Résumé de l'analyse d'impact

Analyse d'impact relative à la proposition de révision de la décision n° 994/2012/UE établissant un mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie

(Décision AIG n° 994/2012/UE)

A. Nécessité d'une action

Pourquoi? Quel est le problème abordé? Au maximum 11 lignes

La décision n° 994/2012/UE du 25 octobre 2012 a mis en place un mécanisme d’échange d’informations entre les États membres et la Commission sur les accords intergouvernementaux dans le domaine de l’énergie. Comme expliqué dans le rapport d’évaluation joint à la présente analyse d’impact, l’expérience montre que la décision ne remplit pas l’un de ses objectifs principaux, à savoir garantir la conformité des accords intergouvernementaux avec le droit de l’Union. En particulier, elle s’est avérée inefficace pour encourager les États membres à rendre conformes les accords intergouvernementaux dont la non-conformité avec le droit de l’Union européenne a été décelée a posteriori. On a identifié trois principaux facteurs sous-jacents à ce problème:

l’absence de toute notification préalable des accords intergouvernementaux à la Commission, d'où le risque que les accords en cours d'élaboration ne soient pas conformes au droit de l’Union;

l’insuffisance, dans certains accords intergouvernementaux, de mécanismes juridiques permettant leur modification ou leur dénonciation;

le manque de transparence dans les négociations d'accords intergouvernementaux en cours / effet de substitution.

Quels objectifs cette initiative devrait-elle atteindre? Au maximum 8 lignes

La révision de la décision s'inscrit dans le cadre de la stratégie de l’union de l'énergie, dont l’objectif est d'assurer aux consommateurs de l’Union européenne — ménages et entreprises — un approvisionnement énergétique sûr, durable, compétitif et financièrement abordable. La révision a deux objectifs principaux:

relever le degré de conformité des accords intergouvernementaux avec le droit de l’UE, de manière à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur de l’énergie et à renforcer la concurrence;

améliorer la transparence des accords intergouvernementaux afin d’optimiser le rapport coût-efficacité de l’approvisionnement énergétique de l’UE et d'accroître la solidarité entre les États membres.

Quelle est la valeur ajoutée de l'action au niveau de l'UE? Au maximum 7 lignes 

En premier lieu, en vertu du droit de l’Union, les États membres sont tenus d’éviter ou d'éliminer toute incompatibilité entre le droit de l’Union et les accords intergouvernementaux qu’ils concluent avec des pays tiers. L’un des objectifs que s'est fixés l’UE (article 194 du TFUE) est de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur de l’énergie et cela suppose que les importations d’énergie dans l’Union européenne soient totalement conformes aux règles du marché intérieur de l’énergie. En second lieu, la nécessité d’une coordination à l'échelle supranationale est accentuée par l’intégration progressive des infrastructures et des marchés de l'énergie au niveau de l’Union, par une dépendance commune à l’égard de fournisseurs extérieurs et par l’ambition de l’UE et de ses États membres de créer une union de l’énergie.

B. Les solutions

Quelles sont les options législatives et non législatives qui ont été envisagées? Y a-t-il une option privilégiée ou non? Pourquoi? Au maximum 14 lignes 

Option 1: situation de référence. La décision n'est pas modifiée, mais la politique en matière d’infractions est renforcée.

Option 2: des clauses modèles qui n’enfreignent pas le droit/les lignes directrices de l’UE seraient insérées dans les accords intergouvernementaux.

Il s'agirait de formuler des clauses modèles à insérer dans les accords intergouvernementaux et d'en préciser les conséquences pour le processus d’évaluation de la Commission.

Option 3: l'évaluation ex ante par la Commission des accords intergouvernementaux pourrait devenir obligatoire.

Les États membres pourraient être tenus d’informer la Commission, à un stade précoce, des négociations d'un accord intergouvernemental en cours et de présenter à la Commission leurs projets d’accords intergouvernementaux en vue d'une évaluation ex ante.

Option 4: La Commission pourrait être autorisée à participer à titre d’observateur aux négociations des accords intergouvernementaux.

En vertu de la décision AIG actuelle, un État membre «peut demander à la Commission de l’assister». Il pourrait plutôt être exigé des États membres qu'ils invitent la Commission à participer aux négociations à titre d'observateur.

Option 5: la Commission pourrait négocier pour l’Union européenne des accords dans le domaine de l’énergie.

Une notification ex ante obligatoire permettrait un contrôle et un débat préalables sur la question de savoir si un accord au niveau de l'UE (exclusif ou combiné) serait plus adapté pour atteindre un objectif donné.

La présente analyse d’impact a permis de conclure que la solution la plus rentable, efficace et proportionnée était l’option 3.

Qui soutient quelle option? Au maximum 7 lignes 

Une consultation publique sur cette initiative s’est déroulée du 28 juillet au 22 octobre 2015; les principaux résultats en sont les suivants:

Pouvoirs publics: Six États membres estiment que le système actuel doit être renforcé. Cinq États membres sont d’avis qu’aucune révision du système actuel n'est nécessaire.

Entreprises: Une grande majorité des réponses émanant des entreprises soulignent l’intérêt de garder les contrats commerciaux en dehors du champ d’application de la décision.

Les parties intéressées qui sont favorables à un renforcement de la décision considèrent généralement que l'introduction d’un mécanisme de contrôle ex ante obligatoire devrait être le principal moyen d’y parvenir.

C. Incidences de l'option privilégiée

Quels sont les avantages de l'option privilégiée (le cas échéant, ou des options principales)? Au maximum 12 lignes

La présente analyse d’impact s’appuie sur une évaluation qualitative des options proposées. Cela s'explique par le fait qu’il n’est pas vraiment possible de quantifier les effets macroéconomiques directs et indirects d'une modification de la décision. Les avantages économiques de l’option 3 (contrôles de compatibilité ex ante obligatoires) résulteraient d'un degré plus élevé de conformité des accords intergouvernementaux avec le droit de l’UE et seraient principalement liés à:

une sécurité juridique accrue, ce qui favorise les investissements. Cela est particulièrement valable pour les accords intergouvernementaux en matière d'infrastructures destinés à procurer une sécurité juridique à des projets impliquant des niveaux élevés d’investissement;

un marché intérieur de l’énergie performant, non segmenté et plus concurrentiel;

une plus grande transparence en ce qui concerne la situation de la sécurité des approvisionnements dans tous les États membres, qui elle-même permettrait de réduire le risque de doubles investissements et/ou de lacunes en matière d’infrastructures.

Les incidences d'ordre environnemental et social d’une révision de la décision seraient indirectes. Dans la mesure où une telle révision élèverait le degré de conformité des accords intergouvernementaux avec le droit de l’UE et améliorerait donc l'environnement général des entreprises, ces incidences seraient positives.

Quels sont les coûts de l'option privilégiée (le cas échéant, ou des options principales)? Au maximum 12 lignes

L’option privilégiée, à savoir l’option 3, pourrait occasionner des frais administratifs tant pour la Commission que pour les États membres.

Au niveau de l’UE, le premier niveau d’évaluation ex ante pour chaque accord intergouvernemental nouveau ou renouvelé soumis à la Commission occuperait probablement deux agents de la DG ENER pendant un maximum de deux jours ouvrables complets. Le service juridique de la Commission et les autres DG compétentes devraient également être consultés, et devraient aussi affecter un ou deux juristes, pendant environ un à deux jours, à cette activité.

Au niveau national, l'essentiel du travail d'appréciation juridique et de rédaction nécessaire pour conclure un accord intergouvernemental avec un pays tiers serait effectué, indépendamment de l’existence ou non d’une clause de notification ex ante obligatoire. Par conséquent, les coûts additionnels de cette option au niveau national seraient liés à la soumission de documents pour leur évaluation ex ante par la Commission. Si des défauts de conformité avec le droit de l’Union étaient constatés, des experts juridiques supplémentaires devraient être consultés. En fonction de la complexité de l’accord intergouvernemental, plusieurs cycles de consultation avec les autorités nationales pourraient s’avérer nécessaires, ce qui impliquerait également que davantage d'agents, à des positions hiérarchiques de l’administration nationale, devraient consacrer davantage de temps à la question pendant la phase précédant la signature de l'accord.

Dans quelle mesure les entreprises, les PME et les microentreprises seront-elles touchées? Au maximum 8 lignes

Étant donné que les contrats commerciaux resteraient hors du champ d’application de la décision révisée, l'option proposée (l'option 3) n’aurait aucune incidence directe supplémentaire sur les entreprises, par rapport au dispositif actuel. Toutefois, l’évaluation ex ante obligatoire des projets d'accords intergouvernementaux par la Commission pourrait retarder leur signature et donc influer indirectement sur les décisions de planification et d’investissement des acteurs commerciaux ayant des intérêts dans l’approvisionnement énergétique ou les infrastructures connexes. En revanche, l’option 3 permettrait également d’améliorer l’environnement général des entreprises en renforçant la sécurité juridique, ce qui ferait économiser de l’argent aux entreprises intervenant dans des investissements ou des activités de sous-traitance connexes, y compris les PME.

Y aura-t-il une incidence notable sur les administrations et budgets nationaux? Au maximum 4 lignes

Mis à part les coûts administratifs mentionnés ci-dessus, l’option proposée n’aurait pas d’incidence supplémentaire sur les budgets nationaux.

Y aura-t-il d'autres incidences importantes? Au maximum 6 lignes

L’introduction d’une évaluation ex ante obligatoire par la Commission pourrait avoir pour effet qu’un accord intergouvernemental envisagé avec un pays tiers ne soit finalement pas signé, ou qu’il soit conçu ou modifié de façon à être conforme au droit de l’UE. Cela risquerait alors de compromettre la relation avec le pays tiers concerné. En revanche, cette évaluation ex ante procurerait une sécurité juridique et une stabilité dans les relations contractuelles entre les États membres et les pays tiers. Par ailleurs, les membres de l’EEE ou les parties contractantes de la Communauté de l’énergie pourraient également décider d’appliquer la décision révisée.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée? Au maximum 4 lignes 

La décision n° 994/2012/UE contient une clause de réexamen, à l'article 8, qui impose à la Commission d'élaborer un rapport, au plus tard le 1er janvier 2016, et tous les trois ans par la suite. C'est pourquoi, outre le rapport d’évaluation joint à la présente analyse d’impact, la proposition de révision de la décision sera accompagnée d’un premier rapport au Parlement européen et au Conseil. La Commission envisage de présenter un nouveau rapport au plus tard le 1er janvier 2020.