Évaluation des activités de l'OLAF

Après trois ans d'existence, la Commission évalue les activités de l'Office européen de lutte antifraude comme prévu dans la réglementation. Elle profite de l'occasion pour énoncer une série de recommandations destinées à améliorer la performance de l'Office. La Commission propose la mise en place du greffe, l'établissement du corpus de règles administratives, l'application standardisée des procédures d'information, le renforcement de la rigueur des méthodes de travail et du rôle du comité de surveillance, ainsi que le développement de la fonction intelligence.

ACTE

Rapport de la Commission, du 2 avril 2003, évaluation des activités de l'Office européenne de lutte antifraude (OLAF) [COM(2003) 154 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

Comme prévu dans les règlements (CE) n° 1073/1999 et (EURATOM) n° 1074/1999, qui sont à la base de l'activité de l' Office européen de lutte antifraude (OLAF), la Commission a présenté au cours de la troisième année suivant l'entrée en vigueur de ces règlements, un rapport d'évaluation des activités de l'Office.

2. Il est consacré non seulement à une appréciation globale de ses activités comme son titre l'indique, mais aussi à la proposition de recommandations pour l'optimisation du travail de l'OLAF. Il passe en revue différents chapitres: la mission opérationnelle de l'Office, les missions générales de la Commission et le statut mixte de l'OLAF.

Selon la Commission, l'exercice tient compte de l'impact des activités antifraude sous l'angle de la protection des intérêts financiers de l'Union, de la bonne exécution du budget et de la gestion financière saine et rigoureuse. Il couvre la période de juin 1999 à décembre 2002, qui comprend la transformation de l'ancienne Unité de coordination de la lutte antifraude en l'actuelle OLAF.

La mission opérationnelle de l'Office: une nouvelle approche

L'OLAF s'est vu confier le contrôle et vérification sur place dans les États membres ou les pays tiers (enquêtes externes) et le pouvoir d'effectuer des investigations dans toutes les institutions, les organes et organismes des Communautés européennes (enquêtes internes). L'Office est muni d'une indépendance fonctionnelle. Ce chapitre passe en revue les enquêtes internes et externes, le partenariat avec les États membres, l'assistance juridique et expertise judiciaire et l'action de la coopération au niveau de l'Union européenne et au niveau international.

En ce qui concerne les enquêtes internes, l'accord interinstitutionnel de 1999 entre le Parlement européen (PE), le Conseil et la Commission, a étendu leur champ d'application. Néanmoins, seules ces trois institutions l'ont signé. La Commission invite les autres organes à y adhérer.

Il faut remarquer que ce nouveau dispositif d'enquête interne a fait l'objet d'un certain nombre de contentieux qui ont toujours été tranchés en faveur de la Commission. Par exemple, le Tribunal de première instance a rejeté un recours présenté par 71 membres du PE, qui considéraient que l'accord violait leur immunité parlementaire et leur indépendance. Également, l'avocat général de la Cour de justice a préconisé en 2002 l'annulation des décisions de la Banque centrale européenne (BCE) et de la Banque européenne d'investissement (BEI) que la Commission avait considérées comme non compatibles avec les règlements de base en matière d'enquêtes contre la fraude.

En outre, la Commission estime nécessaire l'établissement de règles administratives internes contenant les modalités de mise en œuvre des actes et mesures d'enquête interne/externe qui contribueraient à encadrer les procédures et à donner des garanties élevées aux personnes concernées.

Revenant sur la question des immunités, la Commission estime également que la pratique actuelle pourrait être simplifiée en indiquant clairement, dans le rapport final présenté à l'autorité judiciaire, quelle est l'autorité compétente pour autoriser, le cas échéant, la levée de l'obligation de réserve ou la levée d'immunité.

Les enquêtes externes rassemblent non seulement les investigations externes aux institutions, organismes et organes dirigées par le niveau communautaire mais aussi celles menées au niveau national à la demande ou avec la participation du niveau communautaire.

Les rapports de l'OLAF en cette matière peuvent constituer une phase préparatoire aux poursuites pénales nationales. Faute d'instrument de coopération spécifique, la Commission considère qu'il est indispensable que l'Office puisse recourir aux différentes bases juridiques existantes pour mener ses enquêtes et qu'il lui revient d'adapter son action opérationnelle et de développer ses outils de renseignement pour mieux utiliser les instruments juridiques existants.

Elle estime aussi que le débat sur le champ d'application des enquêtes externes doit continuer compte tenu des lacunes. Celles-ci portent sur la coopération et la coordination avec les autorités nationales et leur assistance administrative et sur les moyens juridiques disponibles au niveau communautaire pour renforcer la protection des intérêts financiers dans le domaine des dépenses directes. La Commission propose d'élargir le dispositif coopération/assistance aux domaines de la TVA transnationale, du blanchiment et, le cas échéant, à d'autres domaines. Elle veut aussi renforcer les pouvoirs d'enquête antifraude au niveau communautaire.

Dans le cadre de l'exercice des pouvoirs d'enquête externe, l'Office affronte certaines difficultés qui découlent du refus de coopération et se traduisent par la négation de l'accès à la documentation. Ainsi, la Commission lui recommande de réaliser une analyse comparée dans ce domaine qui pourrait lui permettre de prévoir des mécanismes plus efficaces.

Le bilan du partenariat avec les États membres s'avère positif pour la Commission. Elle recommande à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension des mémoranda d'entente avec des autorités nationales compétentes et de développer sa fonction d'intelligence stratégique. Cette fonction aboutirait à la création d'une plate-forme de services pour mieux présenter la palette d'activités de l'Office et de proposer un inventaire des expertises disponibles.

Dans le cadre de l'assistance juridique et expertise judiciaire, l'OLAF s'est heurtée à des difficultés. Pour les résoudre, la Commission estime que l'obligation d'informer qui existe au niveau de certains règlements sectoriels devrait être généralisée à l'ensemble des enquêtes externes et étendue au suivi judiciaire des enquêtes internes. Vu l'absence de compétences communautaires en matière de poursuites pénales, les instruments de coopération devraient être renforcés. Ainsi, la Commission invite le Conseil à adopter la proposition de directive qui vise à renforcer la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté, notamment par le rapprochement des législations nationales. La ratification par les États membres du second protocole de la convention sur la protection des intérêts financiers est aussi souhaitée.

À propos de la coordination des actions au niveau communautaire, il existe une volonté d'améliorer cette coordination et la Commission propose d'étendre la mise en œuvre des protocoles d'accord interservices, notamment avec les services qui gèrent des fonds communautaires. Le service d'audit interne et le centre commun de recherche ont déjà signé un arrangement et la direction générale Emploi et affaires sociales et l'Office de coopération (AIDCO) sont en train de le faire.

Il existe également d'autres instances disciplinaires avec compétence d'enquête, bien que la Commission ait confirmé la priorité de l'OLAF dans ce domaine. Néanmoins, elle recommande des mémoranda d'entente qui réserveraient l'intervention de l'Office à la recherche de faits graves, susceptibles d'être assimilés à des délits de nature économique ou financière. Les mêmes instruments de coordination sont recommandés pour la relation de l'OLAF avec d'autres institutions, organes ou organismes.

Au niveau de l'Union européenne et au niveau international, la Commission constate la signature des accords de coopération avec Europol et Eurojust en 2003. Pour les relations avec les pays tiers, elle recommande de poursuivre la négociation d'accords internationaux d'assistance administrative mutuelle en matière douanière pour renforcer les échanges d'information et la coopération. La prévention de la contrefaçon monétaire avec l'inclusion de dispositions dans les accords de coopération, d'association et de préadhénsion est également conseillée. Des mémoranda d'entente pourraient également être signés avec d'autres pays tiers.

Les missions générales de la Commission: une expertise particulière de l'Office

L'OLAF est chargé de la préparation des travaux d'élaboration, de la mise en œuvre des actions et de l'exécution des décisions de la Commission. Sa responsabilité s'étend, au-delà de la protection des intérêts financiers des Communautés, à l'ensemble des activités liées à la sauvegarde d'intérêts communautaires contre des comportements irréguliers susceptibles de poursuites administratives ou pénales.

Dans le volet stratégie antifraude, la Commission recommande à l'Office d'établir son programme en tenant compte des orientations et des contributions des institutions en matière d'action antifraude. Elle estime qu'elle peut fixer les orientations de la politique antifraude et contribuer à la définition des lignes directrices de la stratégie opérationnelle de l'Office sans pour autant affecter l'indépendance de ce dernier.

Au sujet du volet prévention, la Commission fait ressortir l'utilité de l'Office. Ce dernier fournit un soutien régulier aux autres services. Il a également rédigé un guide pratique sur l'éthique professionnelle, et son expertise peut être particulièrement utile pour la lutte contre la fraude dans les nouveaux États membres.

Pour le volet législation antifraude, la recommandation faite est d'examiner la possibilité d'instaurer des sanctions administratives communautaires autres que dans le domaine de la politique agricole commune. Il est aussi conseillé d'unifier les sanctions dans le domaine douanier.

Afin de renforcer la dimension judiciaire, la Commission invite la Convention sur l'avenir de l'Union européenne à prendre en compte sa proposition pour l'institution d'un procureur européen dans la partie constitutionnelle du traité. En outre, elle considère que l'expertise de l'Office apporte une valeur ajoutée à la préparation de propositions législatives dans son domaine.

La Commission estime que l'Office apporte une assistance technique qui permet d'assurer un suivi administratif et financier plus adéquat. À l'égard des États membres, il contribue de façon spécifique à la coopération et au support des activités nationales d'enquête, ainsi qu'à l'amélioration de la formation des agents.

En ce qui concerne sa mission de représentation et de coopération, la Commission estime que l'OLAF doit se livrer à une évaluation régulière des mécanismes prévus dans la réglementation pour considérer l'opportunité d'éventuelles adaptations. Le développement de la coopération avec l'ensemble des autorités nationales compétentes dans le domaine est aussi conseillé. En outre, le comité consultatif antifraude, présidé par l'OLAF au sein de la Commission, devrait voir son rôle actualisé, afin de développer la dimension judiciaire et la fonction d'interlocuteur des autorités policières et judiciaires.

Indépendance et rattachement: statut mixte

L'adoption d'un statut particulier pour l'OLAF a permis de rendre compatible l'indépendance fonctionnelle de l'Office avec son rattachement à la Commission.

En ce qui concerne son organisation et personnel, la Commission recommande la définition des modalités particulières en matière de politique du personnel au sein de l'OLAF, dans un souci de transparence.

À propos du budget, le comité de surveillance avait demandé une autonomie accrue pour l'OLAF. Néanmoins, le nouveau règlement financier (juin 2002) confirme que le régime budgétaire applicable à l'Office est rattaché à la Commission.

Sur l'action d'information et de communication, la Commission constate des pratiques variables qui peuvent conduire à des incertitudes. Par exemple, elle estime que la possibilité de ne pas informer immédiatement la personne impliquée soit accompagnée de mesures permettant d'informer les autorités compétentes, afin que celles-ci puissent donner leur accord sur la base d'un minimum d'information. En outre, la Commission souligne la nécessité d'améliorer les échanges d'information en matière d'enquête interne et externe, principalement à travers une pratique standardisée. Elle se félicite de l'intention de l'Office de développer la mise en place de pratiques standardisées à l'égard des autorités nationales compétentes, de toutes les institutions, organes et organismes ainsi que des personnes concernées en vue de garantir une application uniforme des procédures d'information. En effet, la Commission estime qu'il est nécessaire d'améliorer les échanges d'information en matière d'enquêtes interne et externe, dans le plein respect des dispositions applicables aux activités de l'Office.

La mise en place d'une cellule de communication pour gérer les demandes d'information qui sont adressées à l'Office, ainsi que pour assister le directeur, est également recommandée.

En ce qui concerne l'accès aux documents, la Commission, par sa décision 2001/937/CE, CECA, Euratom du 5 décembre 2001, modifiant son règlement intérieur, a adopté des dispositions particulières couvrant, notamment, la procédure à suivre pour l'accès aux documents de l'Office. Le Directeur de l'Office est compétent en ce qui concerne les demandes confirmatives. La décision du directeur de l'Office requiert l'accord préalable du Service juridique de la Commission.

Dans le cadre du contrôle de la fonction d'enquête, dans son volet administratif, la Commission appuie la suggestion du comité de surveillance de créer un service de greffe au sein de l'Office pour une gestion plus rigoureuse et une transparence accrue. La Commission constate également que les enquêtes de l'OLAF peuvent affecter les droits individuels des personnes concernées, souligne l'importance du contrôle des opérations effectuées au titre d'une enquête et relève les différents types de contrôle qui peuvent s'appliquer et s'inscrivent dans le cadre du statut mixte de l'OLAF.

Consolidation de la réforme

Comme bilan, la Commission constate que tout changement de stratégie serait prématuré et entraînerait des coûts additionnels, que la consolidation de l'Office est une priorité et qu'il est prématuré de remettre en cause la situation découlant de la réforme de 1999. Le dispositif choisi permet des économies d'échelle, octroie une plus grande efficacité et une meilleure visibilité. Par ailleurs, les difficultés rencontrées lors de la transition montrent une tendance à s'atténuer. Pour la consolidation de l'Office, la Commission estime nécessaire de garantir une période de stabilité institutionnelle.

Dernière modification le: 25.02.2004