava, pokrenut će dijalog s dotičnom državom
članicom slanjem „mišljenja o vladavini prava” i navođenjem razloga svoje
zabrinutosti te time dati dotičnoj državi članici mogućnost da se očituje. Mišljenje
može biti rezultat korespondencije i sastanaka s odgovarajućim tijelima i,
prema potrebi, može uslijediti daljnja korespondencija. Komisija
očekuje da dotična država članica surađuje tijekom cijelog procesa i da se
suzdrži od donošenja bilo kakvih nepovratnih mjera povezanih s problematičnim
pitanjima na koje upozorava Komisija, sve do procjene tih pitanja, u skladu s obvezom
lojalne suradnje utvrđenom u članku 4. stavku 3. UEU-a. Pri
ocjenjivanju ozbiljnosti prijetnje razmotrit će se je li država članica
surađivala u tom procesu ili ga je čak ometala. U toj
fazi postupka Komisija će objaviti svoju procjenu i slanje mišljenja, ali
sadržaj razmjena s dotičnom državom članicom u pravilu će biti povjerljiv, kako
bi se olakšalo brzo postizanje rješenja. Preporuka
Komisije U
drugoj fazi, osim ako je predmet u međuvremenu već riješen na zadovoljavajući
način, Komisija će izdati „preporuku o vladavini prava” upućenu dotičnoj državi
članici ako ustanovi da postoje objektivni dokazi sustavne prijetnje i da
nadležna tijela te države članice ne poduzimaju odgovarajuće mjere za uklanjanje
prijetnje. U
svojoj preporuci Komisija će jasno navesti razloge svoje zabrinutosti i
preporučiti da država članica riješi navedene probleme u propisanom roku i
obavijesti Komisiju o koracima koje je poduzela u tu svrhu. Prema potrebi,
preporuka može uključivati posebne upute o načinima i mjerama rješavanja
situacije. Procjena
i zaključci Komisije temeljit će se na rezultatima dijaloga s dotičnom državom
članicom, kao i na bilo kakvim dodatnim dokazima, o kojima bi se država članica
također trebala prethodno očitovati. Komisija
će objaviti slanje preporuke i njezin glavni sadržaj. Praćenje
mjera poduzetih prema preporuci Komisije U
trećoj fazi, Komisija će pratiti mjere koje je dotična država članica poduzela
prema preporuci koja joj je upućena. Praćenje se može temeljiti na daljnjim
razmjenama s dotičnom državom članicom i može se primjerice usredotočiti na to
javljaju li se i dalje određene prakse koje su uzrok zabrinutosti, ili na način
na koji država članica provodi mjere za rješavanje situacije na koje se u
međuvremenu obvezala. Ako
država članica u propisanom roku nije poduzela zadovoljavajuće mjere prema
preporuci, Komisija će razmotriti mogućnost aktiviranja jednog od mehanizama
utvrđenih člankom 7. UEU-a[21]. Institucionalna
interakcija Europski
parlament i Vijeće redovito se i detaljno izvješćuju o napretku postignutom u
svakoj pojedinoj fazi. Korist
od stručnog znanja treće strane Kako
bi dobila stručno znanje o određenim pitanjima povezanima s vladavinom prava u
državama članicama, Komisija može, posebno u fazi procjene, zatražiti vanjske
stručnjake, uključujući stručnjake iz Agencije Europske unije za temeljna prava[22].
Takvim se doprinosima vanjskih stručnjaka posebno može pomoći pružanju usporedne
analize postojećih pravila i praksi u drugim državama članicama kako bi se
osigurao jednak tretman država članica, na temelju zajedničkog razumijevanja
vladavine prava unutar EU-a. Ovisno
o situaciji, Komisija može odlučiti zatražiti savjet i pomoć članova
pravosudnih mreža unutar EU-a, kao što su Mreža predsjednika vrhovnih sudova
EU-a[23], Udruženje državnih vijeća i
vrhovnih upravnih sudova EU-a[24] ili Europska mreža pravosudnih
vijeća[25]. Komisija će zajedno s tim mrežama
ispitati kako se takva pomoć, prema potrebi, može brzo pružiti i jesu li
potrebne posebne mjere u tu svrhu. Komisija
će u pravilu i u odgovarajućim slučajevima zatražiti savjet Vijeća Europe i/ili
njegove Venecijanske komisije te će koordinirati svoje analize s njima u svim
slučajevima kada i oni razmatraju i analiziraju predmet.
5.
Zaključak
Ovom
se Komunikacijom utvrđuje novi okvir EU-a za vladavinu prava kao doprinos
Komisije jačanju sposobnosti EU-a da osigura učinkovitu i jednaku zaštitu
vladavine prava u svim državama članicama. Time se odgovara na zahtjeve
Europskog parlamenta i Vijeća. Iako se Komunikacijom ne isključuje budući
razvoj Ugovorâ u spomenutom području, o čemu će se morati raspravljati u okviru
šireg razmatranja budućnosti Europe, ona se temelji na nadležnostima Komisije
kako je predviđeno postojećim Ugovorima. Uloga Europskog parlamenta i Vijeća,
uz djelovanje Komisije, bit će od iznimne važnosti u jačanju nastojanja EU-a da
poštuje vladavinu prava. [1] Vidjeti preambulu Europske konvencije za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda te članak 3. Statuta Vijeća Europe (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). [2] Vidjeti članak 3. stavak 2. UEU-a i članak 67. UFEU-a. [3] Vidjeti govor potpredsjednice Reding, povjerenice EU-a
za pravosuđe, „EU i vladavina prava – što sljedeće učiniti?”(http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm). [4] Vidjeti http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm
i http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm [5] U ožujku 2013. ministri vanjskih poslova Danske, Finske,
Njemačke i Nizozemske zatražili su više europskih zaštitnih mjera kako bi se
osigurala sukladnost s temeljnim vrijednostima Unije u državama članicama. O
raspravi Vijeća za opće poslove vidjeti http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf.
O zaključcima Vijeća za pravosuđe i unutarnje poslove vidjeti http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf [6] Vidi rezolucije EP-a kojima se utvrđuju razne preporuke
institucijama EU-a o tome kako ojačati zaštitu iz članka 2. UEU-a
(izvješće Ruija Tavaresa iz 2013., izvješća Louisa Michela i Kinge Göncz iz 2014.
– http://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/reports.html). [7] U okviru Assises de la
Justice, konferencije na visokoj razini o
budućnosti pravosuđa u EU-u, koja je održana u studenome 2013. s više od 600
dionika i zainteresiranih strana, jedan je skup posebno posvećen temi „Ususret
novom mehanizmu vladavine prava”. Prije i poslije konferencije organiziran je
poziv na sudjelovanje, što je rezultiralo mnogim pisanim doprinosima (vidjeti
http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). [8] Kao što je predsjednik Barroso
istaknuo u svom govoru o stanju Unije u rujnu 2013., okvir „bi se trebao
temeljiti na načelu jednakosti država članica i aktivirati samo u slučajevima
kada postoji ozbiljan i sustavan rizik za vladavinu prava, i to prema unaprijed
određenim mjerilima” (vidjeti http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm). [9] Venecijanska komisija, pod službenim nazivom Europska
komisija za demokraciju kroz pravo, savjetodavno je tijelo Vijeća Europe za
ustavna pitanja (vidjeti http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). [10] Za pregled sudske prakse mjerodavne za vladavinu prava i
načela koja se nalažu vladavinom prava vidjeti Prilog I. [11] Sud ne navodi vladavinu prava samo kao formalni i
proceduralni uvjet, već ističe i njezinu stvarnu vrijednost, navodeći da „Unija
utemeljena na vladavini prava” znači da institucije EU-a podliježu sudskom
nadzoru usklađenosti njihova djelovanja ne samo s Ugovorom nego „s općim
pravnim načelima koja uključuju temeljna prava” (vidjeti ex pluribus,
predmet C-50/00 P, Union de Pequeños Agricultores [2002.] ECR I- 06677, točke 38.
i 39.; spojene predmete C-402/05 P i C-415/05 P, Kadi, [2008.] ECR I- 06351,
točku 316.). To je potvrdio i Europski sud za ljudska prava, koji vladavini prava
daje stvarni sadržaj tvrdeći da je taj pojam implicitno sadržan u svim člancima
Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (vidjeti na
primjer ECtHR Stafford protiv Ujedinjene Kraljevine, 28. svibnja 2001., točku 63.).
Treba naglasiti da u francuskoj verziji Sud ne koristi samo izraz „pre-eminence
du droit” nego i „Etat de droit”. [12] Vidjeti predmet C-168/13, Jeremy F. protiv premijera, još
neobjavljen, točke 35. i 36. [13] Vidjeti, na primjer, predmete C-286/12, Komisija protiv
Mađarske, još neobjavljen (jednak tretman u pogledu obaveznog umirovljenja
sudaca i državnih odvjetnika); C-518/07, Komisija protiv Njemačke [2010.] ECR
I- 01885 i C-614/10, Komisija protiv Austrije, još neobjavljen (neovisnost
tijela za zaštitu podataka). [14] Aktivnosti Komisije kako bi se osigurala usklađenost s
Poveljom o temeljnim pravima pokazuju to pravno ograničenje koje proizlazi iz
samog Ugovora. Kao što je objasnila u svojoj
Komunikaciji „Strategija za učinkovitu provedbu Povelje o temeljnim pravima” od
19. listopada 2010. (COM (2010) 573 završna verzija), Komisija je odlučna u
namjeri da iskoristi sva sredstva koja su joj na raspolaganju kako bi osigurala
da države članice u potpunosti poštuju Povelju. To se posebno odnosi na
članak 47. Povelje, kojim se propisuje da svatko kome su povrijeđena prava
zajamčena zakonodavstvom EU-a ima pravo na učinkovit pravni lijek pred
neovisnim sudom. Međutim, Komisija to može učiniti u odnosu na države članice
„samo pri provedbi prava Unije”, kako je točno određeno člankom 51.
Povelje. Vidjeti, primjerice, predmet C-87/12, Kreshnik Ymeraga i drugi
protiv ministra rada, zapošljavanja i imigracije, još neobjavljen, C-370/12,
Thomas Pringle protiv vlade Irske, Irske i državnog odvjetnika, još neobjavljen
i C-617/10, Åklagaren protiv Hansa Åkerberga Franssona, još neobjavljen. [15] Komunikacija Komisije od 15. listopada 2003.: Poštovanje i
promicanje vrijednosti na kojima se Unija temelji, COM (2003) 606 završna
verzija. [16] U nekim slučajevima sustavni
nedostaci u vezi s vladavinom prava mogu se ukloniti pomoću mehanizama suradnje
i provjere koji se temelje na Aktu o pristupanju Rumunjske i Bugarske. Međutim,
ti mehanizmi, s osnovom izravno u primarnom zakonodavstvu EU-a, odnose se na
rješavanje pretpristupnih i stoga prijelaznih situacija. Zbog toga nisu
prikladni za uklanjanje prijetnji vladavini prava u svim državama
članicama EU-a. [17] Člankom 8. Statuta Vijeća Europe predviđeno je da se
državi članici koja je „teško prekršila” načela vladavine prava i ljudskih
prava mogu suspendirati prava zastupanja te čak može biti isključena iz Vijeća
Europe. Kao i mehanizmi iz članka 7. UEU-a, ni taj mehanizam još nikad
nije korišten. [18] Za pojam „sustavnih nedostataka” u usklađenosti s
temeljnim pravima pri djelovanju u području primjene prava EU-a, vidjeti,
primjerice, spojene predmete C-411/10 i 493/10, N.S., još neobjavljene, točke 94.
i 106.; i predmet C-4/11, Njemačka protiv Kaveha Puida, još neobjavljen, točku 36.
Za pojam „sustavan” ili „strukturan” u kontekstu Europske konvencije za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda, vidjeti i ulogu Europskog suda za ljudska
prava u utvrđivanju temeljnih sustavnih problema, kao što je definirano u
Rezoluciji Res(2004)3 Odbora ministara od 12. svibnja 2004. o sudskim odlukama
koje otkrivaju osnovne sustavne probleme, (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). [19] Vidjeti i Komunikaciju Komisije od 15. listopada 2003.
(bilješka 15.). [20] Vidjeti posebno članak 4. stavak 1.
točku (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 168/2007 o osnivanju Agencije
Europske unije za temeljna prava (SL L 53., str. 1.). [21] Vidjeti i Komunikaciju Komisije od 15. listopada 2003.
(bilješka 15.). [22] Agencija Europske unije za temeljna prava može dati savjet
u okviru svojih zadaća kako je utvrđeno Uredbom Vijeća (EZ) br. 168/2007
(vidjeti bilješku 20.). [23] Mreža predsjednika vrhovnih sudova Europske Unije (vidjeti
http://www.networkpresidents.eu/). [24] Udruženje državnih vijeća i vrhovnih upravnih sudova
Europske unije (vidjeti http: http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). [25] Europska mreža pravosudnih vijeća (vidjeti http://www.encj.eu). Prilog I.: Vladavina prava kao temeljno načelo Unije Vladavina
prava i pravni sustav Unije Vladavina
prava pravno je obvezujuće ustavno načelo. Jednoglasno je priznato
kao jedno od temeljnih načela sadržanih u svim ustavnim sustavima država
članica EU-a i Vijeća Europe. Davno
prije izravnog pozivanja na načelo vladavine prava u Ugovorima EU-a[1], Sud je u
presudi u slučaju „Les Verts” 1986. naglasio da se Europska unija „temelji
na vladavini prava budući da niti njezine države članice niti njezine
institucije ne mogu izbjeći provjeru sukladnosti mjera koje su donijele s
osnovnom ustavnom poveljom, Ugovorom”[2].
U
svojoj sudskoj praksi, Sud navodi da je vladavina prava izvor u potpunosti
utuživih načela koja se primjenjuju unutar pravnog sustava EU-a. Sud također
naglašava da su ta načela opća pravna načela koje proizlaze iz
ustavnih tradicija koje su zajedničke državama članicama. Važna su
sljedeća načela: (a)
načelo zakonitosti,
koje u suštini uključuje transparentan, pouzdan,
demokratski i pluralističan postupak donošenja zakona. Sud je potvrdio načelo zakonitosti kao temeljno
načelo Unije, navodeći da „[...] u zajednici kojom upravlja vladavina
prava pridržavanje zakonitosti mora se primjereno osigurati”[3]; (b)
pravna
sigurnost, koja zahtijeva, među ostalim, da pravila
budu jasna i predvidiva te da se ne mogu naknadno mijenjati. Sud je istaknuo važnost pravne sigurnosti
navodeći da na temelju načela pravne sigurnosti i zaštite opravdanih
očekivanja, „[...] učinak zakonodavstva [Unije] mora biti jasan i
predvidiv za one koji mu podliježu [...]”. Sud je također naveo da „[…]
načelo pravne sigurnosti sprječava da neka mjera [Unije] stupi na
snagu od trenutka prije njezine objave, a samo iznimno može vrijediti suprotno,
ako je to nužno radi postizanja neke svrhe i ako se odgovarajuće poštuju
legitimna očekivanja uključenih strana”[4];
(c)
zabrana
proizvoljnosti izvršnih ovlasti. Sud je naveo: „Međutim, u svim pravnim sustavima država
članica, svaka intervencija tijela javne vlasti u području privatnih
aktivnosti fizičke ili pravne osobe mora imati pravnu osnovu i biti
opravdana razlozima utvrđenima zakonom, stoga se tim sustavima osigurava,
premda u različitim oblicima, zaštita od proizvoljne ili nerazmjerne
intervencije. Potreba za takvom zaštitom mora se priznati kao opće
načelo prava [Unije]. […]”[5]; (d)
neovisan i
učinkovit sudski nadzor, uključujući poštovanje temeljnih prava.
Sud je ponovio da je
EU unija koja se temelji na vladavini prava, u kojoj je djelovanje njezinih
institucija podložno preispitivanju sukladnosti naročito s Ugovorima, s
općim pravnim načelima i temeljnim pravima”. Sud je naveo da to
znači osobito da „pojedinci imaju pravo na učinkovitu sudsku zaštitu
prava koja imaju na temelju pravnog poretka Unije”. Sud je jasno objasnio da je
pravo na takvu zaštitu „jedno od općih pravnih načela koja proizlaze
iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i koje je
određeno člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih
prava i temeljnih sloboda”[6]. (e)
osim toga, s
obzirom na vezu između prava na pošteno suđenje i diobe vlasti, Sud
je izričito naveo da „[...] opće načelo prava [Unije] prema
kojem svaka osoba ima pravo na pošteno suđenje, a koje je inspirirano
člankom 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih
sloboda [...] obuhvaća pravo na sud koji je neovisan, posebno o izvršnoj
vlasti [...][7]”. Načelo diobe vlasti je,
naravno, važan element pri osiguravanju poštovanja načela vladavine prava.
No ono se može javiti u različitim oblicima s obzirom na različite
parlamentarne modele i različite stupnjeve primjene tog načela na
nacionalnoj razini. U tom pogledu, Sud je spomenuo operativnu diobu vlasti,
podrazumijevajući time neovisan i učinkovit sudski nadzor te
ističući da se „[...] pravom EU-a ne sprječava državu
članicu da istodobno izvršava zakonske, upravne i sudske dužnosti, pod
uvjetom da izvršava te dužnosti u skladu s načelom diobe vlasti koje je
svojstveno funkcioniranju vladavine prava”[8]. (f)
jednakost pred
zakonom. Sud je
naglasio ulogu jednakog postupanja kao općeg načela prava EU-a
navodeći da je„potrebno podsjetiti se da je načelo jednakog
postupanja opće načelo prava EU-a, utvrđeno člancima 20. i
21. Povelje o temeljnim pravima Europske unije”[9]. Vladavina
prava i Vijeće Europe Ti
aspekti vladavine prava kao zajedničkog obilježja Unije u potpunosti se
odražavaju na razini Vijeća Europe. Iako nema definicije u Statutu
Vijeća Europe niti u Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i
temeljnih sloboda[10],
i iako točan skup načela, standarda i vrijednosti koje proizlaze iz
vladavine prava može varirati na nacionalnoj razini, Venecijanska komisija u
izvješću iz 2011. naziva vladavinu prava „temeljnim i zajedničkim
europskim standardom za usmjeravanje i ograničavanje provedbe demokratske
vlasti” i „sastavnim dijelom svakog demokratskog društva” koji „zahtijeva da donositelji
odluka sa svima postupaju dostojanstveno, ravnopravno, razumno i u skladu sa
zakonom te da svi imaju mogućnost osporavanja odluka pred neovisnim i
nepristranim sudovima”[11].
Konkretnije, na temelju među ostalim i mjerodavne sudske prakse Europskog
suda za ljudska prava, Venecijanska komisija u svom izvješću utvrdila je
sljedeći niz važnih zajedničkih i općih obilježja vladavine
prava, koji nije potpun: (a)
zakonitost (uključujući
transparentan, pouzdan i demokratski proces donošenja zakona); (b)
pravna sigurnost; (c)
zabrana
proizvoljnosti; (d)
pristup
pravosuđu pred neovisnim i nepristranim sudovima; (e)
poštovanje ljudskih
prava, nediskriminacija i jednakost pred zakonom. Vladavina
prava na nacionalnoj razini Iako
nacionalni ustavi i sudovi ne daju njezinu točnu ili iscrpnu definiciju,
niti je uvijek jasno i jednoliko kodificirana u pisanim ustavima, vladavina
prava zajednički je nazivnik modernih europskih ustavnih tradicija. U mnogim
se okolnostima nacionalni sudovi pozivaju na nju kako bi usmjerili
tumačenje nacionalnog prava ili je koriste kao izvor za izvođenje u
potpunosti utuživih načela. Prilog II. [1] Na vladavinu prava prvi put se poziva u preambuli
Ugovora iz Maastrichta 1992. U Ugovoru iz Amsterdama vladavina prava spominje
se u članku 6. stavku 1. gotovo na isti način kao u
sadašnjem članku 2. UEU-a. [2] Predmet 294/83, „Les Verts” protiv Europskog
parlamenta, [1986.] ECR 01339, točka 23. [3] Predmet C-496/99 P, Komisija protiv CAS Succhi di Frutta
[2004.] ECR I- 03801, točka 63. [4] Spojeni predmeti 212 do 217/80 Amministrazione delle
Finanze dello Stato protiv Salumija [1981.] ECR 2735, točka 10. [5] Spojeni predmeti 46/87 i 227/88 Hoechst protiv Komisije
[1989.] ECR 02859, točka 19. [6] Predmet C-583/11 P Inuit Tapiriit Kanatami i drugi
protiv Parlamenta i Vijeća, još neobjavljen, točka 91.; Predmet
C-550/09 E i F, [2010.] ECR I-06213, točka 44.; Predmet C-50/00 P Unión de
Pequeños Agricultores [2002.] ECR I-06677, točke 38. i 39. [7] Spojeni predmeti C-174/98 P i C-189/98 P Nizozemska i
Van der Wal protiv Komisije, [2000.] ECR I- 00001, točka 17. [8] Predmet C-279/09, DEB, [2010.] ECR I- 13849, točka
58. [9] Predmet C-550/07 P Akzo Nobel Chemicals i Akcros
Chemicals protiv Komisije [2010.] ECR I- 08301, točka 54. [10] U preambuli Opće deklaracije Ujedinjenih naroda o
ljudskim pravima (1948.) poziva se i na vladavinu prava, ali se ne nudi njezina
definicija. [11] Vidjeti Izvješće Venecijanske komisije od 4. travnja
2011., Studija br. 512/2009 (CDL-AD(2011)003rev).