COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 12.2.2016

COM(2016) 67 final

2016/0039(COD)

Proposition de

DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Tunisie

{SWD(2016) 30 final}

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

Motivation et objectifs de la proposition

Parallèlement au processus de transition politique, long et fragile, en cours depuis la révolution de 2011, l'économie tunisienne a souffert de troubles intérieurs constants, de l'instabilité régnant dans la région (et notamment des répercussions des conflits en Libye) et des faiblesses du contexte international (en particulier au sein de la zone euro). Cette évolution défavorable a considérablement affaibli ses résultats en termes de croissance, de même que sa position budgétaire et sa balance des paiements. En 2015, en raison essentiellement des répercussions économiques négatives des attentats terroristes (en particulier sur le tourisme, le secteur des transports et les investissements) et des perturbations de la production imputables aux troubles sociaux, les prévisions en matière de croissance ont été revues sensiblement à la baisse, tandis que la situation affecte la balance des paiements et les finances publiques du pays, créant d'importants besoins de financement.

La Tunisie a, par ailleurs, continué de prendre d'importantes mesures en vue de consolider ses mécanismes démocratiques, dont l’adoption d’une nouvelle constitution en janvier 2014, même si la transition politique ne s'est pas passée sans heurts et a été marquée par des épisodes d’instabilité.

La Tunisie a approuvé à la mi-avril 2013 avec le Fonds monétaire international (FMI) un accord de confirmation de 24 mois pour un montant de 1,75 milliard d'USD, qui a été ratifié par le conseil des gouverneurs du FMI en juin 2013 et qui a ensuite été prorogé jusqu’en décembre 2015. En août 2013, elle a également demandé une aide macrofinancière (AMF) complémentaire à l’UE. La Commission européenne lui a alors proposé en décembre 2013 une AMF sous forme de prêts (AMF-I) d'un montant de 250 millions d’EUR, qui a été portée à 300 millions d’EUR et approuvée en mai 2014 par les colégislateurs. Le protocole d’accord définissant les conditions liées à ce prêt est entré en vigueur en mars 2015.

À l'issue de la 6e évaluation du programme du FMI réalisée en septembre dernier, la Tunisie a sollicité un nouvel accord, d'une durée probable de quatre ans, avec le FMI. Le nouveau programme du FMI fait toujours l'objet de négociations mais devrait être soumis pour approbation au conseil des gouverneurs du FMI au printemps 2016. L’opération AMF-I est en bonne voie, malgré des retards dans sa mise en œuvre. La première tranche a été versée le 7 mai 2015 et la deuxième le 1er décembre 2015, la Tunisie ayant rempli les conditions convenues avec l’UE dans le protocole d’accord. La troisième et dernière tranche devrait être décaissée au cours du deuxième trimestre de 2016, pour autant que les conditions du protocole d’accord soient satisfaites.

Dans ce contexte, le premier ministre tunisien, dans une lettre adressée au président Juncker en août 2015, a demandé à l'UE une deuxième AMF d'un montant de 500 millions d'EUR devant accompagner le programme suivant du FMI, demande qui a été réitérée en décembre par lettre du ministre du développement, de la coopération et des investissements. Compte tenu de l'incidence significative de la situation en matière de sécurité sur l’économie et les besoins de financement externe de la Tunisie en cette période de consolidation de sa transition politique, la Commission européenne, après avoir procédé, en liaison avec le FMI, à l'actualisation de l'évaluation des besoins de financement extérieur du pays, soumet au Parlement européen et au Conseil une proposition d'octroi à la République tunisienne d'une deuxième AMF (AMF-II) d'un montant maximal de 500 millions d’EUR, sous la forme de prêts à moyen terme. Le montant proposé est également conforme à la portée escomptée du programme du FMI, aux risques élevés auxquels l’économie tunisienne est actuellement confrontée, ainsi qu'à l'engagement ferme de l’UE de soutenir la transition économique et politique de la Tunisie.

La nouvelle AMF proposée aiderait la Tunisie à couvrir une partie de ses besoins de financement extérieur résiduels, estimés à quelque 2,9 milliards d'USD pour la période 2016-2017, dans le cadre du nouveau programme du FMI. Elle permettrait de réduire les problèmes liés à la balance des paiements et à la situation budgétaire qui fragilisent l'économie à court terme, tout en assurant une coordination avec l'exécution des programmes d’ajustement et de réforme qui doivent être convenus avec le FMI et la Banque mondiale et avec les réformes approuvées au titre des opérations d'appui budgétaire de l'Union, notamment le programme d'appui à la relance (PAR), un programme d'appui à la consolidation de l'État. L'AMF-II proposée est conforme aux orientations de la politique européenne de voisinage (PEV) et aux efforts déployés par la communauté internationale, notamment l'initiative du G-7 concernant le partenariat de Deauville, afin de venir en aide à la Tunisie en ces temps difficiles.

Dans ce contexte, et ainsi que le montre le document de travail des services de la Commission joint à la présente proposition, la Commission considère, eu égard également à l'appréciation de la situation politique réalisée par le service européen pour l’action extérieure, que les conditions politiques et économiques indispensables à l'octroi d'une AMF du montant et de la nature proposés sont satisfaites.

Contexte général

La croissance du PIB, stable, quoique peu élevée, durant deux ans dans le contexte du programme du FMI (2,3 % en 2013 et 2014), a été revue à la baisse (0,5 %) pour 2015, alors que les prévisions faisaient état d'un taux de 3 % au début de l’année. L’économie tunisienne a connu un important recul en raison, essentiellement, des attentats terroristes de 2015, qui ont touché des secteurs économiques clés. L’impact négatif de ces attentats sur le secteur touristique (qui contribue au PIB à raison de 7 % environ et emploie quelque 15 % de la main-d’œuvre) et le secteur des transports (qui représente également près de 7 % du PIB et dépend du tourisme à hauteur de 20 %), de même que sur la perception des investisseurs étrangers, associé aux perturbations de la production de phosphate, des transports et d'autres secteurs (en raison d'arrêts de travail et de grèves), ont contribué à cette révision à la baisse. Les autorités tunisiennes, et le FMI, s'attendent à une accélération de la croissance en 2016 si aucune autre perturbation ne se produit. Cette progression sera soutenue par une lente reprise du secteur du tourisme et le retour à la normale de la production intérieure. Néanmoins, ce scénario de base risque fortement d'être revu à la baisse.

Ces faibles taux de croissance ne suffiront en tout état de cause pas à faire reculer sensiblement le chômage, qui reste élevé à 15 %, et qui touche en particulier les jeunes et les diplômés (plus de 30 %) ainsi que les femmes (21,6 %). En outre, l’emploi dans l’économie informelle représente toujours près de 50 % des travailleurs âgés de 15 à 24 ans.

L’inflation, de 5,5 % en moyenne en 2014, enregistre une tendance à la baisse en raison de la diminution des prix des matières premières à l'échelle internationale, de la stabilité de la production alimentaire nationale, du fléchissement de la demande intérieure et d'une politique monétaire prudente. L’inflation globale devrait ralentir, pour s'établir à 4,9 % en moyenne en 2015, et se stabiliser autour des 4 % au cours des cinq prochaines années.

À la suite du resserrement de la politique monétaire opéré entre 2012 et la mi-2014 en réaction aux pressions inflationnistes et à la détérioration des comptes extérieurs et du solde budgétaire, la Banque centrale a réduit son taux directeur de 50 points de base (à 4,25 %) en octobre dernier afin de contribuer à redynamiser la croissance du PIB dans un contexte de ralentissement de l'inflation.

En ce qui concerne les finances publiques, la Tunisie est parvenue à un certain niveau d’assainissement budgétaire en 2014, le solde budgétaire structurel (qui exclut notamment les coûts de recapitalisation bancaire et d’autres mesures exceptionnelles) étant tombé de 5,1 % du PIB en 2013 à 4,2 % du PIB en 2014. En 2015, toutefois, en raison essentiellement de mesures ayant trait aux dépenses, adoptées au lendemain des attentats terroristes, et malgré les économies rendues possibles grâce à des prix du pétrole moins élevés que prévu, le déficit structurel devrait grimper à 4,7 % du PIB. Selon la loi de finances 2016, le déficit structurel devrait être ramené à 4,2 % du PIB, en grande partie grâce à l'augmentation des recettes (liée notamment à l’introduction de la TVA) et à la diminution des dépenses de subventions (liée principalement aux hypothèses relatives à la baisse des prix mondiaux du pétrole et à un taux de change stable). Le recrutement prévu de quelque 15 000 fonctionnaires supplémentaires (principalement dans les secteurs de la défense et de la sécurité) gonflera toutefois l'enveloppe salariale.

Dans l’intervalle, l’endettement des administrations publiques s'est encore accentué, atteignant 50 % du PIB en 2014, et devrait culminer à 61 % du PIB d’ici à la fin de 2018 avant que la tendance ne commence à s'inverser. De même, les amortissements de la dette publique devraient enregistrer une nette augmentation au cours des deux prochaines années (passant de 600 millions d'USD environ en 2015 à plus de 1,4 milliard d’USD en 2017 et à près de 1,2 milliard d’USD en 2018).

En ce qui concerne la balance des paiements, le déficit des opérations courantes s'est encore creusé en 2014, atteignant 8,9 % du PIB, contre 8,3 % du PIB en 2013, et devrait se maintenir à un niveau élevé, intenable, en 2015, malgré la diminution des prix du pétrole, le recul de l’activité économique intérieure et l’amélioration des résultats à l’exportation. L'impact négatif de l’attentat de Sousse sur le tourisme devrait exercer une pression supplémentaire sur le déficit de la balance courante, et le repousser à 8,8 % du PIB. Les entrées de capitaux privés en Tunisie ont également diminué depuis 2011, ce qui a contribué à la vulnérabilité de la balance des paiements. Les investissements directs étrangers nets, qui représentaient près de 5 % du PIB en moyenne durant la période 2005-2010, ont chuté à un peu plus de 2 % du PIB au cours de ces deux dernières années.

Dans ce contexte de déficit très prononcé des opérations courantes et d'entrées de capitaux plus faibles, la Tunisie a dû s’appuyer de plus en plus sur les flux financiers officiels. En 2015, elle a également pu couvrir une partie de ses besoins de financement extérieur par l’émission, en janvier 2015, d’euro-obligations à 10 ans d'un montant de 1 milliard d'USD portant un taux d'intérêt de 5,75 %, emprunt qui a été sursouscrit par les investisseurs internationaux alors qu'il ne comprenait pas de garantie souveraine fournie par un donateur étranger.

Les réserves de change officielles s'élevaient en 2014 à 7,7 milliards d'USD, soit l’équivalent de 3 mois à peine d’importations, alors que l'objectif initial fixé par le programme du FMI était de 9 milliards d’USD. L’émission, en janvier 2015, d'obligations internationales à hauteur de 1 milliard d'USD a augmenté le niveau des réserves, lesquelles sont cependant retombées, fin octobre, à quelque 6,5 milliards d'USD, soit un peu moins de 4 mois d’importations, en raison de la diminution des revenus générés par le tourisme à la suite des attentats terroristes. Les réserves devraient s'élever à 7,5 milliards d’USD à la fin de l'année 2015, soit un niveau nettement inférieur aux 8,2 milliards d’USD prévus par le FMI pour la fin de l’année dans le contexte de la 6e évaluation du programme (finalisée en septembre 2015), à comparer avec l’objectif d'une réserve de 10,1 milliards d'USD fixé dans le programme initial.

La dette extérieure est passée de 48 % du PIB en 2011 à un taux estimatif de 56,2 % du PIB en 2014 et devrait culminer à 72,3 % du PIB en 2018 avant que la tendance ne commence à s'inverser. Les notations souveraines de la Tunisie ont été revues à la baisse à plusieurs reprises depuis 2011, la dernière fois en 2014 (passant du niveau Ba2 au niveau Ba3 dans le cas de Moody’s et du niveau BB au niveau BB- dans celui de Standard & Poor’s).

La Tunisie reste confrontée à d’importants défis en matière de réforme structurelle. Alors que le pays a connu de 2000 à 2010 une période de croissance économique par habitant relativement élevée (l'une des plus élevées parmi les importateurs de pétrole de la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord), il souffre toujours de plusieurs faiblesses structurelles. La Tunisie connaît en particulier une dépendance excessive à l'égard d'une industrie à faible valeur ajoutée tournée vers l’exportation, située sur le littoral, qui contribue au déséquilibre de son modèle de développement économique régional, et souffre de la rigidité de son marché du travail et de l'inadéquation des compétences qui concourent à un taux de chômage élevé, en particulier chez les jeunes. Conjugué à un sentiment de transparence limitée et de faible gouvernance économique, le modèle de croissance a conduit à une répartition inéquitable des profits économiques parmi la population.

Dans l’ensemble, l’avancement des réformes reste limité, en partie du fait de la transition politique délicate, même si la dynamique positive constatée depuis peu est encourageante et si le gouvernement reste déterminé à poursuivre un processus de réforme positif. Les travaux préparatoires à certaines grandes réformes (ayant trait notamment à la politique et à l’administration fiscales, à l’amélioration du climat des affaires et des investissements et au secteur financier) ont été, dans leur majorité, de grande envergure et devraient ouvrir la voie à la mise en œuvre de réformes plus approfondies. D’autres réformes (telles que la réforme des subventions en faveur des prix et l’amélioration du système de sécurité sociale) nécessiteront encore d'autres étapes intermédiaires, de même qu'un engagement et un soutien politiques forts, pour pouvoir être pleinement réalisées.

Le 7 juin 2013, le conseil des gouverneurs du FMI a approuvé, ainsi que cela a été indiqué plus haut, un accord de confirmation de 1,75 milliard d'USD (400 % de la quote-part tunisienne) pour deux ans, accord qui a ensuite été prorogé jusqu’en décembre 2015. La Tunisie a demandé un nouvel accord avec le FMI, qui devrait avoir une durée de quatre ans et devrait être soutenu par un mécanisme élargi de crédit (MEDC). Le programme, qui fait toujours l'objet de négociations, devrait être soumis pour approbation au conseil d'administration du FMI au printemps 2016. Bien que son montant définitif reste à déterminer, il devrait être plus élevé que l’accord de confirmation actuel.

Les projections révisées qui ont été présentées en novembre par le FMI font état de besoins importants en ce qui concerne la balance des paiements sur la période 2016-2017, avec un écart de financement extérieur global estimé à 5,1 milliards d'USD (2,7 milliards d'USD en 2016 et 2,4 milliards d'USD en 2017). Cet écart de financement peut être attribué principalement à trois facteurs: un déficit important et persistant du compte courant, la nécessité de constituer des réserves de change sur la période 2016-2017, ainsi que les prévisions relatives aux besoins substantiels en termes d'amortissement de la dette, en particulier pour 2017. La nouvelle AMF de 500 millions d'EUR qui est proposée couvrirait 19,2 % du déficit de financement résiduel estimatif.

Par le passé, la Tunisie a également bénéficié du soutien financier de plusieurs bailleurs de fonds bilatéraux (et notamment des États-Unis et du Japon, mais aussi de l'Algérie), et multilatéraux (en particulier, la Banque mondiale et la Banque africaine de développement), tous susceptibles d’apporter des fonds supplémentaires au cours de la période à venir. Parmi les aides fournies par l’UE, l'AMF-I de 300 millions d’EUR, mise en œuvre avec succès, contribue fortement à la mise en place de réformes clés et représente une aide financière particulièrement nécessaire.

Dispositions en vigueur dans le domaine de la proposition

Le Parlement européen et le Conseil ont adopté le 15 mai 2014 la décision n° 534/2014/UE accordant à la République tunisienne une première assistance macrofinancière d’un montant de 300 millions d’EUR 1 .

Cohérence avec les autres politiques et les objectifs de l'Union

L’UE s’emploie à développer des relations étroites avec la Tunisie et à soutenir les réformes économiques et politiques du pays. En 1995, la Tunisie a été le premier pays de la rive sud de la Méditerranée à signer un accord d’association avec l’UE. Cet accord, qui est entré en vigueur en 1998, continue d’être la base juridique de la coopération bilatérale. Les relations bilatérales ont encore été renforcées dans le cadre de la PEV, notamment grâce à l’adoption de plans d’action quinquennaux de la PEV établissant des objectifs stratégiques pour cette coopération, le dernier couvrant la période 2013-2017. La Tunisie est également membre de l’Union pour la Méditerranée. Ses liens économiques avec l’UE sont aussi importants. La Tunisie a achevé le démantèlement des tarifs douaniers pour les produits industriels en 2008, devenant ainsi le premier pays méditerranéen à conclure un accord de libre-échange avec l'UE, et est le pays voisin de celle-ci qui effectue la plus grande partie de ses échanges avec ses États membres. En 2014, l'UE était à l'origine de 64,7 % des importations tunisiennes, et la destination de 72,5 % de ses exportations. La Tunisie est par ailleurs fortement dépendante de l’UE en ce qui concerne les investissements directs étrangers et les autres flux financiers, les envois de fonds et les recettes provenant du tourisme. En octobre 2015, l’UE et la Tunisie ont officiellement entamé des négociations en vue d'une zone de libre-échange approfondi et complet devant assurer le plein accès de la Tunisie au marché unique.

L’AMF de l’UE viendrait compléter les subventions accordées au titre de l’instrument européen de voisinage et du programme «Umbrella», et en particulier les conditions liées aux programmes d’appui budgétaire PAR-IV et PAR-V mis en œuvre par l'UE. En soutenant l’adoption, par les autorités tunisiennes, d’un cadre approprié pour la politique macroéconomique et les réformes structurelles, l’AMF de l'UE rehausserait la valeur ajoutée de l’engagement global de l’UE, renforçant l'efficacité de l'intervention générale de celle-ci, y compris dans le cadre d’autres instruments financiers.

Depuis le printemps arabe, l’UE a réaffirmé à plusieurs reprises sa volonté d'assister la Tunisie dans son processus de réformes politiques et économiques. L’UE a doublé son aide financière sous forme de subventions, ce qui fait de la Tunisie la principale bénéficiaire, à ce jour, des financements accordés au titre du programme SPRING et du programme «Umbrella».

Si la progression de la Tunisie vers la pleine démocratie n'est pas sans difficultés et si des incertitudes significatives subsistent, le pays a néanmoins accompli des progrès très importants sur la voie de la réforme politique. Un cadre solide et de plus en plus développé régit également les relations bilatérales entre l'UE et la Tunisie au titre de l’accord d’association, de la PEV et d’autres initiatives récentes.

Dans ce contexte, la Tunisie est considérée comme satisfaisant aux conditions politiques indispensables à l'octroi d'une AMF aux pays tiers, notamment en termes de respect de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit, et comme étant un pays avec lequel l’UE entretient des relations politiques et économiques étroites. Une appréciation circonstanciée du respect de ces critères politiques, réalisée par le service européen pour l’action extérieure, est annexée au document de travail des services de la Commission joint à la présente proposition. La proposition d'AMF est également conforme à l’engagement pris par l’UE de soutenir la transition économique et politique de la Tunisie.

2.RÉSULTATS DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DE L'ANALYSE D'IMPACT

Consultation des parties intéressées

L'AMF fait partie intégrante du soutien international au programme de stabilisation économique de la Tunisie. Pour préparer la présente proposition d’AMF, les services de la Commission ont consulté le FMI et la Banque mondiale, qui ont déjà mis en place d’importants programmes de financement et en préparent de nouveaux. La Commission a consulté le Comité économique et financier le 10 décembre 2015, qui a approuvé sa proposition. Elle a également entretenu des contacts réguliers avec les autorités tunisiennes.

Obtention et utilisation d'expertise

Une évaluation opérationnelle destinée à vérifier la qualité et la fiabilité des circuits financiers et des procédures administratives du secteur public tunisien a été effectuée par la Commission avec l'aide d'experts externes durant le mois de décembre 2013. Ses résultats, globalement positifs, ont été partagés avec les autorités tunisiennes et la délégation de l’UE en janvier 2014 en vue de la poursuite des travaux dans des domaines pouvant faire l'objet d'améliorations.

Analyse d'impact

L’assistance macrofinancière de l’Union est un outil exceptionnel, qui répond à une situation d'urgence face aux crises liées à la balance des paiements dans les pays tiers. L'AMF proposée est par conséquent exemptée de l’obligation de procéder à une étude d’impact conformément aux lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation [SWD(2015) 111 final], étant donné qu'il est impératif d'aller rapidement de l’avant face à cette situation d’urgence qui nécessite une réaction rapide.

D'une manière plus générale, l'AMF et le programme d'ajustement et de réforme économiques qui l'accompagne contribueront à réduire les besoins de financement à court terme de la Tunisie, tout en soutenant les mesures visant à renforcer la balance des paiements et la viabilité des finances publiques à moyen terme et induire une croissance durable, qui doivent être convenues avec le FMI dans le contexte du nouveau programme. L'AMF permettra notamment d'améliorer l'efficacité et la transparence de la gestion des finances publiques, de promouvoir les réformes structurelles avec, comme buts ultimes, l'assainissement budgétaire et l'ajustement de la balance des paiements, ainsi que la croissance de la productivité et de l'emploi, et d'encourager l'harmonisation réglementaire et l'intégration économique avec l'UE, y compris dans le cadre de l'accord de libre-échange approfondi et complet actuellement en cours de négociation.

3.ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION

Résumé des mesures proposées

L’Union européenne mettra à la disposition de la Tunisie une AMF d’un montant global maximal de 500 millions d'EUR, sous la forme de prêts à moyen terme. Cette assistance contribuera à couvrir les besoins de financement extérieur résiduels de la Tunisie pour la période 2016-2017, tels que définis par la Commission à partir des estimations du FMI.

Il est prévu que l'aide soit versée en trois tranches de 200 millions d'EUR, 150 millions d'EUR et 150 millions d'EUR, respectivement. La première tranche devrait être décaissée à la mi-2016. La deuxième tranche pourrait, sous réserve de la mise en œuvre d'un certain nombre de mesures, être versée au cours des trois derniers mois de 2016. La troisième et dernière tranche pourrait être versée durant le premier semestre de 2017, pour autant que les mesures prévues soient mises en œuvre. L'assistance sera gérée par la Commission. Des mesures spécifiques ont été prises pour prévenir la fraude et d'autres irrégularités, conformément au règlement financier.

Comme il est d'usage en cas d'assistance macrofinancière, les décaissements seraient subordonnés au résultat positif des examens de la mise en œuvre du programme prévus par le nouvel accord financier du FMI. En outre, la Commission et les autorités tunisiennes conviendraient ensemble de réformes structurelles spécifiques dans le cadre d'un protocole d'accord. La Commission ciblera les réformes structurelles visant à améliorer globalement la gestion macroéconomique et les conditions pour une croissance durable (par exemple en mettant l'accent sur la transparence et l'efficacité de la gestion des finances publiques, les réformes budgétaires, les réformes visant à renforcer la sécurité sociale, les réformes du marché du travail, ainsi que les réformes destinées à améliorer le cadre réglementaire pour le commerce et l'investissement). Ces mesures de réforme soutiendraient le programme de réforme des autorités et compléteraient les programmes convenus avec le FMI, la Banque mondiale et d’autres bailleurs de fonds, ainsi que les programmes liés aux opérations d'appui budgétaire de l'UE. Elles seraient cohérentes avec les principales priorités en matière de réformes économiques convenues entre l’UE et la Tunisie dans le cadre du plan d’action conjoint au titre de la PEV et d’autres documents stratégiques. Elles s'appuieront également sur les réformes structurelles mises en œuvre au titre de l'AMF-I.

La décision de décaisser la totalité de l’AMF sous forme de prêts est justifiée par le niveau de développement de la Tunisie (mesuré à partir du revenu par habitant) et par les indicateurs de sa dette. Elle est également cohérente avec le traitement réservé à la Tunisie par la Banque mondiale et le FMI. En effet, la Tunisie ne remplit pas les conditions nécessaires pour bénéficier d'un financement conditionnel de l'Association de développement international ou de la facilité de crédit élargie du FMI.

Base juridique

La base juridique de la présente proposition est l'article 212 du TFUE.

Principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité est respecté dans la mesure où l'objectif consistant à rétablir la stabilité macroéconomique de la Tunisie à court terme ne peut pas être réalisé de manière suffisante par les seuls États membres et peut être mieux réalisé par l'Union européenne. Cela tient essentiellement aux contraintes budgétaires rencontrées au niveau national et à la nécessité d'une coordination très étroite entre bailleurs de fonds, afin de maximiser l'ampleur et l'efficacité de l'aide.

Principe de proportionnalité

La proposition est conforme au principe de proportionnalité dans la mesure où elle se limite au minimum requis pour atteindre l'objectif de stabilité macroéconomique à court terme et n'excède pas ce qui est nécessaire à cette fin.

Selon le constat dressé par la Commission à partir des estimations faites par le FMI dans le cadre du futur accord relatif au mécanisme élargi de crédit, le montant de l'AMF-II correspond à 19,2 % du déficit de financement résiduel pour la période 2016-2017. Ces chiffres sont conformes aux règles habituelles de partage des charges pour les AMF. Ce partage des charges est jugé approprié pour l'Union, compte tenu de l'aide promise à la Tunisie par les autres bailleurs de fonds et créanciers bilatéraux et multilatéraux. Si l'on tient compte de la troisième tranche non décaissée de l'AMF-I, le montant total des AMF-I et AMF-II pour la période 2016-2017 correspond à 23,4 % du besoin de financement résiduel estimé.

Choix des instruments

Le financement de projets ou l'assistance technique ne constitueraient pas des instruments adéquats ou suffisants pour atteindre ces objectifs macroéconomiques. L'AMF aurait pour principale valeur ajoutée, par rapport aux autres instruments de l'UE, de réduire la contrainte financière extérieure et de contribuer à créer des conditions macroéconomiques stables, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, et des conditions propices aux réformes structurelles. En soutenant la mise en place d'un cadre global approprié, l'AMF peut renforcer l'efficacité des mesures qui, en Tunisie, bénéficient de financements en vertu d'autres instruments financiers de l'UE plus étroitement ciblés.

4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE

L’assistance envisagée prendrait la forme d'un prêt et devrait être financée par une opération d’emprunt que la Commission conduira au nom de l’UE. Son coût budgétaire correspondra au provisionnement, au taux de 9 %, des montants versés dans le Fonds de garantie des prêts d’aide extérieure de l’UE, sur la ligne budgétaire 01 03 06 («provisionnement du Fonds de garantie»). Si les deux premiers décaissements sont effectués en 2016 pour un montant total de 350 millions d'EUR et si le troisième versement de 150 millions d'EUR est effectué en 2017, conformément aux règles régissant le mécanisme du Fonds de garantie, le provisionnement sera inscrit dans les budgets 2018-2019. Se fondant sur les prévisions actuelles de l'utilisation de la ligne budgétaire 01 03 06, la Commission estime que l’incidence budgétaire de l’opération peut être prise en considération.

5.ÉLÉMENTS FACULTATIFS

Clause de réexamen/révision/suppression automatique

La proposition contient une clause de limitation dans le temps. L'AMF proposée serait mise à disposition pour une période de deux ans et demi à compter du jour suivant l'entrée en vigueur du protocole d'accord.

2016/0039 (COD)

Proposition de

DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Tunisie

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 212,

vu la proposition de la Commission européenne 2 ,

après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire 3 ,

considérant ce qui suit:

(1)Les relations entre l'Union européenne (ci-après dénommée l'«Union») et la République tunisienne (ci-après dénommée la «Tunisie») s'inscrivent dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV). La Tunisie a été le premier pays méditerranéen à signer un accord d’association avec l’UE le 17 juillet 1995, accord qui est entré en vigueur le 1er mars 1998. En vertu de cet accord, la Tunisie a achevé le démantèlement des tarifs douaniers pour les produits industriels en 2008, devenant ainsi le premier pays méditerranéen à conclure un accord de libre-échange avec l'UE. Le dialogue politique bilatéral et la coopération économique ont encore été développés dans le cadre des plans d’action de la PEV, dont le plus récent couvre la période 2013-2017.

(2)À la suite de la révolution et de l'éviction du président Ben Ali le 14 janvier 2011, la Tunisie a organisé ses premières élections libres et démocratiques le 23 octobre 2011. Une nouvelle constitution a été adoptée en janvier 2014 et des élections législatives et présidentielles ont eu lieu durant le quatrième trimestre de 2014, les principaux acteurs politiques œuvrant de concert à la poursuite des réformes en vue d'ériger un véritable système démocratique.

(3)Parallèlement à ce processus de transition politique, l'économie tunisienne a souffert de troubles intérieurs constants, de l'instabilité régnant dans la région (et notamment des répercussions des conflits en Libye) et de la faiblesse du contexte international (en particulier au sein de l'Union, principal partenaire commercial de la Tunisie). Cette évolution défavorable a considérablement affaibli ses résultats en termes de croissance, ainsi que sa situation budgétaire et sa balance des paiements.

(4)Depuis 2011, à la suite des changements politiques intervenus en Tunisie, l’Union a exprimé son engagement univoque à soutenir le pays dans son processus de réformes politiques et économiques. Elle a augmenté son assistance financière à la Tunisie, en renforçant sa coopération dans de nombreux domaines, dont la société civile, le système électoral, la sécurité, le développement régional et les réformes économiques et sociales. Elle a également donné à la Tunisie la possibilité de conclure un accord de libre-échange approfondi et complet, dont les négociations ont été lancées en octobre 2014.

(5)Dans ce contexte économique et financier difficile, les autorités tunisiennes et le Fonds monétaire international (FMI) sont convenus en avril 2013 d’un accord de confirmation triennal, non conclu à titre de précaution, de 1,15 million de droits de tirage spéciaux (DTS) en faveur du programme d'ajustement et de réforme économiques de la Tunisie. Cet accord a été prorogé jusque fin 2015. Au total, un montant de 1,5 milliard d’USD a été levé au titre du programme du FMI à la suite de six évaluations du programme.

(6)En août 2013, la Tunisie a demandé une assistance macrofinancière complémentaire à l'Union. Face à cette situation, une assistance macrofinancière de 300 millions d’EUR sous forme de prêts a été approuvée en mai 2014 (AMF-I) 4  . Le protocole d’accord définissant les conditions liées à l'AMF-I est entré en vigueur le 4 mars 2015. À la suite de la mise en œuvre des mesures convenues, la première tranche de l'AMF-I a été décaissée le 7 mai 2015 et la seconde tranche a été versée le 1er décembre 2015.

(7)L’Union a octroyé à la Tunisie un montant de 524 millions d'EUR, sous la forme de subventions, pour la période 2011-2015, au titre de son programme de coopération régulière, l'objectif étant de soutenir le programme tunisien de réforme économique et politique. En outre, la Tunisie a reçu un montant de 155 millions d’EUR au cours de la période 2011-2013 au titre du programme d'aide au partenariat, aux réformes et à la croissance inclusive (SPRING), ainsi qu'un montant de 122 millions d’EUR pour la période 2014-2015 dans le cadre du programme «Umbrella». La Banque européenne d’investissement a, par ailleurs, octroyé des prêts à hauteur de 1 338 millions d’EUR depuis 2011.

(8)En 2015, l’économie tunisienne a été profondément touchée par plusieurs attentats terroristes qui ciblaient des secteurs économiques clés comme le tourisme et les transports et qui avaient également pour but d'interrompre la consolidation de sa transition politique. Ces attentats ont pesé sur la reprise économique amorcée en Tunisie. Conjointement avec l’instabilité persistante dans la région (notamment la reprise du conflit libyen) et la conjoncture économique européenne et mondiale toujours faible, ces événements ont accentué les faiblesses de la balance des paiements et de la position budgétaire de la Tunisie, ce qui a entraîné d'importants déficits budgétaires et de financement extérieur.

(9)Dans ce contexte difficile, l’Union a réaffirmé sa volonté d'assister la Tunisie dans son processus de réformes politiques et économiques. Cet engagement a été exprimé en particulier dans les conclusions de la réunion du Conseil d’association institué entre l’Union et la Tunisie en mars 2015, ainsi que dans les conclusions du Conseil du 20 juillet 2015 à la suite de l’attentat de Sousse de juin 2015. L’appui politique et économique de l’Union au processus de réforme de la Tunisie va dans le sens de la politique de l’Union à l'égard des pays du sud de la Méditerranée, telle qu’elle est définie dans le cadre de la PEV.

(10)À la suite de la dégradation de la situation économique et financière de la Tunisie, le FMI et la Tunisie ont entamé des discussions en vue de la conclusion d'un nouvel accord portant sur un montant plus élevé, qui pourrait prendre la forme d’un mécanisme de financement élargi (ci-après dénommé le «programme du FMI») et serait susceptible de couvrir une période de quatre ans débutant au printemps 2016. Le nouveau programme du FMI aurait pour ambition d'atténuer les difficultés rencontrées par la Tunisie en ce qui concerne la balance des paiements à court terme tout en encourageant la mise en œuvre de mesures d’ajustement vigoureuses.

(11)En août 2015, eu égard à l'aggravation de sa situation et de ses perspectives économiques, la Tunisie a demandé une assistance macrofinancière supplémentaire à l'Union.

(12)La Tunisie étant un pays couvert par la PEV, elle peut être considérée comme admissible au bénéfice d'une assistance macrofinancière de l'Union.

(13)L'assistance macrofinancière de l'Union devrait constituer un instrument financier de nature exceptionnelle destiné à apporter un soutien, non lié et sans affectation particulière, à la balance des paiements, ayant pour but de répondre aux besoins urgents de financement extérieur du bénéficiaire, et devrait appuyer la mise en œuvre d'un programme d'action comportant des mesures vigoureuses et immédiates d'ajustement et de réforme structurelle destinées à améliorer la balance des paiements à court terme.

(14)Étant donné que la balance des paiements tunisienne continue de présenter un important besoin de financement extérieur résiduel, qui dépasse les ressources octroyées par le FMI et d'autres institutions multilatérales, l'assistance macrofinancière que doit fournir l'Union à la Tunisie est considérée, au vu des circonstances exceptionnelles du moment, comme une réponse appropriée à la demande, formulée par la Tunisie, de soutenir la stabilisation de son économie en liaison avec le programme du FMI. L'assistance macrofinancière de l'Union faciliterait l'exécution du programme de réformes structurelles et de stabilisation économique de la Tunisie, en complément des ressources mises à disposition au titre de l'accord financier du FMI.

(15)L'assistance macrofinancière de l'Union devrait viser à soutenir le rétablissement de la soutenabilité des finances extérieures de la Tunisie et favoriser ainsi son développement économique et social.

(16)Le montant de l'assistance macrofinancière de l'Union est déterminé sur la base d'une évaluation quantitative complète du besoin de financement extérieur résiduel de la Tunisie et tient compte de sa capacité à se financer par ses propres ressources, en particulier ses réserves en devises. Cette assistance devrait compléter les programmes du FMI et de la Banque mondiale ainsi que les ressources octroyées par ces deux institutions. Le montant de l'assistance est également déterminé en tenant compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds multilatéraux et de la nécessité d'assurer un partage équitable de la charge entre l'Union et les autres donateurs, ainsi que du déploiement antérieur des autres instruments de financement extérieur de l'Union en Tunisie et de la valeur ajoutée de l'intervention globale de l'Union.

(17)La Commission devrait veiller à ce que l'assistance macrofinancière de l'Union soit compatible, juridiquement et sur le fond, avec les principes, les objectifs et les mesures fondamentaux relevant des différents domaines de l'action extérieure et avec d'autres politiques concernées de l'Union.

(18)L'assistance macrofinancière de l'Union devrait soutenir la politique extérieure de celle-ci à l'égard de la Tunisie. Il convient que les services de la Commission et le service européen pour l'action extérieure collaborent étroitement durant toute l'opération d'assistance macrofinancière pour coordonner la politique extérieure de l'Union et assurer sa cohérence.

(19)L'assistance macrofinancière de l'Union devrait renforcer l'adhésion de la Tunisie aux valeurs qu'elle partage avec l'Union, notamment la démocratie, l'État de droit, la bonne gouvernance, le respect des droits de l'homme, le développement durable et la réduction de la pauvreté, ainsi qu'aux principes du commerce ouvert et équitable, fondé sur des règles.

(20)L'octroi de l'assistance macrofinancière de l'Union devrait être subordonné à la condition préalable que la Tunisie respecte les mécanismes démocratiques effectifs - notamment le pluralisme parlementaire - et l'État de droit, et garantisse le respect des droits de l'homme. En outre, l'assistance macrofinancière de l'Union devrait avoir pour objectifs spécifiques de renforcer l'efficacité, la transparence et la responsabilisation accrues dans le domaine de la gestion des finances publiques en Tunisie et la promotion des réformes structurelles destinées à soutenir une croissance durable et inclusive, la création d'emplois et l'assainissement budgétaire. Tant le respect de la condition préalable précitée que la réalisation de ces objectifs devraient faire l'objet d'un suivi régulier par la Commission et le service européen pour l'action extérieure.

(21)Afin d'assurer une protection efficace des intérêts financiers de l'Union liés à son assistance macrofinancière, la Tunisie devrait prendre des mesures propres à prévenir et à combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l'assistance. En outre, des dispositions devraient prévoir que la Commission effectue des vérifications et que la Cour des comptes réalise des audits.

(22)Le versement de l'assistance macrofinancière de l'Union est sans préjudice des pouvoirs du Parlement européen et du Conseil (en tant qu'autorité budgétaire).

(23)Les montants de la provision requise pour l'assistance macrofinancière devraient être compatibles avec les crédits budgétaires inscrits dans le cadre financier pluriannuel.

(24)L'assistance macrofinancière de l'Union devrait être gérée par la Commission. Afin que le Parlement européen et le Conseil puissent suivre la mise en œuvre de la présente décision, la Commission devrait régulièrement les informer de l'évolution de la situation concernant l'assistance et leur fournir les documents y afférents.

(25)Afin d'assurer des conditions uniformes d'exécution de la présente décision, il convient de conférer des compétences d'exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil 5 ,

(26)L'assistance macrofinancière de l'Union devrait être soumise à des conditions de politique économique qui doivent être inscrites dans un protocole d'accord. Pour garantir des conditions de mise en œuvre uniformes et pour des raisons d'efficacité, la Commission devrait être habilitée à négocier ces conditions avec les autorités tunisiennes sous la supervision du comité composé des représentants des États membres conformément au règlement (UE) n° 182/2011. En vertu dudit règlement, il convient, en règle générale, d'appliquer la procédure consultative dans tous les cas autres que ceux prévus dans ledit règlement. Compte tenu de l'impact potentiellement important d'une assistance d'un montant supérieur à 90 millions d'EUR, il convient d'appliquer la procédure d'examen aux opérations excédant ce seuil. Compte tenu du montant de l'assistance macrofinancière octroyée par l'Union à la Tunisie, la procédure d'examen devrait être appliquée à l'adoption du protocole d'accord et à toute réduction, suspension ou annulation de l'assistance,

ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1.L'Union met à la disposition de la Tunisie une assistance macrofinancière (ci-après dénommée l'«assistance macrofinancière de l'Union») d'un montant maximal de 500 millions d'EUR en vue de faciliter la stabilisation de son économie et l'exécution d'un important programme de réforme. Cette assistance contribue à couvrir les besoins de la balance des paiements de la Tunisie répertoriés dans le programme du FMI.

2.L'assistance macrofinancière de l'Union est intégralement fournie à la Tunisie sous forme de prêts. La Commission est habilitée, au nom de l'Union, à emprunter les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux ou auprès d'établissements financiers et à les prêter à la Tunisie. Ces prêts ont une durée moyenne maximale de 15 ans.

3.La Commission gère le décaissement de l'assistance macrofinancière de l'Union, dans le respect des accords ou autres conventions conclus entre le Fonds monétaire international (FMI) et la Tunisie, ainsi que des principes et objectifs fondamentaux de la réforme économique énoncés dans le programme d’association entre l'Union et l'Ukraine arrêté dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV). La Commission informe régulièrement le Parlement européen et le Conseil de l'évolution de la situation concernant l'assistance macrofinancière de l'Union, y compris les versements de cette assistance, et leur communique, en temps utile, les documents y afférents.

4.L'assistance macrofinancière de l'Union est mise à disposition pour une durée de deux ans et demi, à compter du jour suivant l'entrée en vigueur du protocole d'accord visé à l'article 3, paragraphe 1.

5.Si les besoins de financement de la Tunisie diminuent significativement par rapport aux projections initiales au cours de la période de versement de l'assistance macrofinancière de l'Union, la Commission, statuant conformément à la procédure d'examen visée à l'article 7, paragraphe 2, réduit le montant de l'assistance ou la suspend ou la supprime.

Article 2

1.L'octroi de l'assistance macrofinancière de l'Union doit être subordonné à la condition préalable que la Tunisie respecte les mécanismes démocratiques effectifs - notamment le pluralisme parlementaire - et l'État de droit, et garantisse le respect des droits de l'homme.

2.La Commission et le service européen pour l'action extérieure contrôlent le respect de cette condition préalable tout au long de la durée de l'assistance macrofinancière de l'Union.

3.Les paragraphes 1 et 2 du présent article s'appliquent conformément à la décision 2010/427/UE du Conseil 6 .

Article 3

1.La Commission, conformément à la procédure d’examen visée à l’article 7, paragraphe 2, convient avec les autorités tunisiennes de conditions de politique économique et de conditions financières clairement définies, axées sur des réformes structurelles et des finances publiques saines, auxquelles l’assistance macrofinancière de l’Union doit être subordonnée; ces conditions doivent être inscrites dans un protocole d’accord (ci-après dénommé le «protocole d’accord»). Les conditions de politique économique et les conditions financières énoncées dans le protocole d'accord sont compatibles avec les accords ou les conventions visés à l'article 1er, paragraphe 3, y compris les programmes d'ajustement macroéconomique et de réformes structurelles mis en œuvre par la Tunisie avec le soutien du FMI.

2.Les conditions visées au paragraphe 1 ont notamment pour but de renforcer l'efficacité, la transparence et les responsabilités dans le domaine de la gestion des finances publiques en Tunisie, y compris en ce qui concerne l'utilisation de l'assistance macrofinancière de l'Union. Lors de l’élaboration des mesures, les progrès réalisés en matière d’ouverture réciproque des marchés, le développement d’un commerce équitable et fondé sur des règles, ainsi que d’autres priorités dans le contexte de la politique extérieure de l’Union sont également dûment pris en compte. Les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs font l'objet d'un suivi régulier par la Commission.

3.Les modalités financières de l'assistance macrofinancière de l'Union sont fixées dans un contrat de prêt conclu entre la Commission et les autorités tunisiennes.

4.La Commission vérifie périodiquement que les conditions visées à l'article 4, paragraphe 3, continuent d'être respectées, et notamment si les politiques économiques de la Tunisie sont conformes aux objectifs de l'assistance macrofinancière de l'Union. La Commission exerce cette tâche en étroite coordination avec le FMI et la Banque mondiale et, si nécessaire, avec le Parlement européen et le Conseil.

Article 4

1.Sous réserve des conditions énoncées au paragraphe 3, la Commission met l'assistance macrofinancière de l'Union à la disposition de la Tunisie sous la forme d'un prêt en trois versements. Le montant de chaque tranche est fixé dans le protocole d’accord visé à l'article 3.

2.Les montants de l'assistance macrofinancière de l'Union sont provisionnés, si nécessaire, conformément au règlement (CE, Euratom) n° 480/2009 du Conseil 7 .

3.La Commission décide du versement des tranches pour autant qu’il soit satisfait à l’ensemble des conditions suivantes:

(a)la condition préalable visée à l'article 2;

(b)un bilan satisfaisant continu de la mise en œuvre d’un programme d’action comportant des mesures vigoureuses d’ajustement et de réforme structurelle soutenues par un accord sur les crédits du FMI qui ne soit pas un accord de précaution; et

(c)la mise en œuvre satisfaisante des conditions de politique économique et des conditions financières fixées dans le protocole d’accord.

Le versement de la deuxième tranche intervient au minimum trois mois après le versement de la première. Le versement de la troisième tranche intervient au minimum trois mois après le versement de la deuxième.

4.Lorsque les conditions visées au paragraphe 3 ne sont pas remplies de façon constante, la Commission suspend provisoirement ou annule le versement de l'assistance macrofinancière de l'Union. En pareil cas, elle informe le Parlement européen et le Conseil des motifs de cette suspension ou de cette annulation.

5.L'assistance macrofinancière de l'Union est versée à la Banque centrale de Tunisie. Sous réserve des dispositions qui doivent être arrêtées dans le protocole d'accord, dont une confirmation des besoins de financement budgétaire résiduels, les fonds de l'Union peuvent être transférés au ministère des finances de la Tunisie en tant que bénéficiaire final.

Article 5

1.Les opérations d'emprunt et de prêt relatives à l'assistance macrofinancière de l'Union sont effectuées en euros, en appliquant la même date de valeur, et n'impliquent pas pour l'Union de transformation d'échéance, ni ne l'exposent à un quelconque risque de change ou de taux d'intérêt, ou à un quelconque autre risque commercial.

2.Lorsque les circonstances le permettent et si la Tunisie le demande, la Commission peut prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte d'inclure une clause de remboursement anticipé dans les conditions d'octroi du prêt, assortie d'une clause correspondante dans les conditions des opérations d'emprunt.

3.Lorsque les circonstances autorisent une amélioration du taux d'intérêt du prêt et si la Tunisie le demande, la Commission peut décider de refinancer tout ou partie de ses emprunts initiaux ou peut en réaménager les conditions financières correspondantes. Les opérations de refinancement ou de réaménagement sont réalisées conformément aux paragraphes 1 et 4 et n'ont pas pour effet de reporter l'échéance des emprunts concernés ni d'augmenter le montant du capital restant dû à la date de ces opérations.

4.Tous les frais exposés par l'Union qui ont trait aux opérations d'emprunt et de prêt en vertu de la présente décision sont à la charge de la Tunisie.

5.La Commission informe le Parlement européen et le Conseil du déroulement des opérations visées aux paragraphes 2 et 3.

Article 6

1.L'assistance macrofinancière de l'Union est mise en œuvre conformément au règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil 8 , ainsi qu'au règlement délégué (UE) n° 1268/2012 de la Commission 9 .

2.La mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union fait l’objet d’une gestion directe.

3.Le contrat de prêt qui doit être conclu avec les autorités tunisiennes contient des dispositions:

(a)garantissant que la Tunisie vérifie régulièrement que les fonds provenant du budget de l'Union sont utilisés correctement, prend des mesures propres à prévenir les irrégularités et les fraudes et, si nécessaire, engage des poursuites afin de récupérer les fonds octroyés au titre de la présente décision qui auraient été détournés;

(b)garantissant la protection des intérêts financiers de l’Union, et en particulier prévoyant des mesures spécifiques pour prévenir et combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l’assistance macrofinancière de l’Union, conformément au règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil 10 , au règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil 11 et au règlement (UE, Euratom) n° 883/2013 du Parlement européen et du Conseil 12 ;

(c)autorisant expressément la Commission, y compris l'Office européen de lutte antifraude, ou ses représentants, à effectuer des contrôles, notamment des contrôles et des vérifications sur place;

(d)autorisant expressément la Commission et la Cour des comptes à effectuer des audits, pendant et après la période de mise à disposition de l'assistance macrofinancière de l'Union, y compris des audits sur pièces et sur place, tels que des évaluations opérationnelles;

(e)garantissant que l'Union est habilitée à procéder au recouvrement anticipé du prêt s'il est établi que la Tunisie a participé, dans la gestion de l'assistance macrofinancière de l'Union, à un quelconque acte de fraude ou de corruption ou à toute autre activité illicite préjudiciable aux intérêts financiers de l'Union.

4.Avant la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière de l'Union, la Commission apprécie, au moyen d'une évaluation opérationnelle, la fiabilité des dispositifs financiers de la Tunisie, les procédures administratives et les mécanismes de contrôle interne et externe applicables à ladite assistance.

Article 7

1.La Commission est assistée par un comité. Ledit comité est un comité au sens du règlement (UE) n° 182/2011.

2.Lorsqu'il est fait référence au présent paragraphe, l'article 5 du règlement (UE) n° 182/2011 s'applique.

Article 8

1.Le 30 juin de chaque année au plus tard, la Commission adresse au Parlement européen et au Conseil un rapport qui rend compte de la mise en œuvre de la présente décision au cours de l’année précédente et comporte une évaluation de cette mise en œuvre. Ce rapport:

(a)examine les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union;

(b)évalue la situation et les perspectives économiques de la Tunisie, ainsi que les progrès accomplis dans la mise en œuvre des mesures visées à l'article 3, paragraphe 1;

(c)indique le lien entre les conditions de politique économique définies dans le protocole d'accord, les résultats économiques et budgétaires en cours de la Tunisie et la décision de la Commission de verser les tranches de l'assistance macrofinancière de l'Union.

2.Au plus tard deux ans après l’expiration de la période de mise à disposition prévue à l’article 1er, paragraphe 4, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport d’évaluation ex post, qui évalue les résultats et l’efficacité de l’assistance macrofinancière que l’Union a déjà octroyée et la mesure dans laquelle elle a contribué aux objectifs de l’assistance.

Article 9

La présente décision entre en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Fait à Bruxelles, le

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

1.CADRE DE LA PROPOSITION/DE L'INITIATIVE

1.1.Dénomination de la proposition/de l'initiative

1.2.Domaine(s) politique(s) concerné(s) dans la structure ABM/ABB

1.3.Nature de la proposition/de l'initiative

1.4.Objectifs

1.5.Justifications de la proposition/de l'initiative

1.6.Durée et incidence financière

1.7.Mode(s) de gestion prévu(s)

2.MESURES DE GESTION

2.1.Dispositions en matière de suivi et de compte rendu

2.2.Système de gestion et de contrôle

2.3.Mesures de prévention des fraudes et irrégularités

3.INCIDENCE FINANCIÈRE ESTIMÉE DE LA PROPOSITION/DE L'INITIATIVE

3.1.Rubrique(s) du cadre financier pluriannuel et ligne(s) budgétaire(s) de dépenses concernée(s)

3.2.Incidence estimée sur les dépenses 

3.3.Incidence estimée sur les recettes

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

1.CADRE DE LA PROPOSITION/DE L'INITIATIVE

1.1.Dénomination de la proposition/de l'initiative

Décision accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la République tunisienne

1.2.Domaine(s) politique(s) concerné(s) dans la structure ABM/ABB 13  

Domaine politique:    Titre 01 – Affaires économiques et financières

Activité:    03 - Affaires économiques et financières internationales

1.3.Nature de la proposition/de l'initiative

X La proposition/initiative porte sur une action nouvelle 

1.4.Objectifs

1.4.1.Objectif(s) stratégique(s) pluriannuel(s) de la Commission visé(s) par la proposition/l'initiative 

«Promouvoir la prospérité au-delà de l'Union européenne»

Les principaux domaines d'activité concernant la DG ECFIN sont les suivants:

1. Soutenir la mise en œuvre de la politique européenne de voisinage en approfondissant l'analyse économique et en renforçant le processus de dialogue et de conseil sur les aspects économiques des plans d'action.

2. Développer, contrôler et mettre en œuvre l'assistance macrofinancière en faveur des pays tiers partenaires, en coopération avec les institutions financières internationales compétentes.

1.4.2.Objectif(s) spécifique(s) et activité(s) ABM/ABB concernée(s)

Objectif spécifique n° 1 «Apporter une assistance macrofinancière aux pays tiers pour résoudre les crises de leur balance des paiements et rétablir la viabilité de leur dette extérieure»

Activité(s) ABM/ABB concernée(s): Relations économiques et financières internationales, gouvernance mondiale.

1.4.3.Résultat(s) et incidence(s) attendus

La proposition d’assistance consiste en un prêt de l’UE de 500 millions d'EUR en faveur de la République tunisienne (ci-après la «Tunisie»), en vue de contribuer à redresser la situation de la balance des paiements. Cette assistance, qui sera versée en trois tranches, devrait aider le pays à surmonter une situation difficile sur le plan économique et en termes de balance des paiements, encore aggravée par les attentats terroristes de 2015 et par la persistance de troubles intérieurs et régionaux. Elle permettra également de promouvoir des réformes structurelles destinées à soutenir une croissance économique durable et à améliorer la gestion des finances publiques.

1.4.4.Indicateurs de résultats et d'incidences

Les autorités devront rendre compte régulièrement aux services de la Commission de l'évolution d'un ensemble d’indicateurs et fournir un rapport complet sur le respect des conditions arrêtées en matière de politiques menées, préalablement au décaissement des deuxième et troisième tranches du prêt.

Les services de la Commission continueront de contrôler la gestion des finances publiques, après l'évaluation opérationnelle des circuits financiers et des procédures administratives réalisée en Tunisie en préparation de cette opération. La délégation de l’UE en Tunisie fera également le point régulièrement sur des aspects utiles au contrôle de l'assistance. Les services de la Commission resteront en contact étroit avec le FMI et la Banque mondiale, afin de bénéficier des informations qu'ils retirent de leurs activités actuelles en Tunisie.

La proposition de décision législative prévoit la présentation d’un rapport annuel au Conseil et au Parlement européen contenant une évaluation de l’exécution de cette opération. Une évaluation ex post indépendante de l’assistance macrofinancière sera réalisée dans les deux ans qui suivent l'expiration de la période de mise en œuvre.

1.5.Justifications de la proposition/de l'initiative

1.5.1.Besoin(s) à satisfaire à court ou à long terme 

Le décaissement de l’assistance sera subordonné à l’accomplissement de progrès satisfaisants dans la mise en œuvre du futur programme économique entre la Tunisie et le FMI, qui devrait être en place pour mars 2016. La Commission et les autorités tunisiennes doivent en outre arrêter, dans un protocole d’accord, les conditions en matière de politiques à mener qui devront être remplies pour que les deuxième et troisième tranches puissent être débloquées par la Commission.

1.5.2.Valeur ajoutée de l'intervention de l'UE

En aidant le pays à surmonter le choc économique provoqué par les attentats de 2015 et les troubles intérieurs et régionaux, l'AMF proposée contribuera à y promouvoir la stabilité macroéconomique et les réformes économiques, tout en soutenant la consolidation de sa transition politique. En complétant les ressources mises à disposition par les institutions financières internationales, l'UE et d'autres bailleurs de fonds, elle renforcera l'efficacité globale de l'enveloppe d'aide financière accordée par la communauté internationale des donateurs.

Le programme proposé renforcera également la volonté de réforme du gouvernement et son aspiration à un resserrement des relations avec l'UE. Ce résultat dépendra notamment du respect des conditions liées au déboursement de l'aide. Plus largement, le programme constituera, pour les autres pays de la région, le signe que l'UE continue d'aider, en période de difficultés économiques, les pays qui s'engagent clairement sur la voie des réformes politiques.

1.5.3.Leçons tirées d'expériences similaires

Seize évaluations ex post d'opérations d'assistance macrofinancière ont été menées au total depuis 2004. Ces évaluations permettent de conclure que les opérations d'assistance macrofinancière contribuent effectivement, même si ce n'est parfois que modestement et indirectement, à l'amélioration de la viabilité extérieure, à la stabilité macroéconomique et à la réalisation de réformes structurelles dans le pays bénéficiaire. Dans la plupart des cas, ces opérations ont eu un effet positif sur la balance des paiements du pays bénéficiaire et ont contribué à alléger ses contraintes budgétaires. Elles ont également eu pour effet une croissance économique un peu plus forte.

1.5.4.Compatibilité et synergie éventuelle avec d'autres instruments appropriés

L'UE est l'un des principaux bailleurs de fonds de la Tunisie. L’assistance financière fournie au titre de l’instrument européen de voisinage (IEV), et auparavant de l’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), s’élevait à 801 millions d’EUR pour la période 2011-2015, dont 277 millions d’EUR au titre du programme SPRING et du programme «Umbrella» (155 millions d’EUR et 122 millions d’EUR, respectivement). Ces fonds ont été complétés par des fonds accordés au titre d’autres instruments de l'UE, tels que l’instrument de stabilité (IdS), l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH), la facilité d’investissement dans le cadre de la politique de voisinage (FIPV) et les programmes thématiques au titre de l’instrument de financement de la coopération au développement (ICD). La banque européenne d’investissement a également accordé des prêts d’un montant de 1 338 millions d’EUR depuis 2011, dont 200 millions d’EUR en 2015. Enfin, l'AMF-I de 300 millions d’EUR approuvée en 2014 est actuellement mise en œuvre de manière satisfaisante, et seule la dernière tranche de 100 millions d’EUR doit encore être décaissée.

L'assistance macrofinancière aurait pour principale valeur ajoutée, par rapport aux autres instruments de l'UE, de contribuer à la création de conditions macroéconomiques stables, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, ainsi que de conditions propices aux réformes structurelles. L'AMF ne constitue pas un soutien financier régulier; elle n'est pas non plus censée soutenir le développement économique et social des pays bénéficiaires. Elle doit donc s'interrompre dès que la situation financière extérieure du pays est redevenue viable. Par la suite, les instruments de coopération régulière de l’UE sont appelés à prendre le relais.

L'AMF est également supposée compléter les interventions prévues par les institutions financières internationales, en particulier le programme d’ajustement et de réforme soutenu par le MEDC du FMI et les prêts de politique de développement de la Banque mondiale.

1.6.Durée et incidence financière

X Proposition/initiative à durée limitée

X Proposition/initiative en vigueur pour 2,5 ans à compter de l'entrée en vigueur du protocole d'accord, conformément à l'article 1er, paragraphe 4, de la décision.

X L'incidence financière devrait être ressentie de 2016 à 2019.

1.7.Mode(s) de gestion prévu(s) 14  

X Gestion centralisée directe par la Commission

2.MESURES DE GESTION

2.1.Dispositions en matière de suivi et de compte rendu

Cette assistance, de nature macroéconomique, est conçue pour être compatible avec le futur programme économique soutenu par le FMI. Le contrôle de l'action par les services de la Commission portera sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre du programme du FMI et des réformes spécifiques qui seront arrêtées avec les autorités tunisiennes dans un protocole d'accord (voir aussi le point 1.4.4.).

2.2.Système de gestion et de contrôle

2.2.1.Risque(s) identifié(s) 

Cette opération d'assistance macrofinancière comporte des risques fiduciaires, des risques liés aux politiques mises en œuvre et des risques liés à la situation politique générale.

L'assistance macrofinancière n'étant pas affectée à des dépenses précises, elle risque d'être utilisée de manière frauduleuse. En général, ce risque dépend de facteurs tels que la qualité des systèmes de gestion de la Banque centrale et du ministère des finances et l'adéquation des capacités d'audit interne et externe.

Un autre risque important pour cette opération découle de la situation sécuritaire dans le pays, notamment quant à de possibles attentats terroristes, qui pourraient déstabiliser davantage des secteurs économiques clés, affaiblir la détermination politique des autorités à mettre en œuvre les réformes économiques nécessaires et entretenir les troubles sociaux. Un déraillement du processus d’ajustement pourrait compromettre les objectifs du programme soutenu par le FMI, mettre en péril la stabilité macroéconomique et empêcher le versement effectif de l'AMF-II. Les conflits politiques dans la région, et notamment en Libye, représentent également des risques considérables et ont des conséquences négatives sur la situation économique et sociale de la Tunisie, en raison notamment de l’afflux de réfugiés libyens.

Enfin, il existe des risques liés à un possible affaiblissement de la conjoncture économique européenne et mondiale (eu égard à la forte dépendance de la Tunisie à l'égard du marché de l'UE) et à une hausse des prix de l'énergie et des denrées alimentaires à l'échelle internationale, qui auraient des répercussions importantes sur la situation budgétaire et la balance des paiements de la Tunisie.

2.2.2.Moyen(s) de contrôle prévu(s)

L’assistance macrofinancière sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, et notamment de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que de la Cour des comptes européenne.

2.2.3.Coûts et avantages des contrôles et taux probable de non-conformité

Les coûts de base, pour la Commission, des méthodes de vérification et de contrôle sont décrits dans le tableau 3.2.1. Il existe également des coûts pour la Cour des comptes européenne; les éventuelles interventions de l'OLAF auraient elles aussi un coût. En plus de faciliter l'évaluation des risques de détournement des fonds, l'évaluation opérationnelle réalisée par les services de la Commission en 2014 fournit également des informations utiles sur les réformes qu'il convient de mener dans le domaine de la gestion des finances publiques, qui peuvent être intégrées dans les conditions de politique attachées à l'opération. En ce qui concerne le taux probable de non-conformité, le bilan des opérations menées depuis la création de l'instrument d'AMF donne à penser que le risque de non-conformité (défaut de remboursement du prêt ou détournement de fonds) est faible.

2.3.Mesures de prévention des fraudes et irrégularités

Pour limiter les risques de détournement des fonds, plusieurs mesures seront prises:

Premièrement, le protocole d'accord et le contrat de prêt prévoiront un ensemble de dispositions relatives à l'inspection, à la prévention des fraudes, aux audits et au recouvrement des fonds en cas de fraude ou de corruption. Les fonds constituant l'aide seront versés sur un compte spécial de la Banque centrale de Tunisie.

En outre, les services de la Commission ont procédé, en janvier 2014, avec l’aide de consultants externes, à une évaluation opérationnelle, afin d’évaluer la fiabilité des circuits financiers et des procédures administratives applicables à ladite assistance. Cette appréciation a permis de déterminer que le cadre dont disposait la Tunisie pour assurer une gestion financière saine de l'assistance macrofinancière était suffisamment efficace. La Commission a intégré certaines des recommandations de l’évaluation opérationnelle dans les conditions de politique attachées à la réforme de la gestion des finances publiques qui sont incluses dans le programme AMF-I. Elle entend également le faire pour les conditions liées à la nouvelle AMF proposée. La Commission a également recours à d’autres opérations d’appui budgétaire pour aider les autorités tunisiennes à améliorer leurs systèmes de gestion des finances publiques, et ces efforts sont aussi soutenus par d’autres bailleurs de fonds.

Enfin, l’assistance sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, et notamment de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que de la Cour des comptes européenne.

3.INCIDENCE FINANCIÈRE ESTIMÉE DE LA PROPOSITION/DE L'INITIATIVE

3.1.Rubrique(s) du cadre financier pluriannuel et ligne(s) budgétaire(s) de dépenses concernée(s) 

Lignes budgétaires existantes

01 03 02: Aide macrofinancière

01 04 01 14 - Provisionnement du Fonds de garantie

Dans l'ordre des rubriques du cadre financier pluriannuel et des lignes budgétaires.

01 04 01 04 – Garantie de l'Union européenne aux emprunts de l’UE destinés à l'assistance macrofinancière aux pays tiers. Le Fonds de garantie pour les actions extérieures doit être provisionné conformément au règlement modifié instituant ce fonds. Ce règlement implique que les prêts sont basés sur l’encours en fin d'exercice. Le Fonds de garantie doit être provisionné, en utilisant les fonds au titre de la ligne budgétaire 01 04 01 14 («provisionnement du Fonds de garantie») à un taux de 9 % de l’encours total des passifs. Le montant du provisionnement, calculé au début de l’exercice «n», correspond à la différence entre le «montant objectif» et les avoirs nets du Fonds à la fin de l’exercice «n-1». Il est introduit durant l’exercice «n» dans l’avant-projet de budget «n+1» et est effectivement versé en une seule opération au début de l’exercice «n+1» à partir de la ligne budgétaire «Provisionnement du Fonds de garantie» (01 04 01 14). La part du montant effectivement décaissé prise en compte, dans le «montant-objectif» à la fin de l'exercice «n-1», pour calculer le provisionnement du Fonds est de 9 % (soit 45 millions d'EUR au maximum).

La ligne budgétaire («p.m.») correspondant à la garantie du budget pour le prêt ne sera utilisée qu’en cas de mobilisation effective de la garantie. En principe, il ne devrait pas être nécessaire de mobiliser la garantie du budget.

Nouvelles lignes budgétaires, dont la création est demandée: sans objet.

3.2.Incidence estimée sur les dépenses

3.2.1.Synthèse de l'incidence estimée sur les dépenses

En millions d'EUR (à la 3e décimale)

Si plusieurs rubriques sont concernées par la proposition/l’initiative:

En millions d'EUR (à la 3e décimale)

En millions d'EUR (à la 3e décimale)

3.2.2.Incidence estimée sur les crédits opérationnels

–◻    ◻La proposition/l'initiative n'engendre pas l'utilisation de crédits opérationnels.

–X La proposition/l'initiative engendre l'utilisation de crédits opérationnels, comme expliqué ci-après:

Crédits d’engagement en millions d'EUR (à la 3e décimale)

3.2.3.Incidence estimée sur les crédits de nature administrative

3.2.3.1.Synthèse

–◻    ◻La proposition/l'initiative n'engendre pas l'utilisation de crédits de nature administrative.

–X La proposition/l'initiative engendre l'utilisation de crédits de nature administrative, comme expliqué ci-après:

En millions d'EUR (à la 3e décimale)

Les besoins en crédits de nature administrative seront couverts par les crédits de la DG déjà affectés à la gestion de l'action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d'allocation annuelle et à la lumière des contraintes budgétaires existantes.

3.2.3.2. Besoins estimés en ressources humaines

–◻    ◻La proposition/l'initiative n'engendre pas l'utilisation de ressources humaines.

–X La proposition/l'initiative engendre l'utilisation de ressources humaines, comme expliqué ci-après:

Estimation à exprimer en équivalents temps plein

XX est le domaine politique ou le titre concerné.

Les besoins en ressources humaines seront couverts par les effectifs de la DG déjà affectés à la gestion de l'action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d'allocation annuelle et compte tenu des contraintes budgétaires existantes.

Le coût du personnel requis est estimé sur la base de 30 % des dépenses annuelles pour un fonctionnaire de grade AD5 - AD12.

Description des tâches à effectuer:

3.2.4.Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel actuel

–X La proposition/l'initiative est compatible avec le cadre financier pluriannuel actuel.

3.2.5.Participation de tiers au financement

–X La proposition/l'initiative ne prévoit pas de cofinancement par des tierces parties.

3.3.Incidence estimée sur les recettes

X    La proposition/l'initiative est sans incidence financière sur les recettes.

(1) JO L 151 du 21.5.2014, p. 9.

(2) JO C […] du […], p. […].

(3) Position adoptée par le Parlement européen le … et décision adoptée par le Conseil le …

(4) Décision n° 534/2014/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 accordant une assistance macrofinancière à la République tunisienne (JO L 151 du 21.5.2014, p. 9).

(5) Règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement Européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission (JO L 55 du 28.2.2011, p. 13).

(6) Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l'organisation et le fonctionnement du Service européen pour l'action extérieure (JO L 201 du 3.8.2010, p. 30).

(7) Règlement (CE, Euratom) n° 480/2009 du Conseil du 25 mai 2009 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (JO L 145 du 10.6.2009, p. 10).

(8) Règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

(9) Règlement délégué (UE) n° 1268/2012 de la Commission du 29 octobre 2012 relatif aux règles d’application du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO L 362 du 31.12.2012, p. 1).

(10) Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L312 du 23.12.1995, p. 1).

(11) Règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2).

(12) Règlement (UE, Euratom) n° 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).

(13) ABM: Activity-Based Management (gestion par activité) – ABB: activity-based budgeting (établissement du budget par activité).

(14) Les explications sur les modes de gestion ainsi que les références au règlement financier sont disponibles sur le site BudgWeb: http://www.cc.cec/budg/man/budgmanag/budgmanag_fr.html

(15) Diss. = crédits dissociés / CND CD = crédits dissociés / CND = crédits non dissociés.

(16) AELE: Association européenne de libre-échange.

(17) Pays candidats et, le cas échéant, pays candidats potentiels des Balkans occidentaux.

(18) Année du début de la mise en œuvre de la proposition/de l'initiative

(19) Assistance technique et/ou administrative et dépenses d'appui à la mise en œuvre de programmes et/ou d'actions de l'UE (anciennes lignes «BA»), recherche indirecte, recherche directe

(20) Année du début de la mise en œuvre de la proposition

(21) Année du début de la mise en œuvre de la proposition/de l'initiative

(22) Assistance technique et/ou administrative et dépenses d'appui à la mise en œuvre de programmes et/ou d'actions de l'UE (anciennes lignes «BA»), recherche indirecte, recherche directe

(23) AC = agent contractuel; AL = agent local; END = expert national détaché; INT= intérimaire; JED = jeune expert en délégation.

(24) Sous-plafonds de personnel externe financés sur crédits opérationnels (anciennes lignes «BA»).