COMMISSION EUROPÉENNE

Strasbourg, le 8.3.2022

COM(2022) 108 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

REPowerEU: Action européenne conjointe pour une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable

INTRODUCTION

L’invasion de l’Ukraine par la Russie rend plus forte et plus évidente que jamais la nécessité d’une transition rapide vers une énergie propre. L’UE importe 90 % de sa consommation de gaz et la Russie fournit plus de 40 % de la quantité totale de gaz consommée dans l’UE. 27 % des importations de pétrole et 46 % des importations de charbon proviennent également de Russie.

Part dans les importations de gaz naturel de l’UE, 2021

Source: Commission européenne

L’UE doit être prête à faire face à tous les scénarios possibles. Elle peut devenir indépendante du gaz russe bien avant la fin de la décennie. Plus rapidement et plus décisivement nous diversifierons notre approvisionnement, accélérerons le déploiement des technologies énergétiques vertes et réduirons notre demande d’énergie, plus tôt nous pourrons remplacer le gaz russe. La présente communication définit de nouvelles actions visant à augmenter la production d’énergie verte, à diversifier l’approvisionnement et à réduire la demande, en se concentrant essentiellement sur le gaz, qui a une influence significative sur le marché de l’électricité et pour lequel le marché mondial est moins liquide. L’accent peut être mis également sur l’élimination progressive de la dépendance à l’égard du pétrole et du charbon russes, pour lesquels l’UE dispose d’une plus grande diversité de fournisseurs potentiels.

L’accélération de la transition écologique permettra de réduire les émissions, de réduire la dépendance à l’égard des importations de combustibles fossiles et de se prémunir contre les hausses de prix. L’augmentation des prix des combustibles fossiles frappe avant tout les ménages en situation de précarité énergétique ou vulnérables, qui consacrent une part importante du total de leurs revenus à leurs factures d’énergie 1 , ce qui renforce les disparités et les inégalités au sein de l’UE. Les entreprises, en particulier celles qui sont actives dans les industries à forte consommation énergétique, ainsi que le secteur agroalimentaire, font face à des coûts de production plus élevés.

Pour fournir de l’énergie abordable, sûre et propre, des mesures décisives doivent être prises, à commencer d’emblée par la réduction des prix et le stockage de gaz pour l’hiver prochain. 

I.faire face à la situation d’urgence

Les prix de l’énergie actuellement très élevés nuisent à l’économie. La Banque centrale européenne a estimé avant l’invasion que la flambée des prix de l’énergie réduira la croissance du PIB d’environ 0,5 point de pourcentage en 2022. Il est attendu que la persistance de prix élevés de l’énergie aggrave la pauvreté et nuise à la compétitivité des entreprises. Les secteurs à forte consommation énergétique, en particulier, ont fait face à des coûts de fabrication plus élevés 2 . Les prix élevés de l’énergie se traduisent également par une hausse des prix d’autres matières premières, notamment des denrées alimentaires. Une hausse des prix de l’énergie combinée à une hausse des prix des transports et des denrées alimentaires aggraverait la pression sur les ménages à faibles revenus, qui seraient plus exposés au risque de pauvreté.

La boîte à outils de la Commission 3 d’octobre 2021 a contribué à atténuer l’incidence des prix élevés de l’énergie. Les mesures devraient être maintenues aussi longtemps que nécessaire.

Pour faire face à l’urgence actuelle, la Commission examinera toutes les possibilités de mesures d’urgence permettant de limiter l’effet de contagion des prix du gaz sur les prix de l’électricité, telles que des limites de prix temporaires. Elle consultera d’urgence tous les acteurs concernés et proposera des options dans les semaines à venir.

La Commission évaluera également les possibilités d’optimiser l’organisation du marché de l’électricité afin de tirer parti de l’énergie à faible coût. Elle tiendra compte du rapport final de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) et d’autres contributions sur le fonctionnement du marché de l’électricité et sur les avantages et inconvénients des mécanismes alternatifs de tarification de l’électricité. Elle procèdera à un suivi approprié afin de maintenir les prix de l’électricité à un niveau abordable sans perturber l’approvisionnement et de réaliser de nouveaux investissements dans la transition écologique.

1.1.Réduire les prix de détail et soutenir les entreprises fortement exposées

La Commission confirme que la réglementation des prix et des mécanismes de transfert visant à protéger les consommateurs et l’économie de l’UE sont possibles. Le cadre juridique du marché de l’électricité, et en particulier l’article 5 de la directive sur l’électricité 4 , autorise les États membres, dans les circonstances exceptionnelles actuelles, à fixer les prix de détail pour les ménages et les microentreprises. 

La Commission fournit des orientations détaillées à l’annexe 1 de la présente communication afin d’aider les États membres à élaborer des systèmes de prix réglementés. Ces orientations pourraient être accompagnées d’incitations en faveur de l’efficacité énergétique et des économies d’énergie afin de réduire les factures énergétiques.

Les règles de l’UE en matière d’aides d’État offrent aux États membres des possibilités d’apporter un soutien à court terme aux entreprises et aux agriculteurs touchés par les prix élevés de l’énergie et de les aider à réduire leur exposition à la volatilité des prix de l’énergie à moyen et à long terme. Par exemple, les États membres peuvent apporter un soutien temporaire aux entreprises, quelle que soit leur taille, qui sont confrontées à des besoins de liquidités en raison des prix élevés actuels de l’énergie, et ce sur la base des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté 5 . La Commission traitera ces cas en priorité, en accordant une attention particulière aux entreprises de distribution de gaz et aux négociants intermédiaires de gaz qui sont confrontés à une augmentation des coûts d’approvisionnement due à des ruptures de contrats.

Les lignes directrices de l’UE concernant les aides d’État dans le contexte du système d’échange de quotas d’émission 6 autorisent les États membres à soutenir spécifiquement les secteurs qui sont le plus exposés au risque de fuite de carbone en raison des coûts des émissions indirectes. Dans le secteur agricole, les règles en matière d’aides d’État 7 autorisent les aides à l’investissement dans l’énergie durable. Dans le cadre de la révision en cours de ces règles, la proposition de la Commission 8 , qui fait actuellement l’objet d’une consultation publique, élargit les possibilités de soutien aux agriculteurs.

La Commission est prête à utiliser toute la flexibilité de sa boîte à outils en matière d’aides d’État afin de permettre aux États membres de soutenir les entreprises et les secteurs gravement touchés par les événements géopolitiques actuels. Afin de permettre aux États membres de remédier aux graves perturbations de l’économie résultant de l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, la Commission consultera prochainement les États membres sur les besoins et la portée d’un  nouveau cadre temporaire indépendant pour les crises 9 . Un tel cadre pourrait, par exemple, autoriser l’octroi d’un soutien de trésorerie à toutes les entreprises touchées directement ou indirectement par la crise et l’aide aux entreprises 10 , en particulier à celles dont la consommation énergétique est élevée, de compenser une partie de l’augmentation des coûts de l’énergie due à la flambée des prix depuis l’invasion russe. La Commission a également consulté les États membres sur des modifications ciblées des lignes directrices concernant les aides d’État dans le cadre du SEQE, notamment en vue d’élargir la liste des secteurs admissibles, tout en veillant à ce qu’ils fassent l’objet de mesures d’incitation renforcées visant à améliorer l’efficacité énergétique et/ou à décarboner leur production et à limiter les distorsions de concurrence entre les États membres.

Pour financer ces mesures d’urgence, les États membres peuvent envisager des mesures fiscales temporaires sur les bénéfices exceptionnels. Selon l’Agence internationale de l’énergie, ces mesures fiscales visant les rentes élevées pourraient dégager jusqu’à 200 00 000 000 EUR en 2022 pour compenser partiellement l’augmentation des factures énergétiques 11 . De telles mesures ne devraient pas être rétroactives mais elles devraient être technologiquement neutres et permettre aux producteurs d’électricité de couvrir leurs coûts et devraient protéger les signaux à long terme du marché et des prix du carbone. L’annexe 2 énonce les conditions que ces instruments doivent remplir. Les États membres peuvent également utiliser des recettes du SEQE plus élevées que prévu. Du 1er janvier 2021 au 28 février 2022, les recettes générées par la mise aux enchères des quotas dans le cadre du SEQE de l’UE se sont élevées à quelque 30 000 000 000 EUR 12 .

Dans sa communication sur les orientations budgétaires pour 2023, la Commission a rappelé que la «clause dérogatoire générale» du pacte de stabilité et de croissance (PSC) est toujours d’application en 2022, ce qui permet aux États membres de prendre des mesures exceptionnelles dans les circonstances exceptionnelles actuelles.

1.2.Se préparer à l’hiver prochain en constituant des réserves de gaz suffisantes

L’approvisionnement en gaz est suffisant jusqu’à la fin de cet hiver, même en cas de rupture totale des approvisionnements en provenance de Russie.

Afin que l’UE soit bien préparée pour l’hiver prochain, la constitution de réserves de gaz dans l’ensemble de l’UE devrait commencer dès à présent. Pendant la saison de chauffage, le stockage réduit la nécessité d’importer des volumes supplémentaires. Le stockage contribue à absorber les chocs d’approvisionnement. Le stockage du gaz fournit 25 à 30 % du gaz consommé en hiver. Les niveaux de stockage du gaz se sont révélés particulièrement faibles sur les sites appartenant à des entités de pays tiers (à savoir Gazprom). Parallèlement, les gestionnaires de réseau de transport devraient également coordonner les mesures visant à actualiser et à optimiser les capacités disponibles sur le réseau en cas de réduction ou d’absence de flux et de pression en provenance de l’est.

La Commission présentera, d’ici au mois d’avril, une proposition législative visant à garantir un niveau de stockage annuel adéquat 13 . Conformément à cette proposition, les infrastructures de stockage présentes sur son territoire devront être remplies à 90 % au moins de leur capacité au plus tard le 1er octobre de chaque année. Afin de rendre le stockage plus attrayant pour les acteurs du marché, la Commission proposera de porter le niveau du rabais à 100 % afin d’inciter à reconstituer le stock.

Une politique européenne de stockage du gaz garantira l’équité et permettra une utilisation intelligente des infrastructures existantes, ce qui limitera la nécessité de créer de nouvelles infrastructures, étant donné que tous les États membres ne disposent pas d’installations souterraines de stockage sur leur territoire. La proposition législative prévoira un mécanisme visant à garantir une répartition équitable des coûts liés à la sécurité d’approvisionnement. En effet, les avantages d’un niveau de remplissage élevé garanti, en termes de valeur d’assurance contre les risques liés à la sécurité de l’approvisionnement et d’effet de modération des prix en hiver, ne se limitent pas au pays dans lequel l’installation de stockage est située. Les interconnexions sont essentielles pour assurer un flux d’énergie ininterrompu dans l’ensemble de l’UE. Si de nouvelles infrastructures sont nécessaires, elles devraient être compatibles avec l’hydrogène.

Compte tenu de l’environnement géopolitique actuel, la Commission prévoit que cette proposition législative range les installations de stockage du gaz parmi les infrastructures critiques et introduise des dispositions pour lutter contre les risques liés à la propriété en ce qui concerne les infrastructures gazières. Les États membres devront exiger de l’autorité de régulation ou d’une autre autorité compétente désignée par l’État membre qu’elle certifie que la propriété d’une ou de plusieurs personnes d’un pays tiers ne met pas en péril la sécurité d’approvisionnement. Cette évaluation devra être effectuée pour tous les opérateurs d’installations de stockage actuels et futurs. À court terme et dans l’attente de la conclusion du processus législatif, les États membres devraient agir comme si la législation était déjà en place et prendre des mesures pour assurer la reconstitution des stocks à temps pour l’hiver prochain. En outre, comme le prévoit le règlement existant sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz 14 , ils sont tenus de conclure des accords de solidarité. Compte tenu du contexte actuel, il convient de conclure ces accords au plus vite.

Afin d’encourager le remplissage, les États membres peuvent accorder une aide aux fournisseurs au titre de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, par exemple sous la forme de garanties («contrat bidirectionnel pour différence»).

Pour sa part, la Commission peut coordonner les opérations de remplissage, par exemple par la passation conjointe de marchés, la collecte des commandes et la mise en correspondance des fournitures. Une plateforme européenne commune pour la contractualisation de l’approvisionnement en gaz, fondée sur des négociations bilatérales avec les principaux producteurs de gaz, contribuerait à la diversification et à une gestion intelligente des risques, garantissant ainsi la sécurité de l’approvisionnement à des conditions favorables pour tous les acheteurs dans l’ensemble de l’UE.

La Commission mène également son enquête sur le marché du gaz en réponse à des préoccupations concernant de potentielles distorsions de la concurrence par des entreprises présentes sur les marchés gaziers européens, notamment le fournisseur de gaz russe Gazprom. L’entreprise affiche des pratiques commerciales inhabituelles, et le niveau moyen de remplissage des capacités de stockage gérées par Gazprom dans l’UE est d’environ 16 %, alors que le niveau de stockage ne concernant pas Gazprom s’établit à 44 %. La Commission enquête actuellement en priorité sur toutes les allégations concernant d’éventuelles pratiques commerciales anticoncurrentielles de Gazprom et recueille des informations supplémentaires d'acteurs du marché concernés.

La Commission continue de collaborer avec les pays voisins et les partenaires dans les Balkans occidentaux et dans la Communauté de l’énergie, qui partagent les dépendances de l’UE en matière de combustibles fossiles et l’exposition aux hausses de prix, et qui se sont également engagés à atteindre les mêmes objectifs à long terme en matière de climat. En ce qui concerne l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie, l’UE est prête à apporter son soutien pour garantir une énergie sûre et durable si nécessaire. Les efforts actuellement déployés pour assurer une synchronisation d’urgence des réseaux électriques ukrainiens et moldaves avec le réseau européen continental témoignent clairement de cet engagement.

II.REPower EU: éliminer notre dépendance à l’égard des COMBUSTIBLES fossiles russes

Notre dépendance à l’égard des combustibles fossiles provenant de Russie peut être progressivement éliminée bien avant 2030. Pour y parvenir, la Commission propose un plan REPowerEU qui renforcera la résilience du système énergétique à l’échelle de l’UE et se fondera sur deux piliers:

·Diversifier l’approvisionnement en gaz, grâce à une augmentation des importations de GNL et des importations par gazoduc provenant de fournisseurs non russes, ainsi qu’à un accroissement des niveaux de biométhane et d’hydrogène.

·Réduire plus rapidement notre dépendance à l’égard des combustibles fossiles au niveau des habitations, des bâtiments et de l’industrie et au niveau du système électrique, en renforçant les gains d’efficacité énergétique, en augmentant la part des énergies renouvelables et en remédiant aux goulets d’étranglement dans les infrastructures.

Une mise en œuvre intégrale de nos propositions du paquet «Ajustement à l'objectif 55» («FF55») réduirait notre consommation de gaz de 30 %, soit l’équivalent de 100 milliards de m³ (mmc), d’ici 2030. Combinées à une diversification accrue de l’approvisionnement en gaz et à un volume plus élevé de gaz renouvelables, des économies d’énergie et une électrification accélérées recèlent le potentiel pour couvrir ensemble au moins l’équivalent des 155 mmc d’importations de gaz russe.

Le principe de primauté de l’efficacité énergétique est plus pertinent que jamais et devrait être appliqué dans tous les secteurs et toutes les politiques, avec des mesures de participation active de la demande qui complètent celles du côté de l’offre.

Compte tenu de la situation, les colégislateurs pourraient également envisager de renforcer les propositions du paquet «Ajustement à l’objectif 55», en relevant les objectifs en matière d’énergie renouvelable et d’efficacité énergétique ou en avançant leur mise en œuvre.

*tous les chiffres indiqués sont des estimations

La Commission se tient prête à proposer un plan REPowerEU fondé sur un recensement, issu d’un dialogue avec les États membres, des projets et des réformes les plus appropriés aux niveaux national, régional et de l’UE. Cet effort s’appuiera sur les plans nationaux en matière d’énergie et de climat et leurs mises à jour, les plans pour la reprise et la résilience (PRR) existants, les programmes opérationnels de la politique de cohésion et tout autre plan pertinent et tout besoin pertinent en matière de résilience face au changement climatique. Il convient de privilégier les projets contribuant à l’achèvement du marché intérieur de l’énergie et ceux qui revêtent une forte dimension transfrontière, par exemple les connexions essentielles entre le Portugal, l’Espagne et la France et entre la Bulgarie et la Grèce. De tels projets amélioreront l’interconnexion des réseaux européens de gaz et d’électricité et d’autres infrastructures et synchroniseront pleinement nos réseaux électriques, notamment entre les États baltes et le réseau européen continental. Une analyse régionale devrait étayer les plans des États membres. La Commission fournirait un soutien comme celui offert pour les PRR et une assistance technique par l’intermédiaire de l’instrument d’appui technique. Les besoins de financement seront évalués sur la base d’un recensement complet des besoins des États membres, ainsi que des besoins en matière d’investissements transfrontières. Pour répondre à ces besoins, il convient de mobiliser toutes les ressources et tous les outils disponibles au niveau national et de l’UE, avec des fonds publics conçus pour attirer les investissements privés.

2.1. Diversifier l’approvisionnement en gaz

2.1.1. Importations de GNL et par gazoduc

En janvier 2022, un approvisionnement inédit de l’UE en GNL a garanti la sécurité d’approvisionnement en gaz pour cet hiver. L’UE pourrait importer 50 mmc supplémentaires de GNL (provenant par exemple du Qatar, des États-Unis, d’Égypte, d’Afrique de l’Ouest) chaque année. La diversification des sources d’approvisionnement par gazoduc (par exemple d’Azerbaïdjan, d’Algérie et de Norvège) permettrait d’obtenir 10 mmc d’économies supplémentaires d’importations de gaz russe.

La Commission évaluera en priorité si des mesures et des investissements s’imposent dans les infrastructures et les interconnexions gazières adaptées à l’utilisation de l’hydrogène afin de surmonter les entraves à une pleine exploitation des capacités de GNL de l’UE.

Tout en diversifiant les approvisionnements, l’UE favorise ses partenariats internationaux. La Commission continuera d’examiner l’évolution du marché à moyen terme au sein du G7 et avec d’importants acheteurs mondiaux de gaz (Japon, Corée du Sud, Chine, Inde).

2.1.2. Accroître la production de biométhane de l’UE

Un doublement de l’objectif du paquet «Ajustement à l’objectif 55» pour le biométhane se traduirait par la production de 35 milliards de mètres cubes (mmc) par an d’ici 2030. Pour y parvenir, les plans stratégiques des États membres relevant de la PAC devraient orienter des fonds vers la production de biométhane à partir de sources de biomasse durables, notamment de déchets et résidus agricoles. 

2.1.3. Accélérateur Hydrogène

Un volume supplémentaire de 15 millions de tonnes (Mt) d’hydrogène renouvelable, s’ajoutant aux 5,6 Mt prévues dans le cadre du paquet «Adaptation à l’objectif 55», peut remplacer 25 à 50 mmc de gaz russe importé par an d’ici 2030. Ce volume se composerait de 10 Mt supplémentaires d’hydrogène importé de sources diverses et de 5 Mt supplémentaires d’hydrogène produit en Europe, ce qui va au-delà des objectifs de la stratégie pour l’hydrogène de l’UE et maximise la production intérieure d’hydrogène 15 . D’autres formes d’hydrogène non fossile, comme l’hydrogène nucléaire, jouent également un rôle en remplacement du gaz naturel.

La Commission poursuivra le développement du cadre réglementaire afin de promouvoir un marché européen de l’hydrogène et soutiendra le développement d’une infrastructure intégrée du gaz et de l’hydrogène, d’installations de stockage de l’hydrogène et d’infrastructures portuaires adaptées à l’hydrogène. Les nouvelles infrastructures transfrontières devraient être compatibles avec l’hydrogène. La Commission examinera en priorité la notification des aides d’État en faveur des projets relatifs à l’hydrogène. Elle s’engage à achever l’examen des premiers projets importants d’intérêt européen commun dans le domaine de l’hydrogène dans un délai de 6 semaines à compter de la présentation d’une notification complète par les États membres participants. L’objectif partagé devrait être de permettre l’achèvement de l’examen d’ici l’été.

En outre, la Commission soutiendra des projets pilotes sur la production et le transport d’hydrogène renouvelable dans le voisinage de l’UE, à commencer par le partenariat méditerranéen pour l’hydrogène vert. Elle collaborera également avec des partenaires en vue de conclure des partenariats pour l’hydrogène vert et avec l’industrie en vue de mettre en place une facilité européenne et mondiale pour l’hydrogène, renforçant ainsi l’accès des États membres à l’hydrogène renouvelable à un coût abordable. 

2.2. Réduire plus rapidement notre dépendance à l’égard des combustibles fossiles

2.2.1. Déployer le solaire, l’éolien et les pompes à chaleur

Le paquet «Ajustement à l'objectif 55» prévoit le doublement des capacités photovoltaïques et éoliennes de l’UE d’ici 2025 et leur triplement d’ici 2030, ce qui représente une économie de 170 mmc de consommation annuelle de gaz d’ici 2030.

En accélérant le déploiement des systèmes solaires photovoltaïques sur toit pour fournir jusqu'à 15 TWh supplémentaires cette année, l’UE pourrait économiser 2,5 mmc supplémentaires de gaz. La Commission présentera en juin une communication sur l’énergie solaire visant à aider à libérer le potentiel de cette énergie en tant que source d’énergie renouvelable majeure dans l’UE. Sur la base d’une analyse de la situation de l’énergie solaire dans l’ensemble de l’UE, la stratégie pour l’énergie solaire proposera une initiative européenne pour les toits solaires qui recensera les obstacles, proposera des mesures visant à en accélérer le déploiement et garantira que la population pourra tirer pleinement profit de l’énergie solaire provenant des toits.

La Commission contribuera à renforcer le développement de la chaîne de valeur de l’énergie solaire et éolienne et des pompes à chaleur, ce qui aidera également à accroître la compétitivité de l’UE et à s’attaquer aux dépendances stratégiques. Si cela s’avère nécessaire pour attirer suffisamment d’investissements privés, les mesures prévoiront l’acheminement de financements de l’UE vers les technologies de nouvelle génération, la mobilisation d’InvestEU ou un soutien des États membres. Une attention particulière serait accordée à l’accélération des investissements dans la reconversion et le perfectionnement professionnels des travailleurs, qui sont essentiels pour accompagner la transformation.

La Commission, les États membres et l’industrie devraient continuer de suivre de près l’approvisionnement en matières premières critiques et autres, encourager des partenariats stratégiques visant à sécuriser les approvisionnements et envisager l’adoption d’autres mesures, telles que la constitution de stocks stratégiques, si nécessaire.

En doublant le rythme annuel de déploiement des pompes à chaleur prévu au cours de la première moitié de cette période, l’UE parviendrait à l’installation de 10 millions de pompes au cours des cinq prochaines années. Cela permettrait d’économiser 12 mmc par tranche de 10 millions de pompes à chaleur installées par les ménages. Le déploiement accéléré des pompes à chaleur sur le marché exigera une expansion rapide de l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement et s’accompagnera de mesures visant à encourager la rénovation des bâtiments et la modernisation des systèmes de chauffage urbain.

Outre les projets axés sur les habitations et les bâtiments, l’énergie fournie par l’éolien, le solaire et d’autres sources à faible émission pour la production d’électricité réduirait également notre dépendance à l’égard du gaz.

2.2.2. Décarboner l’industrie

Le plan REPower EU pourrait accélérer le déploiement de solutions innovantes basées sur l’hydrogène et d’une électricité renouvelable compétitive au regard des coûts dans les secteurs industriels. La Commission avancerait la mise en œuvre du Fonds pour l’innovation afin de soutenir le passage à l’électrification et à l’hydrogène, notamment au moyen d’un dispositif européen relatif aux contrats d’écart compensatoire appliqués au carbone, et de renforcer les capacités de production de l’UE pour la fabrication d’équipements innovants à émissions de carbone nulles et faibles, tels que les électrolyseurs, le solaire/éolien de nouvelle génération et d’autres technologies.

2.2.3. Favoriser une accélération des procédures d’octroi de permis

L’accélération des projets dans le domaine des énergies renouvelables passe au préalable par une simplification et un raccourcissement des procédures d’octroi de permis. La longueur des procédures administratives a été identifiée comme l’un des principaux obstacles aux investissements dans les énergies renouvelables et les infrastructures connexes. Il convient d’y remédier par une transposition intégrale et rapide de la directive sur les énergies renouvelables 16 actuellement en vigueur, la mise en œuvre des réformes et mesures correspondantes qui figurent dans les plans pour la reprise et la résilience des États membres, ainsi que les dispositions du cadre révisé du RTE-E relatives à l’octroi de permis portant sur des infrastructures 17 .

La Commission invite les États membres à veiller à ce que la planification, la construction et l’exploitation d’installations de production d’énergie à partir de sources renouvelables, la connexion de ces installations au réseau et le réseau y afférent proprement dit soient considérés comme un intérêt public supérieur et un intérêt de sécurité publique et puissent bénéficier de la procédure la plus favorable parmi leurs procédures de planification et d’octroi de permis. 

Les États membres devraient rapidement cartographier et évaluer les zones terrestres et marines adéquates pour les projets d’énergies renouvelables et assurer leur disponibilité, dans le respect de leurs plans nationaux en matière d’énergie et de climat, des contributions à la réalisation de l’objectif révisé en matière d’énergie renouvelable à l’horizon 2030 ainsi que d’autres facteurs pertinents tels que la disponibilité des ressources, les infrastructures de réseau et les objectifs de la stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité. La Commission proposera, dans la future proposition législative sur la restauration de la nature, que les États membres soient tenus, lors de l’élaboration de leurs plans nationaux pour atteindre les objectifs de restauration, de prendre en compte des zones limitées et clairement définies comme étant particulièrement appropriées (les zones «incontournables»), tout en évitant autant que possible les zones de grande valeur environnementale. Les États membres peuvent profiter de la révision de leurs plans relevant de la directive sur la planification de l’espace maritime pour renforcer le déploiement des projets dans le domaine des énergies renouvelables.

En mai, la Commission publiera une recommandation sur l’octroi rapide de permis pour des projets dans le domaine des énergies renouvelables et s’efforcera de soutenir l’exploitation de toutes les marges de manœuvre déjà accordées par la législation de l’UE et la suppression des obstacles persistants, quelle que soit leur origine.

La Commission fournira également des orientations sur les cas dans lesquels et les modalités selon lesquelles des «bacs à sable réglementaires» seraient nécessaires pour permettre de tester les technologies, produits ou services innovants visant à améliorer la coexistence entre le déploiement des énergies renouvelables et la protection de l’environnement. Ces orientations se concentreront sur la fixation des limites des bacs à sable réglementaires, notamment la définition du calendrier, du territoire et d’une surveillance réglementaire continue pour réduire tout risque autant que possible.

La Commission et le Groupe BEI décideront en 2022 des mécanismes de financement les plus adaptés pour promouvoir le développement d’accords d’achat d’électricité (AAE) en Europe, une possibilité déjà prévue dans le cadre d’InvestEU. Il s’agira notamment de faciliter un meilleur accès des nouveaux acheteurs tels que les PME aux AAE.

Conclusion

L’évolution des marchés de l’énergie des derniers mois, et en particulier l’évolution spectaculaire de notre situation en matière de sécurité de ces dernières semaines, exige une accélération radicale de la transition vers une énergie propre et, partant, un renforcement de l’indépendance énergétique de l’Europe.

Des actions immédiates se justifient pour atténuer l’impact des prix élevés pour les ménages, les agriculteurs, les entreprises et l’industrie.

Rompre l’indépendance à l’égard des combustibles fossiles russes accélérera la modification du bouquet énergétique dans les États membres, qui devrait se refléter dans le fonctionnement du marché de l’électricité.

Une nouvelle politique européenne concernant le stockage du gaz améliorera notre préparation pour la prochaine saison hivernale et au-delà. Une action conjointe et coordonnée constitue la meilleure réponse urgente aux défis auxquels nous sommes confrontés.

La Commission est prête à mettre au point un plan REPowerEU en coopération avec les États membres, d’ici l’été, afin de soutenir la diversification des approvisionnements en énergie, d’accélérer la transition vers l’énergie renouvelable et d’améliorer l’efficacité énergétique. Une telle initiative accélérerait l’élimination progressive des importations de gaz russe et de la dépendance à l’égard des combustibles fossiles et constituerait la meilleure assurance contre les chocs sur les prix à moyen terme en permettant un avancement rapide de la transition écologique de l’UE, avec un accent particulier sur les besoins transfrontières et régionaux. La nécessité d’une plus grande sécurité d’approvisionnement donne un élan supplémentaire aux objectifs du pacte vert pour l’Europe.

(1) Voir le rapport de l’atelier sur la «pauvreté énergétique», organisé le 9 novembre 2016 pour la commission de l’industrie, de la recherche et de l’énergie du PE (ITRE), Gender perspective on access to energy in the EU , Gender and energy | Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes (europa.eu) . Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes (europa.eu) et GFE-Gender-Issues-Note-Session-6.2.pdf (oecd.org) .

(2)      Plus de la moitié des fonderies d’aluminium et de zinc de l’UE fonctionnent aujourd’hui à capacité réduite ou ont temporairement fermé. L’UE a temporairement perdu environ 30 %, soit 650 000 tonnes, de sa capacité de production d’aluminium primaire. 

(3)      COM(2021) 660 final du 13 octobre 2021: Lutte contre la hausse des prix de l’énergie: une panoplie d’instruments d’action et de soutien .

(4)      Directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (JO L 158 du 14.6.2019, p. 125).

(5)      Communication de la Commission - Lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (JO C 249 du 31.7.2014, p. 1). Les aides peuvent être accordées sous la forme d’un soutien de trésorerie (au moyen de prêts ou de garanties) pendant une durée maximale de six mois pour les grandes entreprises en difficulté et de dix-huit mois pour les PME. Les entreprises qui ne sont pas en difficulté peuvent également en bénéficier si elles sont confrontées à des «besoins de liquidité pressants en raison de circonstances exceptionnelles et imprévues».

(6)      Lignes directrices concernant certaines aides d’État dans le contexte du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre après 2021 (JO C 317 du 25.9.2020, p. 5).

(7)       Règlement (UE) n° 702/2014 de la Commission du 25 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides, dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales, compatibles avec le marché intérieur, en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne JO L 193 du 1.7.2014, p. 1. Lignes directrices de l'Union européenne concernant les aides d'État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales 2014-2020. JO C 204 du 1.7.2014, p. 1.

(8)       Consultation publique sur la révision des règles en matière d’aides d’État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales .

(9)      Conformément à l’article 107, paragraphe 3, point b), du TFUE

(10)      À l’exception des entreprises liées à des personnes physiques, ou contrôlées par des personnes physiques, qui figurent sur la liste des sanctions adoptées par l’UE et/ou par des bénéficiaires contrôlés par des entités juridiques russes ou biélorusses.

(11)      Un plan en 10 points pour réduire la dépendance de l’Union européenne à l’égard du gaz naturel russe, 3 mars 2022, Agence internationale de l’énergie

(12)      Alors que les fonds SEQE devraient principalement soutenir la poursuite des réductions des émissions, en particulier au moyen d’investissements dans des mesures d’efficacité énergétique, dans la transition énergétique et dans les technologies propres, l’article 10, paragraphe 3, de la directive SEQE (directive 2009/29/CE) détermine que les États membres peuvent faire usage des recettes des enchères pour fournir une aide financière afin de prendre en considération les aspects sociaux en ce qui concerne les ménages à revenus faibles et moyens.

(13)      13 États membres — BE, BG, DK, ES, FI, FR, HU, IT, LT, LV, PL, PT, SE ont mis en place des obligations de stockage. D’autres, comme l’Allemagne, ont annoncé leur intention d’introduire de telles obligations. 

(14)      Règlement (UE) 2017/1938 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2017 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et abrogeant le règlement (UE) nº 994/2010 (JO L 280 du 28.10.2017, p. 1).

(15)    COM(2020) 301 final: Une stratégie de l’hydrogène pour une Europe climatiquement neutre .

(16)    Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (refonte). 

(17)    Règlement (UE) n° 347/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2013 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes, et abrogeant la décision n° 1364/2006/CE et modifiant les règlements (CE) n° 713/2009, (CE) n° 714/2009 et (CE) n° 715/2009

COMMISSION EUROPÉENNE

Strasbourg, le 8.3.2022

COM(2022) 108 final

ANNEXE

de la

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

REPowerEU: Action européenne conjointe pour une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable

ANNEXE 1

Lignes directrices sur l’application de l’article 5 de la directive sur l’électricité  
dans la situation actuelle  

1.Introduction 

La directive sur l’électricité, en tirant parti des avantages d’un marché intégré, vise à assurer des prix et des coûts énergétiques abordables et transparents aux consommateurs, un niveau élevé de sécurité d’approvisionnement et une transition équitable vers un système énergétique durable à faible intensité de carbone. L’article 5 vise en particulier à garantir une concurrence effective au bénéfice des consommateurs tout en assurant la protection des clients résidentiels vulnérables et en situation de précarité énergétique. Il contient le cadre pour une application exceptionnelle et limitée dans le temps de prix réglementés, qui peut être autorisée dans des circonstances spécifiques, comme lorsque les prix de l’énergie sont nettement plus élevés. Pour préserver les incitations en faveur de l’efficacité énergétique et d’un marché efficient, les mesures réglementaires devraient rester temporaires et s’accompagner d’une feuille de route bien définie en vue de leur suppression progressive.

La situation actuelle sur les marchés de l’énergie fait qu’une intervention dans la fixation des prix de détail peut s’avérer nécessaire pour permettre aux États membres d’atteindre leurs objectifs stratégiques et d’assurer des prix et des coûts énergétiques abordables et transparents aux consommateurs.

Les présentes lignes directrices visent à aider les États membres à concevoir de telles mesures, en veillant à ce qu’elles profitent aux consommateurs pendant la crise actuelle et à ce qu’elles renforcent, sur le plus long terme, la concurrence au bénéfice des consommateurs. Elles exposent les raisons pour lesquelles des prix de gros du gaz et de l’électricité élevés et volatils sont susceptibles actuellement de restreindre la concurrence et de nuire aux consommateurs. Elles peuvent servir de fondement aux États membres pour déterminer les conditions dans lesquelles ils souhaitent faire usage de la flexibilité prévue à l’article 5 en ce qui concerne les interventions dans la fixation des prix de détail. 

L’article 5 dispose que les fournisseurs sont libres de déterminer le prix auquel ils vendent l’électricité aux clients, lequel n’est donc pas fixé par le gouvernement ou par une autorité de régulation. En effet, dans un marché performant fondé sur l’interaction entre l’offre et la demande, cette disposition:  

·offre une liberté de choix aux consommateurs; 

·envoie des signaux d’investissement sur le marché, ce qui contribue à la sécurité d’approvisionnement à moyen terme et favorise la transition vers un système décarboné; 

·promeut la transition vers un système électrique flexible, notamment grâce à la participation des acteurs de la demande;  

·encourage l’efficacité énergétique et les économies d’énergie, étant donné que les prix de l’énergie constituent un important reflet de la valeur réelle de l’énergie; et 

·permet aux consommateurs d’avoir plus de choix, étant donné que les fournisseurs se font concurrence pour proposer de meilleures offres basées sur le prix et le service.  

Toutefois, l’article 5 reconnaît également qu’il pourrait s’avérer nécessaire, dans certaines circonstances, de déroger à ce principe général. Les États membres peuvent intervenir dans la fixation des prix de détail par les fournisseurs (prix réglementés) conformément34:   

·à l’article 5, paragraphe 3, qui autorise les États membres à réglementer les prix de détail pour la fourniture d’électricité aux clients résidentiels vulnérables ou en situation de précarité énergétique, sous réserve des conditions spécifiques énoncées à l’article 5, paragraphe 4, afin de leur permettre de faire face à leurs besoins essentiels en énergie;  

·à l’article 5, paragraphe 6, qui autorise de prendre des mesures concernant la fixation des prix de détail pour la fourniture d’électricité aux clients résidentiels et aux microentreprises pendant une certaine période afin de faciliter la transition vers une concurrence effective entre les fournisseurs.  Cette dérogation est soumise aux conditions plus spécifiques énoncées à l’article 5, paragraphe 7, qui sont différentes de celles applicables aux prix de détail réglementés pour la fourniture d’électricité aux consommateurs vulnérables et en situation de précarité énergétique. Il ressort du considérant 23 de la directive sur l’électricité, qui énonce l’objectif de l’article 5, que cette dérogation peut être utilisée pour faire face à des situations de prix particulièrement élevés. 

2.Fondement d’une intervention dans la fixation des prix en réaction à la situation actuelle du marché de l’énergie 

Bien que son incidence exacte puisse varier d’un État membre à l’autre, la situation actuelle du marché de l’énergie, caractérisée par des prix de gros du gaz et de l’électricité élevés et volatils, peut restreindre la concurrence et nuire aux consommateurs de plusieurs manières, et notamment:  

·en renforçant la position des acteurs dominants; 

·en verrouillant les sources d’énergie à forte émission de carbone;  

·en empêchant les fournisseurs d’accéder à des produits de couverture ou à des marchés à plus long terme leur permettant de proposer des offres aux consommateurs; 

·en causant un préjudice important aux consommateurs d’une manière susceptible de nuire à l’évolution du marché à plus long terme, compromettant ainsi la concurrence et la transition énergétique; 

·en répercutant directement, sur les marchés de détail, les augmentations et la volatilité des prix sur le marché de gros - cela signifierait que le marché de détail ne protège pas les consommateurs contre la volatilité des prix dans la mesure où ces consommateurs ne peuvent pas adapter leur demande; 

·en réduisant le nombre de fournisseurs sur le marché à un niveau inférieur à celui nécessaire pour assurer une concurrence effective sur le marché de détail en raison de la situation actuelle sur le marché (de gros); et 

·en submergeant les fournisseurs de dernier recours.  

3.Prix de détail réglementés pendant la période actuelle caractérisée par des prix de l’énergie élevés et volatils 

Premièrement, lorsqu’un État membre a déjà pris des mesures comme prévu à l’article 5, paragraphe 3, ou à l’article 5, paragraphe 6, il peut continuer à le faire pendant la période actuelle. Il peut également tenir compte, dans toute feuille de route déjà préparée en vue de la suppression progressive de ces interventions sur le marché de détail, de l’incidence des prix de gros de l’énergie actuellement élevés et volatils.

Conformément au considérant 23, la mise en œuvre limitée dans le temps d’interventions dans la fixation des prix de détail pendant la période actuelle d’instabilité exceptionnelle est autorisée même si l’État membre se trouve déjà dans une situation de pleine concurrence, que ce soit pour l’ensemble des clients ou pour une catégorie d’entre eux, afin d’atteindre les objectifs suivants: 

·assurer la protection des clients résidentiels vulnérables pendant une période de prix exceptionnellement élevés; 

·assurer la poursuite de la transition vers une situation de pleine concurrence; 

·éviter toute dégradation considérable du niveau de concurrence déjà atteint (pour les raisons exposées ci-dessus).  

4.Veiller à ce que les mesures répondent aux objectifs de la politique énergétique de l’UE et de la directive sur l’électricité 

Lorsqu’un État membre réglemente les prix de détail en cette période de prix élevés et volatils, il importe de ne pas compromettre les objectifs généraux de la politique énergétique de l’UE et de la directive sur l’électricité. Ces objectifs concernent notamment la compétitivité des marchés, l’autonomisation des consommateurs, l’augmentation de la part des énergies renouvelables, la flexibilité du système électrique et l’augmentation de l’efficacité énergétique.  

Leur réalisation peut se faire par l’application des critères énoncés à l’article 5, paragraphe 7, ce qui garantira que les mesures sont conçues de manière à pouvoir atteindre leur objectif, sont proportionnées à cet objectif et n’interfèrent pas plus que nécessaire avec le fonctionnement normal du marché.  

Concrètement, ces mesures doivent nécessairement tenir compte des circonstances spécifiques qui prévalent actuellement, avec des prix de gros de l’énergie élevés et volatils, et de l’objectif général consistant à assurer la transition à long terme vers un marché de détail pleinement concurrentiel et à faciliter la transition énergétique.  

5.Principaux éléments à prendre en compte lors de l’élaboration des prix de détail réglementés 

Les prix de détail réglementés dans la situation actuelle devraient offrir une marge de manœuvre pour que les marchés puissent fonctionner correctement pour les consommateurs à plus long terme. Cela signifie qu’ils devraient s’accompagner de mesures visant à assurer une concurrence effective et d’une méthode d’évaluation des progrès réalisés en ce qui concerne ces mesures. Les mesures les plus appropriées dépendront de la situation spécifique de chaque État membre et des défis particuliers auxquels ils sont confrontés. Il pourra notamment s’agir des mesures suivantes: 

·Mesures visant à autonomiser les consommateurs:   

§mesures visant à permettre l’autoconsommation et l’autoproduction; 

§mesures d’efficacité énergétique visant à réduire la demande d’énergie, à accroître l’efficacité énergétique et à réduire l’exposition des consommateurs aux effets de la volatilité des prix; et 

§mesures visant à exploiter le potentiel de flexibilité du côté de la demande pour répondre aux fluctuations de l’offre et de la demande, notamment pour que les clients puissent adhérer aux mesures de participation active de la demande au moyen de l’agrégation. 

·Mesures visant à garantir que tous les fournisseurs opèrent de manière prudentielle, en protégeant les intérêts des consommateurs. 

·Mesures visant à garantir que les fournisseurs sont en mesure de faire des offres sur le marché qui répondent aux besoins des consommateurs:  

§capacité des fournisseurs à accéder à des contrats à long terme sur un pied d’égalité;  

§mesures visant à soutenir l’accès effectif des nouveaux fournisseurs aux marchés de gros; 

§mesures obligeant les producteurs dominants à mettre à disposition des contrats à terme sur une base équitable (par exemple, aux mêmes conditions que pour leur branche d’approvisionnement). Si les producteurs ont déjà vendu de l’énergie à terme dans le cadre d’accords d’achat d’électricité à long terme ou de contrats bilatéraux, cette énergie devrait être exclue; et 

§suppression des barrières à l’entrée des nouveaux participants. 

En tout état de cause, les États membres devraient veiller à la mise en œuvre intégrale et effective du chapitre III de la directive sur l’électricité afin de garantir l’autonomisation des consommateurs.  

Cette méthode est nécessaire pour évaluer les progrès accomplis dans le retour à des marchés pleinement concurrentiels.  Une feuille de route comportant des étapes pour la suppression des prix réglementés serait un moyen d’y parvenir:  

·en particulier, les étapes devraient correspondre à l’atténuation de l’incidence des conditions exceptionnelles en matière d’offre et de demande, sans escompter un retour à leurs niveaux d’avant la crise. Cela signifierait que la concurrence devrait reprendre pleinement sur la base d’un nouveau niveau de prix de gros;   

·la feuille de route devrait être suffisamment claire pour permettre aux acteurs du marché de planifier. 

Réduire au minimum les effets négatifs potentiels de la réglementation des prix signifie également garantir un traitement non discriminatoire des fournisseurs. Il convient d’inclure les éléments suivants:  

·Les fournisseurs devraient être libres de développer d’autres offres, non fondées sur des prix réglementés. 

·Les contrats à prix dynamiques ne devraient pas être affectés et les consommateurs devraient continuer à pouvoir opter pour des tarifs dynamiques. 

·La méthodologie devrait garantir qu’elle ne bétonne pas la position des opérateurs dominants. 

·Le prix réglementé ne devrait pas être basé sur le parc de production d’un opérateur donné. Toutefois, lorsque le parc de production d’un opérateur donné était, par le passé, mis à la disposition de tous les fournisseurs à des conditions non discriminatoires, cet élément pourrait être pris en compte. 

·La procédure de sélection du fournisseur soumis au prix réglementé devrait être transparente et fondée sur des critères non discriminatoires. 

·Si une compensation est accordée au fournisseur pour la fourniture des offres au coût réglementé, deux options sont possibles: n 

§tous les fournisseurs devraient être en mesure de proposer des offres au prix réglementé sur la même base. Le calendrier de la compensation devrait tenir compte de l’incidence financière différente sur les petits fournisseurs afin de les protéger contre les charges disproportionnées qui pourraient découler de l’obligation de proposer de l’électricité à des prix réglementés,  

§le fournisseur devrait être choisi dans le cadre d’une procédure ouverte telle qu’un appel d’offres.  

Les prix réglementés devraient refléter les coûts, à un niveau permettant une concurrence efficace par les prix. À cet égard, les États membres devraient tenir compte de ce qui suit:  

·la méthode de fixation des prix réglementés devrait être pleinement contrôlable; 

·pour le calcul, l’autorité chargée de la mise en œuvre des prix réglementés devrait avoir accès aux informations nécessaires concernant la structure des coûts de l’industrie;  

·le prix réglementé doit pouvoir couvrir les coûts raisonnablement supportés par les fournisseurs et être évalué sur la base de critères économiques objectifs, y compris les coûts réglementés ou administratifs;  

·il est particulièrement difficile de déterminer le prix de référence approprié pour les coûts d’approvisionnement en électricité des fournisseurs en période de prix élevés et volatils. Il importe toutefois que, même si les prix réglementés peuvent être inférieurs à ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts du marché de gros pendant une période donnée à court terme, ils doivent refléter les coûts en tenant compte d’une période plus longue dûment justifiée. Ils pourraient, par exemple, reposer sur l’achat anticipé normal d’énergie par les fournisseurs dans l’État membre concerné.  

L’article 5, paragraphe 7, de la directive sur l’électricité exige en outre:  

·de réduire au minimum toute incidence négative des prix de détail réglementés sur le marché de gros de l’électricité; 

·de veiller à ce que les bénéficiaires de prix de détail réglementés restent en mesure de choisir des offres concurrentielles sur le marché et bénéficient d’un soutien et d’informations à cet égard; 

·d’informer directement les clients de la possibilité d’installer des compteurs intelligents et de leur fournir l’assistance nécessaire, et 

·de faire en sorte que les prix de détail réglementés ne donnent pas lieu à des subventions croisées directes entre les clients approvisionnés aux prix du marché libre et ceux qui sont approvisionnés à des prix d’approvisionnement réglementés.