Premier rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale

1) OBJECTIF

Actualiser l'analyse de la cohésion économique et sociale présentée dans le deuxième rapport sur la cohésion de janvier 2001 et décrire l'état du débat sur la future politique régionale après 2006.

2) ACTE

Communication de la Commission du 30 janvier 2002, Premier rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale [COM(2002)46 final - Non publié au Journal Officiel].

3) SYNTHÈSE

Tous les 3 ans, la Commission présente un "rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale et sur la façon dont divers moyens (incluant les politiques communautaires) y ont contribué" (Article 159 du Traité CE). Publié en janvier 2001, le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale poursuit deux objectifs: analyser l'évolution de la cohésion économique et sociale dans une Union européenne à 27 membres et ouvrir le débat sur l'avenir de la politique européenne de cohésion.

En décembre 2001, le Conseil européen de Laeken a estimé que, si le rythme actuel des négociations est maintenu, tous les pays candidats exceptés la Bulgarie et la Roumanie pourraient adhérer prochainement à l'Union. C'est donc une Union à 25 qui se profile à l'horizon 2004.

Les objectifs du présent rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale sont donc les suivants:

• actualiser l'analyse de la cohésion économique et sociale présentée dans le deuxième rapport sur la cohésion de janvier 2001 avec, pour la première fois, l'étude des disparités dans une Union à 25;
• dresser l'état des lieux du débat sur la future politique de cohésion après 2006.

SITUATION ET TENDANCES

Le rapport d'étape fournit des données de 1999 en matière de PIB régional et de 2000 pour l'emploi et le chômage. L'analyse actualisée de la croissance, de l'emploi et des facteurs favorisant le développement durable permet de confirmer les principales tendances mentionnées dans le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale :

• Les disparités entre les États membres actuels subsistent même si elles se sont réduites depuis 1998.La principale évolution concerne les pays bénéficiaires du Fonds de cohésion. L'Espagne, la Grèce, et le Portugal ont rattrapé un tiers de leur retard de développement en 10 ans. Le PIB de l'Irlande est passé de 64 % à 119 % de la moyenne communautaire entre 1988 et 2000.
• La diminution des disparités régionales se confirme au niveau des Quinze mais dans une moindre mesure qu'au niveau national.Parfois, ces disparités s'aggravent au sein d'un même pays. Le processus de rattrapage reste donc un objectif de long terme.
• L'élargissement s'accompagnera d'une chute importante du PIB moyen par habitant et d'un accroissement des disparités régionales à une échelle inédite lors des précédents élargissements.La baisse du PIB dans une Union à 25 est de 13 %. Cette chute ainsi que l'accroissement des disparités seraient néanmoins moins prononcées que dans l'hypothèse précédente d'une Union à 27 États membres.
• Trois groupes d'États se distinguent toujours dans l'hypothèse d'une Union élargie à 27 Membres: A) 9 pays candidats dont le niveau de vie atteint 41 % de la moyenne communautaire; B) 3 pays candidats (Chypre, la Slovaquie et la République tchèque) et trois pays de la cohésion (Espagne, Grèce, Portugal) dont le PIB est à 87 % de cette moyenne; C) les autres États membres actuels situés bien au-dessus de cette future moyenne.

La cohésion économique et sociale dans l'Union actuelle et les pays candidats

Pour la période 1995-1999, l'étude de l'évolution du PIB par habitant est désormais possible au niveau des régions. L'analyse présentée dans le rapport d'étape permet de mettre en évidence les enseignements suivants:

• Atteignant 3,2 %, le taux de croissance dans les 12 pays candidats a été supérieur aux 2,4 % de l'Union actuelle au cours de cette période.
• L'Union européenne a créé 3 millions de postes de travail en 2000.L'emploi a donc augmenté dans l'Europe des Quinze de 1,8 % en 2000. Connaissant sa chute la plus importante depuis près de 10 ans, le chômage a de son côté diminué en passant de 9,1 % à 8,4 %. Une telle diminution a profité également aux catégories les plus défavorisées telles que les chômeurs de longue durée, les jeunes et les femmes.Néanmoins, de grandes disparités subsistent, surtout entre les régions: dans les régions les moins touchées par le chômage (régions totalisant 10 % de la population de l'Union), ce taux atteint 2,7 %. Il est au contraire de 21,9 % dans les régions les plus touchées (régions totalisant également 10 % de la population totale des Quinze).Au cours de la même période, l'emploi a diminué de 1,4 % dans les pays candidats soit 600000 postes de travail perdus. Cette tendance pourrait s'aggraver dans le futur avec les restructurations en cours dans certains secteurs comme l'agriculture et l'industrie. En Europe centrale et orientale, le secteur tertiaire - commerce, prestation de services, finances - ne représente que les trois quarts de la moyenne enregistrée dans l'Union.Dans ces pays, le chômage de longue durée et des jeunes est important alors que les femmes sont moins touchées.
• Le phénomène de concentration démographique s'intensifie.Les régions qui voient leur population augmenter le plus chaque année sont déjà celles qui sont très peuplées. De même, les régions dont la population diminue sont les régions aux densités de population les plus faibles.Au niveau régional, la tendance générale au ralentissement de la croissance démographique et au vieillissement de la population se manifeste de façon différente.
• Si le niveau d'instruction de la population a généralement augmenté, de fortes disparités régionales subsistent.Le facteur humain sera décisif pour combler le retard des régions les moins développées. Ainsi, l'éducation et la formation constituent deux enjeux essentiels pour que tous les Européens puissent acquérir le savoir et les compétences nécessaires pour vivre et travailler dans la société de l'information. À ce titre, il convient d'inciter et d'aider les régions à renforcer leurs infrastructures techniques ainsi que leur capacité d'innovation et de recherche.La population la moins éduquée reste concentrée dans le Sud de l'Union (Portugal, Grèce, Espagne, Italie) mais est présente également en Irlande et dans certaines régions du Nord de la France et de la Belgique. Les pays nordiques, le Royaume-Uni, l'Allemagne, le Benelux, Paris, Madrid et le Pays basque bénéficient des plus forts taux d'instruction en Europe.Le niveau d'accès à Internet (pourcentage des ménages ayant accès à Internet depuis leur foyer) reste inférieur à 30 % dans les pays de la cohésion tandis que les pays nordiques et les Pays-Bas se situent aux alentours des 60 %.

La mise à jour des données confirme la très forte concentration des activités dans un triangle compris entre le North Yorkshire (Royaume-Uni), la Franche-Comté (France) et Hambourg (Allemagne).

Le poids socio-économique des régions frontalières se renforce et cette tendance s'accentuera avec l'élargissement. Les zones de montagne, les régions côtières et maritimes, les îles et les archipels couvrent une zone importante de l'Union élargie. Les besoins spécifiques de ces zones géographiques font l'objet d'études sur les handicaps naturels qu'elles rencontrent: une première analyse concernant les régions insulaires (y compris les régions ultrapériphériques) et une seconde sur les zones de montagne (y compris les zones arctiques) sont engagées. Pour ces zones, ces études permettront de constituer une base de données spécifique contenant des informations statistiques sur le développement durable (indicateurs socio-économiques, environnementaux, démographiques…) à tous les niveaux administratifs en vue de réaliser un diagnostic objectif de la situation de ces régions.

L'Union à 25 États membres

Le rapport d'étape fait une première évaluation de la cohésion économique et sociale dans une Union à 25 États membres:

• En reprenant le critère actuel d'éligibilité à l' Objectif 1 des Fonds structurels, les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire à 25 représenteraient 115 millions d'habitants, soit 25 % de la population totale.
• Les régions considérées comme en retard de développement selon le critère actuel seront plus nombreuses dans les pays candidats.Parmi ces 115 millions d'habitants, 40 % seraient situés dans les régions des quinze États membres actuels et 60 % dans les pays candidats. Un glissement vers l'Est de la future Politique régionale doit être envisagé.
• Les régions actuellement bénéficiaires de l'Objectif 1, qui se situeraient après l'élargissement au-dessus du seuil de 75 % du PIB moyen par habitant, représenteraient 37 millions d'habitants.Pour deux tiers environ de la population de ces régions soit 25 millions, cette évolution résulterait d'un simple effet mécanique d'éviction dû à la diminution statistique de 13 % du PIB moyen communautaire.Le tiers restant se trouve d'ores et déjà au-dessus du seuil de 75 % indépendamment de tout élargissement. Ce phénomène met donc en évidence la convergence réelle d'un certain nombre de régions européennes.

BILAN DES DÉBATS SUR LE FUTUR DE LA POLITIQUE DE COHÉSION

Le Forum européen sur la cohésion

Organisé les 21 et 22 mai 2001, le Forum européen sur la cohésion a réuni plus de 1800 responsables politiques de l'Europe des Quinze et des pays candidats qui ont pu exprimer leur opinion sur l'avenir de la politique de cohésion.

Le besoin accru de cohésion bénéficie d'un large consensus. Cette politique est l'expression de la solidarité de l'Union européenne et témoigne de l'existence dans la Communauté d'un modèle spécifique de développement. Avec l'élargissement, les disparités régionales augmenteront, il sera indispensable d'aider les régions qui en ont le plus besoin. Aussi, l'effort de cohésion de l'Union ne devra pas descendre sous le plancher de 0.45 % du PIB communautaire sans voir sa crédibilité remise en cause. En outre, la politique de cohésion est utile parce qu'elle permet un effet d'entraînement en bénéficiant à la fois aux régions soutenues financièrement et à leurs partenaires au sein du marché intérieur.

Les conclusions principales qui se sont dégagées du Forum sont les suivantes:

• La cohésion ne doit pas se limiter à la seule politique structurelle.Les autres politiques communautaires et notamment la Politique Agricole Commune (PAC) à travers le développement rural, les politiques de l'environnement et des transports doivent y contribuer plus efficacement.
• L'Union a besoin d'une politique de cohésion qui s'adresse à trois catégories de régions et de problèmes structurels: 1) les régions très en retard de développement, 60 % situées dans les pays encore candidats; 2) les régions des Quinze n'ayant pas achevé le processus de convergence réelle (notamment dans les 3 pays de la cohésion) ; 3) les régions connaissant des difficultés structurelles graves telles que certaines zones urbaines, des régions en reconversion industrielle, des zones rurales dépendantes de l'agriculture et/ou de la pêche, des zones à handicaps naturels ou démographiques (îles, montagnes, régions ultrapériphériques, etc…).Afin d'éviter les saupoudrages financiers, la politique de cohésion devra se concentrer sur les actions qui apporteront une réelle valeur ajoutée communautaire. Un lien plus fort sera établi entre l'attribution des allocations financières, la valeur ajoutée des interventions et les résultats attendus.
• Les régions et les collectivités locales souhaitent l'établissement de partenariats réels avec les institutions européennes.Il faut aller plus loin dans la décentralisation et la clarification des rôles afin d'éviter la limitation du partenariat au seul échelon national. Dans le contexte du Livre Blanc sur la gouvernance, les régions souhaitent que leur action sur le terrain en matière de cohésion économique et sociale soit pleinement reconnue. Ainsi elles espèrent jouer un plus grand rôle dans la définition des politiques qui les concernent directement.Dans le contexte de la subsidiarité, la Commission est donc encouragée à mieux définir le partage des responsabilités entre les différents niveaux administratifs.

Les débats au niveau institutionnel

Les 13 et 14 juillet 2001, la présidence belge a pris l'initiative d'une réunion informelle des Ministres chargé de l'aménagement du territoire à Namur. Les réflexions ont porté sur le "défi de la cohésion économique, sociale et territoriale dans la perspective de l'élargissement". Un large consensus s'est dégagé sur la nécessité de maintenir une politique forte de cohésion. Dans une Union élargie, les régions en retard de développement seront la priorité. La concentration des interventions sur les actions à plus forte valeur ajoutée ainsi que l'implication des autres politiques communautaires seront recherchées.

Plusieurs États membres sont intervenus dans le débat et ont pris position sur l'avenir de la politique de cohésion. Le gouvernement espagnol a ainsi adressé en juin 2001 un mémorandum au sujet des conséquences de l'élargissement sur la politique régionale et notamment dans les pays bénéficiant du Fonds de cohésion. La Lituanie, l'Italie, les Pays-Bas et l'Allemagne ont également fourni des documents et des études sur le sujet.

Le Comité Économique et Social a rendu son avis [JO C193 du 10.7.2001] sur le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale. Il se prononce en faveur du relèvement du seuil actuel de 75 % pour l'éligibilité à l'Objectif 1 au titre des Fonds structurels qui concerne les régions en retard de développement. Dans son avis sur le même rapport, le Comité des Régions, conclut qu'il faut renforcer la dimension régionale, assurer l'éligibilité des régions Objectif 1 actuelles et n'ayant pas achevé le processus de convergence après l'élargissement. Il souhaite également éviter l'arrêt brutal de l'aide structurelle en développant le soutien transitoire. La résolution du Parlement européen du 7 février 2002 insiste sur la nécessité de réduire les disparités régionales de développement. Plus techniquement, il regrette que les États membres qui violent le principe d'additionnalité ne puissent être sanctionnés. S'il faut conserver le Fonds de cohésion, ce Fonds doit selon lui devenir un instrument de politique structurelle soumis aux règles des Fonds structurels. Le Parlement européen souhaite également mettre en place des mécanismes opérationnels destinés à faire progresser la coordination entre les Fonds structurels et les programmes FED, Phare et MEDA.

Au cours de l'année 2002, la Commission organise des séminaires portant sur les 10 questions relatives au débat sur l'avenir de la politique régionale après 2006. Visant à identifier les actions à haute valeur ajoutée, les débats portent sur les thèmes suivants:

• Face à l'aggravation des disparités régionales, l'importance de l'action en faveur des régions les plus défavorisées fait l'unanimité. La question est désormais de savoir comment définir les régions en retard de développement et de fixer les limites et les modalités du soutien communautaire.Le rapport rappelle les quatre options possibles pour l'éligibilité future des régions en retard de développement: 1) l'application du seuil actuel de 75 % quel que soit le nombre de pays qui adhéreront, option qui éliminerait un grand nombre de régions des Quinze; 2) la même approche mais toutes les régions actuellement éligibles à l'Objectif 1 qui seraient au-dessus de ce seuil bénéficieraient d'un soutien transitoire modulable; 3) la fixation d'un seuil d'éligibilité supérieur à 75 % de manière à effacer l'effet mécanique d'éviction des régions des Quinze dû à la diminution du PIB moyen par habitant dans une Union élargie; 4) la fixation de deux seuils d'éligibilité, un pour les régions des Quinze et un pour les pays candidats aboutissant de facto à la création de deux catégories de régions en retard de développement.
• Une approche nationale ou régionale?Certaines études prônent une approche nationale plutôt que régionale concernant l'éligibilité des pays candidats à l'Objectif 1, la stratégie de développement économique à suivre dans les États membres, la distribution des fonds communautaires ou la définition des différents niveaux politiques et administratifs. Cette approche laisse plus de liberté aux États membres. Néanmoins, elle suppose la définition de critères d'éligibilité qui sembleraient difficilement conciliable avec le Traité et le droit communautaire dérivé. L'approche régionale est ambitieuse dans la mesure où elle agit en faveur de plus d'autonomie et de flexibilité au niveau local.
• Le deuxième rapport sur la cohésion n'a pas abordé les implications financières de l'élargissement pour la politique de cohésion.Il s'est limité à rappeler le pourcentage de 0,45 % du PIB consacré à la politique régionale de 2000 à 2006. La Commission considère que ce taux correspond à un seuil minimal de crédibilité.
• La simplification des mécanismes de transfert et de gestion des Fonds structurels doit demeurer un objectif principal de la future politique de cohésion.La Commission s'engage a prendre des mesures supplémentaires dans ce domaine. Elle annonce que les textes de base de la future politique de cohésion seront adoptés le plus tôt possible afin de pouvoir démarrer les interventions dans les régions dès le lancement de la prochaine période de programmation en 2007.
• Les autres politiques communautaires doivent prendre davantage en considération la dimension régionale.Dans un contexte de développement équilibré du territoire, elles ne doivent pas concentrer leurs actions uniquement dans les zones les plus prospères de l'Union.

Consciente du défi de l'élargissement pour la politique régionale, la Commission élaborera ses propositions sur l'avenir de la politique de cohésion en tenant compte des propositions nées de cette grande réflexion. Elle les incorporera dans le troisième rapport sur la cohésion prévu pour la fin 2003.

Pour plus d'information sur les rapports Cohésion, consultez:

• les fiches SCAD+ sur le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale (janvier 2001): état des lieux et bilan, conclusions et recommandations; 10 questions pour le débat sur l'avenir de la politique régionale;
• le premier rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale (janvier 2002);
• le deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale (janvier 2003)
• les fiches SCAD+ sur le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale (2004): situation socio-économique de l'Union et impact des politiques européennes et nationales, propositions pour la politique régionale après 2006.

Dernière modification le: 20.04.2004